去年，全國人大常委會已經(jīng)正式啟動了《行政強制法》[1]的立法程序。對此，有人發(fā)生疑問：在強調(diào)以人為本，保障人權(quán)，建立和諧社會的今天，為什么要制定《行政強制法》？行政強制立法的意義何在？
一些人產(chǎn)生誤解，以為制定《行政強制法》的目的是要強化行政強制，賦予行政機關(guān)以更多和更有力的手段管理行政相對人，提高行政管理效率，以保障行政管理的目標(biāo)和任務(wù)的有效實現(xiàn)。這種誤解就像上世紀(jì)九十年代全國人大常委會制定《行政處罰法》時人們產(chǎn)生的誤解一樣，以為制定《行政處罰法》的目的就是要強化制裁，為行政管理增加手段，為行政手段增加力度。
實際上，《行政強制法》的立法目的如同《行政處罰法》的立法目的一樣，主要不是為了加強行政管理（盡管也有加強行政管理的目的），而是為了規(guī)范行政管理，規(guī)范行政機關(guān)的強制性和制裁性行為，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。[2]
制定《行政強制法》，以法律規(guī)范行政強制行為的意義主要有以下三項：
（一）控制行政強制權(quán)的范圍，防止行政權(quán)膨脹，建設(shè)有限政府
全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹女士在第10屆全國人大常委會第19次會議上所作的《關(guān)于中華人民共和國行政強制法（草案）的說明》中指出，“目前，由于沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，一些行政機關(guān)在執(zhí)法過程中，既存在對某些嚴(yán)重違法行為因缺乏強制手段處理不力的情況，也存在行政強制手段濫用的情況。[3]主要問題是：哪些機關(guān)可以設(shè)定行政強制措施，不明確；（2）行政強制措施的具體形式繁多，同一行政強制措施有多種表述，缺乏規(guī)范；（3）有些沒有強制權(quán)的行政機關(guān)自行實施行政強制措施，甚至授權(quán)、委托其他組織實施行政強制措施；……”。行政強制權(quán)是行政機關(guān)及其工作人員最青睞，最寵愛的權(quán)力，從而是最容易膨脹和對公民權(quán)利、自由威脅的可能性、最嚴(yán)重的權(quán)力。因此，首先必須以法律限制、控制其范圍?！缎姓娭品ǎú莅福废拗坪涂刂菩姓娭频姆秶耐緩接腥?BR> 其一，限制行政強制的種類。行政強制包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行兩大類別。[4]《行政強制法（草案）》將這兩大類別的行政強制分別限制為下述11種方式：第一類行政強制（即行政強制措施）的方式限制為下述6種：
1、對公民人身自由的暫時性限制；
2、對場所、設(shè)施或者財物的查封；
3、對財物的扣押；
4、對存款、匯款、有價證券等的凍結(jié)；
5、強行進(jìn)入住宅；
6、法律規(guī)定的其他行政強制措施。
第二類行政強制（即行政強制執(zhí)行）的方式限制為下述5種：
1、排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的代履行；
2、加處罰款或者滯納金的執(zhí)行罰；
3、劃撥存款、匯款，兌現(xiàn)有價證券；
4、將查封、扣押的財物拍賣或者依法處理；
5、法律規(guī)定的其他行政強制執(zhí)行方式。[5]
其二，限制行政強制的設(shè)定主體。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，限制人身自由的強制措施只能由全國人大和全國人大常委會通過制定法律規(guī)定。[6]《行政強制法（草案）》進(jìn)一步將對存款、匯款、有價證券等的凍結(jié)和強行進(jìn)入住宅兩項行政強制措施歸入法律保留的范圍。[7]這樣，國務(wù)院的行政法規(guī)只能設(shè)定法律保留以外的行政強制。而且，國務(wù)院行政法規(guī)設(shè)定行政強制必須是在全國人大和全國人大常委會對相應(yīng)事項尚未制定法律的前提下為之。如果全國人大和全國人大常委會對相應(yīng)事項已制定了法律，而法律中沒有設(shè)定行政強制，國務(wù)院的行政法規(guī)不得再增設(shè)行政強制。
至于享有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方人大和地方人大常委會，其運用地方性法規(guī)設(shè)定行政強制的種類則更僅限于對場所、設(shè)施或者財物的查封和對財物的扣押。而且，地方人大和地方人大常委會運用地方性法規(guī)設(shè)定行政強制的事項必須屬于“地方性事務(wù)”，同時必須是在全國人大和全國人大常委會對相應(yīng)事項尚未制定法律，國務(wù)院對相應(yīng)事項尚未制定行政法規(guī)的前提下為之。如果全國人大和全國人大常委會對相應(yīng)事項已制定了法律，或者國務(wù)院對相應(yīng)事項已制定了行政法規(guī)， 而法律和行政法規(guī)中沒有設(shè)定行政強制，地方性法規(guī)不得再增設(shè)行政強制。[8]
其三，限制行政強制的實施主體。行政強制的“濫”，不僅表現(xiàn)為行政強制設(shè)定權(quán)的“濫”，而且表現(xiàn)為行政強制實施權(quán)的“濫”。因此，《行政強制法（草案）》不僅對行政強制的設(shè)定主體予以限制，而且對行政強制的實施主體予以限制。根據(jù)《行政強制法（草案）》的規(guī)定，行政強制措施只能由法律、法規(guī)規(guī)定的有行政強制措施實施權(quán)的行政機關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。法律、法規(guī)授權(quán)的組織實施行政強制措施則必須符合下列條件：
1、其是依法成立的具有管理公共事務(wù)職能的組織；
2、具有熟悉法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員；
3、不得利用授權(quán)從事經(jīng)營活動或有償服務(wù)。
至于行政強制執(zhí)行，其實施機關(guān)只能由法律規(guī)定。法律沒有規(guī)定相應(yīng)行政機關(guān)有行政強制執(zhí)行權(quán)的，相對人不執(zhí)行其作出的行政決定，該行政機關(guān)只能申請人民法院強制執(zhí)行。[9]
（二）規(guī)范行政強制的程序，防止行政權(quán)濫用，建設(shè)法治政府
行政強制權(quán)濫用是對人權(quán)威脅最嚴(yán)重（甚至超過行政處罰權(quán)濫用）的行政權(quán)濫用，[10]而導(dǎo)致行政強制權(quán)濫用的最重要的原因是行政強制缺乏正當(dāng)法律程序。所以，《行政強制法（草案）》的最重要的任務(wù)即是為行政強制確立正當(dāng)法律程序，以規(guī)范和控制行政強制權(quán)的行使?！缎姓娭品ǎú莅福吠ㄟ^程序設(shè)置規(guī)范和控制行政強制權(quán)行使的主要途徑有三：
其一，賦予行政相對人程序制約權(quán)，以權(quán)利制約權(quán)力。在這方面，《行政強制法（草案）》做出了一系列規(guī)定。例如，行政機關(guān)實施行政強制措施，必須向相對人出示身份證件；告知理由、依據(jù)、救濟途徑；聽取相對人的陳述和申辯。行政機關(guān)進(jìn)入公民住宅實施行政強制措施的，應(yīng)當(dāng)出示縣級以上行政機關(guān)的行政決定書。 行政機關(guān)實施限制人身自由的行政強制措施，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場告知或事后立即通知相對人家屬實施強制的行政機關(guān)和地點；在緊急情況下當(dāng)場采取強制的，應(yīng)當(dāng)在返回行政機關(guān)后6小時內(nèi)補辦手續(xù)。行政機關(guān)實施檢查、調(diào)查等監(jiān)管活動進(jìn)入生產(chǎn)經(jīng)營場所，必須告知相對人法律或行政法規(guī)的依據(jù)，沒有法律或行政法規(guī)依據(jù)的，相對人有權(quán)拒絕。行政機關(guān)查詢企業(yè)的財務(wù)賬簿、交易記錄、業(yè)務(wù)往來等事項，亦必須告知相對人法律或行政法規(guī)的依據(jù)，沒有法律或行政法規(guī)依據(jù)的，相對人有權(quán)拒絕。[11]行政機關(guān)實施行政強制執(zhí)行。應(yīng)當(dāng)事先向相對人發(fā)出摧告書，相對人收到摧告書后，有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。對相對人進(jìn)行的陳述和申辯，行政機關(guān)必須充分聽取，并對相對人提出的事實、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核，相對人提出的事實、理由和證據(jù)成立的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。此外，相對人有法定事由的，可申請行政機關(guān)中止或終結(jié)實施行政強制。[12]
其二，賦予人民法院程序制約權(quán)，以權(quán)力制約權(quán)力。對此，《行政強制法（草案）》主要確立了下述制度：
1、對于某些行政強制措施，如凍結(jié)存款等，除非法律有特別授權(quán)（而法律特別授權(quán)的行政機關(guān)是很少的），一般行政機關(guān)均無權(quán)自行實施，只能依法申請人民法院強制執(zhí)行。金融監(jiān)督和監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督對象有轉(zhuǎn)移或隱匿違法資金跡象的，即使有證據(jù)證明，亦只能申請人民法院采取凍結(jié)相應(yīng)資金的措施；[13]
2、行政機關(guān)依法對違章建筑、違法建設(shè)的設(shè)施等需要強制拆除的，相對人如逾期拒不拆除，除法律另有規(guī)定外，只能申請人民法院強制執(zhí)行；[14]
3、行政機關(guān)向人民法院申請強制執(zhí)行行政決定，須提交強制執(zhí)行申請書、相應(yīng)行政決定書以及作出決定的事實、理由、法定依據(jù)等，人民法院要對申請書及相應(yīng)材料進(jìn)行書面審查，認(rèn)定其符合法定條件和要求的，方予執(zhí)行；[15]
4、人民法院通過書面審查，發(fā)現(xiàn)行政決定缺乏事實根據(jù)或法律根據(jù)，或者有其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形的，可以在聽取被執(zhí)行人的意見和認(rèn)定相應(yīng)行政決定確實違法后，裁定不予執(zhí)行；[16]
5、行政相對人認(rèn)為行政機關(guān)實施的行政強制措施或行政強制執(zhí)行行為違法，均可依法向人民法院提起行政訴訟，人民法院可依法對被訴行政強制行為進(jìn)行司法審查，并依法作出裁判。[17]
其三。建立、健全行政機關(guān)內(nèi)部審批制度，完善行政內(nèi)部程序制約機制。現(xiàn)代正當(dāng)法律程序制約主要指外部制約，包括權(quán)利制約和權(quán)力制約，但也包括內(nèi)部制約。在內(nèi)部制約方面，《行政強制法（草案）》確立的主要制度和要求有：
1、行政機關(guān)工作人員采取行政強制措施前須向行政機關(guān)負(fù)責(zé)人書面或口頭報告并經(jīng)其批準(zhǔn)；需當(dāng)場采取行政強制措施的，應(yīng)當(dāng)在事后立即報告；[18]
2、行政機關(guān)實施行政強制措施應(yīng)由兩名以上執(zhí)法人員參與；[19]
3、實施行政強制措施應(yīng)制作現(xiàn)場筆錄，采取查封、扣押措施應(yīng)制作清單；[20]
4、行政執(zhí)法人員當(dāng)場實施行政強制措施，應(yīng)在24小時內(nèi)補辦相關(guān)手續(xù)；在邊遠(yuǎn)、水上、交通不便地區(qū)實施行政強制措施的，則應(yīng)在返回行政機關(guān)后2日內(nèi)補辦相關(guān)手續(xù)；如在緊急情況下當(dāng)場采取限制公民人身自由的行政強制措施，則應(yīng)在返回行政機關(guān)后6小時內(nèi)補辦手續(xù)；[21]
5、行政機關(guān)對涉及重大案件或者數(shù)額較大的財物需要實施查封、扣押的，應(yīng)由行政機關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論；[22]
6、行政機關(guān)作出凍結(jié)存款的決定后，因情況復(fù)雜需延長凍結(jié)期限的，應(yīng)經(jīng)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)；[23]
7、行政相對人認(rèn)為行政機關(guān)實施的行政強制措施或行政強制執(zhí)行行為違法，可依法向行政機關(guān)所屬人民政府或上一級行政主管部門申請行政復(fù)議，人民政府或上一級行政主管部門可依法對被申請的行政強制行為進(jìn)行審查，并依法作出相應(yīng)行政復(fù)議決定。[24]
（三）確立行政強制的原則，防止行政侵權(quán)，建設(shè)人本政府和責(zé)任政府
行政法對行政權(quán)行使的控制和規(guī)范，有兩個基本途徑：一是通過具體的法律規(guī)則，[25]對相應(yīng)行政行為確立具體的要求；二是通過較抽象的法律原則，[26]對相應(yīng)行政行為確立基本指南和整體的、宏觀的導(dǎo)向性要求。法律規(guī)范的這兩種途徑都是非常重要的：具體的法律規(guī)則操作性強，剛性強，但局限性大?，F(xiàn)實生活紛繁復(fù)雜，有限的具體法律條文往往難以一一對應(yīng)予以規(guī)范，因此，通過立法確立相關(guān)法律原則是必要的。法律原則具有抽象性、靈活性，從而其適用無論在時間上，還是在空間上，都具有具體法律條文所不具有的廣泛性和普遍性。正因為如此，《行政強制法（草案）》在控制和規(guī)范行政機關(guān)行使行政強制權(quán)方面，確立了一系列法律基本原則，以保障行政強制行為正當(dāng)行使，防止其侵犯人權(quán)，侵犯行政相對人的合法權(quán)益，促進(jìn)人本政府和責(zé)任政府的建立。
《行政強制法（草案）》確立的法律基本原則主要有四：
其一，人權(quán)保障原則。行政強制是所謂“高權(quán)行政”中權(quán)力色彩最為濃重的行政行為，從而對公民權(quán)利、自由侵犯的可能性，對人權(quán)威脅性。因此，在《行政強制法（草案）》中確立人權(quán)保障原則意義最為重要。《行政強制法（草案）》第1條即明定“保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”是該法的立法目的?！缎姓娭品ǎú莅福返恼麄€內(nèi)容均突出了人權(quán)保障原則。例如，《草案》將對公民人身自由的暫時性限制、對存款、匯款、有價證券等的凍結(jié)；強行進(jìn)入住宅等行政強制措施的設(shè)定確定為法律保留事項，嚴(yán)加控制；[27]對行政機關(guān)實施限制公民人身自由的行政強制措施，《草案》除要求其遵循一般行政強制措施的實施程序外，還對之規(guī)定了若干特別程序：進(jìn)入公民住宅實施行政強制措施應(yīng)當(dāng)出示縣級以上行政機關(guān)的行政決定書、實施限制人身自由的行政強制措施，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場告知或事后立即通知相對人家屬實施強制的行政機關(guān)和地點，等等。[28]
其二，依法強制原則。制定《行政強制法》本身，在某種意義上就意味著宣示依法強制，似乎沒有必要再以專門法條設(shè)置依法強制原則。但是，各種行政行為中可采取的具體行政強制形式并非都是由《行政強制法》設(shè)定的，各種行政強制的實施主體亦非由《行政強制法》直接規(guī)定，不同領(lǐng)域、不同種類的行政強制的具體操作程序也不是由《行政強制法》做統(tǒng)一的，包羅萬象的規(guī)定。既然《行政強制法》不是規(guī)范行政強制行為的法源，那么，還有哪些法源（法律、法規(guī)、規(guī)章）可以規(guī)范行政強制的設(shè)立和實施呢？或者說，法律規(guī)范性文件以外的其他規(guī)范性文件或行政命令一類非規(guī)范性文件是否也可以設(shè)立和規(guī)定行政強制實施主體、實施程序呢？要回答這些問題，要避免因?qū)@些問題的混亂答案而導(dǎo)致實踐中行政強制的“亂”和“濫”，《行政強制法》以專門法條設(shè)置依法強制原則是必要的。正因為如此，《行政強制法（草案）》專條規(guī)定，設(shè)定行政強制必須依照本法由法律設(shè)定；尚未制定法律的，某些行政強制可由行政法規(guī)設(shè)定；尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，某些行政強制可由地方性法規(guī)設(shè)定；規(guī)章、其他規(guī)范性文件和非規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政強制。[29]至于行政強制的實施，則必須有法律、法規(guī)依據(jù)，由法定行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織實施，并且要嚴(yán)格遵循法定程序。[30]法定程序可包括《行政強制法》規(guī)定的程序和其他法律、法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件規(guī)定的程序，但其他法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件規(guī)定的程序不得與《行政強制法》規(guī)定的程序抵觸，否則無效。
其三，比例原則。由于行政強制對人權(quán)威脅性，因此比例原則在行政強制實施中具有非常重要的意義。《行政強制法（草案）》對之規(guī)定得最為細(xì)密，在大陸現(xiàn)行法律、法規(guī)中，沒有一部法律、法規(guī)對比例原則有《行政強制法（草案）》這么細(xì)密的規(guī)定?！缎姓娭品ǎú莅福贩謩e在多個條款中規(guī)定了比例原則，其主要內(nèi)容包括：
1、設(shè)定行政強制應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，兼顧公共利益和當(dāng)事人的合法權(quán)益；[31]
2、實施行政強制應(yīng)當(dāng)依照法定條件，正確適用法律、法規(guī)，選擇適當(dāng)?shù)男姓娭品绞?，以最小損害當(dāng)事人的權(quán)益為限度；[32]
3、行政強制不得濫用，實施非強制性管理措施可以達(dá)到行政管理目的，不得實施行政強制措施；[33]
4、對違法行為顯著輕微，沒有明顯社會危害，涉案財物數(shù)量較少的，可以不對其實施行政強制措施；[34]
5、實施行政強制執(zhí)行，事先應(yīng)當(dāng)進(jìn)行督促摧告，當(dāng)事人履行行政決定的，不再實施行政強制。[35]
其四，救濟和責(zé)任原則。救濟和責(zé)任是既有區(qū)別，又有密切聯(lián)系的兩項原則。其區(qū)別在于，救濟解決的是行政強制對相對人侵權(quán)的補救問題，責(zé)任解決的是行政機關(guān)及其工作人員違法強制、濫用強制權(quán)的法律責(zé)任問題。二者的密切聯(lián)系在于，救濟和責(zé)任的根本目的都在于保障人權(quán)，建立以人為本的政府和責(zé)任政府。對侵權(quán)行為實施救濟，是責(zé)任政府的基本要求；追究違法、濫權(quán)、侵權(quán)行為的責(zé)任，特別是行政賠償責(zé)任，是法律救濟的題中應(yīng)有之義?！缎姓娭品ǎú莅福逢P(guān)于救濟和責(zé)任的基本原則規(guī)定在總則中，而關(guān)于救濟和責(zé)任的具體規(guī)則則分別規(guī)定在相關(guān)章節(jié)，特別是“法律責(zé)任”一章中?！缎姓娭品ǎú莅福房倓t關(guān)于救濟和責(zé)任原則的規(guī)定主要有下述內(nèi)容：
1、實施行政強制措施，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有陳述和申辯權(quán)利；[36]
2、實施行政強制應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法，文明執(zhí)法，不得濫用職權(quán)，侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益；[37]
3、公民、法人或其他組織對行政機關(guān)實施行政強制不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；[38]
4、對行政機關(guān)違法實施行政強制造成損害的，受害人有權(quán)依法要求賠償；[39]
5、對人民法院在強制執(zhí)行中因違法行為或擴大強制執(zhí)行范圍給當(dāng)事人造成損害的，受害人有權(quán)依法要求賠償。[40]
綜上可見，制定《行政強制法》的主要目的是規(guī)范行政強制行為，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，而非強化行政強制，擴張行政機關(guān)管理相對人的手段。[41]
注釋：
[1] 全國人大常委會2005年初審的《行政強制法（草案）》（以下簡稱《草案》）共設(shè)7章77條。第一章為總則?？倓t宣示本法的立法目的、立法根據(jù)，規(guī)定本法的適用范圍和確立本法的基本原則。關(guān)于立法目的，《草案》共確立了四項內(nèi)容：其一，規(guī)范行政強制的設(shè)定和實施；其二，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)；其三，維護(hù)公共利益和社會秩序；其四，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。[1]這四項內(nèi)容分為兩個層次，第一和第二項內(nèi)容為第一個層次，第二和第三項內(nèi)容為第二個層次。在這兩個層次的目的中，第二個層次的目的顯然是根本性的，第一個層次的目的是為第二個層次的目的服務(wù)的：規(guī)范行政強制的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)只能是為了維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，而不可能是為了規(guī)范而規(guī)范，為了履行職責(zé)而履行職責(zé)。關(guān)于立法根據(jù)，《草案》第1條規(guī)定，“根據(jù)憲法，制定本法”。由于《行政強制法》是一項規(guī)范行政強制的基本性法律，[1]其立法根據(jù)只能是憲法，至于作為《行政強制法》的立法根據(jù)是憲法的哪一個或哪幾個具體條文，則很難確定，似乎應(yīng)該認(rèn)為是憲法的整個基本精神和原則。當(dāng)然，憲法的某些條文對于《行政強制法》亦有直接的指導(dǎo)作用。例如，憲法第5條關(guān)于依法治國，建設(shè)法治國家的規(guī)定；第37條關(guān)于公民人身自由不受侵犯，禁止非法拘禁和以其他方法剝奪或者限制公民人身自由，禁止非法搜查公民的身體的規(guī)定；第38條關(guān)于公民人格尊嚴(yán)不受侵犯，禁止用任何方法對公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害的規(guī)定；第39條關(guān)于公民住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民住宅的規(guī)定以及第40條關(guān)于公民通訊自由和通信秘密受法律保護(hù)，不得以任何理由非法侵犯的規(guī)定，等等。這些規(guī)定對《行政強制法》立法無疑都具有指導(dǎo)和規(guī)范作用，從而都是《行政強制法》的直接立法根據(jù)。關(guān)于適用范圍，《草案》既作了肯定性的屬于本法調(diào)整范圍事項的規(guī)定，也作了否定性的排除本法調(diào)整的事項的規(guī)定。 屬于本法調(diào)整范圍的事項有二： 一是行政強制（包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行）的設(shè)定； 二是行政強制的實施。[1]屬于本法排除適用的事項亦有二：其一，發(fā)生或即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件或者社會安全事件等突發(fā)事件，行政機關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時措施，不適用本法，而依照有關(guān)法律或行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行；[1]其二，有關(guān)行政機關(guān)采取金融業(yè)審慎監(jiān)管措施、進(jìn)出境貨物強制性技術(shù)監(jiān)控措施，不適用本法，而依照有關(guān)法律或行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。[1]關(guān)于行政強制的基本原則，《草案》第4 條至第9條作了較為詳細(xì)的規(guī)定，即本文前面已述及的人權(quán)保障原則、依法強制原則、比例原則和救濟與責(zé)任原則。第二章的標(biāo)題是“行政強制的方式和設(shè)定”。本章共5 條，前兩條分別規(guī)定行政強制措施和行政強制執(zhí)行的方式；后三條分別規(guī)定行政強制的設(shè)定主體和行政強制執(zhí)行的實施主體。[1]第三章的標(biāo)題是“行政強制措施實施程序”。本章設(shè)三節(jié)，第一節(jié)規(guī)定一般程序；第二節(jié)規(guī)定查封、扣押的特別程序；第三節(jié)規(guī)定凍結(jié)存款的特別程序。一般程序主要包括以下內(nèi)容：（一）行政強制措施的實施主體?！恫莅浮穼⑿姓娭拼胧┑膶嵤┲黧w確定為法律、法規(guī)規(guī)定有行政強制措施權(quán)的行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。法律、法規(guī)授權(quán)的組織作為行政強制措施的實施主體必須符合法律規(guī)定的特別條件；[1]（二）行政機關(guān)實施行政強制措施應(yīng)當(dāng)遵循的一般程序要求；[1]（三）當(dāng)場實施行政強制措施的特殊要求；（四）實施限制公民人身自由行政強制措施的特殊要求；（四）行政機關(guān)實施檢查、調(diào)查等監(jiān)管活動進(jìn)入生產(chǎn)經(jīng)營場所的特殊要求。關(guān)于查封、扣押的特別程序，《草案》分別規(guī)定了查封、扣押的條件和要求；[1]不具有行政強制措施權(quán)的行政機關(guān)應(yīng)通過采取登記保存措施代替查封扣押；[1]對數(shù)額較大財物查封、扣押或重大案件需經(jīng)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論；查封、扣押書應(yīng)載明的事項；查封、扣押的期限；對查封、扣押物品進(jìn)行保管的責(zé)任以及保管、檢驗、檢疫或技術(shù)鑒定的費用承擔(dān)；對查封、扣押財物的處理等。[1]關(guān)于凍結(jié)存款的特別程序，《草案》分別規(guī)定了凍結(jié)存款的實施主體；[1]數(shù)額要求；[1]金融機構(gòu)對凍結(jié)存款的義務(wù)；凍結(jié)存款決定書應(yīng)載明的事項；凍結(jié)存款的期限和解除凍結(jié)存款決定的程序等。[1] 第四章的標(biāo)題是“行政機關(guān)強制執(zhí)行程序”。本章設(shè)3節(jié)，第一節(jié)規(guī)定一般程序；第二節(jié)規(guī)定金錢給付義務(wù)的執(zhí)行；第三節(jié)規(guī)定作為、不作為義務(wù)的執(zhí)行。一般程序主要包括以下內(nèi)容：（一）行政強制執(zhí)行的實施條件，即當(dāng)事人在行政機關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)；（二）行政強制執(zhí)行摧告書應(yīng)載明的內(nèi)容；（三）當(dāng)事人的陳述和申辯程序；（四）行政強制執(zhí)行決定書應(yīng)載明的事項及決定書的交付、送達(dá)；（四）應(yīng)當(dāng)中止和終結(jié)執(zhí)行的情形；[1]（五）對行政強制執(zhí)行的特別要求。關(guān)于金錢給付義務(wù)的執(zhí)行程序，《草案》規(guī)定了執(zhí)行的主要方式，即執(zhí)行罰：按日加處罰款或滯納金。[1]當(dāng)事人在受到執(zhí)行罰30日后仍不履行義務(wù)或無法對當(dāng)事人采取執(zhí)行罰的，有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可對當(dāng)事人實施劃撥存款（劃撥存款只能由法律規(guī)定的行政機關(guān)作出決定）、拍賣查封、扣押的財物，沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)則應(yīng)申請人民法院執(zhí)行，但是，在實施行政管理過程中已經(jīng)采取查封、扣押行政強制措施的行政機關(guān)，可以將查封、扣押的財物依法拍賣，抵繳罰款。關(guān)于作為、不作為義務(wù)的執(zhí)行程序，《草案》亦規(guī)定了執(zhí)行的主要方式，即代履行：行政機關(guān)委托沒有利害關(guān)系的其他組織代為履行?！恫莅浮愤€規(guī)定了代履行的特別程序和要求：其一，送達(dá)并公告代履行的標(biāo)的、方式、日期、地點以及代履行人；[1]其二，在代履行的3日前，摧告當(dāng)事人履行，當(dāng)事人自動履行的，停止代履行；其三，代履行時，作出決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)派員監(jiān)督；其四，代履行完畢后，行政機關(guān)、代履行人、當(dāng)事人或者見證人應(yīng)當(dāng)在執(zhí)行文書上簽字；其五，除法律另有規(guī)定外，代履行的費用由當(dāng)事人承擔(dān)。此外，《草案》還規(guī)定，行政機關(guān)依法對違法行為或違法組織作出取締決定的，應(yīng)當(dāng)予以公告，責(zé)令相對人終止活動，相對人拒不終止活動的，行政機關(guān)可依法強制執(zhí)行。第五章的標(biāo)題是“申請人民法院強制執(zhí)行”。本章共9條，其主要內(nèi)容包括：（一）申請人民法院強制執(zhí)行的條件，即當(dāng)事人不履行行政決定，且逾期不申請復(fù)議或提起行政訴訟，相應(yīng)行政機關(guān)自己又沒有行政強制執(zhí)行權(quán)；（二）行政機關(guān)在申請前向當(dāng)事人的書面摧告程序；（三）行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)提供的材料；（四）人民法院對行政機關(guān)申請的書面審查程序；（五）人民法院當(dāng)面聽取被執(zhí)行人意見的程序；[1]（六）人民法院作出是否執(zhí)行的裁定和告知申請機關(guān)的時限；（七）申請機關(guān)對不予執(zhí)行裁定提出異議申訴的程序；（八）因情況緊急，為保障公共安全，行政機關(guān)申請立即執(zhí)行的程序；（九）行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的費用承擔(dān)。[1]第六章的標(biāo)題是“法律責(zé)任”。本章共11條，分別規(guī)定各種不同主體違反本法規(guī)定的責(zé)任及對相應(yīng)違法行為的處置：（一）行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章違法設(shè)定行政強制的責(zé)任及其處置（無效、撤銷）；（二）行政機關(guān)違法實施行政強制的責(zé)任及其處置（責(zé)令改正、對責(zé)任人給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任、對受害人給予賠償）；（三）行政機關(guān)截留、私分或變相私分查封、扣押的財物，行政機關(guān)工作人員將查封、扣押的財物據(jù)為己有的責(zé)任及其處置（追繳、對責(zé)任人給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任）。（四）人民法院工作人員違法實施強制執(zhí)行的責(zé)任及其處置（對責(zé)任人給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任、對受害人給予賠償）；（五）金融機構(gòu)對應(yīng)立即凍結(jié)的存款不凍結(jié)，致使存款轉(zhuǎn)移、在規(guī)定期限內(nèi)不劃撥存款、不及時解除凍結(jié)存款、將不應(yīng)當(dāng)凍結(jié)、劃撥的存款予以凍結(jié)、劃撥、的責(zé)任及其處置（責(zé)令改正、由人民法院罰款、拘留，或由金融監(jiān)管部門罰款、責(zé)任人構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任、對可能的受損害人給予賠償）；（六）金融機構(gòu)違法未將劃撥款項劃入財政部門或者法律、法規(guī)規(guī)定的專用帳戶的責(zé)任及其處置（責(zé)令改正、罰款）。[1]第七章為附則，規(guī)定本法施行日期以及對本法公布前制定的涉及行政強制的法規(guī)、規(guī)章的處理（清理、廢止與本法相抵觸者）等事項。
[2] 《行政處罰法》第1條規(guī)定該法的立法目的是：“為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”?！缎姓娭品ǎú莅浮返?條規(guī)定該法的立法目的是：“為了規(guī)范行政強制的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”。
[3] 實際情形應(yīng)該是更存在“行政強制手段被濫用的情況”。
[4] “行政強制措施”是指行政機關(guān)在實施行政管理的過程中，依法對公民人身自由進(jìn)行暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)實施暫時性控制的措施?！靶姓娭茍?zhí)行”是指行政機關(guān)或者由行政機關(guān)申請人民法院，對不履行發(fā)生法律效力的行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制其履行義務(wù)的行為（參見《行政強制法（草案》第2條）。
[5] 參見《行政強制法（草案》第10-11條。
[6] 參見《中華人民共和國立法法》第8條。
[7] 參見《行政強制法（草案》第12條。
[8] 參見《行政強制法（草案》第12-13條。
[9] 參見《行政強制法（草案》第14、15、36、55條。
[10] 因為行政強制在很多情況下是即時的，行政相對人難以得到及時的、有效的救濟，而行政處罰（除當(dāng)場處罰外）往往有一個調(diào)查取證和作出決定，以及執(zhí)行處罰決定的過程。在這個過程中，行政相對人可以尋求各種可能的救濟，以各種可能的方式阻止違法、不當(dāng)?shù)奶幜P決定的作出或在處罰決定作出后阻止其執(zhí)行。因此，行政強制權(quán)濫用對人權(quán)的威脅超過行政處罰權(quán)濫用對人權(quán)的威脅。
[11] 參見《行政強制法（草案》第17-20條。
[12] 參見《行政強制法（草案》第37-42、56條。
[13] 參見《行政強制法（草案》第30條。
[14] 參見《行政強制法（草案》第54條。
[15] 參見《行政強制法（草案》第57-59條。
[16] 參見《行政強制法（草案》第60條。
[17] 參見《行政強制法（草案》第9、45條。
[18] 參見《行政強制法（草案》第17條。
[19] 同上。
[20] 同上。
[21] 參見《行政強制法（草案》第18-19條。
[22] 參見《行政強制法（草案》第23條。
[23] 參見《行政強制法（草案》第34條。
[24] 參見《行政強制法（草案》第9、45條。
[25] 如法律關(guān)于行政行為具體條件、方式、手段、范圍、對象、時限等的規(guī)定。
[26] 如信賴保護(hù)原則、比例原則、正當(dāng)法律程序原則，等等。
[27] 參見《行政強制法（草案》第12條。
[28] 參見《行政強制法（草案》第19條。
[29] 參見《行政強制法（草案》第4、12-13條。
[30] 參見《行政強制法（草案》第14-15條。
[31] 參見《行政強制法（草案》第5條。
[32] 同上。
[33] 參見《行政強制法（草案》第6條。
[34] 參見《行政強制法（草案》第8條。
[35] 參見《行政強制法（草案》第37-38條。
[36] 參見《行政強制法（草案》第7條。
[37] 參見《行政強制法（草案》第4、6-7條。
[38] 參見《行政強制法（草案》第9條。
[39] 同上。
[40] 同上。
一些人產(chǎn)生誤解，以為制定《行政強制法》的目的是要強化行政強制，賦予行政機關(guān)以更多和更有力的手段管理行政相對人，提高行政管理效率，以保障行政管理的目標(biāo)和任務(wù)的有效實現(xiàn)。這種誤解就像上世紀(jì)九十年代全國人大常委會制定《行政處罰法》時人們產(chǎn)生的誤解一樣，以為制定《行政處罰法》的目的就是要強化制裁，為行政管理增加手段，為行政手段增加力度。
實際上，《行政強制法》的立法目的如同《行政處罰法》的立法目的一樣，主要不是為了加強行政管理（盡管也有加強行政管理的目的），而是為了規(guī)范行政管理，規(guī)范行政機關(guān)的強制性和制裁性行為，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。[2]
制定《行政強制法》，以法律規(guī)范行政強制行為的意義主要有以下三項：
（一）控制行政強制權(quán)的范圍，防止行政權(quán)膨脹，建設(shè)有限政府
全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹女士在第10屆全國人大常委會第19次會議上所作的《關(guān)于中華人民共和國行政強制法（草案）的說明》中指出，“目前，由于沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，一些行政機關(guān)在執(zhí)法過程中，既存在對某些嚴(yán)重違法行為因缺乏強制手段處理不力的情況，也存在行政強制手段濫用的情況。[3]主要問題是：哪些機關(guān)可以設(shè)定行政強制措施，不明確；（2）行政強制措施的具體形式繁多，同一行政強制措施有多種表述，缺乏規(guī)范；（3）有些沒有強制權(quán)的行政機關(guān)自行實施行政強制措施，甚至授權(quán)、委托其他組織實施行政強制措施；……”。行政強制權(quán)是行政機關(guān)及其工作人員最青睞，最寵愛的權(quán)力，從而是最容易膨脹和對公民權(quán)利、自由威脅的可能性、最嚴(yán)重的權(quán)力。因此，首先必須以法律限制、控制其范圍?！缎姓娭品ǎú莅福废拗坪涂刂菩姓娭频姆秶耐緩接腥?BR> 其一，限制行政強制的種類。行政強制包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行兩大類別。[4]《行政強制法（草案）》將這兩大類別的行政強制分別限制為下述11種方式：第一類行政強制（即行政強制措施）的方式限制為下述6種：
1、對公民人身自由的暫時性限制；
2、對場所、設(shè)施或者財物的查封；
3、對財物的扣押；
4、對存款、匯款、有價證券等的凍結(jié)；
5、強行進(jìn)入住宅；
6、法律規(guī)定的其他行政強制措施。
第二類行政強制（即行政強制執(zhí)行）的方式限制為下述5種：
1、排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的代履行；
2、加處罰款或者滯納金的執(zhí)行罰；
3、劃撥存款、匯款，兌現(xiàn)有價證券；
4、將查封、扣押的財物拍賣或者依法處理；
5、法律規(guī)定的其他行政強制執(zhí)行方式。[5]
其二，限制行政強制的設(shè)定主體。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，限制人身自由的強制措施只能由全國人大和全國人大常委會通過制定法律規(guī)定。[6]《行政強制法（草案）》進(jìn)一步將對存款、匯款、有價證券等的凍結(jié)和強行進(jìn)入住宅兩項行政強制措施歸入法律保留的范圍。[7]這樣，國務(wù)院的行政法規(guī)只能設(shè)定法律保留以外的行政強制。而且，國務(wù)院行政法規(guī)設(shè)定行政強制必須是在全國人大和全國人大常委會對相應(yīng)事項尚未制定法律的前提下為之。如果全國人大和全國人大常委會對相應(yīng)事項已制定了法律，而法律中沒有設(shè)定行政強制，國務(wù)院的行政法規(guī)不得再增設(shè)行政強制。
至于享有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方人大和地方人大常委會，其運用地方性法規(guī)設(shè)定行政強制的種類則更僅限于對場所、設(shè)施或者財物的查封和對財物的扣押。而且，地方人大和地方人大常委會運用地方性法規(guī)設(shè)定行政強制的事項必須屬于“地方性事務(wù)”，同時必須是在全國人大和全國人大常委會對相應(yīng)事項尚未制定法律，國務(wù)院對相應(yīng)事項尚未制定行政法規(guī)的前提下為之。如果全國人大和全國人大常委會對相應(yīng)事項已制定了法律，或者國務(wù)院對相應(yīng)事項已制定了行政法規(guī)， 而法律和行政法規(guī)中沒有設(shè)定行政強制，地方性法規(guī)不得再增設(shè)行政強制。[8]
其三，限制行政強制的實施主體。行政強制的“濫”，不僅表現(xiàn)為行政強制設(shè)定權(quán)的“濫”，而且表現(xiàn)為行政強制實施權(quán)的“濫”。因此，《行政強制法（草案）》不僅對行政強制的設(shè)定主體予以限制，而且對行政強制的實施主體予以限制。根據(jù)《行政強制法（草案）》的規(guī)定，行政強制措施只能由法律、法規(guī)規(guī)定的有行政強制措施實施權(quán)的行政機關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。法律、法規(guī)授權(quán)的組織實施行政強制措施則必須符合下列條件：
1、其是依法成立的具有管理公共事務(wù)職能的組織；
2、具有熟悉法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員；
3、不得利用授權(quán)從事經(jīng)營活動或有償服務(wù)。
至于行政強制執(zhí)行，其實施機關(guān)只能由法律規(guī)定。法律沒有規(guī)定相應(yīng)行政機關(guān)有行政強制執(zhí)行權(quán)的，相對人不執(zhí)行其作出的行政決定，該行政機關(guān)只能申請人民法院強制執(zhí)行。[9]
（二）規(guī)范行政強制的程序，防止行政權(quán)濫用，建設(shè)法治政府
行政強制權(quán)濫用是對人權(quán)威脅最嚴(yán)重（甚至超過行政處罰權(quán)濫用）的行政權(quán)濫用，[10]而導(dǎo)致行政強制權(quán)濫用的最重要的原因是行政強制缺乏正當(dāng)法律程序。所以，《行政強制法（草案）》的最重要的任務(wù)即是為行政強制確立正當(dāng)法律程序，以規(guī)范和控制行政強制權(quán)的行使?！缎姓娭品ǎú莅福吠ㄟ^程序設(shè)置規(guī)范和控制行政強制權(quán)行使的主要途徑有三：
其一，賦予行政相對人程序制約權(quán)，以權(quán)利制約權(quán)力。在這方面，《行政強制法（草案）》做出了一系列規(guī)定。例如，行政機關(guān)實施行政強制措施，必須向相對人出示身份證件；告知理由、依據(jù)、救濟途徑；聽取相對人的陳述和申辯。行政機關(guān)進(jìn)入公民住宅實施行政強制措施的，應(yīng)當(dāng)出示縣級以上行政機關(guān)的行政決定書。 行政機關(guān)實施限制人身自由的行政強制措施，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場告知或事后立即通知相對人家屬實施強制的行政機關(guān)和地點；在緊急情況下當(dāng)場采取強制的，應(yīng)當(dāng)在返回行政機關(guān)后6小時內(nèi)補辦手續(xù)。行政機關(guān)實施檢查、調(diào)查等監(jiān)管活動進(jìn)入生產(chǎn)經(jīng)營場所，必須告知相對人法律或行政法規(guī)的依據(jù)，沒有法律或行政法規(guī)依據(jù)的，相對人有權(quán)拒絕。行政機關(guān)查詢企業(yè)的財務(wù)賬簿、交易記錄、業(yè)務(wù)往來等事項，亦必須告知相對人法律或行政法規(guī)的依據(jù)，沒有法律或行政法規(guī)依據(jù)的，相對人有權(quán)拒絕。[11]行政機關(guān)實施行政強制執(zhí)行。應(yīng)當(dāng)事先向相對人發(fā)出摧告書，相對人收到摧告書后，有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。對相對人進(jìn)行的陳述和申辯，行政機關(guān)必須充分聽取，并對相對人提出的事實、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核，相對人提出的事實、理由和證據(jù)成立的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。此外，相對人有法定事由的，可申請行政機關(guān)中止或終結(jié)實施行政強制。[12]
其二，賦予人民法院程序制約權(quán)，以權(quán)力制約權(quán)力。對此，《行政強制法（草案）》主要確立了下述制度：
1、對于某些行政強制措施，如凍結(jié)存款等，除非法律有特別授權(quán)（而法律特別授權(quán)的行政機關(guān)是很少的），一般行政機關(guān)均無權(quán)自行實施，只能依法申請人民法院強制執(zhí)行。金融監(jiān)督和監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督對象有轉(zhuǎn)移或隱匿違法資金跡象的，即使有證據(jù)證明，亦只能申請人民法院采取凍結(jié)相應(yīng)資金的措施；[13]
2、行政機關(guān)依法對違章建筑、違法建設(shè)的設(shè)施等需要強制拆除的，相對人如逾期拒不拆除，除法律另有規(guī)定外，只能申請人民法院強制執(zhí)行；[14]
3、行政機關(guān)向人民法院申請強制執(zhí)行行政決定，須提交強制執(zhí)行申請書、相應(yīng)行政決定書以及作出決定的事實、理由、法定依據(jù)等，人民法院要對申請書及相應(yīng)材料進(jìn)行書面審查，認(rèn)定其符合法定條件和要求的，方予執(zhí)行；[15]
4、人民法院通過書面審查，發(fā)現(xiàn)行政決定缺乏事實根據(jù)或法律根據(jù)，或者有其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形的，可以在聽取被執(zhí)行人的意見和認(rèn)定相應(yīng)行政決定確實違法后，裁定不予執(zhí)行；[16]
5、行政相對人認(rèn)為行政機關(guān)實施的行政強制措施或行政強制執(zhí)行行為違法，均可依法向人民法院提起行政訴訟，人民法院可依法對被訴行政強制行為進(jìn)行司法審查，并依法作出裁判。[17]
其三。建立、健全行政機關(guān)內(nèi)部審批制度，完善行政內(nèi)部程序制約機制。現(xiàn)代正當(dāng)法律程序制約主要指外部制約，包括權(quán)利制約和權(quán)力制約，但也包括內(nèi)部制約。在內(nèi)部制約方面，《行政強制法（草案）》確立的主要制度和要求有：
1、行政機關(guān)工作人員采取行政強制措施前須向行政機關(guān)負(fù)責(zé)人書面或口頭報告并經(jīng)其批準(zhǔn)；需當(dāng)場采取行政強制措施的，應(yīng)當(dāng)在事后立即報告；[18]
2、行政機關(guān)實施行政強制措施應(yīng)由兩名以上執(zhí)法人員參與；[19]
3、實施行政強制措施應(yīng)制作現(xiàn)場筆錄，采取查封、扣押措施應(yīng)制作清單；[20]
4、行政執(zhí)法人員當(dāng)場實施行政強制措施，應(yīng)在24小時內(nèi)補辦相關(guān)手續(xù)；在邊遠(yuǎn)、水上、交通不便地區(qū)實施行政強制措施的，則應(yīng)在返回行政機關(guān)后2日內(nèi)補辦相關(guān)手續(xù)；如在緊急情況下當(dāng)場采取限制公民人身自由的行政強制措施，則應(yīng)在返回行政機關(guān)后6小時內(nèi)補辦手續(xù)；[21]
5、行政機關(guān)對涉及重大案件或者數(shù)額較大的財物需要實施查封、扣押的，應(yīng)由行政機關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論；[22]
6、行政機關(guān)作出凍結(jié)存款的決定后，因情況復(fù)雜需延長凍結(jié)期限的，應(yīng)經(jīng)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)；[23]
7、行政相對人認(rèn)為行政機關(guān)實施的行政強制措施或行政強制執(zhí)行行為違法，可依法向行政機關(guān)所屬人民政府或上一級行政主管部門申請行政復(fù)議，人民政府或上一級行政主管部門可依法對被申請的行政強制行為進(jìn)行審查，并依法作出相應(yīng)行政復(fù)議決定。[24]
（三）確立行政強制的原則，防止行政侵權(quán)，建設(shè)人本政府和責(zé)任政府
行政法對行政權(quán)行使的控制和規(guī)范，有兩個基本途徑：一是通過具體的法律規(guī)則，[25]對相應(yīng)行政行為確立具體的要求；二是通過較抽象的法律原則，[26]對相應(yīng)行政行為確立基本指南和整體的、宏觀的導(dǎo)向性要求。法律規(guī)范的這兩種途徑都是非常重要的：具體的法律規(guī)則操作性強，剛性強，但局限性大?，F(xiàn)實生活紛繁復(fù)雜，有限的具體法律條文往往難以一一對應(yīng)予以規(guī)范，因此，通過立法確立相關(guān)法律原則是必要的。法律原則具有抽象性、靈活性，從而其適用無論在時間上，還是在空間上，都具有具體法律條文所不具有的廣泛性和普遍性。正因為如此，《行政強制法（草案）》在控制和規(guī)范行政機關(guān)行使行政強制權(quán)方面，確立了一系列法律基本原則，以保障行政強制行為正當(dāng)行使，防止其侵犯人權(quán)，侵犯行政相對人的合法權(quán)益，促進(jìn)人本政府和責(zé)任政府的建立。
《行政強制法（草案）》確立的法律基本原則主要有四：
其一，人權(quán)保障原則。行政強制是所謂“高權(quán)行政”中權(quán)力色彩最為濃重的行政行為，從而對公民權(quán)利、自由侵犯的可能性，對人權(quán)威脅性。因此，在《行政強制法（草案）》中確立人權(quán)保障原則意義最為重要。《行政強制法（草案）》第1條即明定“保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”是該法的立法目的?！缎姓娭品ǎú莅福返恼麄€內(nèi)容均突出了人權(quán)保障原則。例如，《草案》將對公民人身自由的暫時性限制、對存款、匯款、有價證券等的凍結(jié)；強行進(jìn)入住宅等行政強制措施的設(shè)定確定為法律保留事項，嚴(yán)加控制；[27]對行政機關(guān)實施限制公民人身自由的行政強制措施，《草案》除要求其遵循一般行政強制措施的實施程序外，還對之規(guī)定了若干特別程序：進(jìn)入公民住宅實施行政強制措施應(yīng)當(dāng)出示縣級以上行政機關(guān)的行政決定書、實施限制人身自由的行政強制措施，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場告知或事后立即通知相對人家屬實施強制的行政機關(guān)和地點，等等。[28]
其二，依法強制原則。制定《行政強制法》本身，在某種意義上就意味著宣示依法強制，似乎沒有必要再以專門法條設(shè)置依法強制原則。但是，各種行政行為中可采取的具體行政強制形式并非都是由《行政強制法》設(shè)定的，各種行政強制的實施主體亦非由《行政強制法》直接規(guī)定，不同領(lǐng)域、不同種類的行政強制的具體操作程序也不是由《行政強制法》做統(tǒng)一的，包羅萬象的規(guī)定。既然《行政強制法》不是規(guī)范行政強制行為的法源，那么，還有哪些法源（法律、法規(guī)、規(guī)章）可以規(guī)范行政強制的設(shè)立和實施呢？或者說，法律規(guī)范性文件以外的其他規(guī)范性文件或行政命令一類非規(guī)范性文件是否也可以設(shè)立和規(guī)定行政強制實施主體、實施程序呢？要回答這些問題，要避免因?qū)@些問題的混亂答案而導(dǎo)致實踐中行政強制的“亂”和“濫”，《行政強制法》以專門法條設(shè)置依法強制原則是必要的。正因為如此，《行政強制法（草案）》專條規(guī)定，設(shè)定行政強制必須依照本法由法律設(shè)定；尚未制定法律的，某些行政強制可由行政法規(guī)設(shè)定；尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，某些行政強制可由地方性法規(guī)設(shè)定；規(guī)章、其他規(guī)范性文件和非規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政強制。[29]至于行政強制的實施，則必須有法律、法規(guī)依據(jù)，由法定行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織實施，并且要嚴(yán)格遵循法定程序。[30]法定程序可包括《行政強制法》規(guī)定的程序和其他法律、法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件規(guī)定的程序，但其他法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件規(guī)定的程序不得與《行政強制法》規(guī)定的程序抵觸，否則無效。
其三，比例原則。由于行政強制對人權(quán)威脅性，因此比例原則在行政強制實施中具有非常重要的意義。《行政強制法（草案）》對之規(guī)定得最為細(xì)密，在大陸現(xiàn)行法律、法規(guī)中，沒有一部法律、法規(guī)對比例原則有《行政強制法（草案）》這么細(xì)密的規(guī)定?！缎姓娭品ǎú莅福贩謩e在多個條款中規(guī)定了比例原則，其主要內(nèi)容包括：
1、設(shè)定行政強制應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，兼顧公共利益和當(dāng)事人的合法權(quán)益；[31]
2、實施行政強制應(yīng)當(dāng)依照法定條件，正確適用法律、法規(guī)，選擇適當(dāng)?shù)男姓娭品绞?，以最小損害當(dāng)事人的權(quán)益為限度；[32]
3、行政強制不得濫用，實施非強制性管理措施可以達(dá)到行政管理目的，不得實施行政強制措施；[33]
4、對違法行為顯著輕微，沒有明顯社會危害，涉案財物數(shù)量較少的，可以不對其實施行政強制措施；[34]
5、實施行政強制執(zhí)行，事先應(yīng)當(dāng)進(jìn)行督促摧告，當(dāng)事人履行行政決定的，不再實施行政強制。[35]
其四，救濟和責(zé)任原則。救濟和責(zé)任是既有區(qū)別，又有密切聯(lián)系的兩項原則。其區(qū)別在于，救濟解決的是行政強制對相對人侵權(quán)的補救問題，責(zé)任解決的是行政機關(guān)及其工作人員違法強制、濫用強制權(quán)的法律責(zé)任問題。二者的密切聯(lián)系在于，救濟和責(zé)任的根本目的都在于保障人權(quán)，建立以人為本的政府和責(zé)任政府。對侵權(quán)行為實施救濟，是責(zé)任政府的基本要求；追究違法、濫權(quán)、侵權(quán)行為的責(zé)任，特別是行政賠償責(zé)任，是法律救濟的題中應(yīng)有之義?！缎姓娭品ǎú莅福逢P(guān)于救濟和責(zé)任的基本原則規(guī)定在總則中，而關(guān)于救濟和責(zé)任的具體規(guī)則則分別規(guī)定在相關(guān)章節(jié)，特別是“法律責(zé)任”一章中?！缎姓娭品ǎú莅福房倓t關(guān)于救濟和責(zé)任原則的規(guī)定主要有下述內(nèi)容：
1、實施行政強制措施，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有陳述和申辯權(quán)利；[36]
2、實施行政強制應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法，文明執(zhí)法，不得濫用職權(quán)，侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益；[37]
3、公民、法人或其他組織對行政機關(guān)實施行政強制不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；[38]
4、對行政機關(guān)違法實施行政強制造成損害的，受害人有權(quán)依法要求賠償；[39]
5、對人民法院在強制執(zhí)行中因違法行為或擴大強制執(zhí)行范圍給當(dāng)事人造成損害的，受害人有權(quán)依法要求賠償。[40]
綜上可見，制定《行政強制法》的主要目的是規(guī)范行政強制行為，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，而非強化行政強制，擴張行政機關(guān)管理相對人的手段。[41]
注釋：
[1] 全國人大常委會2005年初審的《行政強制法（草案）》（以下簡稱《草案》）共設(shè)7章77條。第一章為總則?？倓t宣示本法的立法目的、立法根據(jù)，規(guī)定本法的適用范圍和確立本法的基本原則。關(guān)于立法目的，《草案》共確立了四項內(nèi)容：其一，規(guī)范行政強制的設(shè)定和實施；其二，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)；其三，維護(hù)公共利益和社會秩序；其四，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。[1]這四項內(nèi)容分為兩個層次，第一和第二項內(nèi)容為第一個層次，第二和第三項內(nèi)容為第二個層次。在這兩個層次的目的中，第二個層次的目的顯然是根本性的，第一個層次的目的是為第二個層次的目的服務(wù)的：規(guī)范行政強制的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)只能是為了維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，而不可能是為了規(guī)范而規(guī)范，為了履行職責(zé)而履行職責(zé)。關(guān)于立法根據(jù)，《草案》第1條規(guī)定，“根據(jù)憲法，制定本法”。由于《行政強制法》是一項規(guī)范行政強制的基本性法律，[1]其立法根據(jù)只能是憲法，至于作為《行政強制法》的立法根據(jù)是憲法的哪一個或哪幾個具體條文，則很難確定，似乎應(yīng)該認(rèn)為是憲法的整個基本精神和原則。當(dāng)然，憲法的某些條文對于《行政強制法》亦有直接的指導(dǎo)作用。例如，憲法第5條關(guān)于依法治國，建設(shè)法治國家的規(guī)定；第37條關(guān)于公民人身自由不受侵犯，禁止非法拘禁和以其他方法剝奪或者限制公民人身自由，禁止非法搜查公民的身體的規(guī)定；第38條關(guān)于公民人格尊嚴(yán)不受侵犯，禁止用任何方法對公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害的規(guī)定；第39條關(guān)于公民住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民住宅的規(guī)定以及第40條關(guān)于公民通訊自由和通信秘密受法律保護(hù)，不得以任何理由非法侵犯的規(guī)定，等等。這些規(guī)定對《行政強制法》立法無疑都具有指導(dǎo)和規(guī)范作用，從而都是《行政強制法》的直接立法根據(jù)。關(guān)于適用范圍，《草案》既作了肯定性的屬于本法調(diào)整范圍事項的規(guī)定，也作了否定性的排除本法調(diào)整的事項的規(guī)定。 屬于本法調(diào)整范圍的事項有二： 一是行政強制（包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行）的設(shè)定； 二是行政強制的實施。[1]屬于本法排除適用的事項亦有二：其一，發(fā)生或即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件或者社會安全事件等突發(fā)事件，行政機關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時措施，不適用本法，而依照有關(guān)法律或行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行；[1]其二，有關(guān)行政機關(guān)采取金融業(yè)審慎監(jiān)管措施、進(jìn)出境貨物強制性技術(shù)監(jiān)控措施，不適用本法，而依照有關(guān)法律或行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。[1]關(guān)于行政強制的基本原則，《草案》第4 條至第9條作了較為詳細(xì)的規(guī)定，即本文前面已述及的人權(quán)保障原則、依法強制原則、比例原則和救濟與責(zé)任原則。第二章的標(biāo)題是“行政強制的方式和設(shè)定”。本章共5 條，前兩條分別規(guī)定行政強制措施和行政強制執(zhí)行的方式；后三條分別規(guī)定行政強制的設(shè)定主體和行政強制執(zhí)行的實施主體。[1]第三章的標(biāo)題是“行政強制措施實施程序”。本章設(shè)三節(jié)，第一節(jié)規(guī)定一般程序；第二節(jié)規(guī)定查封、扣押的特別程序；第三節(jié)規(guī)定凍結(jié)存款的特別程序。一般程序主要包括以下內(nèi)容：（一）行政強制措施的實施主體?！恫莅浮穼⑿姓娭拼胧┑膶嵤┲黧w確定為法律、法規(guī)規(guī)定有行政強制措施權(quán)的行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。法律、法規(guī)授權(quán)的組織作為行政強制措施的實施主體必須符合法律規(guī)定的特別條件；[1]（二）行政機關(guān)實施行政強制措施應(yīng)當(dāng)遵循的一般程序要求；[1]（三）當(dāng)場實施行政強制措施的特殊要求；（四）實施限制公民人身自由行政強制措施的特殊要求；（四）行政機關(guān)實施檢查、調(diào)查等監(jiān)管活動進(jìn)入生產(chǎn)經(jīng)營場所的特殊要求。關(guān)于查封、扣押的特別程序，《草案》分別規(guī)定了查封、扣押的條件和要求；[1]不具有行政強制措施權(quán)的行政機關(guān)應(yīng)通過采取登記保存措施代替查封扣押；[1]對數(shù)額較大財物查封、扣押或重大案件需經(jīng)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論；查封、扣押書應(yīng)載明的事項；查封、扣押的期限；對查封、扣押物品進(jìn)行保管的責(zé)任以及保管、檢驗、檢疫或技術(shù)鑒定的費用承擔(dān)；對查封、扣押財物的處理等。[1]關(guān)于凍結(jié)存款的特別程序，《草案》分別規(guī)定了凍結(jié)存款的實施主體；[1]數(shù)額要求；[1]金融機構(gòu)對凍結(jié)存款的義務(wù)；凍結(jié)存款決定書應(yīng)載明的事項；凍結(jié)存款的期限和解除凍結(jié)存款決定的程序等。[1] 第四章的標(biāo)題是“行政機關(guān)強制執(zhí)行程序”。本章設(shè)3節(jié)，第一節(jié)規(guī)定一般程序；第二節(jié)規(guī)定金錢給付義務(wù)的執(zhí)行；第三節(jié)規(guī)定作為、不作為義務(wù)的執(zhí)行。一般程序主要包括以下內(nèi)容：（一）行政強制執(zhí)行的實施條件，即當(dāng)事人在行政機關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)；（二）行政強制執(zhí)行摧告書應(yīng)載明的內(nèi)容；（三）當(dāng)事人的陳述和申辯程序；（四）行政強制執(zhí)行決定書應(yīng)載明的事項及決定書的交付、送達(dá)；（四）應(yīng)當(dāng)中止和終結(jié)執(zhí)行的情形；[1]（五）對行政強制執(zhí)行的特別要求。關(guān)于金錢給付義務(wù)的執(zhí)行程序，《草案》規(guī)定了執(zhí)行的主要方式，即執(zhí)行罰：按日加處罰款或滯納金。[1]當(dāng)事人在受到執(zhí)行罰30日后仍不履行義務(wù)或無法對當(dāng)事人采取執(zhí)行罰的，有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可對當(dāng)事人實施劃撥存款（劃撥存款只能由法律規(guī)定的行政機關(guān)作出決定）、拍賣查封、扣押的財物，沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)則應(yīng)申請人民法院執(zhí)行，但是，在實施行政管理過程中已經(jīng)采取查封、扣押行政強制措施的行政機關(guān)，可以將查封、扣押的財物依法拍賣，抵繳罰款。關(guān)于作為、不作為義務(wù)的執(zhí)行程序，《草案》亦規(guī)定了執(zhí)行的主要方式，即代履行：行政機關(guān)委托沒有利害關(guān)系的其他組織代為履行?！恫莅浮愤€規(guī)定了代履行的特別程序和要求：其一，送達(dá)并公告代履行的標(biāo)的、方式、日期、地點以及代履行人；[1]其二，在代履行的3日前，摧告當(dāng)事人履行，當(dāng)事人自動履行的，停止代履行；其三，代履行時，作出決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)派員監(jiān)督；其四，代履行完畢后，行政機關(guān)、代履行人、當(dāng)事人或者見證人應(yīng)當(dāng)在執(zhí)行文書上簽字；其五，除法律另有規(guī)定外，代履行的費用由當(dāng)事人承擔(dān)。此外，《草案》還規(guī)定，行政機關(guān)依法對違法行為或違法組織作出取締決定的，應(yīng)當(dāng)予以公告，責(zé)令相對人終止活動，相對人拒不終止活動的，行政機關(guān)可依法強制執(zhí)行。第五章的標(biāo)題是“申請人民法院強制執(zhí)行”。本章共9條，其主要內(nèi)容包括：（一）申請人民法院強制執(zhí)行的條件，即當(dāng)事人不履行行政決定，且逾期不申請復(fù)議或提起行政訴訟，相應(yīng)行政機關(guān)自己又沒有行政強制執(zhí)行權(quán)；（二）行政機關(guān)在申請前向當(dāng)事人的書面摧告程序；（三）行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)提供的材料；（四）人民法院對行政機關(guān)申請的書面審查程序；（五）人民法院當(dāng)面聽取被執(zhí)行人意見的程序；[1]（六）人民法院作出是否執(zhí)行的裁定和告知申請機關(guān)的時限；（七）申請機關(guān)對不予執(zhí)行裁定提出異議申訴的程序；（八）因情況緊急，為保障公共安全，行政機關(guān)申請立即執(zhí)行的程序；（九）行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的費用承擔(dān)。[1]第六章的標(biāo)題是“法律責(zé)任”。本章共11條，分別規(guī)定各種不同主體違反本法規(guī)定的責(zé)任及對相應(yīng)違法行為的處置：（一）行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章違法設(shè)定行政強制的責(zé)任及其處置（無效、撤銷）；（二）行政機關(guān)違法實施行政強制的責(zé)任及其處置（責(zé)令改正、對責(zé)任人給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任、對受害人給予賠償）；（三）行政機關(guān)截留、私分或變相私分查封、扣押的財物，行政機關(guān)工作人員將查封、扣押的財物據(jù)為己有的責(zé)任及其處置（追繳、對責(zé)任人給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任）。（四）人民法院工作人員違法實施強制執(zhí)行的責(zé)任及其處置（對責(zé)任人給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任、對受害人給予賠償）；（五）金融機構(gòu)對應(yīng)立即凍結(jié)的存款不凍結(jié)，致使存款轉(zhuǎn)移、在規(guī)定期限內(nèi)不劃撥存款、不及時解除凍結(jié)存款、將不應(yīng)當(dāng)凍結(jié)、劃撥的存款予以凍結(jié)、劃撥、的責(zé)任及其處置（責(zé)令改正、由人民法院罰款、拘留，或由金融監(jiān)管部門罰款、責(zé)任人構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任、對可能的受損害人給予賠償）；（六）金融機構(gòu)違法未將劃撥款項劃入財政部門或者法律、法規(guī)規(guī)定的專用帳戶的責(zé)任及其處置（責(zé)令改正、罰款）。[1]第七章為附則，規(guī)定本法施行日期以及對本法公布前制定的涉及行政強制的法規(guī)、規(guī)章的處理（清理、廢止與本法相抵觸者）等事項。
[2] 《行政處罰法》第1條規(guī)定該法的立法目的是：“為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”?！缎姓娭品ǎú莅浮返?條規(guī)定該法的立法目的是：“為了規(guī)范行政強制的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”。
[3] 實際情形應(yīng)該是更存在“行政強制手段被濫用的情況”。
[4] “行政強制措施”是指行政機關(guān)在實施行政管理的過程中，依法對公民人身自由進(jìn)行暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)實施暫時性控制的措施?！靶姓娭茍?zhí)行”是指行政機關(guān)或者由行政機關(guān)申請人民法院，對不履行發(fā)生法律效力的行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制其履行義務(wù)的行為（參見《行政強制法（草案》第2條）。
[5] 參見《行政強制法（草案》第10-11條。
[6] 參見《中華人民共和國立法法》第8條。
[7] 參見《行政強制法（草案》第12條。
[8] 參見《行政強制法（草案》第12-13條。
[9] 參見《行政強制法（草案》第14、15、36、55條。
[10] 因為行政強制在很多情況下是即時的，行政相對人難以得到及時的、有效的救濟，而行政處罰（除當(dāng)場處罰外）往往有一個調(diào)查取證和作出決定，以及執(zhí)行處罰決定的過程。在這個過程中，行政相對人可以尋求各種可能的救濟，以各種可能的方式阻止違法、不當(dāng)?shù)奶幜P決定的作出或在處罰決定作出后阻止其執(zhí)行。因此，行政強制權(quán)濫用對人權(quán)的威脅超過行政處罰權(quán)濫用對人權(quán)的威脅。
[11] 參見《行政強制法（草案》第17-20條。
[12] 參見《行政強制法（草案》第37-42、56條。
[13] 參見《行政強制法（草案》第30條。
[14] 參見《行政強制法（草案》第54條。
[15] 參見《行政強制法（草案》第57-59條。
[16] 參見《行政強制法（草案》第60條。
[17] 參見《行政強制法（草案》第9、45條。
[18] 參見《行政強制法（草案》第17條。
[19] 同上。
[20] 同上。
[21] 參見《行政強制法（草案》第18-19條。
[22] 參見《行政強制法（草案》第23條。
[23] 參見《行政強制法（草案》第34條。
[24] 參見《行政強制法（草案》第9、45條。
[25] 如法律關(guān)于行政行為具體條件、方式、手段、范圍、對象、時限等的規(guī)定。
[26] 如信賴保護(hù)原則、比例原則、正當(dāng)法律程序原則，等等。
[27] 參見《行政強制法（草案》第12條。
[28] 參見《行政強制法（草案》第19條。
[29] 參見《行政強制法（草案》第4、12-13條。
[30] 參見《行政強制法（草案》第14-15條。
[31] 參見《行政強制法（草案》第5條。
[32] 同上。
[33] 參見《行政強制法（草案》第6條。
[34] 參見《行政強制法（草案》第8條。
[35] 參見《行政強制法（草案》第37-38條。
[36] 參見《行政強制法（草案》第7條。
[37] 參見《行政強制法（草案》第4、6-7條。
[38] 參見《行政強制法（草案》第9條。
[39] 同上。
[40] 同上。