公共管理學(xué)(PublicAdministrationorPublicManagement)，是一門運用管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等多學(xué)科理論與方法專門研究公共組織尤其是政府組織的管理活動及其規(guī)律的學(xué)科體系。在西方，它源于20世紀(jì)初形成的傳統(tǒng)公共行政學(xué)和60-70年代流行的新公共行政學(xué)，后于70年代末期開始因受到公共政策和工商管理兩個學(xué)科取向的強烈影響而逐漸發(fā)展起來。如今它已經(jīng)成為融合了公共政策、公共事務(wù)管理等多個學(xué)科方向的大學(xué)科門類。
公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會資源，對社會公共事務(wù)進行有效治理的一套制度、體制和機制的安排。經(jīng)驗表明：國與國之間的競爭，既是經(jīng)濟的競爭，也是公共管理能力和效能的競爭。正是由于這樣的原因，從上個世紀(jì)80年代以來，各國都在進行大規(guī)模的公共管理改革。
建立現(xiàn)代化的公共管理新體系，是時代發(fā)展的要求，也是全面建設(shè)小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化的制度保障。我國公共管理制度創(chuàng)新要有國際化的視野、本土化的思考和行動，在學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達國家公共管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從我國的國情出發(fā)，建立起適應(yīng)社會主義民主政治發(fā)展、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、適應(yīng)中國社會不斷進步要求的，具有中國特色的公共管理新體系。
在我國，它早被稱為行政學(xué)或行政管理學(xué)，隸屬于法學(xué)類一級學(xué)科政治學(xué)門下，1997年研究生培養(yǎng)學(xué)科調(diào)整后才正式成為管理學(xué)大門類下的一級學(xué)科.目前它包含原行政管理、社會醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理、教育經(jīng)濟與管理、社會保障、土地資源管理等5個二級學(xué)科。該學(xué)科體系還有待進一步完善。
公共管理與公共行政、公共事務(wù)和公共政策(政策分析)它們是同一個學(xué)科的不同名稱,抑或是同一個學(xué)科的不同研究途徑或范式,甚至是幾個不同的學(xué)科?假如公共管理是一種新范式,那么,它與別的范式特別是傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的區(qū)別何在?這是西方學(xué)者一直爭論著的問題,也是我國學(xué)者目前感興趣的問題。此外,在我國,隨著1996年“公共管理”一級學(xué)科的設(shè)置以及近期MPA(公共管理專業(yè)碩士學(xué)位)研究生教育的論證和試辦,國內(nèi)學(xué)者還關(guān)心這樣一個問題:作為一個一級學(xué)科的公共管理學(xué)的學(xué)科理論體系以及作為MPA教育培訓(xùn)方案的核心課程的公共管理學(xué)的教學(xué)體系及內(nèi)容是什么?簡言之,關(guān)于什么是公共管理(學(xué))問題,目前成為學(xué)術(shù)界討論的一個熱點。
“公共行政”、“公共政策”、“公共事務(wù)”和“公共管理”(public Administration,Public Policy,Public Affairs and Public Management)是人們用來指稱公共部門管理特別是政府管理研究領(lǐng)域的幾個常見的術(shù)語。
關(guān)于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認(rèn)識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對“一切”有概 括性認(rèn)識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可 分為三類：一是國家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會公共事務(wù)。
1.國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管 轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進行資源分配的機構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管 理?！边@是廣義的政府(國家)觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國 家中重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護國家主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng) 土完整，制定法律、法規(guī)，維護社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把 握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。
2.政府公共事務(wù)。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團體和國家的機構(gòu)及 其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機 構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進行管理。 由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構(gòu)。”應(yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一 個國家的中央和地方的行政機關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀 方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財務(wù)行 政公共事務(wù)以及機關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。
3.社會公共事務(wù)。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府 管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟管理職能并列的一 個領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務(wù)。這種社會公共事務(wù)主要包 括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務(wù)、社會公用事業(yè)以及維持社 會秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系 緊密，同時這部分社會公共事務(wù)管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的 社會公共性也強。
公共管理是指公共組織對社會公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù) 可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu) 成了一個有機統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共 性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會資源，對社會公共事務(wù)進行有效治理的一套制度、體制和機制的安排。經(jīng)驗表明：國與國之間的競爭，既是經(jīng)濟的競爭，也是公共管理能力和效能的競爭。正是由于這樣的原因，從上個世紀(jì)80年代以來，各國都在進行大規(guī)模的公共管理改革。
建立現(xiàn)代化的公共管理新體系，是時代發(fā)展的要求，也是全面建設(shè)小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化的制度保障。我國公共管理制度創(chuàng)新要有國際化的視野、本土化的思考和行動，在學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達國家公共管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從我國的國情出發(fā)，建立起適應(yīng)社會主義民主政治發(fā)展、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、適應(yīng)中國社會不斷進步要求的，具有中國特色的公共管理新體系。
在我國，它早被稱為行政學(xué)或行政管理學(xué)，隸屬于法學(xué)類一級學(xué)科政治學(xué)門下，1997年研究生培養(yǎng)學(xué)科調(diào)整后才正式成為管理學(xué)大門類下的一級學(xué)科.目前它包含原行政管理、社會醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理、教育經(jīng)濟與管理、社會保障、土地資源管理等5個二級學(xué)科。該學(xué)科體系還有待進一步完善。
公共管理與公共行政、公共事務(wù)和公共政策(政策分析)它們是同一個學(xué)科的不同名稱,抑或是同一個學(xué)科的不同研究途徑或范式,甚至是幾個不同的學(xué)科?假如公共管理是一種新范式,那么,它與別的范式特別是傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的區(qū)別何在?這是西方學(xué)者一直爭論著的問題,也是我國學(xué)者目前感興趣的問題。此外,在我國,隨著1996年“公共管理”一級學(xué)科的設(shè)置以及近期MPA(公共管理專業(yè)碩士學(xué)位)研究生教育的論證和試辦,國內(nèi)學(xué)者還關(guān)心這樣一個問題:作為一個一級學(xué)科的公共管理學(xué)的學(xué)科理論體系以及作為MPA教育培訓(xùn)方案的核心課程的公共管理學(xué)的教學(xué)體系及內(nèi)容是什么?簡言之,關(guān)于什么是公共管理(學(xué))問題,目前成為學(xué)術(shù)界討論的一個熱點。
“公共行政”、“公共政策”、“公共事務(wù)”和“公共管理”(public Administration,Public Policy,Public Affairs and Public Management)是人們用來指稱公共部門管理特別是政府管理研究領(lǐng)域的幾個常見的術(shù)語。
關(guān)于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認(rèn)識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對“一切”有概 括性認(rèn)識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可 分為三類：一是國家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會公共事務(wù)。
1.國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管 轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進行資源分配的機構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管 理?！边@是廣義的政府(國家)觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國 家中重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護國家主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng) 土完整，制定法律、法規(guī)，維護社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把 握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。
2.政府公共事務(wù)。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團體和國家的機構(gòu)及 其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機 構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進行管理。 由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構(gòu)。”應(yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一 個國家的中央和地方的行政機關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀 方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財務(wù)行 政公共事務(wù)以及機關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。
3.社會公共事務(wù)。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府 管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟管理職能并列的一 個領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務(wù)。這種社會公共事務(wù)主要包 括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務(wù)、社會公用事業(yè)以及維持社 會秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系 緊密，同時這部分社會公共事務(wù)管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的 社會公共性也強。
公共管理是指公共組織對社會公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù) 可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu) 成了一個有機統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共 性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。