行文規(guī)則是各級機關制發(fā)公文、處理行文關系必須遵守的準則。它是根據(jù)發(fā)文機關的職責權(quán)限及行文單位間的隸屬關系，本著有利于實施領導和管理的原則而確定的?！稐l例》專門用一章（第四章）對黨的機關公文的行文規(guī)則作了規(guī)定，提出了5條要求；《辦法》也專門用一章（第四章）對行政機關公文的行文規(guī)則作了規(guī)定，提出了11條要求。綜合這些規(guī)定，機關公文的行文規(guī)則主要包括三個方面的內(nèi)容：
（－）行文應當確有必要，注重實效，堅持少而精
這是公文處理基本原則在行文中的具體體現(xiàn)，也是黨政機關行文的總的原則。長期以來，在行文中比較普遍地存在行文過多、公文過長的問題。上級機關凡事必發(fā)文，許多工作都依賴發(fā)文，下級則層層轉(zhuǎn)發(fā)，陷于文牘主義。發(fā)文者忙于制發(fā)文件，收文者窮于應付，到頭來只有敷衍塞責，不了了之。中央對此歷來高度重視，三令五申要革除這種惡習。1958年9月，中共中央書記處辦公會議決定，“目前各?。▍^(qū)）市委工作繁重，中央批發(fā)的文件應盡量減少，應該只限于真正需要批發(fā)的。各部門送中央批發(fā)的文件，內(nèi)容必須是真正必要下達的，文字應力求簡短?！?959年11月，中共中央書記處辦公會議再次決定：（1）中央批發(fā)的文件，必須是需要中央下決心的問題，各部門的會議文件一律不批。（2）中央批語應力求簡短、明確、扼要。1960年4月，中央再次指示提高會議、文件質(zhì)量，掃除會議多、文件多的惡習。1994年，溫家寶同志在全國黨委秘書長、辦公廳主任座談會上再次強調(diào)，精兵簡政在務實，要下決心精簡文件，可以不發(fā)的文件堅決不發(fā)。1996年5月頒布的《條例》第十一條規(guī)定：“行文應當確有需要，注重實效，堅持少而精?？砂l(fā)可不發(fā)的公文不發(fā)，可長可短的公文要短?！?000年8月頒布的《辦法》第十三條規(guī)定：“行文應當確有必要，注重效用?！?001年9月黨的十五屆六中全會作出的《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》明確提出：“改進領導方式和工作方法。下決心精簡會議和文件，改進會風和文風?！绷硗猓醒攵啻巫鞒鲆?guī)定，要求一般報告、簡報不超過2000字，綜合報告以3000字左右為宜。超過者，要寫出內(nèi)容提要。以上中央有關規(guī)定和領導同志講話，歸結(jié)起來，就是發(fā)文要堅持實事求是的原則，注重實效，切實解決實際問題，堅持少而精，沒有必要的公文堅決不發(fā)。這樣，可以使領導同志從“文山”中解脫出來，用較多的時間和精力深入基層調(diào)查研究，指導工作。
（二）根據(jù)不同的行文對象和工作需要，采取不同的行文方式
行文關系不同，行文方式也不同。一般來說，行文關系有三種：一是上下級之間領導與被領導的關系，二是上下級之間業(yè)務指導與被指導的關系，三是同級機關或不相隸屬機關之間的平行關系。與上述行文關系相聯(lián)系，根據(jù)不同的行文對象和工作需要，可以采取不同的行文方式。
1．上行文
即下級機關向上級機關的行文。通常有逐級上行文、多級同時上行文和越級上行文三種方式。逐級上行文，即下級機關向直接上級機關請示問題、報告工作。黨政機關歷來實行一級管一級、逐級負責的組織原則。這有利于集中統(tǒng)一領導。有的單位在向上級機關行文時，需要同時報送相關的上級機關，于是把兩個以上的上級機關并列。這不符合規(guī)定。《條例》第十二條規(guī)定：“向上級機關行文，應當主送一個上級機關；如需其他相關的上級機關閱知，可以抄送。多級同時上行文，即下級機關同時向直接上級機關和更高級別層次的機關行文。這一般適用于遇有突發(fā)事件或遭受自然災害等情況。為便于更高級別領導機關及時了解情況，更快地給予恰當?shù)奶幹?，在報直接上級機關的同時報告更高一級領導機關直至中央。當然，這種行文主要適用于報告情況，請示問題還是要堅持逐級請示的原則。越級上行文，即下級機關越過直接上級機關向更高層級機關直至中央行文，這主要用于：情況特殊緊急，逐級上報會延誤時機，造成損失；經(jīng)多次請示直接上級，問題長期未得到解決；報告涉及由更高層次的上級交辦并指定超級上報的事項；檢舉控告直接上級；直接上下級之間存在爭議且無法自行解決需清有關方面仲裁的問題；需直接詢問、答復、聯(lián)系個別事項；反映或處理不涉及直接上下級職權(quán)范圍的個別隨機偶發(fā)事件或問題。必須越級行文時，應當同時抄送被越過的上級機關。
“請示”，是上行文中最常用的也是實際使用過程中存在問題較多的一個文種。目前，在請示的行文中存在的問題，從內(nèi)容方面來說，一是矛盾上交，在本部門職權(quán)范圍內(nèi)可以解決的問題也向上級機關請示；二是一個請示件的內(nèi)容涉及多個問題、多個部門，增加了辦理難度，影響了辦理效率；三是在報告中夾帶請示事項；四是涉及幾個部門的事項，事先未經(jīng)充分協(xié)商取得一致意見，就請示上級機關，且在請示中不予說明。從報文程序上來說，一是越級請示；二是請示不經(jīng)秘書部門而直接送領導同志，形成公文倒流；三是對某些重大問題，下級職能部門未經(jīng)本級黨委、政府同意就直接請示上級業(yè)務主管部門；四是主送、抄送機關不明確；五是在上報領導機關的同時就下發(fā)。由于上述問題的存在，往往直接或間接增加了上級機關的秘書部門、承辦部門辦理的難度，有的甚至造成延誤。必須明確，請示應當一文一事，不應當一件請示中涉及多個問題，也不應當在非請示公文中夾帶請示事項；請示事項涉及其他部門業(yè)務范圍時，應當經(jīng)過協(xié)商并取得一致意見后上報，未能取得一致意見時，應當在請示中寫明；請示件要送上級機關的秘書部門按程序辦理，除非領導同志有特殊交代，一般不要直接選領導同志個人。
2．下行文
即上級機關向所屬下級機關的行義。一般采用逐級下行文和多級下行文（包括直貫到底的行文）的方法。逐級下行文是指上級機關對直接下級機關行文，例如黨中央對某省委請示的批復。多級下行文是指上級機關直接行文到下屬幾級機關。例如，中央將文件直接發(fā)到省、地、縣委甚至傳達到廣大黨員、干部。這種行文方法俗稱“一竿子插到底”。至于采用何種行文方法，必須根據(jù)公文內(nèi)容和工作需要由發(fā)文機關確定。有的公文需要逐級傳達，以利于下級機關結(jié)合本地實際制定具體實施辦法；有的公文采用公開發(fā)表的方式，便于廣大群眾遵照執(zhí)行并監(jiān)督落實。在下行文中，要特別注意以下問題：
（1）黨委和政府各部門要根據(jù)各自職權(quán)范圍行文?！稐l例》第十二條規(guī)定：“黨委各部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)可以向下級黨委的相關部門行文。黨委辦公廳（室）根據(jù)黨委授權(quán)，可以向下級黨委行文；黨委的其他部門，不得對下級黨委發(fā)布指示性公文?！薄掇k法》第十五條規(guī)定：“政府各部門依據(jù)部門職權(quán)可以相互行文和向下一級政府的相關業(yè)務部門行文；除以函的形式商洽工作、詢問和答復問題、審批事項外，一般不得向下一級政府正式行文?！笨梢?，黨委、政府各職能部門可以根據(jù)各自的職權(quán)范圍分別向下級黨委、政府的相關部門行文。黨委有的部門未經(jīng)黨委授權(quán)，直接給下級黨委發(fā)指示，是不符合行文規(guī)則的。黨委辦公廳（室）作為黨委的辦事機構(gòu)，除在自己的職權(quán)范圍內(nèi)向相關部門行文外，可以根據(jù)黨委授權(quán)向下級黨委行文，包括傳達黨委的指示，答復下級黨委的請示等。政府各部門一般也不得向下級政府正式發(fā)文。
（2）部門之間對同一問題未取得一致意見，不得各自向下行文。《條例》第十二條規(guī)定：“部門之間對有關問題未經(jīng)協(xié)商一致，不得各自向下行文?！薄掇k法》第十九條幾乎作了同樣的規(guī)定：“部門之間對有關問題未經(jīng)協(xié)商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上級機關應當責令糾正或撤銷?！边@對部門行文是一種必要的制約，可以避免公文“撞車”、“打架”，使下級機關無所適從。
（3）向下級機關的重要行文，應當同時抄送發(fā)文機關的直接上級機關?！稐l例》第十二條、《辦法》第二十條，對此都作了明確規(guī)定。這是為了便于上級機關了解情況、指導工作。這類公文的內(nèi)容主要是關系全局的重大決策、工作安排等。
3．平行文
即同級機關或不相隸屬機關之間的行文，一般用函或通知。在平行文方面，目前普遍存在的問題是，向有關主管部門請示幫助或解決某問題時，明知應該用函的形式，卻使用請示或報告的文種。似乎不用請示、報告，就是不尊重對方，就解決不了問題。例如，有的單位向同級主管部門申請資金、貸款或申請更換汽車，本應使用函這一文種，卻用請示。這顯然是不符合規(guī)定的，因為請示、報告只適用于上下級機關之間的行文。
4．聯(lián)合行文
即兩個以上平行機關之間就同一事項聯(lián)合發(fā)文。《條例》第十二條規(guī)定：“同級黨的機關。黨的機關與其他同級機關之間必要時可以聯(lián)合行文?！薄掇k法》第十六條規(guī)定：“同級政府、同級政府各部門、上級政府部門與下一級政府可以聯(lián)合行文；政府與同級黨委和軍隊機關可以聯(lián)合行文；政府部門與相應的黨組織和軍隊機關可以聯(lián)合行文；政府部門與同級人民團體和具有行政職能的事業(yè)單位也可以聯(lián)合行文。”聯(lián)合行文必須從實際和工作需要出發(fā)，避免過多過濫。
5．受雙重領導的機關的行文
《條例》第十三條規(guī)定：“受雙重領導的機關向上級機關行文，應當寫明主送機關和抄送機關，由主送機關負責答復其請示事項。上級機關向受雙重領導的下級機關行文，應當抄送其另一上級機關”?！掇k法》第二十三條作了幾乎相同的規(guī)定：“受雙重領導的機關向上級機關行文，應當寫明主送機關和抄送機關。上級機關向受雙重領導的下級機關行文，必要時應當抄送其另一上級機關?！边@些規(guī)定，是為了便于分清責任，互通情況，也有利于公文的處理。
（三）對不符合行文規(guī)則的上報公文，上級機關的秘書部門可以退回下級呈報機關
為了促進機關公文處理的科學化、制度化和規(guī)范化，提高工作效率，有必要賦予上級機關的秘書部門以一定的權(quán)限：對違反行文規(guī)則的上報公文，可以退回原呈報機關。《條例》第十五條規(guī)定：“對不符合行文規(guī)則的上報公文，上級機關的秘書部門可退回下級呈報機關。”《辦法》第三十二條規(guī)定：“對不符合本辦法規(guī)定的公文，經(jīng)辦公廳（室）負責人批準后，可以退回呈報單位并說明理由?！钡貢块T采取“打回去”的方式一定要穩(wěn)妥。秘書部門要嚴格按照規(guī)定研究提出意見，報經(jīng)領導同意后，向報文單位講清楚，清其予以糾正。
（－）行文應當確有必要，注重實效，堅持少而精
這是公文處理基本原則在行文中的具體體現(xiàn)，也是黨政機關行文的總的原則。長期以來，在行文中比較普遍地存在行文過多、公文過長的問題。上級機關凡事必發(fā)文，許多工作都依賴發(fā)文，下級則層層轉(zhuǎn)發(fā)，陷于文牘主義。發(fā)文者忙于制發(fā)文件，收文者窮于應付，到頭來只有敷衍塞責，不了了之。中央對此歷來高度重視，三令五申要革除這種惡習。1958年9月，中共中央書記處辦公會議決定，“目前各?。▍^(qū)）市委工作繁重，中央批發(fā)的文件應盡量減少，應該只限于真正需要批發(fā)的。各部門送中央批發(fā)的文件，內(nèi)容必須是真正必要下達的，文字應力求簡短?！?959年11月，中共中央書記處辦公會議再次決定：（1）中央批發(fā)的文件，必須是需要中央下決心的問題，各部門的會議文件一律不批。（2）中央批語應力求簡短、明確、扼要。1960年4月，中央再次指示提高會議、文件質(zhì)量，掃除會議多、文件多的惡習。1994年，溫家寶同志在全國黨委秘書長、辦公廳主任座談會上再次強調(diào)，精兵簡政在務實，要下決心精簡文件，可以不發(fā)的文件堅決不發(fā)。1996年5月頒布的《條例》第十一條規(guī)定：“行文應當確有需要，注重實效，堅持少而精?？砂l(fā)可不發(fā)的公文不發(fā)，可長可短的公文要短?！?000年8月頒布的《辦法》第十三條規(guī)定：“行文應當確有必要，注重效用?！?001年9月黨的十五屆六中全會作出的《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》明確提出：“改進領導方式和工作方法。下決心精簡會議和文件，改進會風和文風?！绷硗猓醒攵啻巫鞒鲆?guī)定，要求一般報告、簡報不超過2000字，綜合報告以3000字左右為宜。超過者，要寫出內(nèi)容提要。以上中央有關規(guī)定和領導同志講話，歸結(jié)起來，就是發(fā)文要堅持實事求是的原則，注重實效，切實解決實際問題，堅持少而精，沒有必要的公文堅決不發(fā)。這樣，可以使領導同志從“文山”中解脫出來，用較多的時間和精力深入基層調(diào)查研究，指導工作。
（二）根據(jù)不同的行文對象和工作需要，采取不同的行文方式
行文關系不同，行文方式也不同。一般來說，行文關系有三種：一是上下級之間領導與被領導的關系，二是上下級之間業(yè)務指導與被指導的關系，三是同級機關或不相隸屬機關之間的平行關系。與上述行文關系相聯(lián)系，根據(jù)不同的行文對象和工作需要，可以采取不同的行文方式。
1．上行文
即下級機關向上級機關的行文。通常有逐級上行文、多級同時上行文和越級上行文三種方式。逐級上行文，即下級機關向直接上級機關請示問題、報告工作。黨政機關歷來實行一級管一級、逐級負責的組織原則。這有利于集中統(tǒng)一領導。有的單位在向上級機關行文時，需要同時報送相關的上級機關，于是把兩個以上的上級機關并列。這不符合規(guī)定。《條例》第十二條規(guī)定：“向上級機關行文，應當主送一個上級機關；如需其他相關的上級機關閱知，可以抄送。多級同時上行文，即下級機關同時向直接上級機關和更高級別層次的機關行文。這一般適用于遇有突發(fā)事件或遭受自然災害等情況。為便于更高級別領導機關及時了解情況，更快地給予恰當?shù)奶幹?，在報直接上級機關的同時報告更高一級領導機關直至中央。當然，這種行文主要適用于報告情況，請示問題還是要堅持逐級請示的原則。越級上行文，即下級機關越過直接上級機關向更高層級機關直至中央行文，這主要用于：情況特殊緊急，逐級上報會延誤時機，造成損失；經(jīng)多次請示直接上級，問題長期未得到解決；報告涉及由更高層次的上級交辦并指定超級上報的事項；檢舉控告直接上級；直接上下級之間存在爭議且無法自行解決需清有關方面仲裁的問題；需直接詢問、答復、聯(lián)系個別事項；反映或處理不涉及直接上下級職權(quán)范圍的個別隨機偶發(fā)事件或問題。必須越級行文時，應當同時抄送被越過的上級機關。
“請示”，是上行文中最常用的也是實際使用過程中存在問題較多的一個文種。目前，在請示的行文中存在的問題，從內(nèi)容方面來說，一是矛盾上交，在本部門職權(quán)范圍內(nèi)可以解決的問題也向上級機關請示；二是一個請示件的內(nèi)容涉及多個問題、多個部門，增加了辦理難度，影響了辦理效率；三是在報告中夾帶請示事項；四是涉及幾個部門的事項，事先未經(jīng)充分協(xié)商取得一致意見，就請示上級機關，且在請示中不予說明。從報文程序上來說，一是越級請示；二是請示不經(jīng)秘書部門而直接送領導同志，形成公文倒流；三是對某些重大問題，下級職能部門未經(jīng)本級黨委、政府同意就直接請示上級業(yè)務主管部門；四是主送、抄送機關不明確；五是在上報領導機關的同時就下發(fā)。由于上述問題的存在，往往直接或間接增加了上級機關的秘書部門、承辦部門辦理的難度，有的甚至造成延誤。必須明確，請示應當一文一事，不應當一件請示中涉及多個問題，也不應當在非請示公文中夾帶請示事項；請示事項涉及其他部門業(yè)務范圍時，應當經(jīng)過協(xié)商并取得一致意見后上報，未能取得一致意見時，應當在請示中寫明；請示件要送上級機關的秘書部門按程序辦理，除非領導同志有特殊交代，一般不要直接選領導同志個人。
2．下行文
即上級機關向所屬下級機關的行義。一般采用逐級下行文和多級下行文（包括直貫到底的行文）的方法。逐級下行文是指上級機關對直接下級機關行文，例如黨中央對某省委請示的批復。多級下行文是指上級機關直接行文到下屬幾級機關。例如，中央將文件直接發(fā)到省、地、縣委甚至傳達到廣大黨員、干部。這種行文方法俗稱“一竿子插到底”。至于采用何種行文方法，必須根據(jù)公文內(nèi)容和工作需要由發(fā)文機關確定。有的公文需要逐級傳達，以利于下級機關結(jié)合本地實際制定具體實施辦法；有的公文采用公開發(fā)表的方式，便于廣大群眾遵照執(zhí)行并監(jiān)督落實。在下行文中，要特別注意以下問題：
（1）黨委和政府各部門要根據(jù)各自職權(quán)范圍行文?！稐l例》第十二條規(guī)定：“黨委各部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)可以向下級黨委的相關部門行文。黨委辦公廳（室）根據(jù)黨委授權(quán)，可以向下級黨委行文；黨委的其他部門，不得對下級黨委發(fā)布指示性公文?！薄掇k法》第十五條規(guī)定：“政府各部門依據(jù)部門職權(quán)可以相互行文和向下一級政府的相關業(yè)務部門行文；除以函的形式商洽工作、詢問和答復問題、審批事項外，一般不得向下一級政府正式行文?！笨梢?，黨委、政府各職能部門可以根據(jù)各自的職權(quán)范圍分別向下級黨委、政府的相關部門行文。黨委有的部門未經(jīng)黨委授權(quán)，直接給下級黨委發(fā)指示，是不符合行文規(guī)則的。黨委辦公廳（室）作為黨委的辦事機構(gòu)，除在自己的職權(quán)范圍內(nèi)向相關部門行文外，可以根據(jù)黨委授權(quán)向下級黨委行文，包括傳達黨委的指示，答復下級黨委的請示等。政府各部門一般也不得向下級政府正式發(fā)文。
（2）部門之間對同一問題未取得一致意見，不得各自向下行文。《條例》第十二條規(guī)定：“部門之間對有關問題未經(jīng)協(xié)商一致，不得各自向下行文?！薄掇k法》第十九條幾乎作了同樣的規(guī)定：“部門之間對有關問題未經(jīng)協(xié)商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上級機關應當責令糾正或撤銷?！边@對部門行文是一種必要的制約，可以避免公文“撞車”、“打架”，使下級機關無所適從。
（3）向下級機關的重要行文，應當同時抄送發(fā)文機關的直接上級機關?！稐l例》第十二條、《辦法》第二十條，對此都作了明確規(guī)定。這是為了便于上級機關了解情況、指導工作。這類公文的內(nèi)容主要是關系全局的重大決策、工作安排等。
3．平行文
即同級機關或不相隸屬機關之間的行文，一般用函或通知。在平行文方面，目前普遍存在的問題是，向有關主管部門請示幫助或解決某問題時，明知應該用函的形式，卻使用請示或報告的文種。似乎不用請示、報告，就是不尊重對方，就解決不了問題。例如，有的單位向同級主管部門申請資金、貸款或申請更換汽車，本應使用函這一文種，卻用請示。這顯然是不符合規(guī)定的，因為請示、報告只適用于上下級機關之間的行文。
4．聯(lián)合行文
即兩個以上平行機關之間就同一事項聯(lián)合發(fā)文。《條例》第十二條規(guī)定：“同級黨的機關。黨的機關與其他同級機關之間必要時可以聯(lián)合行文?！薄掇k法》第十六條規(guī)定：“同級政府、同級政府各部門、上級政府部門與下一級政府可以聯(lián)合行文；政府與同級黨委和軍隊機關可以聯(lián)合行文；政府部門與相應的黨組織和軍隊機關可以聯(lián)合行文；政府部門與同級人民團體和具有行政職能的事業(yè)單位也可以聯(lián)合行文。”聯(lián)合行文必須從實際和工作需要出發(fā)，避免過多過濫。
5．受雙重領導的機關的行文
《條例》第十三條規(guī)定：“受雙重領導的機關向上級機關行文，應當寫明主送機關和抄送機關，由主送機關負責答復其請示事項。上級機關向受雙重領導的下級機關行文，應當抄送其另一上級機關”?！掇k法》第二十三條作了幾乎相同的規(guī)定：“受雙重領導的機關向上級機關行文，應當寫明主送機關和抄送機關。上級機關向受雙重領導的下級機關行文，必要時應當抄送其另一上級機關?！边@些規(guī)定，是為了便于分清責任，互通情況，也有利于公文的處理。
（三）對不符合行文規(guī)則的上報公文，上級機關的秘書部門可以退回下級呈報機關
為了促進機關公文處理的科學化、制度化和規(guī)范化，提高工作效率，有必要賦予上級機關的秘書部門以一定的權(quán)限：對違反行文規(guī)則的上報公文，可以退回原呈報機關。《條例》第十五條規(guī)定：“對不符合行文規(guī)則的上報公文，上級機關的秘書部門可退回下級呈報機關。”《辦法》第三十二條規(guī)定：“對不符合本辦法規(guī)定的公文，經(jīng)辦公廳（室）負責人批準后，可以退回呈報單位并說明理由?！钡貢块T采取“打回去”的方式一定要穩(wěn)妥。秘書部門要嚴格按照規(guī)定研究提出意見，報經(jīng)領導同意后，向報文單位講清楚，清其予以糾正。