1988年12月26日《人民檢察院舉報工作若干規(guī)定（試行）》的正式頒布，是我國檢察舉報制度創(chuàng)建的重要標志。1996年9月4日《人民檢察院舉報工作規(guī)定》正式施行，標志著我國基本建立起了檢察舉報制度。
檢察舉報制度把群眾監(jiān)督與檢察監(jiān)督有機結(jié)合起來，使群眾監(jiān)督逐步走上法制化的軌道，完善了我國的權(quán)力監(jiān)督機制，在反腐敗斗爭中發(fā)揮了巨大作用。然而，近年來實踐中出現(xiàn)了不少新情況、新問題，對檢察舉報制度的發(fā)展提出了挑戰(zhàn)，筆者在此加以歸納評析，并提出改革檢察舉報制度的建議和對策。
一、我國檢察舉報制度存在的主要問題
當前，我國檢察舉報制度存在的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
（一）對群眾民主監(jiān)督在反腐敗中的作用認識不足
第一，國家對群眾在腐敗問題上的消極淡漠傾向重視和應(yīng)對不夠。改革開放以來，盡管腐敗現(xiàn)象的危害越來越大，但是群眾對腐敗的注意力有所下降，表現(xiàn)出一些不正確的認識：一是權(quán)力監(jiān)督意識淡化，認為反腐敗與己無關(guān)，對腐敗現(xiàn)象視而不見，聽而不聞，更談不上堅決斗爭；二是好人主義盛行，不敢監(jiān)督，有些群眾沒有把民主監(jiān)督當作義不容辭的責任，怕監(jiān)督引火燒身。筆者認為，這是一個十分危險的征兆。然而，現(xiàn)在檢察機關(guān)還未深刻認識到這一問題的嚴重性并采取積極的應(yīng)對措施。
第二，單純依靠群眾的個體行動，沒有發(fā)動群眾組織和私人部門的作用。我國檢察舉報制度所倡導(dǎo)的群眾監(jiān)督，僅限于公民個人和發(fā)案單位，沒有動員群眾組織和私人部門參加。反腐敗的經(jīng)驗教訓；證明，群眾組織和私人部門是反腐敗的重要力量。
（二）舉報安全、舉報成本與舉報人保護問題
自20世紀90年代后半期至今，舉報人安全和舉報成本問題引起媒體和社會的強烈關(guān)注，主要是打擊報復(fù)舉報人的現(xiàn)象日趨猖獗，舉報人慘遭迫害致傷致亡、蒙冤入獄等惡性事件時有發(fā)生。有學者指出，在所有檢察舉報人之中，大約70％的舉報人都程度不等地嘗到了打擊報復(fù)或變相打擊報復(fù)的滋味。據(jù)人民檢察院統(tǒng)計，全國檢察機關(guān)2000年查處打擊報復(fù)舉報人案件148件，2001年查處377件。郭光允，因舉報河北省原省委書記、人大常委會主任程維高，而被戴上“誹謗省主要領(lǐng)導(dǎo)”的罪名，直至被開除黨籍、勞教兩年。
經(jīng)濟學認為，人類的任何行為選擇都伴隨著相應(yīng)的成本一收益計算。腐敗活動和反腐敗活動都是如此。一般而言，只有當預(yù)期收益大干預(yù)期成本時，腐敗者或反腐敗者才會選擇行動?！安慌聶z查，不怕撤職，不怕失業(yè)，不怕離婚，不怕掉腦袋”的“五不怕”舉報英雄郭光允們，經(jīng)過英勇斗爭，終于取得了“慘淡勝利”。然而，這個勝利的代價是幾乎同歸于盡。
舉報成本居高不下，甚至無法預(yù)測和估算，在加大了反腐風險的同時，卻降低了貪官的“腐敗成本”。筆者贊同《人民法院報》文章的觀點：對打擊報復(fù)舉報人的邪惡現(xiàn)象的漠視、不作為甚至姑息遷就，不僅會嚴重挫傷廣大舉報人的積極性，助長打擊報復(fù)舉報人的邪惡氣焰，而且會直接影響司法機關(guān)的公信力，甚至可能使舉報這種獨特的反腐敗機制陷于癱瘓的境地。直接的不利后果就是導(dǎo)致舉報案件線索下降。從統(tǒng)計資料看，全國檢察機關(guān)2000年至2003年受理的舉報線索分別是：188858件，19M50件，149497件，143394件，近兩年下降趨勢明顯。
反腐英雄的遭遇令人沉思：群眾勇于舉報腐敗犯罪，是維護公平正義的表現(xiàn)，為什么在局部地區(qū)局部時段，會發(fā)生正不壓邪的事情？從法的角度上講，雖然人民檢察院在1991年就制訂了《關(guān)于保護公民舉報權(quán)利的規(guī)定》，但它畢竟只是檢察系統(tǒng)的內(nèi)部規(guī)定，沒有被提升到法律的高度，而且許多規(guī)定過于原則和粗疏，可操作性差，實踐中并沒有發(fā)揮保護舉報人的功能。此外，《刑法》第254條關(guān)于“報復(fù)陷害罪”的規(guī)定，雖然是對舉報人免遭報復(fù)陷害提供的刑法保護，但遺憾的是，這是一個殘缺的保護，因為它至少存在著兩個嚴重缺陷：一是將本罪的主體限定為“國家機關(guān)工作人員”，如此一來，因舉報國有企業(yè)事業(yè)單位的腐敗者而遭受嚴重打擊報復(fù)的，將得不到《刑法》的庇護，與被舉報人有關(guān)的人對舉報人打擊報復(fù)的，也逃脫了《刑法》本條的制裁；二是將報復(fù)陷害的對象僅限于舉報者本人，將同樣可能遭受打擊報復(fù)的舉報人的近親屬拒于刑法保護之外。
（三）署名舉報與匿名舉報的悖論
署名舉報和匿名舉報是公民向檢察機關(guān)舉報職務(wù)犯罪的兩種方式。我國檢察機關(guān)一直提倡和鼓勵群眾署名舉報。《人民檢察院舉報工作規(guī)定》第12條明確提出：舉報人應(yīng)當使用真實姓名。
筆者發(fā)現(xiàn)，署名舉報或匿名舉報實乃一個悖論：署名舉報固然方便檢察機關(guān)與舉報人取得聯(lián)系，提高了調(diào)查取證的效率，但是舉報人的身份暴露，使打擊報復(fù)成為可能，從而導(dǎo)致舉報人因害怕打擊報復(fù)而不敢舉報；匿名舉報盡管不方便調(diào)查取證工作，但是舉報人的安全問題卻得到了保障，降低了遭受打擊報復(fù)的擔心，進而使舉報人勇于舉報。不難看出，效率優(yōu)先還是安全優(yōu)先，的確是一個兩難選擇。筆者認為，署名舉報是以舉報安全為前提和基礎(chǔ)的，匿名舉報存在的根本原因就是保密安全問題。鑒于當前我國保護舉報人的法律尚不完善，害怕遭受打擊報復(fù)已經(jīng)成為妨礙公民舉報的嚴重心理障礙，以犧牲舉報人的安全為代價而提倡和鼓勵署名舉報的方針，其存在的合理性和價值需要重新推敲和斟酌。難道沒有第三條道路嗎？筆者將在后文給出答案。
（四）舉報答復(fù)問題
對群眾舉報予以答復(fù)，是保障群眾民主監(jiān)督權(quán)利的內(nèi)在要求，是保證舉報人知情權(quán)的重要措施，也是檢察機關(guān)舉報工作始終與群眾保持密切聯(lián)系的重要途徑。然而1996年制訂的《人民檢察院舉報工作規(guī)定》沒有關(guān)于舉報答復(fù)的規(guī)定。直到2000年6月全國檢察機關(guān)“舉報宣傳周”期間，才作出了“署名舉報，件件答復(fù)”的承諾；2001年4月，人民檢察院發(fā)出了《關(guān)于認真做好署名舉報答復(fù)工作的通知》，對舉報答復(fù)工作做出了具體規(guī)定。不得不承認，我們在很長一段時間里忽視了對群眾舉報的答復(fù)，導(dǎo)致群眾對檢察機關(guān)產(chǎn)生誤解，嚴重挫傷了舉報積極性。
當前，舉報答復(fù)仍然存在三個問題：一是對“群眾舉報未查處或反饋”的情況仍時有發(fā)生；二是答復(fù)工作表面化，不少群眾對答復(fù)工作不滿意；三是缺乏對匿名舉報的答復(fù)制度。由于匿名舉報沒有留下真實姓名和聯(lián)系方式，總是有理由地認為無法答復(fù)。筆者認為，匿名舉報也是公民行使民主監(jiān)督權(quán)利的行為，得到相應(yīng)的答復(fù)也是其權(quán)利的應(yīng)有之義。需要解決的問題，只是采取什么樣的答復(fù)方式。
（五）舉報獎勵問題 來源：考試大
關(guān)于舉報獎勵的根據(jù)，以下三種觀點都令人信服：一是信息有償使用說，該說認為舉報線索本質(zhì)上是一種信息，信息有償使用在市場經(jīng)濟條件下天經(jīng)地義；二是激勵說，該說認為舉報獎勵使舉報與經(jīng)濟效益掛鉤，可以有效激發(fā)群眾的舉報熱情；三是見義勇為說，該說認為由于舉報的對象是違法犯罪分子，其行為蘊含極大的風險，舉報本身帶有見義勇為的性質(zhì)，應(yīng)予大力褒獎。
人民檢察院在《人民檢察院舉報工作規(guī)定》中專門有獎勵的內(nèi)容，并于1994年頒布了《獎勵舉報人員暫行辦法》。可是，現(xiàn)行舉報獎勵規(guī)定有兩個明顯的不足：一是獎勵范圍小，只限于“大案要案”，并不是所有舉報有功人員都能獲得獎勵；二是沒有明確獎勵的數(shù)額或比例，實踐中實際支付的獎勵數(shù)額普遍偏低，因而舉報獎勵難以真正發(fā)揮其應(yīng)有的激勵補償作用。與檢察機關(guān)舉報獎勵規(guī)定相比，其后制訂的《稅務(wù)違法案件舉報獎勵辦法》和《舉報外匯違法案件獎勵試行辦法》則完善得多，值得借鑒。
與舉報獎勵緊密相關(guān)的一個問題是，如何評價對舉報有功人員的公開獎勵？人民檢察院《獎勵舉報人員暫行辦法》規(guī)定：舉報獎勵情況要適時向社會公布，以弘揚正氣，擴大影響，激勵群眾舉報的積極性。宣傳報道獎勵工作，要注意保密，非經(jīng)本人同意，不得公開曼獎人的姓名、單位。筆者認為，上述規(guī)定的價值取向與舉報制度為舉報人保密的基本原則相背離。因為，舉報人的身份一經(jīng)公開，遭受打擊報復(fù)的危險性隨之顯著增加。與舉報人的人身安全相比，公開獎勵所具有的“弘揚正氣，擴大影響，激勵群眾舉報積極性”的價值要渺小的多。因此，關(guān)干“經(jīng)舉報人本人同意”這一看似尊重舉報人的前提條件，實在是一個不負責任的陷阱。
（六）知情不舉的責任問題
我國現(xiàn)行的舉報制度和刑事法律中沒有關(guān)于知情不舉的責任規(guī)定。筆者認為，知情不舉責任制度的缺失，客觀上助長了腐敗分子的氣焰，而且不能解釋《刑事訴訟法》和《人民檢察院舉報工作規(guī)定》關(guān)于舉報作為一項義務(wù)的規(guī)定。既然舉報是法定義務(wù)，那么違反義務(wù)者就理應(yīng)承擔相應(yīng)的責任。當然，承擔義務(wù)的主體應(yīng)當有一定范圍的限制。我國澳門特別行政區(qū)有這方面的立法可供參考。其《公務(wù)人員廉潔操守指引》規(guī)定：“凡知情不報或假裝不知情，即使當中并不涉及任何利益的提供或收受，亦可被追究紀律責任。如果不檢舉是為了使某人得益，又或為了損害某人的利益，則也須承擔刑事責任?！?
檢察舉報制度把群眾監(jiān)督與檢察監(jiān)督有機結(jié)合起來，使群眾監(jiān)督逐步走上法制化的軌道，完善了我國的權(quán)力監(jiān)督機制，在反腐敗斗爭中發(fā)揮了巨大作用。然而，近年來實踐中出現(xiàn)了不少新情況、新問題，對檢察舉報制度的發(fā)展提出了挑戰(zhàn)，筆者在此加以歸納評析，并提出改革檢察舉報制度的建議和對策。
一、我國檢察舉報制度存在的主要問題
當前，我國檢察舉報制度存在的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
（一）對群眾民主監(jiān)督在反腐敗中的作用認識不足
第一，國家對群眾在腐敗問題上的消極淡漠傾向重視和應(yīng)對不夠。改革開放以來，盡管腐敗現(xiàn)象的危害越來越大，但是群眾對腐敗的注意力有所下降，表現(xiàn)出一些不正確的認識：一是權(quán)力監(jiān)督意識淡化，認為反腐敗與己無關(guān)，對腐敗現(xiàn)象視而不見，聽而不聞，更談不上堅決斗爭；二是好人主義盛行，不敢監(jiān)督，有些群眾沒有把民主監(jiān)督當作義不容辭的責任，怕監(jiān)督引火燒身。筆者認為，這是一個十分危險的征兆。然而，現(xiàn)在檢察機關(guān)還未深刻認識到這一問題的嚴重性并采取積極的應(yīng)對措施。
第二，單純依靠群眾的個體行動，沒有發(fā)動群眾組織和私人部門的作用。我國檢察舉報制度所倡導(dǎo)的群眾監(jiān)督，僅限于公民個人和發(fā)案單位，沒有動員群眾組織和私人部門參加。反腐敗的經(jīng)驗教訓；證明，群眾組織和私人部門是反腐敗的重要力量。
（二）舉報安全、舉報成本與舉報人保護問題
自20世紀90年代后半期至今，舉報人安全和舉報成本問題引起媒體和社會的強烈關(guān)注，主要是打擊報復(fù)舉報人的現(xiàn)象日趨猖獗，舉報人慘遭迫害致傷致亡、蒙冤入獄等惡性事件時有發(fā)生。有學者指出，在所有檢察舉報人之中，大約70％的舉報人都程度不等地嘗到了打擊報復(fù)或變相打擊報復(fù)的滋味。據(jù)人民檢察院統(tǒng)計，全國檢察機關(guān)2000年查處打擊報復(fù)舉報人案件148件，2001年查處377件。郭光允，因舉報河北省原省委書記、人大常委會主任程維高，而被戴上“誹謗省主要領(lǐng)導(dǎo)”的罪名，直至被開除黨籍、勞教兩年。
經(jīng)濟學認為，人類的任何行為選擇都伴隨著相應(yīng)的成本一收益計算。腐敗活動和反腐敗活動都是如此。一般而言，只有當預(yù)期收益大干預(yù)期成本時，腐敗者或反腐敗者才會選擇行動?！安慌聶z查，不怕撤職，不怕失業(yè)，不怕離婚，不怕掉腦袋”的“五不怕”舉報英雄郭光允們，經(jīng)過英勇斗爭，終于取得了“慘淡勝利”。然而，這個勝利的代價是幾乎同歸于盡。
舉報成本居高不下，甚至無法預(yù)測和估算，在加大了反腐風險的同時，卻降低了貪官的“腐敗成本”。筆者贊同《人民法院報》文章的觀點：對打擊報復(fù)舉報人的邪惡現(xiàn)象的漠視、不作為甚至姑息遷就，不僅會嚴重挫傷廣大舉報人的積極性，助長打擊報復(fù)舉報人的邪惡氣焰，而且會直接影響司法機關(guān)的公信力，甚至可能使舉報這種獨特的反腐敗機制陷于癱瘓的境地。直接的不利后果就是導(dǎo)致舉報案件線索下降。從統(tǒng)計資料看，全國檢察機關(guān)2000年至2003年受理的舉報線索分別是：188858件，19M50件，149497件，143394件，近兩年下降趨勢明顯。
反腐英雄的遭遇令人沉思：群眾勇于舉報腐敗犯罪，是維護公平正義的表現(xiàn)，為什么在局部地區(qū)局部時段，會發(fā)生正不壓邪的事情？從法的角度上講，雖然人民檢察院在1991年就制訂了《關(guān)于保護公民舉報權(quán)利的規(guī)定》，但它畢竟只是檢察系統(tǒng)的內(nèi)部規(guī)定，沒有被提升到法律的高度，而且許多規(guī)定過于原則和粗疏，可操作性差，實踐中并沒有發(fā)揮保護舉報人的功能。此外，《刑法》第254條關(guān)于“報復(fù)陷害罪”的規(guī)定，雖然是對舉報人免遭報復(fù)陷害提供的刑法保護，但遺憾的是，這是一個殘缺的保護，因為它至少存在著兩個嚴重缺陷：一是將本罪的主體限定為“國家機關(guān)工作人員”，如此一來，因舉報國有企業(yè)事業(yè)單位的腐敗者而遭受嚴重打擊報復(fù)的，將得不到《刑法》的庇護，與被舉報人有關(guān)的人對舉報人打擊報復(fù)的，也逃脫了《刑法》本條的制裁；二是將報復(fù)陷害的對象僅限于舉報者本人，將同樣可能遭受打擊報復(fù)的舉報人的近親屬拒于刑法保護之外。
（三）署名舉報與匿名舉報的悖論
署名舉報和匿名舉報是公民向檢察機關(guān)舉報職務(wù)犯罪的兩種方式。我國檢察機關(guān)一直提倡和鼓勵群眾署名舉報。《人民檢察院舉報工作規(guī)定》第12條明確提出：舉報人應(yīng)當使用真實姓名。
筆者發(fā)現(xiàn)，署名舉報或匿名舉報實乃一個悖論：署名舉報固然方便檢察機關(guān)與舉報人取得聯(lián)系，提高了調(diào)查取證的效率，但是舉報人的身份暴露，使打擊報復(fù)成為可能，從而導(dǎo)致舉報人因害怕打擊報復(fù)而不敢舉報；匿名舉報盡管不方便調(diào)查取證工作，但是舉報人的安全問題卻得到了保障，降低了遭受打擊報復(fù)的擔心，進而使舉報人勇于舉報。不難看出，效率優(yōu)先還是安全優(yōu)先，的確是一個兩難選擇。筆者認為，署名舉報是以舉報安全為前提和基礎(chǔ)的，匿名舉報存在的根本原因就是保密安全問題。鑒于當前我國保護舉報人的法律尚不完善，害怕遭受打擊報復(fù)已經(jīng)成為妨礙公民舉報的嚴重心理障礙，以犧牲舉報人的安全為代價而提倡和鼓勵署名舉報的方針，其存在的合理性和價值需要重新推敲和斟酌。難道沒有第三條道路嗎？筆者將在后文給出答案。
（四）舉報答復(fù)問題
對群眾舉報予以答復(fù)，是保障群眾民主監(jiān)督權(quán)利的內(nèi)在要求，是保證舉報人知情權(quán)的重要措施，也是檢察機關(guān)舉報工作始終與群眾保持密切聯(lián)系的重要途徑。然而1996年制訂的《人民檢察院舉報工作規(guī)定》沒有關(guān)于舉報答復(fù)的規(guī)定。直到2000年6月全國檢察機關(guān)“舉報宣傳周”期間，才作出了“署名舉報，件件答復(fù)”的承諾；2001年4月，人民檢察院發(fā)出了《關(guān)于認真做好署名舉報答復(fù)工作的通知》，對舉報答復(fù)工作做出了具體規(guī)定。不得不承認，我們在很長一段時間里忽視了對群眾舉報的答復(fù)，導(dǎo)致群眾對檢察機關(guān)產(chǎn)生誤解，嚴重挫傷了舉報積極性。
當前，舉報答復(fù)仍然存在三個問題：一是對“群眾舉報未查處或反饋”的情況仍時有發(fā)生；二是答復(fù)工作表面化，不少群眾對答復(fù)工作不滿意；三是缺乏對匿名舉報的答復(fù)制度。由于匿名舉報沒有留下真實姓名和聯(lián)系方式，總是有理由地認為無法答復(fù)。筆者認為，匿名舉報也是公民行使民主監(jiān)督權(quán)利的行為，得到相應(yīng)的答復(fù)也是其權(quán)利的應(yīng)有之義。需要解決的問題，只是采取什么樣的答復(fù)方式。
（五）舉報獎勵問題 來源：考試大
關(guān)于舉報獎勵的根據(jù)，以下三種觀點都令人信服：一是信息有償使用說，該說認為舉報線索本質(zhì)上是一種信息，信息有償使用在市場經(jīng)濟條件下天經(jīng)地義；二是激勵說，該說認為舉報獎勵使舉報與經(jīng)濟效益掛鉤，可以有效激發(fā)群眾的舉報熱情；三是見義勇為說，該說認為由于舉報的對象是違法犯罪分子，其行為蘊含極大的風險，舉報本身帶有見義勇為的性質(zhì)，應(yīng)予大力褒獎。
人民檢察院在《人民檢察院舉報工作規(guī)定》中專門有獎勵的內(nèi)容，并于1994年頒布了《獎勵舉報人員暫行辦法》。可是，現(xiàn)行舉報獎勵規(guī)定有兩個明顯的不足：一是獎勵范圍小，只限于“大案要案”，并不是所有舉報有功人員都能獲得獎勵；二是沒有明確獎勵的數(shù)額或比例，實踐中實際支付的獎勵數(shù)額普遍偏低，因而舉報獎勵難以真正發(fā)揮其應(yīng)有的激勵補償作用。與檢察機關(guān)舉報獎勵規(guī)定相比，其后制訂的《稅務(wù)違法案件舉報獎勵辦法》和《舉報外匯違法案件獎勵試行辦法》則完善得多，值得借鑒。
與舉報獎勵緊密相關(guān)的一個問題是，如何評價對舉報有功人員的公開獎勵？人民檢察院《獎勵舉報人員暫行辦法》規(guī)定：舉報獎勵情況要適時向社會公布，以弘揚正氣，擴大影響，激勵群眾舉報的積極性。宣傳報道獎勵工作，要注意保密，非經(jīng)本人同意，不得公開曼獎人的姓名、單位。筆者認為，上述規(guī)定的價值取向與舉報制度為舉報人保密的基本原則相背離。因為，舉報人的身份一經(jīng)公開，遭受打擊報復(fù)的危險性隨之顯著增加。與舉報人的人身安全相比，公開獎勵所具有的“弘揚正氣，擴大影響，激勵群眾舉報積極性”的價值要渺小的多。因此，關(guān)干“經(jīng)舉報人本人同意”這一看似尊重舉報人的前提條件，實在是一個不負責任的陷阱。
（六）知情不舉的責任問題
我國現(xiàn)行的舉報制度和刑事法律中沒有關(guān)于知情不舉的責任規(guī)定。筆者認為，知情不舉責任制度的缺失，客觀上助長了腐敗分子的氣焰，而且不能解釋《刑事訴訟法》和《人民檢察院舉報工作規(guī)定》關(guān)于舉報作為一項義務(wù)的規(guī)定。既然舉報是法定義務(wù)，那么違反義務(wù)者就理應(yīng)承擔相應(yīng)的責任。當然，承擔義務(wù)的主體應(yīng)當有一定范圍的限制。我國澳門特別行政區(qū)有這方面的立法可供參考。其《公務(wù)人員廉潔操守指引》規(guī)定：“凡知情不報或假裝不知情，即使當中并不涉及任何利益的提供或收受，亦可被追究紀律責任。如果不檢舉是為了使某人得益，又或為了損害某人的利益，則也須承擔刑事責任?！?