關鍵詞：行政規(guī)劃變更/公共利益/比例原則/信賴保護原則
內容提要: 當下中國的行政規(guī)劃似乎是在一個法治的“真空”內運行，規(guī)劃的變更表現的尤為明顯，完全不顧及行政行為的信賴保護，也不對合法權益受到損害的利益相關人予以補償。這種現象的存在嚴重背離了我們建設法治政府的要求，也極大的損害了民眾對政府的信任和尊重。因此，有必要對行政規(guī)劃變更中所存在的主要問題進行反思，從而在實體和程序兩方面對行政規(guī)劃的變更予以法律規(guī)制。
當人類進入現代社會，社會生活愈加復雜，社會分工便日益細化，人們之間的社會關系和利益也因此而變得沖突和矛盾不斷。對于現代社會而言，建立一個強有力的組織加強協(xié)調以維護其內部的穩(wěn)定和促使其不斷向前發(fā)展成為一個迫切的要求，而在今天看來，只有政府才可以擔當如此重任。然而，需要注意的是， “現代國家的行政不比農業(yè)或早期工業(yè)時代一樣,許多國家政策的實行都必須'慎謀而后動',因為愈重要的行政措施一定會牽涉到人民的權利義務、國家預算的來源、社會的反應……所以必須事先作周詳的規(guī)劃”。[1]因此，通過行政規(guī)劃來實施對社會的管理已經成為不可避免的趨勢，而合理有效的行政規(guī)劃不僅可以統(tǒng)籌行政主體自身以及其組成部門之間的行動，使其所控制和支配的社會各種資源得到為有效的利用，而且可以在其擬定過程中聽取各方意見，有利于現存的和未來潛在的問題的解決。[2]
從定義上來看，筆者認為將行政規(guī)劃界定為 “行政機關為了實現國土或城鄉(xiāng)規(guī)劃、興辦公共事業(yè)或者公共設施等行政目標,對將來一定期限之內擬采取的方法、步驟、措施而對外作出具有法律約束力的計劃” 似乎更為合理一些。其本質應是一種行政主體對當下以及未來人們彼此之間以及人類同自然之間利益的衡平。誠如德國學者所界定的那樣其“是為了以好的方式實現根據現有條件確定的目標而進行系統(tǒng)準備和理性設計的過程,是為了實現特定的制度設計而協(xié)調各種不同的,甚至相互沖突的利益的過程?！盵3]
然而，拘于人類理性的局限和不足，對于自身行為所可能產生的結果和意義，人們是無法完全準確預見的。[4]應該承認，這種理性的局限和不足同樣存在于政府機構。而其產生的結果之一，便是政府需要對被“證明”是“失敗”的行政規(guī)劃進行變更。這甚至可以說是行政規(guī)劃正常的“生理現象”。[5]因此，我們需要經常面對行政規(guī)劃的變更，以及因這種變更而帶來的種種可能的后果，包括那些我們并不十分樂意見到的結果。當然，這并不意味著我們對政府隨意、任性地變更自己的規(guī)劃予以承認，更不意味我們對這種隨意和任性應該忍受而無所怨言。我們要做和能做的是對這種變更進行法律規(guī)制。這無疑也是一個真正追求民主法治的國度，一個正在建立“法治國家”的政府所應盡的職責和義務。
一、行政規(guī)劃變更所存在的問題以及其可能的后果
當下的行政規(guī)劃變更所存在的問題多多，種種問題似乎表明其是游離在一個不受規(guī)制的法治化的“國度”之外，其中主要和需待解決的問題在于：
1．行政規(guī)劃沒有法律依據隨意地變更，而這種變更又多以公共利益為幌子
在市場經濟的早期，人們普遍認為“好的政府，就是管得少的政府”，作為社會的“守夜人”，政府僅需負責人民安全、維護社會秩序等。然而，隨著社會的發(fā)展和日益復雜，政府開始主動或者被動地全面干涉社會事務,變成了“從搖籃到墳墓”的全能政府。應當說這種變化是必然而不可避免的。不過，在這過程中，政府任性的隨意而為的危險也大大增加，為此大陸法系國家在授予行政機關以廣泛的社會管理權和自由裁量權時，同時確立和發(fā)展了 “法律至上（the princip1e of the supremacy of the law）”和信賴保護原則。法律至上原則要求行政機關的職權行為必須得到法律的授權和以法律為終依據，對一些可能對人民權益造成重要的危害的行為必須由法律來規(guī)定而不能行政機關自己裁量。信賴保護原則是指行政管理相對人對行政權力的正當合理信賴應當予以保護，行政機關不得擅自改變已生效的行政行為，確需改變行政行為的，對于由此給相對人造成的損失應當給予補償。[6]
可惜的是，這兩個原則在當下中國并沒有得到實施，以致于在現實中“沒有法律依據也可以制定行政規(guī)劃已經成為司空見慣的通例”。[7]而行政規(guī)劃主體不合法、超越法定權限、背離法定程序等似乎也不是什么離奇的事了，而通過這種規(guī)劃得來的結果，又不被行政機關自身尊重。以城市規(guī)劃為例，“就時常發(fā)生一些遵從領導意志而忽視規(guī)劃嚴肅性的例子，往往因個別領導一句話就改變原有的規(guī)劃?！盵8]
這種隨意地變更之所以產生，在很多時候是因為行政機關簡單地、錯誤地把公共利益等同于其自身的利益，把利益代表者和維護者（政府）當作了利益人自身（民眾）的結果，以為只要扣上“公共利益” 的帽子便可以任意行為。于是，實踐中便產生了大量行政機關和社會組織假借“公共利益”之名而損害民眾利益之實的事件。毫無疑問，政府如此行為的結果是相當有害且具有“破壞性”的，既破壞了其自身工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，使公民權利、公共秩序乃至整個社會都會處于不穩(wěn)定、無序、多變的狀態(tài)，也使得民眾對政府的信賴不斷喪失。
2．行政規(guī)劃變更的程序不公開、不民主、不完善，嚴重侵犯利益相關人的權利
行政規(guī)劃的終極目的是更好地促進社會的發(fā)展，其行為大多關涉大眾福祉和公共利益，其一旦以法定程序確定下來，便會對一定區(qū)域和范圍內的公民產生不可忽視的影響。然而，當下中國的行政規(guī)劃無論是制定程序，還是變更程序我們都無從看到規(guī)劃所涉及的利益相關人的身影，當然，也聽不到他們表達自身利益的聲音。[9]于是，次的行政規(guī)劃的變更都是在利益相關人沒有參與，甚至毫不知曉的情況下作出。那么，這種規(guī)劃的合法性和正當性到底緣于何處呢？難道僅僅因為政府是公共利益和人民的代表，其就可以撇開其“被代理人”——人民而任意行為嗎？
需要注意的是，對于行政機關作出的行政規(guī)劃，由于其涉及當下以及未來某一段時期內政府對社會資源和利益的調控和分配，基于對政府的信任和對其特殊地位的考慮，民眾對其是不可能不加理會的。通常情況下，民眾會按照行政規(guī)劃所確定的方案和路線來調整自己的行為。例如，當行政規(guī)劃把城市的一個區(qū)域規(guī)劃為開發(fā)區(qū)時，很多民眾可能便會爭先恐后地到該地投資。然而，在一個不是相當長的時間內，政府便廢止了原來的規(guī)劃而重新做出另外的規(guī)劃，而這種規(guī)劃的變更只是因為領導人的更替或者執(zhí)政理念的轉變（這種情況在當下中國也并不少見）?；蛟S，可以有這樣或者那樣的理由來充分證明政府規(guī)劃變更的必要性。然而，民眾按照行政規(guī)劃所進行的投資和建設，所消耗的物力和財力難道就這樣隨著規(guī)劃的變更而付之東流而嗎？如果說市場經濟條件下，理性的“經濟人”必須面對決策中的風險和承擔因這種風險而來的損失，那么這種因規(guī)劃變更而帶來的風險和損失是不是應該由民眾來承擔？
3．行政規(guī)劃變更的救濟和補償制度缺失，致使利益相關人的合法權利得不到保障
可以確定無疑的是，在很多情況下，行政規(guī)劃的變更會給相當一部分相對人造成不利的后果，盡管并不總是這樣。然而，對于行政規(guī)劃變更不服的救濟，我們幾乎無法從現行法律中找到有效的法律依據。按照當前行政法的理論和分類，行政規(guī)劃及其變更行為是抽象行政行為。根據《行政復議法》的規(guī)定，這種變更可以在復議過程中一并審查，然而這種行政機關內部的救濟方式所能起到的作用并不如意。[10]而根據《行政訴訟法》的規(guī)定，抽象行政行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。因此，因行政規(guī)劃受到損害的權利基本上處于無救濟狀態(tài)。
對行政規(guī)劃的變更進行合理的法律規(guī)制應該是行政規(guī)劃制度中的一個極為重要組成部分，其重要性就在于對已經按照法定程序和充分聽取公眾意見的規(guī)劃予以有效的“保護”，這既是對民眾利益的一種保護，也是對先前的行政行為的公信力和確定力的尊重，毫無疑問，這也是誠信政府、責任政府的內在要求。因此，我們所架構的行政規(guī)劃變更的具體制度和程序也應當以此為價值和邏輯起點。[11]本文將從實體和程序兩個路向進行展開，并著眼于建立合理、有效的規(guī)制制度。
二、對行政規(guī)劃變更的實體規(guī)制
1．信賴保護原則
按照現代行政法理念，國家和人民之間應該存在信賴關系，公民必須信任行政機關所作出的決定，以此安排自己的生活，否則社會秩序的穩(wěn)定性和社會生活的可預測性便會遭到破壞。對相對人的信賴利益主要有兩種保護方式，即存續(xù)保護和財產保護。所謂存續(xù)保護，即因行政行為而產生的行政法律關系主體之間的法律關系，不論其是否合法，一律要穩(wěn)定行政相對人所信賴的法律狀態(tài)。所謂財產保護，即在必要時打破原有法律狀態(tài)，而對行政相對人因信賴行政行為而遭受的損失予以補償。即當公民信賴行政行為，并且這種信賴值得保護時，為保護行政相對人的信賴利益，該行政行為受到存續(xù)保護而不得任意撤廢，即使出于公共利益的需要必須變更、撤廢該行政行為時，也應給予相對人正當的補償。作為對相對人權利的莫大干預，行政規(guī)劃變更必須置于信賴保護原則的規(guī)制之下，即行政機關必須信守已經作出的行政規(guī)劃決定，不得隨意變更。
2．公共利益（Public Interest[春暖花開1] ）的考量
對行政規(guī)劃變更進行實體規(guī)制，考量和認定其變更是否符合公共利益，無疑應當是一個不容回避的問題——因為即便是基于信賴保護原則的要求，政府也可以“公共利益”為由而變更行政規(guī)劃。從世界范圍來看，法治發(fā)達國家在行政規(guī)劃變更的具體制度和程序的規(guī)定上可能存在著差異，但都毫無例外地把“公共利益” 的認定作為行政規(guī)劃變更的重要前提。而在已有的關于行政規(guī)劃的論述中，各國學者們都認同這樣一個觀點，即行政規(guī)劃是關涉整個社會或者社會的某一部分（行業(yè)）的重大利益的行為，因此在其變更程序中強調其應當符合公共利益的要求是必要的。之所以有這樣的要求就在于，先前的行政規(guī)劃之所以被確定就在于其是符合公共利益的，那么如果這個規(guī)劃需要變更而不是基于公共利益，就不能贏得其自身的正當性和合法性。當然，在這里需要承認的是，社會在不斷發(fā)展，公共利益的內容也隨之不斷發(fā)生變化和調整，這使得重新界定和考量何為“公共利益”，成為了必要，也有了可能。
所以問題的關鍵聚焦在何為“公共利益”？由于其內涵的模糊性和不可捉摸性，使得準確完整地對其進行界定是很困難的，雖然很多學者對何為“公共利益”都曾進行過深入地探討。一些理論學家甚至認為給公共利益下一個明確的定義是不可能的。[12]
不過，這并不表明公共利益是一種不可言狀的虛無飄渺，盡管無法準確定義其內涵，但是可以達成共識的是,公共利益應當具有社會共享性。其表現為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求，這種需求的滿足需要通過公眾集體行動、有組織的供給方式才能實現。如果進行非語境化的語意分析，以下兩個層面的理解將會十分有益：第一，所謂社會性是指公共利益具有相對普遍性或非特定性，其并非特定的、部分人的利益。即其應當為一定范圍內不特定人服務而沒有商業(yè)利益包含在內。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”，這種受益不一定表現為直接的、明顯的“正受益”，公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。[13]而從物質表現形式上來看，公共利益的主要的現實的表現為公共物品——即“是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外”。[14]在今天看來，公共物品多表現為社會公眾可以共享的產品、服務或資源，主要包括國防、治安、法律制度、公共基礎設施、重大科研成果、基礎義務教育、公共衛(wèi)生保健、社會保障和公共福利制度等等。
當然，這只是表明“公共利益”是一個現實存在，而且具有具體表現形態(tài)的概念。不過一個更為重要的問題還在于，我們需要確定一個正當的程序來確定何為“公共利益”，而這一點將在本文接下來的討論中予以揭示。
3．利益衡量和比例原則
上述我們對公共利益的問題進行了初步的探討和解決，然而問題并沒有完全解決，也沒有到此結束。我們或許還應該考慮是不是政府只要基于“公共利益”的要求就可以變更已經發(fā)生法律效力的行政規(guī)劃？
對這個問題的回答需要在一個更為宏大的“場域”中進行，當公共利益作為獨立的主體被納入社會利益體系之中后，如何協(xié)調和衡平公共利益與私人利益之間潛藏的二元對立和緊張就成為人類社會中不容回避的永久性課題之一。在這場利益角逐的博弈過程中，私有財產的神圣性逐漸被財產權的社會性取代，公共利益成為私有財產權行使的界限并作為限制公民權利的標準日益凸現出來。然而，這并不意味著公共利益“天生”就優(yōu)越于公民的私人利益，當公共利益與私人利益發(fā)生沖突時，私人利益讓位和服從于公共利益也并非一個不容置疑也無庸質疑的普適真理。我們應當看到公共利益與私人利益在本質上是一致的，公共利益由私人利益組成（盡管并非其簡單的疊加），并為維護私人利益而存在。因此，公共利益優(yōu)于私人利益應當是基于對公共利益與私人利益大小及重要性的分析、考量、權衡后的抉擇。
具體到行政規(guī)劃領域，當政府在決定是否要犧牲私人利益以保障公共利益的實現而進行行政規(guī)劃的變更時，就應當依照比例原則權衡兩者的大小，考量該變更所要實現的公共利益是否真的大于其可能損害的私人利益，然后才能做出選擇，而不應先入為主地認為公共利益就一定天然的優(yōu)先于私人利益。只有這樣才能保證私人利益不受公權力的肆意侵犯，才能實現對人權的尊重，而行政規(guī)劃的變更也才有其存在的正當根據和堅實基礎。
三、對行政規(guī)劃變更的程序規(guī)制
現代行政法治的一個重要的標志和要求就是程序正義，通過正當程序的一系列原則和制度來對行政行為的過程加以控制，其要求在制度設計中，應重視公民對行政活動的知情權、參與權，要求將公民作為行政行為的主體而不再是客體來對待。因此，在借鑒正當程序的相關理念和制度的基礎上，應當對行政規(guī)劃變更進行更為合理和嚴格的程序規(guī)制。結合當下中國的特殊國情，具體的程序規(guī)制應包括以下幾方面的內容：
1．行政規(guī)劃變更的申請。行政規(guī)劃方案的實施過程中，如果基于情勢的變更或者其所依據法律的修改需要進行變更，那么首先應由該行政規(guī)劃的實施機關或者一定數量的利益相關人遞交申請給有變更決定權的國家機關，從而啟動行政規(guī)劃的變更程序。在這里筆者認為，對全局性的、應由政府作出的行政規(guī)劃，變更的決定權應屬于相對應的各級人民代表大會。因為人民代表大會才是國家的權力機關，才是公共利益的代表，也只有其才可以對如此重大的問題做出終局性的決定。[15]對于由政府職能部門依職權所做的行政規(guī)劃，應當由其所隸屬的同級人民政府或者上級行政機關（如果該行政機關采用垂直管理體制的話）來決定行政規(guī)劃的變更。不過，考慮到行政規(guī)劃的變更可能會影響到相鄰的行政區(qū)域內人民的利益或者涉及其他行政主體職權，故對產生跨區(qū)影響或者涉及其他行政主體職權的行政規(guī)劃的變更應當聽取相鄰行政區(qū)或者相關行政主體的意見。如果雙方產生爭議，應由其共同上級機關來作出裁決。
2．行政規(guī)劃變更的公告。公布行政規(guī)劃變更方案，是為了讓公眾在舉行聽證會之前對行政規(guī)劃的變更有足夠的了解。公告應當在聽證會舉行前的一定時間內將行政規(guī)劃變更的事由登載于政府公報或其他的媒介上，并應當允許公眾查詢。對于公布的內容，應當主要包括以下幾方面：第一，需要展示行政規(guī)劃變更的具體內容，以及變更的具體事實和法律依據；第二，告知利益受影響的行政相對人在一定的時間內可以提出書面異議并遞交給聽證機關；第三，告知愿意參加行政規(guī)劃變更聽證的公眾應在一定的時間內到聽證部門進行登記。當然，行政聽證機關也可依職權主動通知利益相關人來參加聽證會。
3．行政規(guī)劃變更的聽證。聽證（Public hearing[春暖花開2] ）是正當程序的基本要求，其本意為申辯、質證。行政法上的聽證本質在于政府站在中立的立場上,通過聽取利益相互沖突群體的不同意見,從社會公共利益大化的視角來作出決定。
（1）對于聽證制度的理解和把握的關鍵是對相關主體的利益分配由“誰來行使決定權”和“如何行使決定權”的回答。對這兩個問題的不同回答在一定的意義上決定著聽證制度中當事人之間不同的法律地位。在我國，行政規(guī)劃變更聽證應由行政規(guī)劃的決定主體來主持，即該規(guī)劃擬定主體所對應的同級人民代表大會、同級人民政府、或者其直接上級行政機關來主持，依據不同的情況而定。
（2）對于聽政主持人的選任，從各國的規(guī)定來看，主要有兩種做法，一種是美國的行政法官制，另一種是由行政機關的首長或指定的人員擔任，而采用后一種做法的國家和地區(qū)占絕大多數。[16]結合我國的政治體制和現實情況，筆者認為如果需要由人大來決定是否需要變更行政規(guī)劃的話，應由各級人大常委會選派人員來主持聽證，而如果需要由政府或上級行政機關來決定是否批準行政規(guī)劃的變更，那么應由行政主體的首長或指定的人員來擔當此任。
（3）行政規(guī)劃的變更聽證應允許盡可能多的利害關系人參加，即凡受到該行政規(guī)劃變更影響的個人和組織均應有資格參加行政規(guī)劃變更的聽證。當然，由于行政規(guī)劃涉及的范圍較廣，符合聽證條件的參與人的人數一般而言也較多，而分散的、單個的公民參與行政規(guī)劃的變更程序會有諸多不利因素,所以，筆者曾經在論及行政規(guī)劃的確定程序中提出，在人數眾多的情況下“可以讓具有相同或相似利益訴求的公民結為一個團體,共同推舉一個或若干個公民作為他們的代表參與（可以參照民事訴訟中的多數人訴訟機制）?！盵17]在此也應該可以參考。
（4）在聽證過程中，行政機關應當說明其是基于何種事實和理由而希望變更行政規(guī)劃的，這種變更是否符合公共利益的需要，變更行政規(guī)劃對利益相關人的損害是否小于其試圖保護的公共利益？毫無疑問，這就涉及到上文曾提到的通過正當的程序來認定公共利益的問題，也涉及到行政行為的比例原則。對此，筆者認為只有經過聽證會的辯論和質證，經過相關利益主體的利益表達，所認定的才是真正的公共利益，而不是將“公共利益”的解釋權完全賦予行政機關。而這種公共利益也只有經過比例原則的衡量以后，才可以成為行政規(guī)劃變更的依據和理由。
4．對于行政規(guī)劃變更的裁決是行政規(guī)劃變更的決定機關在進行聽證后針對行政規(guī)劃變更所進行的裁決。只有經過行政規(guī)劃變更的裁決程序，行政規(guī)劃的變更才能產生法律效果，沒有經過此裁決程序的行政規(guī)劃變更不具有法律效力的，更不能被實施。當然，為了能夠使聽證真正起到效果，應當在法律中明確規(guī)定行政規(guī)劃的變更裁決必須依據聽證會的案卷來進行，遵循嚴格的“案卷排他主義原則”。
四、對行政規(guī)劃變更的救濟
1．將行政規(guī)劃變更納入司法審查的范圍。行政規(guī)劃作為行政主體行政的方式之一，必然與行政相對人發(fā)生關系。而在這過程中，出現與相對人的利益糾紛是不可避免的，特別是在出現隨意變更和違法變更時常常會侵害行政相對人的合法權益。然而，根據我國現行行政訴訟法規(guī)定，行政規(guī)劃不能納入到行政訴訟的受案范圍，使得利害關系人在合法權益受到侵害時卻無法得到合理的救濟，因此，應當完善行政規(guī)劃的侵權救濟機制，允許利害相關人在認為行政規(guī)劃的變更侵害其合法權益的情況下提起行政訴訟。[18]這不僅有利于保護相對人的合法權益，而且可以有效地監(jiān)督行政規(guī)劃的批準者依法行政，從而減少行政規(guī)劃擬定以及實施中違法行為的發(fā)生。
2．對因行政規(guī)劃變更而導致利害關系人的損失予以補償。即便是行政規(guī)劃的變更是合法和正當的，并符合了公共利益和比例原則的要求，那么對于少數公民因此而受到的“特別犧牲”是否要給予補償？應當注意的是，政府行為一經法定程序作出，即具有確定力、拘束力和執(zhí)行力，法律要求相對人對此予以信任和依賴，而規(guī)劃變更的結果之一便是：使信賴政府的規(guī)劃行為的人遭受到了特別的、額外的和沉重的負擔，也即說，公共福利的義務重重壓在了一部分公民的肩上，而不是像稅收那樣將社會作為一個整體來對待，這時，政府對因此而遭受損失的人應給予補償。因為這種行為無疑已經構成了征用——在今天看來，所謂的征用實質上已經演化為“致使私人財產權益遭受特別犧牲的合法公權力行為”。[19]而對于征用行為，出于社會公平的考慮，國家必須做出公正的補償。
3．對違法變更行政規(guī)劃的行為予以懲處。行政規(guī)劃是一項行政決策，這種決策對一個社會的影響是深遠的，比如城市規(guī)劃的變更可能會改變該城市的發(fā)展路向，而無數生活在該城市的居民將因此而受到各種影響。倘若行政規(guī)劃的變更過程中出現了不應有的違法決策（包括程序違法和實體上不符合公共利益），比如我國過去大量存在的“形象工程”、“面子工程”，就應當對違法變更者追究相應的政治責任、行政責任和法律責任。只有如此，才能有效的防止行政機關們盲目追求短期效應，而置國家、地區(qū)的長遠利益于不顧。
五、結 語
或許在本文結束時，我們還應當確信這樣一個事實，即行政規(guī)劃的法治建設是一個相關制度彼此關照和磨合的過程——無論從應然還是實然意義上——某個觀念或者制度的創(chuàng)新或者引進并不能使法治的實踐在瞬間便達到輝煌。歷史昭示著我們，無論對一項制度進行怎樣的精心雕琢——盡管這樣的雕琢并非不重要——但如果相關制度和其不兼容，這精心雕琢的在理論上看似完美的制度則有可能因為缺乏整體協(xié)調而大打折扣。當下的行政規(guī)劃變更中諸多問題的解決都依賴于制度創(chuàng)新者站在更高的層面——即站在法治的高度對行政規(guī)劃的相關法律制度通過整合進行重構，從而在理想的不能實現和現實的不甘妥協(xié)的兩難困境中，找到一種使規(guī)劃變更法律制度的內部能夠達到絲絲入扣之和諧統(tǒng)一的優(yōu)路徑。
注釋: * 國家社會科學基金資助項目，《行政規(guī)劃法律制度研究》，項目號05BFX016.
[1] 陳新民：《中國行政法學原理》，中國政法大學出版社2002年版，第239頁。
[2] 在2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》第九條中強調“要充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導、行政合同等方式的作用”，似乎可以作為佐證。
[3] 在當下中國，或許是為了表示與實行了30多年的“計劃經濟”進行決裂，政府和學者們似乎更喜歡用“規(guī)劃”來代替“計劃”，并認為“規(guī)劃”是一種比較長遠的、較為全面的發(fā)展計劃，而“計劃”則只表示工作或者行動開始前預先擬訂的的步驟和具體內容。相對于“計劃”而言，“規(guī)劃”更具有宏觀性、戰(zhàn)略性和長遠性。不過，在德國和日本更多的是采用了“行政計劃”一詞，可參見漢斯·J·沃爾夫,奧托·巴霍夫,羅爾夫·施托貝爾：《行政法》（第二卷） ，高家偉 譯，商務印書館2002版，第179－186頁。
[4] 正因為如此，現代新制度經濟學家拋棄了把人假設為單一的、具有完全理性的、能夠全知全能的追求理性和利益的“大化”“經濟人”。他們認為“毫無疑問，人的理性是有限的”。一方面是因為環(huán)境是復雜的，在經濟活動中，人們面臨的是一個復雜的、不確定的、甚至是完全陌生的世界；另一方面是人對環(huán)境的計算和認識能力是有限的，人不可能是無所不知的。新制度經濟學的教材一般都有這方面的論述。
[5] [日]鹽野宏：《行政法》，楊建順 譯，法律出版社1999年版，第156頁。
[6] 而在英美法系國家雖然沒有明確提出信賴保護原則的概念，但在行政法中具有體現信賴保護原則精神的相關規(guī)定。比如美國信賴保護原則主要通過規(guī)定行政機關之間的相互信任和忠誠限制來實現的。
[7] 高秦偉：《行政計劃及其法律規(guī)制》，載《理論探索》2003年第5期。
[8] 連玉明主編：《中國城市年度報告2005》，中國時代經濟出版社2005年版，第206頁。
[9] 值得一提的案例是“任俊杰不服二七廣場改建方案而狀告鄭州市規(guī)劃局”一案。盡管這個案件并非起因于典型的行政規(guī)劃變更，但是其對于我們了解和認識當前中國行政規(guī)劃的確定和變更中民眾參與程度，以及民眾參與的艱難都有很直觀的幫助。關于此案可參看《民間設計者的“廣場夢”》，2003年04月03日《南方周末》，也可參見http://www.southcn.com/weekend/commend/200304030006.htm.
[10] 重慶市規(guī)劃局2005年行政復議工作情況顯示：截止11月底，市規(guī)劃局行政復議案件為29件，較去年全年的18件增加了61%.其中，市局作為復議機關的行政復議案件為26件，被申請人包括主城區(qū)分局及區(qū)縣規(guī)劃局（建委），其中受理21件，不予受理5件。在受理的21件行政復議案件中，有2件未結案，19件已結案件的復議結果為維持14件，撤銷2件，終止審理3件。市局作為被申請人的行政復議案件3件，其中建設部復議1件，復議結果為不予受理；市人民政府復議2件，復議結果為維持1件，申請人撤回復議申請1件。 參見http://www.cqupb.gov.cn/content.aspx?id=2978.
[11] 盡管從當下中國的情況來看，充分聽取了公眾意見的行政規(guī)劃可能并不多見，具體的行政規(guī)劃確定過程中能夠遵循的法定程序也不多，但是這并不防礙我們構架合理的，甚至有點嚴格的行政規(guī)劃變更程序和制度。其能夠提醒我們的是，要進一步重構公正合理的行政規(guī)劃確定程序和制度。
[12] 李春成：《公共利益的概念建構評析》，載《復旦學報》2003年第1期。
[13] 沈開舉：《征收征用與補償》，法律出版社2006年版，第58頁。
[14] 世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報告》，中國財政經濟出版社1997年版，第26頁。
[15] 憲法的規(guī)定無疑也提供了堅實的法律支持，我國憲法規(guī)定全國人大的職權之一就是“審查和批準國民經濟和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況的報告?！倍吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中也給予了各級人大與此類似的職權。
[16] 應松年：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社1999年版，第217頁。
[17] 宋雅芳：《論行政規(guī)劃確定程序中的參與機制》，載《鄭州大學學報》（哲學社會科學版）2006年第1期。
[18] 當然，這有賴于一些更基本問題的解決，即對“抽象行政行為”和“具體行政行為”理論的澄清，并盡快把“抽象行政行為”納入司法審查的范圍。
[19] 在今天看來，西方憲法上的征用已不復其本來的含義，“能指”與“所指”間產生了極大的斷裂與內在緊張。征用這一概念成了一個似乎無處不用的“萬金油”。關于此問題的詳細討論可參見沈開舉：《征收、征用與補償》，法律出版社2006年版，第5頁。
內容提要: 當下中國的行政規(guī)劃似乎是在一個法治的“真空”內運行，規(guī)劃的變更表現的尤為明顯，完全不顧及行政行為的信賴保護，也不對合法權益受到損害的利益相關人予以補償。這種現象的存在嚴重背離了我們建設法治政府的要求，也極大的損害了民眾對政府的信任和尊重。因此，有必要對行政規(guī)劃變更中所存在的主要問題進行反思，從而在實體和程序兩方面對行政規(guī)劃的變更予以法律規(guī)制。
當人類進入現代社會，社會生活愈加復雜，社會分工便日益細化，人們之間的社會關系和利益也因此而變得沖突和矛盾不斷。對于現代社會而言，建立一個強有力的組織加強協(xié)調以維護其內部的穩(wěn)定和促使其不斷向前發(fā)展成為一個迫切的要求，而在今天看來，只有政府才可以擔當如此重任。然而，需要注意的是， “現代國家的行政不比農業(yè)或早期工業(yè)時代一樣,許多國家政策的實行都必須'慎謀而后動',因為愈重要的行政措施一定會牽涉到人民的權利義務、國家預算的來源、社會的反應……所以必須事先作周詳的規(guī)劃”。[1]因此，通過行政規(guī)劃來實施對社會的管理已經成為不可避免的趨勢，而合理有效的行政規(guī)劃不僅可以統(tǒng)籌行政主體自身以及其組成部門之間的行動，使其所控制和支配的社會各種資源得到為有效的利用，而且可以在其擬定過程中聽取各方意見，有利于現存的和未來潛在的問題的解決。[2]
從定義上來看，筆者認為將行政規(guī)劃界定為 “行政機關為了實現國土或城鄉(xiāng)規(guī)劃、興辦公共事業(yè)或者公共設施等行政目標,對將來一定期限之內擬采取的方法、步驟、措施而對外作出具有法律約束力的計劃” 似乎更為合理一些。其本質應是一種行政主體對當下以及未來人們彼此之間以及人類同自然之間利益的衡平。誠如德國學者所界定的那樣其“是為了以好的方式實現根據現有條件確定的目標而進行系統(tǒng)準備和理性設計的過程,是為了實現特定的制度設計而協(xié)調各種不同的,甚至相互沖突的利益的過程?！盵3]
然而，拘于人類理性的局限和不足，對于自身行為所可能產生的結果和意義，人們是無法完全準確預見的。[4]應該承認，這種理性的局限和不足同樣存在于政府機構。而其產生的結果之一，便是政府需要對被“證明”是“失敗”的行政規(guī)劃進行變更。這甚至可以說是行政規(guī)劃正常的“生理現象”。[5]因此，我們需要經常面對行政規(guī)劃的變更，以及因這種變更而帶來的種種可能的后果，包括那些我們并不十分樂意見到的結果。當然，這并不意味著我們對政府隨意、任性地變更自己的規(guī)劃予以承認，更不意味我們對這種隨意和任性應該忍受而無所怨言。我們要做和能做的是對這種變更進行法律規(guī)制。這無疑也是一個真正追求民主法治的國度，一個正在建立“法治國家”的政府所應盡的職責和義務。
一、行政規(guī)劃變更所存在的問題以及其可能的后果
當下的行政規(guī)劃變更所存在的問題多多，種種問題似乎表明其是游離在一個不受規(guī)制的法治化的“國度”之外，其中主要和需待解決的問題在于：
1．行政規(guī)劃沒有法律依據隨意地變更，而這種變更又多以公共利益為幌子
在市場經濟的早期，人們普遍認為“好的政府，就是管得少的政府”，作為社會的“守夜人”，政府僅需負責人民安全、維護社會秩序等。然而，隨著社會的發(fā)展和日益復雜，政府開始主動或者被動地全面干涉社會事務,變成了“從搖籃到墳墓”的全能政府。應當說這種變化是必然而不可避免的。不過，在這過程中，政府任性的隨意而為的危險也大大增加，為此大陸法系國家在授予行政機關以廣泛的社會管理權和自由裁量權時，同時確立和發(fā)展了 “法律至上（the princip1e of the supremacy of the law）”和信賴保護原則。法律至上原則要求行政機關的職權行為必須得到法律的授權和以法律為終依據，對一些可能對人民權益造成重要的危害的行為必須由法律來規(guī)定而不能行政機關自己裁量。信賴保護原則是指行政管理相對人對行政權力的正當合理信賴應當予以保護，行政機關不得擅自改變已生效的行政行為，確需改變行政行為的，對于由此給相對人造成的損失應當給予補償。[6]
可惜的是，這兩個原則在當下中國并沒有得到實施，以致于在現實中“沒有法律依據也可以制定行政規(guī)劃已經成為司空見慣的通例”。[7]而行政規(guī)劃主體不合法、超越法定權限、背離法定程序等似乎也不是什么離奇的事了，而通過這種規(guī)劃得來的結果，又不被行政機關自身尊重。以城市規(guī)劃為例，“就時常發(fā)生一些遵從領導意志而忽視規(guī)劃嚴肅性的例子，往往因個別領導一句話就改變原有的規(guī)劃?！盵8]
這種隨意地變更之所以產生，在很多時候是因為行政機關簡單地、錯誤地把公共利益等同于其自身的利益，把利益代表者和維護者（政府）當作了利益人自身（民眾）的結果，以為只要扣上“公共利益” 的帽子便可以任意行為。于是，實踐中便產生了大量行政機關和社會組織假借“公共利益”之名而損害民眾利益之實的事件。毫無疑問，政府如此行為的結果是相當有害且具有“破壞性”的，既破壞了其自身工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，使公民權利、公共秩序乃至整個社會都會處于不穩(wěn)定、無序、多變的狀態(tài)，也使得民眾對政府的信賴不斷喪失。
2．行政規(guī)劃變更的程序不公開、不民主、不完善，嚴重侵犯利益相關人的權利
行政規(guī)劃的終極目的是更好地促進社會的發(fā)展，其行為大多關涉大眾福祉和公共利益，其一旦以法定程序確定下來，便會對一定區(qū)域和范圍內的公民產生不可忽視的影響。然而，當下中國的行政規(guī)劃無論是制定程序，還是變更程序我們都無從看到規(guī)劃所涉及的利益相關人的身影，當然，也聽不到他們表達自身利益的聲音。[9]于是，次的行政規(guī)劃的變更都是在利益相關人沒有參與，甚至毫不知曉的情況下作出。那么，這種規(guī)劃的合法性和正當性到底緣于何處呢？難道僅僅因為政府是公共利益和人民的代表，其就可以撇開其“被代理人”——人民而任意行為嗎？
需要注意的是，對于行政機關作出的行政規(guī)劃，由于其涉及當下以及未來某一段時期內政府對社會資源和利益的調控和分配，基于對政府的信任和對其特殊地位的考慮，民眾對其是不可能不加理會的。通常情況下，民眾會按照行政規(guī)劃所確定的方案和路線來調整自己的行為。例如，當行政規(guī)劃把城市的一個區(qū)域規(guī)劃為開發(fā)區(qū)時，很多民眾可能便會爭先恐后地到該地投資。然而，在一個不是相當長的時間內，政府便廢止了原來的規(guī)劃而重新做出另外的規(guī)劃，而這種規(guī)劃的變更只是因為領導人的更替或者執(zhí)政理念的轉變（這種情況在當下中國也并不少見）?；蛟S，可以有這樣或者那樣的理由來充分證明政府規(guī)劃變更的必要性。然而，民眾按照行政規(guī)劃所進行的投資和建設，所消耗的物力和財力難道就這樣隨著規(guī)劃的變更而付之東流而嗎？如果說市場經濟條件下，理性的“經濟人”必須面對決策中的風險和承擔因這種風險而來的損失，那么這種因規(guī)劃變更而帶來的風險和損失是不是應該由民眾來承擔？
3．行政規(guī)劃變更的救濟和補償制度缺失，致使利益相關人的合法權利得不到保障
可以確定無疑的是，在很多情況下，行政規(guī)劃的變更會給相當一部分相對人造成不利的后果，盡管并不總是這樣。然而，對于行政規(guī)劃變更不服的救濟，我們幾乎無法從現行法律中找到有效的法律依據。按照當前行政法的理論和分類，行政規(guī)劃及其變更行為是抽象行政行為。根據《行政復議法》的規(guī)定，這種變更可以在復議過程中一并審查，然而這種行政機關內部的救濟方式所能起到的作用并不如意。[10]而根據《行政訴訟法》的規(guī)定，抽象行政行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。因此，因行政規(guī)劃受到損害的權利基本上處于無救濟狀態(tài)。
對行政規(guī)劃的變更進行合理的法律規(guī)制應該是行政規(guī)劃制度中的一個極為重要組成部分，其重要性就在于對已經按照法定程序和充分聽取公眾意見的規(guī)劃予以有效的“保護”，這既是對民眾利益的一種保護，也是對先前的行政行為的公信力和確定力的尊重，毫無疑問，這也是誠信政府、責任政府的內在要求。因此，我們所架構的行政規(guī)劃變更的具體制度和程序也應當以此為價值和邏輯起點。[11]本文將從實體和程序兩個路向進行展開，并著眼于建立合理、有效的規(guī)制制度。
二、對行政規(guī)劃變更的實體規(guī)制
1．信賴保護原則
按照現代行政法理念，國家和人民之間應該存在信賴關系，公民必須信任行政機關所作出的決定，以此安排自己的生活，否則社會秩序的穩(wěn)定性和社會生活的可預測性便會遭到破壞。對相對人的信賴利益主要有兩種保護方式，即存續(xù)保護和財產保護。所謂存續(xù)保護，即因行政行為而產生的行政法律關系主體之間的法律關系，不論其是否合法，一律要穩(wěn)定行政相對人所信賴的法律狀態(tài)。所謂財產保護，即在必要時打破原有法律狀態(tài)，而對行政相對人因信賴行政行為而遭受的損失予以補償。即當公民信賴行政行為，并且這種信賴值得保護時，為保護行政相對人的信賴利益，該行政行為受到存續(xù)保護而不得任意撤廢，即使出于公共利益的需要必須變更、撤廢該行政行為時，也應給予相對人正當的補償。作為對相對人權利的莫大干預，行政規(guī)劃變更必須置于信賴保護原則的規(guī)制之下，即行政機關必須信守已經作出的行政規(guī)劃決定，不得隨意變更。
2．公共利益（Public Interest[春暖花開1] ）的考量
對行政規(guī)劃變更進行實體規(guī)制，考量和認定其變更是否符合公共利益，無疑應當是一個不容回避的問題——因為即便是基于信賴保護原則的要求，政府也可以“公共利益”為由而變更行政規(guī)劃。從世界范圍來看，法治發(fā)達國家在行政規(guī)劃變更的具體制度和程序的規(guī)定上可能存在著差異，但都毫無例外地把“公共利益” 的認定作為行政規(guī)劃變更的重要前提。而在已有的關于行政規(guī)劃的論述中，各國學者們都認同這樣一個觀點，即行政規(guī)劃是關涉整個社會或者社會的某一部分（行業(yè)）的重大利益的行為，因此在其變更程序中強調其應當符合公共利益的要求是必要的。之所以有這樣的要求就在于，先前的行政規(guī)劃之所以被確定就在于其是符合公共利益的，那么如果這個規(guī)劃需要變更而不是基于公共利益，就不能贏得其自身的正當性和合法性。當然，在這里需要承認的是，社會在不斷發(fā)展，公共利益的內容也隨之不斷發(fā)生變化和調整，這使得重新界定和考量何為“公共利益”，成為了必要，也有了可能。
所以問題的關鍵聚焦在何為“公共利益”？由于其內涵的模糊性和不可捉摸性，使得準確完整地對其進行界定是很困難的，雖然很多學者對何為“公共利益”都曾進行過深入地探討。一些理論學家甚至認為給公共利益下一個明確的定義是不可能的。[12]
不過，這并不表明公共利益是一種不可言狀的虛無飄渺，盡管無法準確定義其內涵，但是可以達成共識的是,公共利益應當具有社會共享性。其表現為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求，這種需求的滿足需要通過公眾集體行動、有組織的供給方式才能實現。如果進行非語境化的語意分析，以下兩個層面的理解將會十分有益：第一，所謂社會性是指公共利益具有相對普遍性或非特定性，其并非特定的、部分人的利益。即其應當為一定范圍內不特定人服務而沒有商業(yè)利益包含在內。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”，這種受益不一定表現為直接的、明顯的“正受益”，公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。[13]而從物質表現形式上來看，公共利益的主要的現實的表現為公共物品——即“是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外”。[14]在今天看來，公共物品多表現為社會公眾可以共享的產品、服務或資源，主要包括國防、治安、法律制度、公共基礎設施、重大科研成果、基礎義務教育、公共衛(wèi)生保健、社會保障和公共福利制度等等。
當然，這只是表明“公共利益”是一個現實存在，而且具有具體表現形態(tài)的概念。不過一個更為重要的問題還在于，我們需要確定一個正當的程序來確定何為“公共利益”，而這一點將在本文接下來的討論中予以揭示。
3．利益衡量和比例原則
上述我們對公共利益的問題進行了初步的探討和解決，然而問題并沒有完全解決，也沒有到此結束。我們或許還應該考慮是不是政府只要基于“公共利益”的要求就可以變更已經發(fā)生法律效力的行政規(guī)劃？
對這個問題的回答需要在一個更為宏大的“場域”中進行，當公共利益作為獨立的主體被納入社會利益體系之中后，如何協(xié)調和衡平公共利益與私人利益之間潛藏的二元對立和緊張就成為人類社會中不容回避的永久性課題之一。在這場利益角逐的博弈過程中，私有財產的神圣性逐漸被財產權的社會性取代，公共利益成為私有財產權行使的界限并作為限制公民權利的標準日益凸現出來。然而，這并不意味著公共利益“天生”就優(yōu)越于公民的私人利益，當公共利益與私人利益發(fā)生沖突時，私人利益讓位和服從于公共利益也并非一個不容置疑也無庸質疑的普適真理。我們應當看到公共利益與私人利益在本質上是一致的，公共利益由私人利益組成（盡管并非其簡單的疊加），并為維護私人利益而存在。因此，公共利益優(yōu)于私人利益應當是基于對公共利益與私人利益大小及重要性的分析、考量、權衡后的抉擇。
具體到行政規(guī)劃領域，當政府在決定是否要犧牲私人利益以保障公共利益的實現而進行行政規(guī)劃的變更時，就應當依照比例原則權衡兩者的大小，考量該變更所要實現的公共利益是否真的大于其可能損害的私人利益，然后才能做出選擇，而不應先入為主地認為公共利益就一定天然的優(yōu)先于私人利益。只有這樣才能保證私人利益不受公權力的肆意侵犯，才能實現對人權的尊重，而行政規(guī)劃的變更也才有其存在的正當根據和堅實基礎。
三、對行政規(guī)劃變更的程序規(guī)制
現代行政法治的一個重要的標志和要求就是程序正義，通過正當程序的一系列原則和制度來對行政行為的過程加以控制，其要求在制度設計中，應重視公民對行政活動的知情權、參與權，要求將公民作為行政行為的主體而不再是客體來對待。因此，在借鑒正當程序的相關理念和制度的基礎上，應當對行政規(guī)劃變更進行更為合理和嚴格的程序規(guī)制。結合當下中國的特殊國情，具體的程序規(guī)制應包括以下幾方面的內容：
1．行政規(guī)劃變更的申請。行政規(guī)劃方案的實施過程中，如果基于情勢的變更或者其所依據法律的修改需要進行變更，那么首先應由該行政規(guī)劃的實施機關或者一定數量的利益相關人遞交申請給有變更決定權的國家機關，從而啟動行政規(guī)劃的變更程序。在這里筆者認為，對全局性的、應由政府作出的行政規(guī)劃，變更的決定權應屬于相對應的各級人民代表大會。因為人民代表大會才是國家的權力機關，才是公共利益的代表，也只有其才可以對如此重大的問題做出終局性的決定。[15]對于由政府職能部門依職權所做的行政規(guī)劃，應當由其所隸屬的同級人民政府或者上級行政機關（如果該行政機關采用垂直管理體制的話）來決定行政規(guī)劃的變更。不過，考慮到行政規(guī)劃的變更可能會影響到相鄰的行政區(qū)域內人民的利益或者涉及其他行政主體職權，故對產生跨區(qū)影響或者涉及其他行政主體職權的行政規(guī)劃的變更應當聽取相鄰行政區(qū)或者相關行政主體的意見。如果雙方產生爭議，應由其共同上級機關來作出裁決。
2．行政規(guī)劃變更的公告。公布行政規(guī)劃變更方案，是為了讓公眾在舉行聽證會之前對行政規(guī)劃的變更有足夠的了解。公告應當在聽證會舉行前的一定時間內將行政規(guī)劃變更的事由登載于政府公報或其他的媒介上，并應當允許公眾查詢。對于公布的內容，應當主要包括以下幾方面：第一，需要展示行政規(guī)劃變更的具體內容，以及變更的具體事實和法律依據；第二，告知利益受影響的行政相對人在一定的時間內可以提出書面異議并遞交給聽證機關；第三，告知愿意參加行政規(guī)劃變更聽證的公眾應在一定的時間內到聽證部門進行登記。當然，行政聽證機關也可依職權主動通知利益相關人來參加聽證會。
3．行政規(guī)劃變更的聽證。聽證（Public hearing[春暖花開2] ）是正當程序的基本要求，其本意為申辯、質證。行政法上的聽證本質在于政府站在中立的立場上,通過聽取利益相互沖突群體的不同意見,從社會公共利益大化的視角來作出決定。
（1）對于聽證制度的理解和把握的關鍵是對相關主體的利益分配由“誰來行使決定權”和“如何行使決定權”的回答。對這兩個問題的不同回答在一定的意義上決定著聽證制度中當事人之間不同的法律地位。在我國，行政規(guī)劃變更聽證應由行政規(guī)劃的決定主體來主持，即該規(guī)劃擬定主體所對應的同級人民代表大會、同級人民政府、或者其直接上級行政機關來主持，依據不同的情況而定。
（2）對于聽政主持人的選任，從各國的規(guī)定來看，主要有兩種做法，一種是美國的行政法官制，另一種是由行政機關的首長或指定的人員擔任，而采用后一種做法的國家和地區(qū)占絕大多數。[16]結合我國的政治體制和現實情況，筆者認為如果需要由人大來決定是否需要變更行政規(guī)劃的話，應由各級人大常委會選派人員來主持聽證，而如果需要由政府或上級行政機關來決定是否批準行政規(guī)劃的變更，那么應由行政主體的首長或指定的人員來擔當此任。
（3）行政規(guī)劃的變更聽證應允許盡可能多的利害關系人參加，即凡受到該行政規(guī)劃變更影響的個人和組織均應有資格參加行政規(guī)劃變更的聽證。當然，由于行政規(guī)劃涉及的范圍較廣，符合聽證條件的參與人的人數一般而言也較多，而分散的、單個的公民參與行政規(guī)劃的變更程序會有諸多不利因素,所以，筆者曾經在論及行政規(guī)劃的確定程序中提出，在人數眾多的情況下“可以讓具有相同或相似利益訴求的公民結為一個團體,共同推舉一個或若干個公民作為他們的代表參與（可以參照民事訴訟中的多數人訴訟機制）?！盵17]在此也應該可以參考。
（4）在聽證過程中，行政機關應當說明其是基于何種事實和理由而希望變更行政規(guī)劃的，這種變更是否符合公共利益的需要，變更行政規(guī)劃對利益相關人的損害是否小于其試圖保護的公共利益？毫無疑問，這就涉及到上文曾提到的通過正當的程序來認定公共利益的問題，也涉及到行政行為的比例原則。對此，筆者認為只有經過聽證會的辯論和質證，經過相關利益主體的利益表達，所認定的才是真正的公共利益，而不是將“公共利益”的解釋權完全賦予行政機關。而這種公共利益也只有經過比例原則的衡量以后，才可以成為行政規(guī)劃變更的依據和理由。
4．對于行政規(guī)劃變更的裁決是行政規(guī)劃變更的決定機關在進行聽證后針對行政規(guī)劃變更所進行的裁決。只有經過行政規(guī)劃變更的裁決程序，行政規(guī)劃的變更才能產生法律效果，沒有經過此裁決程序的行政規(guī)劃變更不具有法律效力的，更不能被實施。當然，為了能夠使聽證真正起到效果，應當在法律中明確規(guī)定行政規(guī)劃的變更裁決必須依據聽證會的案卷來進行，遵循嚴格的“案卷排他主義原則”。
四、對行政規(guī)劃變更的救濟
1．將行政規(guī)劃變更納入司法審查的范圍。行政規(guī)劃作為行政主體行政的方式之一，必然與行政相對人發(fā)生關系。而在這過程中，出現與相對人的利益糾紛是不可避免的，特別是在出現隨意變更和違法變更時常常會侵害行政相對人的合法權益。然而，根據我國現行行政訴訟法規(guī)定，行政規(guī)劃不能納入到行政訴訟的受案范圍，使得利害關系人在合法權益受到侵害時卻無法得到合理的救濟，因此，應當完善行政規(guī)劃的侵權救濟機制，允許利害相關人在認為行政規(guī)劃的變更侵害其合法權益的情況下提起行政訴訟。[18]這不僅有利于保護相對人的合法權益，而且可以有效地監(jiān)督行政規(guī)劃的批準者依法行政，從而減少行政規(guī)劃擬定以及實施中違法行為的發(fā)生。
2．對因行政規(guī)劃變更而導致利害關系人的損失予以補償。即便是行政規(guī)劃的變更是合法和正當的，并符合了公共利益和比例原則的要求，那么對于少數公民因此而受到的“特別犧牲”是否要給予補償？應當注意的是，政府行為一經法定程序作出，即具有確定力、拘束力和執(zhí)行力，法律要求相對人對此予以信任和依賴，而規(guī)劃變更的結果之一便是：使信賴政府的規(guī)劃行為的人遭受到了特別的、額外的和沉重的負擔，也即說，公共福利的義務重重壓在了一部分公民的肩上，而不是像稅收那樣將社會作為一個整體來對待，這時，政府對因此而遭受損失的人應給予補償。因為這種行為無疑已經構成了征用——在今天看來，所謂的征用實質上已經演化為“致使私人財產權益遭受特別犧牲的合法公權力行為”。[19]而對于征用行為，出于社會公平的考慮，國家必須做出公正的補償。
3．對違法變更行政規(guī)劃的行為予以懲處。行政規(guī)劃是一項行政決策，這種決策對一個社會的影響是深遠的，比如城市規(guī)劃的變更可能會改變該城市的發(fā)展路向，而無數生活在該城市的居民將因此而受到各種影響。倘若行政規(guī)劃的變更過程中出現了不應有的違法決策（包括程序違法和實體上不符合公共利益），比如我國過去大量存在的“形象工程”、“面子工程”，就應當對違法變更者追究相應的政治責任、行政責任和法律責任。只有如此，才能有效的防止行政機關們盲目追求短期效應，而置國家、地區(qū)的長遠利益于不顧。
五、結 語
或許在本文結束時，我們還應當確信這樣一個事實，即行政規(guī)劃的法治建設是一個相關制度彼此關照和磨合的過程——無論從應然還是實然意義上——某個觀念或者制度的創(chuàng)新或者引進并不能使法治的實踐在瞬間便達到輝煌。歷史昭示著我們，無論對一項制度進行怎樣的精心雕琢——盡管這樣的雕琢并非不重要——但如果相關制度和其不兼容，這精心雕琢的在理論上看似完美的制度則有可能因為缺乏整體協(xié)調而大打折扣。當下的行政規(guī)劃變更中諸多問題的解決都依賴于制度創(chuàng)新者站在更高的層面——即站在法治的高度對行政規(guī)劃的相關法律制度通過整合進行重構，從而在理想的不能實現和現實的不甘妥協(xié)的兩難困境中，找到一種使規(guī)劃變更法律制度的內部能夠達到絲絲入扣之和諧統(tǒng)一的優(yōu)路徑。
注釋: * 國家社會科學基金資助項目，《行政規(guī)劃法律制度研究》，項目號05BFX016.
[1] 陳新民：《中國行政法學原理》，中國政法大學出版社2002年版，第239頁。
[2] 在2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》第九條中強調“要充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導、行政合同等方式的作用”，似乎可以作為佐證。
[3] 在當下中國，或許是為了表示與實行了30多年的“計劃經濟”進行決裂，政府和學者們似乎更喜歡用“規(guī)劃”來代替“計劃”，并認為“規(guī)劃”是一種比較長遠的、較為全面的發(fā)展計劃，而“計劃”則只表示工作或者行動開始前預先擬訂的的步驟和具體內容。相對于“計劃”而言，“規(guī)劃”更具有宏觀性、戰(zhàn)略性和長遠性。不過，在德國和日本更多的是采用了“行政計劃”一詞，可參見漢斯·J·沃爾夫,奧托·巴霍夫,羅爾夫·施托貝爾：《行政法》（第二卷） ，高家偉 譯，商務印書館2002版，第179－186頁。
[4] 正因為如此，現代新制度經濟學家拋棄了把人假設為單一的、具有完全理性的、能夠全知全能的追求理性和利益的“大化”“經濟人”。他們認為“毫無疑問，人的理性是有限的”。一方面是因為環(huán)境是復雜的，在經濟活動中，人們面臨的是一個復雜的、不確定的、甚至是完全陌生的世界；另一方面是人對環(huán)境的計算和認識能力是有限的，人不可能是無所不知的。新制度經濟學的教材一般都有這方面的論述。
[5] [日]鹽野宏：《行政法》，楊建順 譯，法律出版社1999年版，第156頁。
[6] 而在英美法系國家雖然沒有明確提出信賴保護原則的概念，但在行政法中具有體現信賴保護原則精神的相關規(guī)定。比如美國信賴保護原則主要通過規(guī)定行政機關之間的相互信任和忠誠限制來實現的。
[7] 高秦偉：《行政計劃及其法律規(guī)制》，載《理論探索》2003年第5期。
[8] 連玉明主編：《中國城市年度報告2005》，中國時代經濟出版社2005年版，第206頁。
[9] 值得一提的案例是“任俊杰不服二七廣場改建方案而狀告鄭州市規(guī)劃局”一案。盡管這個案件并非起因于典型的行政規(guī)劃變更，但是其對于我們了解和認識當前中國行政規(guī)劃的確定和變更中民眾參與程度，以及民眾參與的艱難都有很直觀的幫助。關于此案可參看《民間設計者的“廣場夢”》，2003年04月03日《南方周末》，也可參見http://www.southcn.com/weekend/commend/200304030006.htm.
[10] 重慶市規(guī)劃局2005年行政復議工作情況顯示：截止11月底，市規(guī)劃局行政復議案件為29件，較去年全年的18件增加了61%.其中，市局作為復議機關的行政復議案件為26件，被申請人包括主城區(qū)分局及區(qū)縣規(guī)劃局（建委），其中受理21件，不予受理5件。在受理的21件行政復議案件中，有2件未結案，19件已結案件的復議結果為維持14件，撤銷2件，終止審理3件。市局作為被申請人的行政復議案件3件，其中建設部復議1件，復議結果為不予受理；市人民政府復議2件，復議結果為維持1件，申請人撤回復議申請1件。 參見http://www.cqupb.gov.cn/content.aspx?id=2978.
[11] 盡管從當下中國的情況來看，充分聽取了公眾意見的行政規(guī)劃可能并不多見，具體的行政規(guī)劃確定過程中能夠遵循的法定程序也不多，但是這并不防礙我們構架合理的，甚至有點嚴格的行政規(guī)劃變更程序和制度。其能夠提醒我們的是，要進一步重構公正合理的行政規(guī)劃確定程序和制度。
[12] 李春成：《公共利益的概念建構評析》，載《復旦學報》2003年第1期。
[13] 沈開舉：《征收征用與補償》，法律出版社2006年版，第58頁。
[14] 世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報告》，中國財政經濟出版社1997年版，第26頁。
[15] 憲法的規(guī)定無疑也提供了堅實的法律支持，我國憲法規(guī)定全國人大的職權之一就是“審查和批準國民經濟和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況的報告?！倍吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中也給予了各級人大與此類似的職權。
[16] 應松年：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社1999年版，第217頁。
[17] 宋雅芳：《論行政規(guī)劃確定程序中的參與機制》，載《鄭州大學學報》（哲學社會科學版）2006年第1期。
[18] 當然，這有賴于一些更基本問題的解決，即對“抽象行政行為”和“具體行政行為”理論的澄清，并盡快把“抽象行政行為”納入司法審查的范圍。
[19] 在今天看來，西方憲法上的征用已不復其本來的含義，“能指”與“所指”間產生了極大的斷裂與內在緊張。征用這一概念成了一個似乎無處不用的“萬金油”。關于此問題的詳細討論可參見沈開舉：《征收、征用與補償》，法律出版社2006年版，第5頁。