[內(nèi)容提要] 公文的含義，公文的產(chǎn)生與發(fā)展，公文的特點及其在機關(guān)工作中的重要作用，公文的分類及文種名稱。
第一課 什么是公文
一、公文的含義
公文，即公文文書，又稱文件。是國家機關(guān)及其他社會組織在行使職權(quán)和實施管理的過程中所形成的具有法定效力與規(guī)范格式的文書，是傳達政令，指導、布置和商洽工作，請示和答復問題，報告和交流情況，聯(lián)系公務、記載工作活動的重要工具。
公文的這一基本含義，可以從以下幾個方面來理解：
1、公文形成的主體是國家機關(guān)及其他社會組織。這些機關(guān)或組織都是依據(jù)國家的法律和有關(guān)的章程、條例建立起來的，是具有法定地位的。這種法定的地位賦予了這些機關(guān)與組織在自己的職權(quán)范圍內(nèi)制定和辦理公文的權(quán)力。
2、公文形成的條件是行使職權(quán)和實施管理。具有法定地位的機關(guān)、組織，都有自己的組織系統(tǒng)、領(lǐng)導關(guān)系和職權(quán)范圍，有自己主管的事務與辦事意圖它們在行使法定職權(quán)和實施有效管理的公務活動中，必然會產(chǎn)生體現(xiàn)自身意志的文字材料。這是公文形成的必要條件。
3、公文是具有法定效力與規(guī)范格式的文書。這是公文區(qū)別于其他文章和圖書資料的主要之點。公文的法定效力是由公文形成者的法定地位所決定的。公文的規(guī)范化格式 ，不僅增強了公文的權(quán)威性與有效性，也方便了公文的處理。
4、公文是國家機關(guān)及其他社會組織處理政務、辦理事務的重要工具。任何一個機關(guān)、組織在日常的工作活動中都需要通過公文這一工具來表達意圖，處理公務，實施管理。比如：向上級匯報工作，則使用“報告”；向下級布置工作，則使用“指示”或“通知”；向有關(guān)單位聯(lián)系公務，則使用“函”；記載會議議決事項，則使用“決議”或“會議紀要”等。
二、公文的產(chǎn)生與發(fā)展
公文，或稱文書、文件，是一種社會現(xiàn)象，是人類社會實踐活動的產(chǎn)物。它是伴隨著階級、國家、文字的產(chǎn)生而產(chǎn)生，伴隨著生產(chǎn)的繼續(xù)發(fā)展而不斷發(fā)展的。千百年來，人們在社會的政治生活與經(jīng)濟活動中都要憑借文書這一工具來進行彼此間的聯(lián)系。這種聯(lián)系，是人類社會向前發(fā)展的必要條件。恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》一文中說：“從鐵礦的冶煉開始，并由于文字的發(fā)明衣其應用于文獻記錄而過渡到文明時代。”在這里，恩格斯把文字應用于文獻記錄，即文書的出現(xiàn)當作人類文明時代的重要標志，評價是很高的。
斯大林在《馬克思主義與語言學問題》一文中指出：“生產(chǎn)的繼續(xù)發(fā)展，階級的出現(xiàn)，文字的出現(xiàn)，國家的產(chǎn)生，國家進行管理工作需要比較有條理的文書，商業(yè)的發(fā)展，商業(yè)更需要有條理的書信來往……”這段話，科學地闡明了文書產(chǎn)生的社會背景，以及文書在國家管理工作和社會經(jīng)濟效活動中的重要作用。就某種意義上說，人類社會的燦爛的歷史文明，就是憑借那些帙卷浩繁的、不同形式的文書記載而傳之于世的。
我國是世界文明古國，有悠久的歷史與古老的文化。在上古時期，我們的祖先就創(chuàng)造了“結(jié)繩記事”的辦法。隨著社會的不斷進步和越來越復雜的生產(chǎn)與生活的需要，又漸漸產(chǎn)生了表意與表聲的原始刻寫符號與文字。這在我國古代的經(jīng)籍中是有記載的?！叭祟愑姓沃M織，即有法令。有文字之法令即有公牘?！痹谖覈?，文書的出現(xiàn)可以上溯到夏、商、周三代?！吨芤住は缔o》中說：“上古結(jié)繩而治，后世圣人易之以書契，百官以治，萬民以察，蓋取諸夬?！边@里說的“書契”，就是指的是用文字作為物質(zhì)載體而形成的文書。有了文書，才能貫徹統(tǒng)治者的意圖，以實現(xiàn)社會的信息傳遞，才便函于“治”、“察”與“夬”。文書也就成了治世的工具。
在三千多年前的商代后期，出現(xiàn)了一種體式較為完整的甲骨文書。它是書刻在甲骨上的商代后期王室占卜活動的記錄文字，是我國考古學家發(fā)現(xiàn)的早的文書珍品。到了西周，則設(shè)有專門管理文書與起草文書的官吏了。據(jù)《周禮·天宮·宰夫》云：“五曰府，掌官契以治藏，六曰史，掌官書以贊治?！睗h鄭玄注：“治藏，藏文書及器物，贊治，若今起文書草也?！边@說明，在我國，作為國家管理工具的官文書的產(chǎn)生已經(jīng)有三四千年的歷史了。
馬克思主義認為，國家機構(gòu)是統(tǒng)治階級的工具，是一種暴力機關(guān)。統(tǒng)治階級為了實現(xiàn)自己的統(tǒng)治，就要制定和施行政令。我國早在夏商和西周奴隸制社會，統(tǒng)治者就十分重視公文的作用?，F(xiàn)在保留下來的《尚書》，即上古之書，儒家尊稱為《書經(jīng)》，其中不少就是統(tǒng)治者對屬下和民眾發(fā)布的指令性下行文書，包括“誥”、“誓”、“命”等文種。如《湯誥》、《大誥》、《康誥》等篇，就是當時統(tǒng)治者商湯、周公、成王發(fā)布的告民眾書；《甘誓》、《湯誓》、《牧誓》等篇就是當時統(tǒng)治者夏啟、商湯、周武王在出征前向軍隊發(fā)布的誓師詞；“命”就是統(tǒng)治者發(fā)布的命令，如《文侯之命》等。以上這些內(nèi)容都是有關(guān)國家政力大事的，故《荀子·勸學篇》說：“《書》者，政事之紀也?！彼哉f，《尚書》是我國早的一部政治文件匯編本。
秦漢時期，是我國封建社會文書工作的確立時期。秦代出現(xiàn)的“書”、“秦”，是我國早的上行公文。如李斯的《諫逐客書》，就是在秦王朝建立之前，秦國客卿李斯向秦王呈送的一份意見書。它用大量事實，反復論證，終于說服秦王收回了驅(qū)逐客卿的成命。
到了漢代，又出現(xiàn)了“章”、“表”、“疏”等上行文；兩漢時，官府之間，平級官員之間的平行文種“移民”的使用也逐漸多了起來；下行文則有“令”、“諭”、“教”等。
秦漢以后，以至明清，兩千多年的封建社會里，下行、上行、平行的公文種類不斷演變增多，據(jù)徐望之《公牘通論》所計，不下六七十種，這說明了歷朝封建統(tǒng)治者對公文的重視，也反映了政權(quán)機構(gòu)工作的日趨細密。
辛亥革命以后，南京臨時政府為了適應其資產(chǎn)階級政權(quán)建設(shè)的需要，對沿習已久的封建王朝的文書工作進行了全面改革，簡化文書種類，劃一公文程式。1912年元月，臨時政府內(nèi)務部奉大總充令，頒發(fā)了《公文程式》五條，指出：“現(xiàn)今臨時政府業(yè)已成立，所有行用公文程式，亟待規(guī)定，以期劃一，而利推行?！辈⒁?guī)定行用公文分為“令”、“咨”、“呈”、“示“狀”五種，明確了這些文種的使用范圍。從而廢除了封建王朝幾千年來所使用的“制”、“詔”、“誥”、“敕”、“奏”、“表”、“箋”等公文名稱，表現(xiàn)了革命黨人反對封建專制的思想，這也是公文名稱上的革命。在此，在北洋軍閥政府和國民黨政府統(tǒng)治時期，為了適應其統(tǒng)治的需要，又多次對文書工作進行改革，增加了一些文種。語體也由文言文發(fā)展為半文半白，并規(guī)定公文必須使用標點符號。
可見，公文的發(fā)展、演變，反映了歷代政權(quán)的性質(zhì)，也反映了統(tǒng)治者的需要及其對公文在行政治權(quán)力中的重要性的認識程度。如前所述，公文是統(tǒng)治階級實現(xiàn)自己統(tǒng)治的一種工具，文書工作具有鮮明的階級性，它從屬于一定的政治集團并為其服務。新中國建立前，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的文書工作，從它誕生的那天起，就是為實現(xiàn)黨的綱領(lǐng)，*三座大山，爭取中國人民的徹底解放的偉大事業(yè)服務的。它和以前各個朝代，各個時期的文書工作在內(nèi)容、形式、工作方法上都有著本質(zhì)的區(qū)別。它的出現(xiàn)，使我國的文書工作進入了一個嶄新的發(fā)展時期。
三、文書、文件和公文
在機關(guān)工作活動中，常常出現(xiàn)“文書”、“文件”和“公文”這三種概念同時使用的情況。如文書、文書處理、文書工作；文件、文件擬寫、文件往來；公文、公文格式、公文立卷等。這些概念有時還可以互為通用。如文書處理也可稱為文件處理、公文處理；文件往來也可稱為文書往來、公文往來；公文格式也可稱為文件格式、文書格式等等。這就說明，在機關(guān)工作中，文書、文件和公文這三個概念的基本含義是一致的，都是指國家機關(guān)及其他社會組織在工作活動中形成和處理的收來文件、發(fā)出文件以及機關(guān)內(nèi)部所使用的文件材料，即公務文書。根據(jù)不同情況、不同場合，分別使用這三個概念。從這個意義上說，文書、文件和公文三者之間是可以互為通用的。
但是，在實際工作中，由于歷史沿革和使用習慣，以及其他原因，在不同的場合往往強調(diào)不同的側(cè)面，有著不同的稱呼和用法。
文書一詞，在人們?nèi)粘Ｉ詈凸珓栈顒又?，使用的極為普遍和廣泛。它可以作為所有文件材料的總稱，既可以指公務文書，也可以指私人文書，是一個整體概念。文書還可以指一種職業(yè)，如某某人在做文書工作，也可以指職務名稱，如文書、文書科長、文書處長等。
文件同文書一樣，有時也可以指文件材料的總稱。如大型會議，會議結(jié)束之后，要將會議文件立卷歸檔保存。這里說的文件，即指會議形成的有規(guī)范格式的正式文件，如會議紀要、決議等，也包括會議進行中的簡報、領(lǐng)導講話、代表發(fā)言、會議紀錄，甚至還包括錄音、錄像、照片等有關(guān)資料。但是，對于一些重要的文件，如：中共中央文件、國務院文件等具有規(guī)范格式的正式文件，人們往往鄭重地稱之為“文件”，而不稱文書或公文。就某一單份的文件來說，人們也習慣地稱之為一份文件，而不叫一份公文或一份文書。
至于公文的概念，它的特指范圍是很清楚的，是指各級關(guān)單位為了辦理公務二產(chǎn)生的文書或者文件。從這個意義上說，它是公務文書或者公務文件的簡稱。
從一些史籍的記載來看，文書、文件和公文這三個要領(lǐng)是分別在不同的歷史時期出現(xiàn)的，有一個產(chǎn)生和演變的過程。
“文書”一詞，早見于西漢賈誼《新書·過秦下》：“禁文書而酷刑法，先詐力而后仁義?！蓖醭洹墩摵狻e通》也有關(guān)于“文書”的記載：“蕭何入秦，收拾文書，漢所以能制九州者，文書之力也。”這些地方所說的“文書”，是泛指古代的文籍圖冊。在我國先秦時期，“文”與“史”是很難分開的?！拔臅钡母拍罘秶笮?，一些有史料價值的文字材料都可稱之為文書。
漢代以后，文書作為公文與案卷的含義才逐步被確定和沿用下來?！稘h書·刊法志》：“文書盈于幾閣，典者不能遍睹?！碧圃 锻搀A》詩有“滿眼文書堆案邊，眼錯偷得暫時眠”的句子。這些地方所說的“文書”就是指的公務文書。
“公文”一詞，出現(xiàn)于東漢末年和三國時期。漢代多稱文書，稱公文較少。三國以后，多稱公文，指官府之間往來的公事文書。如《后漢書·劉陶傳》：“州郡忌諱，不欲聞之，但更相告語，莫肯公文。”是說東漢末年，黃巾起義的領(lǐng)袖張角等人勢力強大，可能聚眾起事，但州郡官員只是口頭相互轉(zhuǎn)告，不肯以公務文書的形式上奏朝廷?！度龂尽の褐尽ぺw儼傳》中也有“輒白曹公，公文下郡，綿絹悉以還民”的記載。自此以后，公文就成為公務文書的統(tǒng)稱了。
“文件”一詞，大約在清末才出現(xiàn)，當時在外交文書中提到“尋常往來文件”，“交涉文件”等。宣統(tǒng)三年五月，朝廷三年五月，朝廷頒布的《內(nèi)閣屬官官制》，將“掌本閣公牘文件”，作為承宣布廳職責之一。后人承襲歷史，文書、公文、文件這三種叫法一直沿用至今。
第一課 什么是公文
一、公文的含義
公文，即公文文書，又稱文件。是國家機關(guān)及其他社會組織在行使職權(quán)和實施管理的過程中所形成的具有法定效力與規(guī)范格式的文書，是傳達政令，指導、布置和商洽工作，請示和答復問題，報告和交流情況，聯(lián)系公務、記載工作活動的重要工具。
公文的這一基本含義，可以從以下幾個方面來理解：
1、公文形成的主體是國家機關(guān)及其他社會組織。這些機關(guān)或組織都是依據(jù)國家的法律和有關(guān)的章程、條例建立起來的，是具有法定地位的。這種法定的地位賦予了這些機關(guān)與組織在自己的職權(quán)范圍內(nèi)制定和辦理公文的權(quán)力。
2、公文形成的條件是行使職權(quán)和實施管理。具有法定地位的機關(guān)、組織，都有自己的組織系統(tǒng)、領(lǐng)導關(guān)系和職權(quán)范圍，有自己主管的事務與辦事意圖它們在行使法定職權(quán)和實施有效管理的公務活動中，必然會產(chǎn)生體現(xiàn)自身意志的文字材料。這是公文形成的必要條件。
3、公文是具有法定效力與規(guī)范格式的文書。這是公文區(qū)別于其他文章和圖書資料的主要之點。公文的法定效力是由公文形成者的法定地位所決定的。公文的規(guī)范化格式 ，不僅增強了公文的權(quán)威性與有效性，也方便了公文的處理。
4、公文是國家機關(guān)及其他社會組織處理政務、辦理事務的重要工具。任何一個機關(guān)、組織在日常的工作活動中都需要通過公文這一工具來表達意圖，處理公務，實施管理。比如：向上級匯報工作，則使用“報告”；向下級布置工作，則使用“指示”或“通知”；向有關(guān)單位聯(lián)系公務，則使用“函”；記載會議議決事項，則使用“決議”或“會議紀要”等。
二、公文的產(chǎn)生與發(fā)展
公文，或稱文書、文件，是一種社會現(xiàn)象，是人類社會實踐活動的產(chǎn)物。它是伴隨著階級、國家、文字的產(chǎn)生而產(chǎn)生，伴隨著生產(chǎn)的繼續(xù)發(fā)展而不斷發(fā)展的。千百年來，人們在社會的政治生活與經(jīng)濟活動中都要憑借文書這一工具來進行彼此間的聯(lián)系。這種聯(lián)系，是人類社會向前發(fā)展的必要條件。恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》一文中說：“從鐵礦的冶煉開始，并由于文字的發(fā)明衣其應用于文獻記錄而過渡到文明時代。”在這里，恩格斯把文字應用于文獻記錄，即文書的出現(xiàn)當作人類文明時代的重要標志，評價是很高的。
斯大林在《馬克思主義與語言學問題》一文中指出：“生產(chǎn)的繼續(xù)發(fā)展，階級的出現(xiàn)，文字的出現(xiàn)，國家的產(chǎn)生，國家進行管理工作需要比較有條理的文書，商業(yè)的發(fā)展，商業(yè)更需要有條理的書信來往……”這段話，科學地闡明了文書產(chǎn)生的社會背景，以及文書在國家管理工作和社會經(jīng)濟效活動中的重要作用。就某種意義上說，人類社會的燦爛的歷史文明，就是憑借那些帙卷浩繁的、不同形式的文書記載而傳之于世的。
我國是世界文明古國，有悠久的歷史與古老的文化。在上古時期，我們的祖先就創(chuàng)造了“結(jié)繩記事”的辦法。隨著社會的不斷進步和越來越復雜的生產(chǎn)與生活的需要，又漸漸產(chǎn)生了表意與表聲的原始刻寫符號與文字。這在我國古代的經(jīng)籍中是有記載的?！叭祟愑姓沃M織，即有法令。有文字之法令即有公牘?！痹谖覈?，文書的出現(xiàn)可以上溯到夏、商、周三代?！吨芤住は缔o》中說：“上古結(jié)繩而治，后世圣人易之以書契，百官以治，萬民以察，蓋取諸夬?！边@里說的“書契”，就是指的是用文字作為物質(zhì)載體而形成的文書。有了文書，才能貫徹統(tǒng)治者的意圖，以實現(xiàn)社會的信息傳遞，才便函于“治”、“察”與“夬”。文書也就成了治世的工具。
在三千多年前的商代后期，出現(xiàn)了一種體式較為完整的甲骨文書。它是書刻在甲骨上的商代后期王室占卜活動的記錄文字，是我國考古學家發(fā)現(xiàn)的早的文書珍品。到了西周，則設(shè)有專門管理文書與起草文書的官吏了。據(jù)《周禮·天宮·宰夫》云：“五曰府，掌官契以治藏，六曰史，掌官書以贊治?！睗h鄭玄注：“治藏，藏文書及器物，贊治，若今起文書草也?！边@說明，在我國，作為國家管理工具的官文書的產(chǎn)生已經(jīng)有三四千年的歷史了。
馬克思主義認為，國家機構(gòu)是統(tǒng)治階級的工具，是一種暴力機關(guān)。統(tǒng)治階級為了實現(xiàn)自己的統(tǒng)治，就要制定和施行政令。我國早在夏商和西周奴隸制社會，統(tǒng)治者就十分重視公文的作用?，F(xiàn)在保留下來的《尚書》，即上古之書，儒家尊稱為《書經(jīng)》，其中不少就是統(tǒng)治者對屬下和民眾發(fā)布的指令性下行文書，包括“誥”、“誓”、“命”等文種。如《湯誥》、《大誥》、《康誥》等篇，就是當時統(tǒng)治者商湯、周公、成王發(fā)布的告民眾書；《甘誓》、《湯誓》、《牧誓》等篇就是當時統(tǒng)治者夏啟、商湯、周武王在出征前向軍隊發(fā)布的誓師詞；“命”就是統(tǒng)治者發(fā)布的命令，如《文侯之命》等。以上這些內(nèi)容都是有關(guān)國家政力大事的，故《荀子·勸學篇》說：“《書》者，政事之紀也?！彼哉f，《尚書》是我國早的一部政治文件匯編本。
秦漢時期，是我國封建社會文書工作的確立時期。秦代出現(xiàn)的“書”、“秦”，是我國早的上行公文。如李斯的《諫逐客書》，就是在秦王朝建立之前，秦國客卿李斯向秦王呈送的一份意見書。它用大量事實，反復論證，終于說服秦王收回了驅(qū)逐客卿的成命。
到了漢代，又出現(xiàn)了“章”、“表”、“疏”等上行文；兩漢時，官府之間，平級官員之間的平行文種“移民”的使用也逐漸多了起來；下行文則有“令”、“諭”、“教”等。
秦漢以后，以至明清，兩千多年的封建社會里，下行、上行、平行的公文種類不斷演變增多，據(jù)徐望之《公牘通論》所計，不下六七十種，這說明了歷朝封建統(tǒng)治者對公文的重視，也反映了政權(quán)機構(gòu)工作的日趨細密。
辛亥革命以后，南京臨時政府為了適應其資產(chǎn)階級政權(quán)建設(shè)的需要，對沿習已久的封建王朝的文書工作進行了全面改革，簡化文書種類，劃一公文程式。1912年元月，臨時政府內(nèi)務部奉大總充令，頒發(fā)了《公文程式》五條，指出：“現(xiàn)今臨時政府業(yè)已成立，所有行用公文程式，亟待規(guī)定，以期劃一，而利推行?！辈⒁?guī)定行用公文分為“令”、“咨”、“呈”、“示“狀”五種，明確了這些文種的使用范圍。從而廢除了封建王朝幾千年來所使用的“制”、“詔”、“誥”、“敕”、“奏”、“表”、“箋”等公文名稱，表現(xiàn)了革命黨人反對封建專制的思想，這也是公文名稱上的革命。在此，在北洋軍閥政府和國民黨政府統(tǒng)治時期，為了適應其統(tǒng)治的需要，又多次對文書工作進行改革，增加了一些文種。語體也由文言文發(fā)展為半文半白，并規(guī)定公文必須使用標點符號。
可見，公文的發(fā)展、演變，反映了歷代政權(quán)的性質(zhì)，也反映了統(tǒng)治者的需要及其對公文在行政治權(quán)力中的重要性的認識程度。如前所述，公文是統(tǒng)治階級實現(xiàn)自己統(tǒng)治的一種工具，文書工作具有鮮明的階級性，它從屬于一定的政治集團并為其服務。新中國建立前，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的文書工作，從它誕生的那天起，就是為實現(xiàn)黨的綱領(lǐng)，*三座大山，爭取中國人民的徹底解放的偉大事業(yè)服務的。它和以前各個朝代，各個時期的文書工作在內(nèi)容、形式、工作方法上都有著本質(zhì)的區(qū)別。它的出現(xiàn)，使我國的文書工作進入了一個嶄新的發(fā)展時期。
三、文書、文件和公文
在機關(guān)工作活動中，常常出現(xiàn)“文書”、“文件”和“公文”這三種概念同時使用的情況。如文書、文書處理、文書工作；文件、文件擬寫、文件往來；公文、公文格式、公文立卷等。這些概念有時還可以互為通用。如文書處理也可稱為文件處理、公文處理；文件往來也可稱為文書往來、公文往來；公文格式也可稱為文件格式、文書格式等等。這就說明，在機關(guān)工作中，文書、文件和公文這三個概念的基本含義是一致的，都是指國家機關(guān)及其他社會組織在工作活動中形成和處理的收來文件、發(fā)出文件以及機關(guān)內(nèi)部所使用的文件材料，即公務文書。根據(jù)不同情況、不同場合，分別使用這三個概念。從這個意義上說，文書、文件和公文三者之間是可以互為通用的。
但是，在實際工作中，由于歷史沿革和使用習慣，以及其他原因，在不同的場合往往強調(diào)不同的側(cè)面，有著不同的稱呼和用法。
文書一詞，在人們?nèi)粘Ｉ詈凸珓栈顒又?，使用的極為普遍和廣泛。它可以作為所有文件材料的總稱，既可以指公務文書，也可以指私人文書，是一個整體概念。文書還可以指一種職業(yè)，如某某人在做文書工作，也可以指職務名稱，如文書、文書科長、文書處長等。
文件同文書一樣，有時也可以指文件材料的總稱。如大型會議，會議結(jié)束之后，要將會議文件立卷歸檔保存。這里說的文件，即指會議形成的有規(guī)范格式的正式文件，如會議紀要、決議等，也包括會議進行中的簡報、領(lǐng)導講話、代表發(fā)言、會議紀錄，甚至還包括錄音、錄像、照片等有關(guān)資料。但是，對于一些重要的文件，如：中共中央文件、國務院文件等具有規(guī)范格式的正式文件，人們往往鄭重地稱之為“文件”，而不稱文書或公文。就某一單份的文件來說，人們也習慣地稱之為一份文件，而不叫一份公文或一份文書。
至于公文的概念，它的特指范圍是很清楚的，是指各級關(guān)單位為了辦理公務二產(chǎn)生的文書或者文件。從這個意義上說，它是公務文書或者公務文件的簡稱。
從一些史籍的記載來看，文書、文件和公文這三個要領(lǐng)是分別在不同的歷史時期出現(xiàn)的，有一個產(chǎn)生和演變的過程。
“文書”一詞，早見于西漢賈誼《新書·過秦下》：“禁文書而酷刑法，先詐力而后仁義?！蓖醭洹墩摵狻e通》也有關(guān)于“文書”的記載：“蕭何入秦，收拾文書，漢所以能制九州者，文書之力也。”這些地方所說的“文書”，是泛指古代的文籍圖冊。在我國先秦時期，“文”與“史”是很難分開的?！拔臅钡母拍罘秶笮?，一些有史料價值的文字材料都可稱之為文書。
漢代以后，文書作為公文與案卷的含義才逐步被確定和沿用下來?！稘h書·刊法志》：“文書盈于幾閣，典者不能遍睹?！碧圃 锻搀A》詩有“滿眼文書堆案邊，眼錯偷得暫時眠”的句子。這些地方所說的“文書”就是指的公務文書。
“公文”一詞，出現(xiàn)于東漢末年和三國時期。漢代多稱文書，稱公文較少。三國以后，多稱公文，指官府之間往來的公事文書。如《后漢書·劉陶傳》：“州郡忌諱，不欲聞之，但更相告語，莫肯公文。”是說東漢末年，黃巾起義的領(lǐng)袖張角等人勢力強大，可能聚眾起事，但州郡官員只是口頭相互轉(zhuǎn)告，不肯以公務文書的形式上奏朝廷?！度龂尽の褐尽ぺw儼傳》中也有“輒白曹公，公文下郡，綿絹悉以還民”的記載。自此以后，公文就成為公務文書的統(tǒng)稱了。
“文件”一詞，大約在清末才出現(xiàn)，當時在外交文書中提到“尋常往來文件”，“交涉文件”等。宣統(tǒng)三年五月，朝廷三年五月，朝廷頒布的《內(nèi)閣屬官官制》，將“掌本閣公牘文件”，作為承宣布廳職責之一。后人承襲歷史，文書、公文、文件這三種叫法一直沿用至今。