我國經(jīng)過二十多年的改革開放，取得了巨大的成就?，F(xiàn)階段我國進入了經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，改革開放的力度不斷加大，社會制度系統(tǒng)不斷發(fā)生變遷，利益和權(quán)力在不同的主體之間進行著重新分配，導(dǎo)致各種不穩(wěn)定的因素出現(xiàn)。洪澇災(zāi)害、地震、空難、SARS、禽流感、礦難等天災(zāi)人禍頻發(fā)，我國已經(jīng)進入危機高發(fā)時期，在這種情勢下，加強并完善政府的危機管理具有極其重要的現(xiàn)實意義。
一、危機和公共危機管理概述
危機是對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則能夠產(chǎn)生威脅，并且在時間壓力和不確定性極大的情況下，必須對其做出關(guān)鍵決策的事件。危機具有結(jié)構(gòu)不良、突發(fā)性、緊迫性、不確定性的特點，使人們無法在短期內(nèi)確定危機性事件的演變趨勢。危機既能起到社會安全閥的積極作用，又有破壞性、消極性的一面，而從社會現(xiàn)實來看，危機往往對經(jīng)濟和社會具有極大的破壞性。危機從發(fā)生到消亡，一般要經(jīng)歷潛伏期、暴發(fā)期、持續(xù)期和解決期四個時期，因此，建立危機的預(yù)警機制，在危機潛伏期及時發(fā)現(xiàn)并遏制，是危機管理的第一要義。
對應(yīng)于危機的四個階段，危機管理也包括四個方面的工作：危機前的預(yù)防、危機前的準備、危機暴發(fā)期的應(yīng)對、危機結(jié)束期的恢復(fù)，這四個階段通常簡稱為PPRR，即指預(yù)防(Prevention)、準備(Preparation)、反應(yīng)(Response)和恢復(fù)(Recovery)。盡管危機管理是一個綜合性、多元化的復(fù)雜工程，但仍應(yīng)遵循一些普遍性、規(guī)律性的原則，包括第一時間原則、全局性原則、主動面對原則、科學(xué)合法原則、預(yù)防第一原則等。
政府危機管理是政府針對突發(fā)危機事件的管理，目的是通過提高政府對危機發(fā)生的預(yù)見能力和危機發(fā)生時的自治能力，及時有效地處理危機，恢復(fù)社會穩(wěn)定和秩序，恢復(fù)公眾對政府的信心。政府危機管理是與企業(yè)危機管理相對應(yīng)的概念，但與企業(yè)危機管理在管理主體方面不同，政府危機管理面對的利益關(guān)系和危機影響的范圍更為廣泛。
二、我國政府危機管理中存在的問題
我國在數(shù)十年的危機處理實踐中積累了一些經(jīng)驗，初步建立了一套危機管理體系，該體系在預(yù)防危機發(fā)生、減輕危機損害方面發(fā)揮了巨大作用。但目前我國危機管理體系不健全，在協(xié)調(diào)社會安全包括公眾健康在內(nèi)的多層次、多類型的綜合危機管理體系的建設(shè)方面尚無實質(zhì)性的進展。
1.我國政府危機管理缺乏完備的法律保障體系。在立法方面，我國缺乏一些跟政府危機管理相關(guān)的法律法規(guī)，導(dǎo)致了我國采取的大部分緊急對抗措施一般都無法律依據(jù)。我國已制定了《戒嚴法》、《防災(zāi)減震法》、《傳染病防治法》、《防洪法》等，但這些單行的法律只能適用于一種緊急狀態(tài)，覆蓋面單一。在執(zhí)法方面還存在執(zhí)行不到位的情況，依法行政尚待加強。另外，在政府處理危機過程中，防止公民權(quán)利受到侵害的執(zhí)法監(jiān)督方面，在我國法律體系中尚是空白。
2.我國政府危機管理缺乏有效的協(xié)調(diào)機制。危機管理是一個跨區(qū)域、跨時段的綜合性系統(tǒng)管理工程，通常不是一個政府部門就能有效完成的，在很多情況下，危機的處理需要社會各個部門通力協(xié)作，積極配合。雖然我國在一些領(lǐng)域設(shè)立了專業(yè)的危機檢測和預(yù)警機構(gòu)，但社會各部門在面對危機時還不能有機結(jié)合、團結(jié)協(xié)作，缺乏有效的內(nèi)部考試，大網(wǎng)站收集協(xié)調(diào)機制。政府各職能部門間條塊分割，權(quán)責不明晰，造成危機應(yīng)對效率低下。
3.政府危機管理中缺乏信息通報和公開機制。由于傳統(tǒng)歷史原因和官僚作風的影響，我國政府在信息公開方面存在很大的缺失。危機事件發(fā)生后，一些政府官員出于各種考慮，采取封鎖消息等手段，增大了政府危機處理的難度。
三、我國政府危機管理體系的構(gòu)建
危機不可能絕對避免，但卻可以管理、控制和化解，盡可能減少危機的發(fā)生，降低危機損失。西方發(fā)達國家非常重視政府危機管理的研究和實踐，我國必須在立足于本國國情的基礎(chǔ)上，借鑒和吸收國外成熟的政府危機管理經(jīng)驗，切實提高我國政府危機管理的水平。
1.建立和完善國家危機管理的法律法規(guī)體系。首先應(yīng)制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法。我國憲法已對緊急狀態(tài)制度做出了原則性規(guī)定，但對于在何種情況下，如何行使緊急狀態(tài)權(quán)力，法律尚未做出明確規(guī)定。盡快制定一部緊急狀態(tài)法，作為我國危機管理的綱領(lǐng)性法律文件和制度框架，對于提高我國政府危機管理水平具有重要的意義。其次，應(yīng)當在緊急狀態(tài)法的基礎(chǔ)上，制定和完善有關(guān)危機管理的專門法律法規(guī)，以保證政府危機管理權(quán)的合法行使，避免肆意侵犯公眾權(quán)利。再次，要強化執(zhí)法，建立危機管理執(zhí)法監(jiān)督體系。危機管理執(zhí)法評價工作應(yīng)由各級人大常委會和人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察部門、審計部門以及新聞機構(gòu)等共同參與，評價結(jié)果及時反饋和向社會公布，對于評價低的，應(yīng)責令限期整改，直至追究相應(yīng)的法律責任。
2.建立和完善政府危機管理體制。為快速高效地處理危機，我國必須建立一個職能明確、責權(quán)分明、組織健全、運行靈活、統(tǒng)一高效的危機管理體制，并用法制化的手段明晰政府各職能部門的職責，以實現(xiàn)應(yīng)對危機時這些部門間的高效協(xié)調(diào)運作。因此，需要建立合理完備的危機管理體制，即危機管理的指揮決策機構(gòu)、職能組織體系、信息參謀咨詢組織體系、綜合協(xié)調(diào)部門和輔助部門。這些不同的組織部門，在危機應(yīng)對過程中發(fā)揮著不同的作用。反思我國的現(xiàn)狀，亟須建立一個高層次的危機管理中心，以保證在危機狀態(tài)下能夠高效地協(xié)調(diào)各個職能部門的協(xié)作。在實際運作方面，要在中央政府建立常設(shè)性危機管理的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)機構(gòu)。該機構(gòu)應(yīng)是危機事件可能發(fā)生的領(lǐng)域內(nèi)的專家智囊團，應(yīng)定期就某一領(lǐng)域中當年或者更長時間內(nèi)可能產(chǎn)生的危機進行預(yù)警分析和風險評估，并據(jù)此制定危機管理的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃；危機發(fā)生時，它應(yīng)當轉(zhuǎn)為國務(wù)院處理有關(guān)緊急事務(wù)的具體指揮和協(xié)調(diào)機構(gòu)，針對已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)性危機事件權(quán)威地分配各種國家資源，并在危機信息的發(fā)布、災(zāi)害的預(yù)防和受災(zāi)考試，大網(wǎng)站收集區(qū)的重建方面發(fā)揮協(xié)調(diào)有關(guān)部門的核心作用。
3.進行信息溝通機制改革，完善危機信息管理系統(tǒng)。良好的信息溝通機制可以保證信息準確、及時地傳遞，以便政府快速制定危機應(yīng)對的政策和決策。當前建立完善我國危機信息管理系統(tǒng)必須做到以下幾個方面：首先政府要增加透明度，暢通渠道。要重視和發(fā)揮媒體在危機管理中的積極作用，在處理危機事件時，政府應(yīng)與媒體作深入地溝通、協(xié)調(diào)和合作，使媒體在政府的正確引導(dǎo)下充分介入危機事件中。其次要完善危機信息管理的聯(lián)動機制。在危機管理中，信息往往是決定性的因素，對于災(zāi)情匯集、災(zāi)情研究、求援指揮都是不可或缺的。危機一旦發(fā)生，政府部門應(yīng)迅速率先發(fā)布事件的過程，以防混淆視聽。要創(chuàng)造媒體公正介入的秩序，保持適度的新聞自由，讓公眾了解事件真相。要運用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實現(xiàn)各部門信息及時溝通以及整個社會資源的協(xié)同運作。
4.加強危機管理的素質(zhì)教育，提高社會公眾的危機應(yīng)對能力。政府官員和社會公眾的危機意識、應(yīng)對危機的知識和能力是政府危機管理系統(tǒng)中一個不可缺少的組成部分。首先，應(yīng)進行危機的警示宣傳，使公民樹立正確的危機意識；其次，對普通民眾開展危機管理知識和技能培訓(xùn)，增強公民自救互救能力，形成比較強的社會整體危機應(yīng)對能力；后，組織開展危機應(yīng)對演習，提高整體防控危機的能力
一、危機和公共危機管理概述
危機是對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則能夠產(chǎn)生威脅，并且在時間壓力和不確定性極大的情況下，必須對其做出關(guān)鍵決策的事件。危機具有結(jié)構(gòu)不良、突發(fā)性、緊迫性、不確定性的特點，使人們無法在短期內(nèi)確定危機性事件的演變趨勢。危機既能起到社會安全閥的積極作用，又有破壞性、消極性的一面，而從社會現(xiàn)實來看，危機往往對經(jīng)濟和社會具有極大的破壞性。危機從發(fā)生到消亡，一般要經(jīng)歷潛伏期、暴發(fā)期、持續(xù)期和解決期四個時期，因此，建立危機的預(yù)警機制，在危機潛伏期及時發(fā)現(xiàn)并遏制，是危機管理的第一要義。
對應(yīng)于危機的四個階段，危機管理也包括四個方面的工作：危機前的預(yù)防、危機前的準備、危機暴發(fā)期的應(yīng)對、危機結(jié)束期的恢復(fù)，這四個階段通常簡稱為PPRR，即指預(yù)防(Prevention)、準備(Preparation)、反應(yīng)(Response)和恢復(fù)(Recovery)。盡管危機管理是一個綜合性、多元化的復(fù)雜工程，但仍應(yīng)遵循一些普遍性、規(guī)律性的原則，包括第一時間原則、全局性原則、主動面對原則、科學(xué)合法原則、預(yù)防第一原則等。
政府危機管理是政府針對突發(fā)危機事件的管理，目的是通過提高政府對危機發(fā)生的預(yù)見能力和危機發(fā)生時的自治能力，及時有效地處理危機，恢復(fù)社會穩(wěn)定和秩序，恢復(fù)公眾對政府的信心。政府危機管理是與企業(yè)危機管理相對應(yīng)的概念，但與企業(yè)危機管理在管理主體方面不同，政府危機管理面對的利益關(guān)系和危機影響的范圍更為廣泛。
二、我國政府危機管理中存在的問題
我國在數(shù)十年的危機處理實踐中積累了一些經(jīng)驗，初步建立了一套危機管理體系，該體系在預(yù)防危機發(fā)生、減輕危機損害方面發(fā)揮了巨大作用。但目前我國危機管理體系不健全，在協(xié)調(diào)社會安全包括公眾健康在內(nèi)的多層次、多類型的綜合危機管理體系的建設(shè)方面尚無實質(zhì)性的進展。
1.我國政府危機管理缺乏完備的法律保障體系。在立法方面，我國缺乏一些跟政府危機管理相關(guān)的法律法規(guī)，導(dǎo)致了我國采取的大部分緊急對抗措施一般都無法律依據(jù)。我國已制定了《戒嚴法》、《防災(zāi)減震法》、《傳染病防治法》、《防洪法》等，但這些單行的法律只能適用于一種緊急狀態(tài)，覆蓋面單一。在執(zhí)法方面還存在執(zhí)行不到位的情況，依法行政尚待加強。另外，在政府處理危機過程中，防止公民權(quán)利受到侵害的執(zhí)法監(jiān)督方面，在我國法律體系中尚是空白。
2.我國政府危機管理缺乏有效的協(xié)調(diào)機制。危機管理是一個跨區(qū)域、跨時段的綜合性系統(tǒng)管理工程，通常不是一個政府部門就能有效完成的，在很多情況下，危機的處理需要社會各個部門通力協(xié)作，積極配合。雖然我國在一些領(lǐng)域設(shè)立了專業(yè)的危機檢測和預(yù)警機構(gòu)，但社會各部門在面對危機時還不能有機結(jié)合、團結(jié)協(xié)作，缺乏有效的內(nèi)部考試，大網(wǎng)站收集協(xié)調(diào)機制。政府各職能部門間條塊分割，權(quán)責不明晰，造成危機應(yīng)對效率低下。
3.政府危機管理中缺乏信息通報和公開機制。由于傳統(tǒng)歷史原因和官僚作風的影響，我國政府在信息公開方面存在很大的缺失。危機事件發(fā)生后，一些政府官員出于各種考慮，采取封鎖消息等手段，增大了政府危機處理的難度。
三、我國政府危機管理體系的構(gòu)建
危機不可能絕對避免，但卻可以管理、控制和化解，盡可能減少危機的發(fā)生，降低危機損失。西方發(fā)達國家非常重視政府危機管理的研究和實踐，我國必須在立足于本國國情的基礎(chǔ)上，借鑒和吸收國外成熟的政府危機管理經(jīng)驗，切實提高我國政府危機管理的水平。
1.建立和完善國家危機管理的法律法規(guī)體系。首先應(yīng)制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法。我國憲法已對緊急狀態(tài)制度做出了原則性規(guī)定，但對于在何種情況下，如何行使緊急狀態(tài)權(quán)力，法律尚未做出明確規(guī)定。盡快制定一部緊急狀態(tài)法，作為我國危機管理的綱領(lǐng)性法律文件和制度框架，對于提高我國政府危機管理水平具有重要的意義。其次，應(yīng)當在緊急狀態(tài)法的基礎(chǔ)上，制定和完善有關(guān)危機管理的專門法律法規(guī)，以保證政府危機管理權(quán)的合法行使，避免肆意侵犯公眾權(quán)利。再次，要強化執(zhí)法，建立危機管理執(zhí)法監(jiān)督體系。危機管理執(zhí)法評價工作應(yīng)由各級人大常委會和人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察部門、審計部門以及新聞機構(gòu)等共同參與，評價結(jié)果及時反饋和向社會公布，對于評價低的，應(yīng)責令限期整改，直至追究相應(yīng)的法律責任。
2.建立和完善政府危機管理體制。為快速高效地處理危機，我國必須建立一個職能明確、責權(quán)分明、組織健全、運行靈活、統(tǒng)一高效的危機管理體制，并用法制化的手段明晰政府各職能部門的職責，以實現(xiàn)應(yīng)對危機時這些部門間的高效協(xié)調(diào)運作。因此，需要建立合理完備的危機管理體制，即危機管理的指揮決策機構(gòu)、職能組織體系、信息參謀咨詢組織體系、綜合協(xié)調(diào)部門和輔助部門。這些不同的組織部門，在危機應(yīng)對過程中發(fā)揮著不同的作用。反思我國的現(xiàn)狀，亟須建立一個高層次的危機管理中心，以保證在危機狀態(tài)下能夠高效地協(xié)調(diào)各個職能部門的協(xié)作。在實際運作方面，要在中央政府建立常設(shè)性危機管理的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)機構(gòu)。該機構(gòu)應(yīng)是危機事件可能發(fā)生的領(lǐng)域內(nèi)的專家智囊團，應(yīng)定期就某一領(lǐng)域中當年或者更長時間內(nèi)可能產(chǎn)生的危機進行預(yù)警分析和風險評估，并據(jù)此制定危機管理的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃；危機發(fā)生時，它應(yīng)當轉(zhuǎn)為國務(wù)院處理有關(guān)緊急事務(wù)的具體指揮和協(xié)調(diào)機構(gòu)，針對已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)性危機事件權(quán)威地分配各種國家資源，并在危機信息的發(fā)布、災(zāi)害的預(yù)防和受災(zāi)考試，大網(wǎng)站收集區(qū)的重建方面發(fā)揮協(xié)調(diào)有關(guān)部門的核心作用。
3.進行信息溝通機制改革，完善危機信息管理系統(tǒng)。良好的信息溝通機制可以保證信息準確、及時地傳遞，以便政府快速制定危機應(yīng)對的政策和決策。當前建立完善我國危機信息管理系統(tǒng)必須做到以下幾個方面：首先政府要增加透明度，暢通渠道。要重視和發(fā)揮媒體在危機管理中的積極作用，在處理危機事件時，政府應(yīng)與媒體作深入地溝通、協(xié)調(diào)和合作，使媒體在政府的正確引導(dǎo)下充分介入危機事件中。其次要完善危機信息管理的聯(lián)動機制。在危機管理中，信息往往是決定性的因素，對于災(zāi)情匯集、災(zāi)情研究、求援指揮都是不可或缺的。危機一旦發(fā)生，政府部門應(yīng)迅速率先發(fā)布事件的過程，以防混淆視聽。要創(chuàng)造媒體公正介入的秩序，保持適度的新聞自由，讓公眾了解事件真相。要運用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實現(xiàn)各部門信息及時溝通以及整個社會資源的協(xié)同運作。
4.加強危機管理的素質(zhì)教育，提高社會公眾的危機應(yīng)對能力。政府官員和社會公眾的危機意識、應(yīng)對危機的知識和能力是政府危機管理系統(tǒng)中一個不可缺少的組成部分。首先，應(yīng)進行危機的警示宣傳，使公民樹立正確的危機意識；其次，對普通民眾開展危機管理知識和技能培訓(xùn)，增強公民自救互救能力，形成比較強的社會整體危機應(yīng)對能力；后，組織開展危機應(yīng)對演習，提高整體防控危機的能力