第二百四十六條 法律、行政法規(guī)對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法作出規(guī)定前，地方性法規(guī)可以依照本法有關(guān)規(guī)定作出規(guī)定。
●條文主旨
本條是關(guān)于授權(quán)地方r性法規(guī)暫時規(guī)定不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的規(guī)定。
●立法背景
城市房地產(chǎn)管理法第62條規(guī)定：“經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，縣級以上地方人民政府由一個部門統(tǒng)一負責房產(chǎn)管理和土地管理工作的，可以制作、頒發(fā)統(tǒng)一的房地產(chǎn)權(quán)證書，依照本法第六十條的規(guī)定，將房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)的確認和變更，分別載人房地產(chǎn)權(quán)證書?！?BR> 關(guān)于可以依據(jù)物權(quán)法的授權(quán)對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記做出規(guī)定的立法權(quán)主體：立法法第63條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！^大的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行?！薄氨痉ㄋQ較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市。”
關(guān)于地方性法規(guī)對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記問題做出規(guī)定時應當遵循的原則：立法法第64條規(guī)定，地方性法規(guī)可以為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，就需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項作出規(guī)定。除按照立法法規(guī)定只能制定法律的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機關(guān)應當及時予以修改或者廢止。
目前我國辦理不動產(chǎn)登記的機構(gòu)有土地管理部門、房產(chǎn)管理部門、農(nóng)業(yè)主管部門、林業(yè)主管部門等多個部門。登記機構(gòu)不統(tǒng)一，存在重復登記、登記資料分散、增加當事人負擔、資源浪費等弊端。在物權(quán)法起草過程中，很多意見都認為，登記機構(gòu)特別是不動產(chǎn)登記機構(gòu)不統(tǒng)一，必然出現(xiàn)諸多弊端，不利于健全登記制度，應當統(tǒng)一登記機構(gòu)。但是統(tǒng)一登記機構(gòu)的問題較為復雜，對哪些登記機構(gòu)可以統(tǒng)一，哪些不宜統(tǒng)一，統(tǒng)一的登記機構(gòu)如何設(shè)立，登記機構(gòu)是否具有行政管理職責等，各方面的意見分歧較大。
建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是必要的；但是，考慮到建立統(tǒng)一登記制度涉及行政管理體制改革，需要有個過程。從現(xiàn)實情況看，群眾迫切要求建立城鎮(zhèn)房地產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，根據(jù)城市房地產(chǎn)管理法第62條的規(guī)定，省級人民政府有權(quán)確定“由一個部門統(tǒng)一負責房產(chǎn)管理和土地管理工作”，一些地方也有這方面的規(guī)定和做法。據(jù)此，本條作出了目前的授權(quán)性規(guī)定。
●條文解讀
解讀本條需要回答兩個問題：1．哪一級地方可以依據(jù)本條授權(quán)作出規(guī)定?2．地方性法規(guī)作出規(guī)定應當遵循什么原則?
關(guān)于根據(jù)本條制定地方性法規(guī)的立法權(quán)主體，根據(jù)立法法的規(guī)定，包括兩大類：1．省、自治區(qū)和直轄市人大及其常委會，目前，我國除臺灣省外共有22個省、5個自治區(qū)和4個直轄市。2．較大的市人大及其常委會。這里“較大的市”是指省會市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市以及經(jīng)國務院批準的根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定享有地方性法規(guī)制定權(quán)的城市。目前我國共有27個省會市、4個經(jīng)濟特區(qū)所在地的市(深圳市、廈門市、珠海市和汕頭市)，截止2000年立法法實施時，共有18個經(jīng)國務院批準享有地方性法規(guī)制定權(quán)的較大的市(唐山市、大同市、包頭市、大連市、鞍山市、撫順市、吉林市、齊齊哈爾市、青島市、無錫市、淮南市、洛陽市、寧波市、淄博市、邯鄲市、本溪市、徐州市和蘇州市)。
關(guān)于依據(jù)本條．制定地方性法規(guī)時應當遵循的原則，根據(jù)立法法的規(guī)定，主要有兩大原則：一是根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要的原則；二是不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的原則。要堅持根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要的原則，就要在制定地方法規(guī)的過程中，特別是對于統(tǒng)一登記這種中央尚未立法而先行立法的情況，要注意根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，有針對性地立法。
要堅持不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的原則，就要既充分發(fā)揮地方立法的主動性和積極性，又要從有利于國家法制統(tǒng)一的角度出發(fā)。對于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記這種中央立法不能一步到位的，地方通過先行立法，既可以解決地方性事務的現(xiàn)實需要，又可以通過地方性法規(guī)的制定和實施，積累解決有關(guān)法律問題的實踐經(jīng)驗，為日后的中央立法打下良好基礎(chǔ)；但是一旦法律、行政法規(guī)將來對統(tǒng)一登記問題作出規(guī)定，就應當按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。
●相關(guān)規(guī)定
《城市房地產(chǎn)管理法》第62條，《立法法》第63條、第64條。
●條文主旨
本條是關(guān)于授權(quán)地方r性法規(guī)暫時規(guī)定不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的規(guī)定。
●立法背景
城市房地產(chǎn)管理法第62條規(guī)定：“經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，縣級以上地方人民政府由一個部門統(tǒng)一負責房產(chǎn)管理和土地管理工作的，可以制作、頒發(fā)統(tǒng)一的房地產(chǎn)權(quán)證書，依照本法第六十條的規(guī)定，將房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)的確認和變更，分別載人房地產(chǎn)權(quán)證書?！?BR> 關(guān)于可以依據(jù)物權(quán)法的授權(quán)對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記做出規(guī)定的立法權(quán)主體：立法法第63條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！^大的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行?！薄氨痉ㄋQ較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市。”
關(guān)于地方性法規(guī)對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記問題做出規(guī)定時應當遵循的原則：立法法第64條規(guī)定，地方性法規(guī)可以為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，就需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項作出規(guī)定。除按照立法法規(guī)定只能制定法律的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機關(guān)應當及時予以修改或者廢止。
目前我國辦理不動產(chǎn)登記的機構(gòu)有土地管理部門、房產(chǎn)管理部門、農(nóng)業(yè)主管部門、林業(yè)主管部門等多個部門。登記機構(gòu)不統(tǒng)一，存在重復登記、登記資料分散、增加當事人負擔、資源浪費等弊端。在物權(quán)法起草過程中，很多意見都認為，登記機構(gòu)特別是不動產(chǎn)登記機構(gòu)不統(tǒng)一，必然出現(xiàn)諸多弊端，不利于健全登記制度，應當統(tǒng)一登記機構(gòu)。但是統(tǒng)一登記機構(gòu)的問題較為復雜，對哪些登記機構(gòu)可以統(tǒng)一，哪些不宜統(tǒng)一，統(tǒng)一的登記機構(gòu)如何設(shè)立，登記機構(gòu)是否具有行政管理職責等，各方面的意見分歧較大。
建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是必要的；但是，考慮到建立統(tǒng)一登記制度涉及行政管理體制改革，需要有個過程。從現(xiàn)實情況看，群眾迫切要求建立城鎮(zhèn)房地產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，根據(jù)城市房地產(chǎn)管理法第62條的規(guī)定，省級人民政府有權(quán)確定“由一個部門統(tǒng)一負責房產(chǎn)管理和土地管理工作”，一些地方也有這方面的規(guī)定和做法。據(jù)此，本條作出了目前的授權(quán)性規(guī)定。
●條文解讀
解讀本條需要回答兩個問題：1．哪一級地方可以依據(jù)本條授權(quán)作出規(guī)定?2．地方性法規(guī)作出規(guī)定應當遵循什么原則?
關(guān)于根據(jù)本條制定地方性法規(guī)的立法權(quán)主體，根據(jù)立法法的規(guī)定，包括兩大類：1．省、自治區(qū)和直轄市人大及其常委會，目前，我國除臺灣省外共有22個省、5個自治區(qū)和4個直轄市。2．較大的市人大及其常委會。這里“較大的市”是指省會市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市以及經(jīng)國務院批準的根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定享有地方性法規(guī)制定權(quán)的城市。目前我國共有27個省會市、4個經(jīng)濟特區(qū)所在地的市(深圳市、廈門市、珠海市和汕頭市)，截止2000年立法法實施時，共有18個經(jīng)國務院批準享有地方性法規(guī)制定權(quán)的較大的市(唐山市、大同市、包頭市、大連市、鞍山市、撫順市、吉林市、齊齊哈爾市、青島市、無錫市、淮南市、洛陽市、寧波市、淄博市、邯鄲市、本溪市、徐州市和蘇州市)。
關(guān)于依據(jù)本條．制定地方性法規(guī)時應當遵循的原則，根據(jù)立法法的規(guī)定，主要有兩大原則：一是根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要的原則；二是不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的原則。要堅持根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要的原則，就要在制定地方法規(guī)的過程中，特別是對于統(tǒng)一登記這種中央尚未立法而先行立法的情況，要注意根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，有針對性地立法。
要堅持不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的原則，就要既充分發(fā)揮地方立法的主動性和積極性，又要從有利于國家法制統(tǒng)一的角度出發(fā)。對于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記這種中央立法不能一步到位的，地方通過先行立法，既可以解決地方性事務的現(xiàn)實需要，又可以通過地方性法規(guī)的制定和實施，積累解決有關(guān)法律問題的實踐經(jīng)驗，為日后的中央立法打下良好基礎(chǔ)；但是一旦法律、行政法規(guī)將來對統(tǒng)一登記問題作出規(guī)定，就應當按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。
●相關(guān)規(guī)定
《城市房地產(chǎn)管理法》第62條，《立法法》第63條、第64條。