材料十一：其他國家應急經驗
日本是個自然災害頻發(fā)的國家，臺風、地震是家常便飯，雪災基本上是年年都有，但關于任何一種災難的信息都能在現有的法律法規(guī)中找到，在此基礎上修建避難場所、儲備食品和水、健全應對各種災難的政策措施，東京于1991年建立的防災中心能承受與關東大地震相同震級的地震，自備的發(fā)電裝置也可以保證3天的正常電力，東京還與周邊的13個城市建立了災難互援機制；日本經常進行應對各類突發(fā)危機的演習，基本上每個家庭都備有救急包和防災用品；日本非常注重和強調 “用最先進的科學技術來抵御自然災害”；最重要的還有他們“防患于未然”的意識，頻發(fā)的災難增強了日本人民的防災抗災意識，除了完善的應急制度和設施，他們還有心理上的應急準備。時刻保持警惕，才能做到有備無患。
以美國為例，美國已經建立起一套完善的國家應急反應框架，2003年3月2日成立了國土安全部（DHS）。該機構是半個多世紀以來美國對聯(lián)邦機構面的一次改組。國土安全部整合吸納了22個聯(lián)邦機構，收編1.8萬職員，將過去分散的聯(lián)邦應急職能部門，包括FEMA、移民局、中情局及許多相關部門在內，統(tǒng)一于一個職能機構中。
分析：除了中國之外，美國、日本也是自然災害比較頻繁的國家，相對于我國較多的洪澇、臺風，以及破壞性極大的地震等自然災害，美國以颶風、森林火災等自然災害為主，日本則以地震、臺風等自然災害為主。在不斷抗擊自然災害的過程中，這些國家對于災害的預報監(jiān)測、對于突發(fā)事件的應急處理方案、對于國民“防患于未然”的意識教育以及相關法制法規(guī)的制定和嚴格執(zhí)行等等這些先進經驗都是值得我們學習的。當然，他們的教訓同樣也是需要我們吸取，比如美國在2003年大規(guī)模斷電事件、2005新奧爾良颶風中出現的問題。
專題綜合分析
中國幅員遼闊，地理氣候條件復雜，自然災害種類多且發(fā)生頻繁，除現代火山活動導致的災害外，幾乎所有的自然災害，如水災、洪澇、旱災、地震、雷電、臺風、赤潮、冰雹、雪災、寒潮霜凍、凍雨、山體滑坡、泥石流、礦山地質災害、農林病蟲害、森林火災、高溫、濃霧、酸雨等，每年都有發(fā)生。中國也是世界上自然災害損失最嚴重的少數國家之一。一般年份，全國受災害影響的人口約2億人，其中因災死亡數千人，需轉移安置300多萬人，農作物受災面積4000多萬公頃，成災2000多萬公頃，倒塌房屋300萬間左右。隨著國民經濟持續(xù)高速發(fā)展和社會財富的積累，災害已成為制約國民經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的主要因素之一。
進入2008年以來，中國廣大地區(qū)災難性事件頻頻發(fā)生。1月，中國南方大部分地區(qū)發(fā)生低溫雨雪冰凍災害，造成浙江、湖南等20個省市不同程度受災。5月12日，四川汶川發(fā)生8.0級特大地震，截至7月8日，地震已造成69197人遇難，直接經濟損失超過1萬億元。而就在汶川特大地震發(fā)生的同時，中國南方也在忍受著巨大的洪澇災害。目前已造成農作物受災3041千公頃，受災人口5023萬人，倒塌房屋19.4萬間，直接經濟損失370億元。
面對災害，要依靠科技進步和現代化建設，發(fā)揮防災減災的科技優(yōu)勢，加快建立科學防御極端氣象災害的機制。首先，著力提高氣象預報準確率，重點提高對臺風、暴雨、干旱、沙塵暴、冰雹、大雪、大風、高溫、霜凍、雷電、霧等氣象災害，以及洪澇、滑坡、泥石流、山洪、森林草場火災等衍生和次生災害的預報準確率。其次，著力做好災害影響和損失預評估，提出有效防災抗災方案，為政府及相關部門提前組織和部署提供科學的決策依據。第三，加大對大中城市、農村、沿海、重要江河流域、重要鐵路公路沿線、輸變電線路、主要戰(zhàn)略經濟區(qū)、地質災害易發(fā)區(qū)域的氣象災害監(jiān)測網絡建設的投入力度，建立跨地區(qū)、跨部門的災害監(jiān)測和信息共享機制。第四，加強科學規(guī)劃和工程設計，充分考慮各種潛在風險。第五，各級政府應切實提高防范極端氣象災害的意識，增強應用預報預警信息及科技手段防御極端氣象災害的能力。
面對災害，要依靠黨中央和國務院的領導，發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)勢，加快建立“政府領導、部門聯(lián)動、社會參與”的防御極端氣象災害體系和機制。首先，建立完善的極端氣象災害應急預案。加快制定重大氣象災害的政府專項應急預案，特別是制定防范低溫雨雪冰凍、臺風、暴雨、大霧、大風等極端氣象災害的國家應急預案。其次，完善應急預案的啟動機制。在災害尚未發(fā)生或未發(fā)展到一定程度或未造成大的損失之前，根據災害預測評估，提前啟動應急預案或緊急響應。第三，建立多災種早期預警機制。建設快速有效的氣象服務系統(tǒng)和氣象應急管理體系，及時制作和發(fā)布早期災害性天氣預警，科學制訂和實施防災措施及應急預案，確保各類天氣監(jiān)測預報預警信息及時傳遞到各級防災減災決策部門，實現氣象服務覆蓋千家萬戶。第四，進一步完善部門聯(lián)合、上下聯(lián)動、區(qū)域聯(lián)防的防災機制。第五，盡快出臺《氣象災害防御條例》。明確各級政府和有關部門在防御重大氣象災害中的職責和義務。
面對災害，應當制定應急預案，建立災備中心，建立國家應急機制。５年來，從應對非典、禽流感、臺風、礦難，到雪災、地震、洪澇的挑戰(zhàn)，我國公共危機應急體系由創(chuàng)建到發(fā)展，在一次次考驗中得到磨煉，在一次次教訓總結中不斷完善。2005年1月，《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》經國務院常務會議討論通過，年末成立了國務院應急管理辦公室。2006年以來，中國各地基本上完成了圍繞國務院《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》制定了各地突發(fā)公共事件應急預案。2007年8月，全國人大常委會通過《突發(fā)事件應對法》。
然而，目前依然存在著一個重大問題，那就是在應對突發(fā)事件時，各部門責任不夠明確、分工不夠明晰，這給統(tǒng)籌協(xié)調、迅速反應帶來了一定的困難，同時，各省市各部門孤軍奮戰(zhàn)，缺乏有效聯(lián)動、互援機制。此外，各級應急辦普遍缺乏現場指揮、調度的權力和能力，資金投入較少，也缺乏訓練有素的專業(yè)人員，應急辦的工作更加靠近值班室的值守應急、信息匯總，缺少統(tǒng)一指揮、跨行業(yè)調度、綜合協(xié)調的功能；最后，社會廣泛參與應對工作的機制還不夠健全，公眾的自救與互救能力還不夠強。
據了解，在中央層面與應急救災直接相關的就有8個部門：國務院應急辦、中國氣象局、國家地震局、水利部、林業(yè)部、農業(yè)部、民政部以及海洋局，這些部門在各地都有自成體系的應急救災體系，但在突發(fā)事件應對工作中缺少單一的應急指揮組織管理系統(tǒng)。
“快速響應、協(xié)同應對”是應急機制的核心，因此，必須打破部門分割，加快國家應急平臺建設，形成互聯(lián)互通、實時充分共享的信息交換機制。推進政府管理體制改革，避免部門職能交叉，使應急指揮機構真正具有統(tǒng)一組織、指揮和協(xié)調應對各種突發(fā)事件的能力
可喜的是，政府有關部門已經在汶川地震救災告一段落后，立即啟動了總結經驗的工作，并著手修改《突發(fā)事件應對法》。隨著一次次災害后的反思，中國在逐步向建立完善的國家突發(fā)災害應急反應機制邁進。
日本是個自然災害頻發(fā)的國家，臺風、地震是家常便飯，雪災基本上是年年都有，但關于任何一種災難的信息都能在現有的法律法規(guī)中找到，在此基礎上修建避難場所、儲備食品和水、健全應對各種災難的政策措施，東京于1991年建立的防災中心能承受與關東大地震相同震級的地震，自備的發(fā)電裝置也可以保證3天的正常電力，東京還與周邊的13個城市建立了災難互援機制；日本經常進行應對各類突發(fā)危機的演習，基本上每個家庭都備有救急包和防災用品；日本非常注重和強調 “用最先進的科學技術來抵御自然災害”；最重要的還有他們“防患于未然”的意識，頻發(fā)的災難增強了日本人民的防災抗災意識，除了完善的應急制度和設施，他們還有心理上的應急準備。時刻保持警惕，才能做到有備無患。
以美國為例，美國已經建立起一套完善的國家應急反應框架，2003年3月2日成立了國土安全部（DHS）。該機構是半個多世紀以來美國對聯(lián)邦機構面的一次改組。國土安全部整合吸納了22個聯(lián)邦機構，收編1.8萬職員，將過去分散的聯(lián)邦應急職能部門，包括FEMA、移民局、中情局及許多相關部門在內，統(tǒng)一于一個職能機構中。
分析：除了中國之外，美國、日本也是自然災害比較頻繁的國家，相對于我國較多的洪澇、臺風，以及破壞性極大的地震等自然災害，美國以颶風、森林火災等自然災害為主，日本則以地震、臺風等自然災害為主。在不斷抗擊自然災害的過程中，這些國家對于災害的預報監(jiān)測、對于突發(fā)事件的應急處理方案、對于國民“防患于未然”的意識教育以及相關法制法規(guī)的制定和嚴格執(zhí)行等等這些先進經驗都是值得我們學習的。當然，他們的教訓同樣也是需要我們吸取，比如美國在2003年大規(guī)模斷電事件、2005新奧爾良颶風中出現的問題。
專題綜合分析
中國幅員遼闊，地理氣候條件復雜，自然災害種類多且發(fā)生頻繁，除現代火山活動導致的災害外，幾乎所有的自然災害，如水災、洪澇、旱災、地震、雷電、臺風、赤潮、冰雹、雪災、寒潮霜凍、凍雨、山體滑坡、泥石流、礦山地質災害、農林病蟲害、森林火災、高溫、濃霧、酸雨等，每年都有發(fā)生。中國也是世界上自然災害損失最嚴重的少數國家之一。一般年份，全國受災害影響的人口約2億人，其中因災死亡數千人，需轉移安置300多萬人，農作物受災面積4000多萬公頃，成災2000多萬公頃，倒塌房屋300萬間左右。隨著國民經濟持續(xù)高速發(fā)展和社會財富的積累，災害已成為制約國民經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的主要因素之一。
進入2008年以來，中國廣大地區(qū)災難性事件頻頻發(fā)生。1月，中國南方大部分地區(qū)發(fā)生低溫雨雪冰凍災害，造成浙江、湖南等20個省市不同程度受災。5月12日，四川汶川發(fā)生8.0級特大地震，截至7月8日，地震已造成69197人遇難，直接經濟損失超過1萬億元。而就在汶川特大地震發(fā)生的同時，中國南方也在忍受著巨大的洪澇災害。目前已造成農作物受災3041千公頃，受災人口5023萬人，倒塌房屋19.4萬間，直接經濟損失370億元。
面對災害，要依靠科技進步和現代化建設，發(fā)揮防災減災的科技優(yōu)勢，加快建立科學防御極端氣象災害的機制。首先，著力提高氣象預報準確率，重點提高對臺風、暴雨、干旱、沙塵暴、冰雹、大雪、大風、高溫、霜凍、雷電、霧等氣象災害，以及洪澇、滑坡、泥石流、山洪、森林草場火災等衍生和次生災害的預報準確率。其次，著力做好災害影響和損失預評估，提出有效防災抗災方案，為政府及相關部門提前組織和部署提供科學的決策依據。第三，加大對大中城市、農村、沿海、重要江河流域、重要鐵路公路沿線、輸變電線路、主要戰(zhàn)略經濟區(qū)、地質災害易發(fā)區(qū)域的氣象災害監(jiān)測網絡建設的投入力度，建立跨地區(qū)、跨部門的災害監(jiān)測和信息共享機制。第四，加強科學規(guī)劃和工程設計，充分考慮各種潛在風險。第五，各級政府應切實提高防范極端氣象災害的意識，增強應用預報預警信息及科技手段防御極端氣象災害的能力。
面對災害，要依靠黨中央和國務院的領導，發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)勢，加快建立“政府領導、部門聯(lián)動、社會參與”的防御極端氣象災害體系和機制。首先，建立完善的極端氣象災害應急預案。加快制定重大氣象災害的政府專項應急預案，特別是制定防范低溫雨雪冰凍、臺風、暴雨、大霧、大風等極端氣象災害的國家應急預案。其次，完善應急預案的啟動機制。在災害尚未發(fā)生或未發(fā)展到一定程度或未造成大的損失之前，根據災害預測評估，提前啟動應急預案或緊急響應。第三，建立多災種早期預警機制。建設快速有效的氣象服務系統(tǒng)和氣象應急管理體系，及時制作和發(fā)布早期災害性天氣預警，科學制訂和實施防災措施及應急預案，確保各類天氣監(jiān)測預報預警信息及時傳遞到各級防災減災決策部門，實現氣象服務覆蓋千家萬戶。第四，進一步完善部門聯(lián)合、上下聯(lián)動、區(qū)域聯(lián)防的防災機制。第五，盡快出臺《氣象災害防御條例》。明確各級政府和有關部門在防御重大氣象災害中的職責和義務。
面對災害，應當制定應急預案，建立災備中心，建立國家應急機制。５年來，從應對非典、禽流感、臺風、礦難，到雪災、地震、洪澇的挑戰(zhàn)，我國公共危機應急體系由創(chuàng)建到發(fā)展，在一次次考驗中得到磨煉，在一次次教訓總結中不斷完善。2005年1月，《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》經國務院常務會議討論通過，年末成立了國務院應急管理辦公室。2006年以來，中國各地基本上完成了圍繞國務院《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》制定了各地突發(fā)公共事件應急預案。2007年8月，全國人大常委會通過《突發(fā)事件應對法》。
然而，目前依然存在著一個重大問題，那就是在應對突發(fā)事件時，各部門責任不夠明確、分工不夠明晰，這給統(tǒng)籌協(xié)調、迅速反應帶來了一定的困難，同時，各省市各部門孤軍奮戰(zhàn)，缺乏有效聯(lián)動、互援機制。此外，各級應急辦普遍缺乏現場指揮、調度的權力和能力，資金投入較少，也缺乏訓練有素的專業(yè)人員，應急辦的工作更加靠近值班室的值守應急、信息匯總，缺少統(tǒng)一指揮、跨行業(yè)調度、綜合協(xié)調的功能；最后，社會廣泛參與應對工作的機制還不夠健全，公眾的自救與互救能力還不夠強。
據了解，在中央層面與應急救災直接相關的就有8個部門：國務院應急辦、中國氣象局、國家地震局、水利部、林業(yè)部、農業(yè)部、民政部以及海洋局，這些部門在各地都有自成體系的應急救災體系，但在突發(fā)事件應對工作中缺少單一的應急指揮組織管理系統(tǒng)。
“快速響應、協(xié)同應對”是應急機制的核心，因此，必須打破部門分割，加快國家應急平臺建設，形成互聯(lián)互通、實時充分共享的信息交換機制。推進政府管理體制改革，避免部門職能交叉，使應急指揮機構真正具有統(tǒng)一組織、指揮和協(xié)調應對各種突發(fā)事件的能力
可喜的是，政府有關部門已經在汶川地震救災告一段落后，立即啟動了總結經驗的工作，并著手修改《突發(fā)事件應對法》。隨著一次次災害后的反思，中國在逐步向建立完善的國家突發(fā)災害應急反應機制邁進。