俗話說：“內(nèi)行看門道，外行看熱鬧”。國務(wù)院日前發(fā)布《國務(wù)院2008年工作要點》，對2008年國務(wù)院各項工作進(jìn)行了部署。《國務(wù)院2008年工作要點》對2008年“全面推進(jìn)依法行政”和“加快行政管理體制改革”提出了具體的要求。此被看成2008年“兩會”落幕后，新一輪行政管理體制改革正式進(jìn)入實施階段的標(biāo)志。國家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年教授的訪談，讓我們從一個新的視角解讀了其中的相關(guān)內(nèi)容，更加清晰地認(rèn)識到了新形勢下我國依法行政未來的發(fā)展方向。
健全組織法制，推動行政程序法治化是未來歲月中依法行政的方向。
記者：國務(wù)院日前發(fā)布《國務(wù)院2008年工作要點》，在“加快行政管理體制改革，加強(qiáng)政府自身建設(shè)”這一部分中，提出“健全政府職責(zé)體系”，“優(yōu)化政府組織機(jī)構(gòu)，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，完善運(yùn)行機(jī)制”，“界定部門分工和權(quán)限，理順部門職責(zé)關(guān)系，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”等，這是否意味著“健全組織法制”將成為下一步政府法治工作的重頭戲？
應(yīng)松年：可以肯定。十七大報告指出，健全組織法制和程序規(guī)則，保證國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。今年的政府工作報告也特別強(qiáng)調(diào)了這兩點?！鞍凑辗ǘ?quán)限和程序行使權(quán)力，履行職責(zé)”，這是對依法行政最明確的表述，是對國家機(jī)關(guān)依法行政最基本的要求，也是建設(shè)法治政府的基本條件。
按照法定權(quán)限行使權(quán)力，履行職責(zé)。職權(quán)法定，國家機(jī)關(guān)作出凡是影響公民權(quán)利的行為，都必須有法律授權(quán)。法律沒有授予的，就不得行使。這是人民主權(quán)原則的體現(xiàn)。這種“授予原則”，是人民通過法律將行政權(quán)力授予行政機(jī)關(guān)，同時也約束行政機(jī)關(guān)只能在法定權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力。這與公民的權(quán)利不同，公民行使權(quán)利遵循的是“禁止原則”，凡是法律禁止的行為，公民不得為之。同時，這也是行政機(jī)關(guān)之間“分工合理、執(zhí)行順暢”的必要條件。十七大報告強(qiáng)調(diào)要“健全部門之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制”實際上，不管是現(xiàn)在的部門設(shè)置模式還是將來實施大部制，都存在如何協(xié)調(diào)部門間關(guān)系的問題。而要協(xié)調(diào)好部門之間的關(guān)系，首先必須明確各個部門的職責(zé)分工，細(xì)化各個部門的職責(zé)內(nèi)容，防止職責(zé)交叉，政出多門。因此，十七大報告明確要求要“健全組織法制”，而這項工作不僅將成為政府法治工作的重頭戲，還應(yīng)成為我國未來國家立法工作的重頭戲。
記者：組織法是規(guī)定行政機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限的基本法律規(guī)范?！敖∪倍忠彩菍ξ覈壳敖M織法狀態(tài)的一種描述，既我們有組織法，但不完善，因此要強(qiáng)調(diào)“健全”。
應(yīng)松年：是的，我們現(xiàn)在有國務(wù)院組織法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法。但國務(wù)院組織法的許多內(nèi)容需要修改和完善，地方各級人民政府組織法過于粗疏；而規(guī)范各部門職責(zé)權(quán)限的部門組織法尚付闕如。部門只有三定方案，三定方案原是在制定部門組織法的條件尚不成熟時的過渡辦法。經(jīng)過十余年的改革，現(xiàn)在制定部門組織法的條件應(yīng)該說已經(jīng)成熟。此外還有規(guī)范中央與地方關(guān)系的組織法也是缺失的?？傊箛覚C(jī)關(guān)按照法定權(quán)限履行職責(zé)，就必須“健全組織法制”，這是保證國家機(jī)關(guān)依法行政的第一個條件。當(dāng)然，組織法的內(nèi)容并不僅僅局限于職責(zé)權(quán)限，還包括內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、活動方式、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系等等，有些也是十七大報告中提出的本次行政管理體制改革所要解決的問題。你剛才所說《國務(wù)院2008年工作要點》中，關(guān)于加強(qiáng)政府自身建設(shè)的一些內(nèi)容，也都應(yīng)該是組織法中應(yīng)該解決的問題。
記者：除了“健全組織法制”，依法行政面臨的另一個重要使命就是推動“行政程序”法治化。我們注意到，在《國務(wù)院2008年工作要點》中有關(guān)行政程序規(guī)則的內(nèi)容很多，這是個令人欣慰的地方。這些年在重視程序規(guī)則方面我們做了很多努力，但總的感覺仍是較為分散。您能否給我們簡單概括一下目前我國在程序規(guī)則方面的總體情況？
應(yīng)松年：任何權(quán)力的行使，都必然要經(jīng)過一定的程序。一旦權(quán)限確定，關(guān)鍵就是行使權(quán)力的程序，也就是經(jīng)過哪些步驟，運(yùn)用何種方式，在多長時間內(nèi)，按何種順序達(dá)到目標(biāo)。沒有不經(jīng)過程序就達(dá)到目標(biāo)的可能。實際上，能否在權(quán)力行使中“保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益”，行政權(quán)力能否公正、民主、高效、低成本運(yùn)行，都取決于程序的設(shè)置和遵循。正因此，世界各國都十分重視行政程序的建設(shè)。很多國家都制定了行政程序法典。我國自改革開放以來，隨著行政法制建設(shè)的發(fā)展，行政程序法治化程度有了很大得高，我們已有了制定行政法規(guī)、規(guī)章的程序，但還沒有作出重大公共決策和制定各種行政規(guī)范的程序。而后者常常對公民權(quán)利的影響更為直接；已有的程序也還不能很好貫徹“制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共決策，原則上要公開聽取意見”的要求。在執(zhí)法方面，我們有了行政處罰、行政許可等程序，但還缺乏其它諸如確認(rèn)、給付、合同、指導(dǎo)等等重要行為的程序，隨著建設(shè)服務(wù)型政府的發(fā)展，這些程序以及各項程序制度之間的安排和順序的重要性日益顯現(xiàn)，比如，行政合同在我國尚無法律地位，而國外學(xué)者有的把現(xiàn)代政府的治理稱為“合同制治理”。同樣，行政指導(dǎo)在我國也尚無法律地位，而城市中的執(zhí)法活動，迫切需要行政指導(dǎo)，需要指導(dǎo)、教育先行，而不是一上來就處罰、沒收。我國的實踐也充分顯露了在行政活動中體現(xiàn)以民為本的服務(wù)精神的程序建設(shè)的重要性。十七大報告有一個非常顯著的特點，就是對公開、參與兩項程序原則的充分重視，多處提到要提高政府工作的透明度和公信力，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度。通過程序，使“公正”為人民所“看得見”。這是建設(shè)社會主義民主政治的關(guān)鍵之一。但同時又是行政程序中的薄弱環(huán)節(jié)。所有這些都說明，制定一部統(tǒng)一的能充分體現(xiàn)十七大關(guān)于健全程序規(guī)則要求的行政程序法典，已經(jīng)是我國行政立法的迫切任務(wù)，成為保證行政機(jī)關(guān)能否依法行政的兩大條件之一。
記者：不知制定一部行政程序法的愿望何時能實現(xiàn)？
應(yīng)松年：中國很大，要想確定一個全國的統(tǒng)一的行政程序法不容易，十幾年來我們已經(jīng)在若干重要的行政行為類型，如處罰、許可、強(qiáng)制、復(fù)議等方面取得了豐富且良好的立法經(jīng)驗，但還沒有制訂全面的行政程序立法的經(jīng)驗，我們是否可以學(xué)習(xí)德國的做法從地方開始，取得經(jīng)驗后再上升為國家統(tǒng)一的程序法？湖南省政府已率先開始探索地方行政程序規(guī)則。從地方入手的好處是，地方范圍小，差異性也少些，同時更貼近實際，方便完善與推進(jìn)。
記者：您不僅參與了湖南省政府行政程序規(guī)則的起草工作，而且也是重要的推動者之一，您如何看待“湖南程序經(jīng)驗”對中國行政程序立法的影響？
應(yīng)松年：如果成功了，湖南的行政管理工作將全面步入法治化的軌道，同時也將促進(jìn)其它地方乃至全國的行政程序立法，為他們提供寶貴的經(jīng)驗
健全組織法制，推動行政程序法治化是未來歲月中依法行政的方向。
記者：國務(wù)院日前發(fā)布《國務(wù)院2008年工作要點》，在“加快行政管理體制改革，加強(qiáng)政府自身建設(shè)”這一部分中，提出“健全政府職責(zé)體系”，“優(yōu)化政府組織機(jī)構(gòu)，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，完善運(yùn)行機(jī)制”，“界定部門分工和權(quán)限，理順部門職責(zé)關(guān)系，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”等，這是否意味著“健全組織法制”將成為下一步政府法治工作的重頭戲？
應(yīng)松年：可以肯定。十七大報告指出，健全組織法制和程序規(guī)則，保證國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。今年的政府工作報告也特別強(qiáng)調(diào)了這兩點?！鞍凑辗ǘ?quán)限和程序行使權(quán)力，履行職責(zé)”，這是對依法行政最明確的表述，是對國家機(jī)關(guān)依法行政最基本的要求，也是建設(shè)法治政府的基本條件。
按照法定權(quán)限行使權(quán)力，履行職責(zé)。職權(quán)法定，國家機(jī)關(guān)作出凡是影響公民權(quán)利的行為，都必須有法律授權(quán)。法律沒有授予的，就不得行使。這是人民主權(quán)原則的體現(xiàn)。這種“授予原則”，是人民通過法律將行政權(quán)力授予行政機(jī)關(guān)，同時也約束行政機(jī)關(guān)只能在法定權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力。這與公民的權(quán)利不同，公民行使權(quán)利遵循的是“禁止原則”，凡是法律禁止的行為，公民不得為之。同時，這也是行政機(jī)關(guān)之間“分工合理、執(zhí)行順暢”的必要條件。十七大報告強(qiáng)調(diào)要“健全部門之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制”實際上，不管是現(xiàn)在的部門設(shè)置模式還是將來實施大部制，都存在如何協(xié)調(diào)部門間關(guān)系的問題。而要協(xié)調(diào)好部門之間的關(guān)系，首先必須明確各個部門的職責(zé)分工，細(xì)化各個部門的職責(zé)內(nèi)容，防止職責(zé)交叉，政出多門。因此，十七大報告明確要求要“健全組織法制”，而這項工作不僅將成為政府法治工作的重頭戲，還應(yīng)成為我國未來國家立法工作的重頭戲。
記者：組織法是規(guī)定行政機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限的基本法律規(guī)范?！敖∪倍忠彩菍ξ覈壳敖M織法狀態(tài)的一種描述，既我們有組織法，但不完善，因此要強(qiáng)調(diào)“健全”。
應(yīng)松年：是的，我們現(xiàn)在有國務(wù)院組織法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法。但國務(wù)院組織法的許多內(nèi)容需要修改和完善，地方各級人民政府組織法過于粗疏；而規(guī)范各部門職責(zé)權(quán)限的部門組織法尚付闕如。部門只有三定方案，三定方案原是在制定部門組織法的條件尚不成熟時的過渡辦法。經(jīng)過十余年的改革，現(xiàn)在制定部門組織法的條件應(yīng)該說已經(jīng)成熟。此外還有規(guī)范中央與地方關(guān)系的組織法也是缺失的?？傊箛覚C(jī)關(guān)按照法定權(quán)限履行職責(zé)，就必須“健全組織法制”，這是保證國家機(jī)關(guān)依法行政的第一個條件。當(dāng)然，組織法的內(nèi)容并不僅僅局限于職責(zé)權(quán)限，還包括內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、活動方式、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系等等，有些也是十七大報告中提出的本次行政管理體制改革所要解決的問題。你剛才所說《國務(wù)院2008年工作要點》中，關(guān)于加強(qiáng)政府自身建設(shè)的一些內(nèi)容，也都應(yīng)該是組織法中應(yīng)該解決的問題。
記者：除了“健全組織法制”，依法行政面臨的另一個重要使命就是推動“行政程序”法治化。我們注意到，在《國務(wù)院2008年工作要點》中有關(guān)行政程序規(guī)則的內(nèi)容很多，這是個令人欣慰的地方。這些年在重視程序規(guī)則方面我們做了很多努力，但總的感覺仍是較為分散。您能否給我們簡單概括一下目前我國在程序規(guī)則方面的總體情況？
應(yīng)松年：任何權(quán)力的行使，都必然要經(jīng)過一定的程序。一旦權(quán)限確定，關(guān)鍵就是行使權(quán)力的程序，也就是經(jīng)過哪些步驟，運(yùn)用何種方式，在多長時間內(nèi)，按何種順序達(dá)到目標(biāo)。沒有不經(jīng)過程序就達(dá)到目標(biāo)的可能。實際上，能否在權(quán)力行使中“保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益”，行政權(quán)力能否公正、民主、高效、低成本運(yùn)行，都取決于程序的設(shè)置和遵循。正因此，世界各國都十分重視行政程序的建設(shè)。很多國家都制定了行政程序法典。我國自改革開放以來，隨著行政法制建設(shè)的發(fā)展，行政程序法治化程度有了很大得高，我們已有了制定行政法規(guī)、規(guī)章的程序，但還沒有作出重大公共決策和制定各種行政規(guī)范的程序。而后者常常對公民權(quán)利的影響更為直接；已有的程序也還不能很好貫徹“制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共決策，原則上要公開聽取意見”的要求。在執(zhí)法方面，我們有了行政處罰、行政許可等程序，但還缺乏其它諸如確認(rèn)、給付、合同、指導(dǎo)等等重要行為的程序，隨著建設(shè)服務(wù)型政府的發(fā)展，這些程序以及各項程序制度之間的安排和順序的重要性日益顯現(xiàn)，比如，行政合同在我國尚無法律地位，而國外學(xué)者有的把現(xiàn)代政府的治理稱為“合同制治理”。同樣，行政指導(dǎo)在我國也尚無法律地位，而城市中的執(zhí)法活動，迫切需要行政指導(dǎo)，需要指導(dǎo)、教育先行，而不是一上來就處罰、沒收。我國的實踐也充分顯露了在行政活動中體現(xiàn)以民為本的服務(wù)精神的程序建設(shè)的重要性。十七大報告有一個非常顯著的特點，就是對公開、參與兩項程序原則的充分重視，多處提到要提高政府工作的透明度和公信力，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度。通過程序，使“公正”為人民所“看得見”。這是建設(shè)社會主義民主政治的關(guān)鍵之一。但同時又是行政程序中的薄弱環(huán)節(jié)。所有這些都說明，制定一部統(tǒng)一的能充分體現(xiàn)十七大關(guān)于健全程序規(guī)則要求的行政程序法典，已經(jīng)是我國行政立法的迫切任務(wù)，成為保證行政機(jī)關(guān)能否依法行政的兩大條件之一。
記者：不知制定一部行政程序法的愿望何時能實現(xiàn)？
應(yīng)松年：中國很大，要想確定一個全國的統(tǒng)一的行政程序法不容易，十幾年來我們已經(jīng)在若干重要的行政行為類型，如處罰、許可、強(qiáng)制、復(fù)議等方面取得了豐富且良好的立法經(jīng)驗，但還沒有制訂全面的行政程序立法的經(jīng)驗，我們是否可以學(xué)習(xí)德國的做法從地方開始，取得經(jīng)驗后再上升為國家統(tǒng)一的程序法？湖南省政府已率先開始探索地方行政程序規(guī)則。從地方入手的好處是，地方范圍小，差異性也少些，同時更貼近實際，方便完善與推進(jìn)。
記者：您不僅參與了湖南省政府行政程序規(guī)則的起草工作，而且也是重要的推動者之一，您如何看待“湖南程序經(jīng)驗”對中國行政程序立法的影響？
應(yīng)松年：如果成功了，湖南的行政管理工作將全面步入法治化的軌道，同時也將促進(jìn)其它地方乃至全國的行政程序立法，為他們提供寶貴的經(jīng)驗