編者按：實(shí)務(wù)中，因產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、登記發(fā)生的糾紛時(shí)有發(fā)生，此類案件屬于民事訴訟還是行政訴訟素有爭論，而當(dāng)產(chǎn)權(quán)界定的主體是國資委時(shí)，因國資委的特殊主體資格而使這類糾紛更顯復(fù)雜。本期對(duì)此進(jìn)行探討。
對(duì)國資委產(chǎn)權(quán)界定行為的司法審查應(yīng)以行政案件受理
姚某創(chuàng)辦的甲公司經(jīng)工商注冊(cè)登記為集體所有制企業(yè)，注冊(cè)資金70%由姚某等人向有關(guān)單位有償借貸，30%由姚某個(gè)人籌措。國家城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)清產(chǎn)核資部門將甲公司的所有者權(quán)益界定為“其它投資者投入”。2003年，姚某等16名甲公司股東向法院提起民事確權(quán)訴訟，狀告乙集團(tuán)公司非法侵占甲公司的財(cái)產(chǎn)。訴訟中，因乙集團(tuán)公司向法院出示了國資委頒發(fā)的《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記證》，將姚某與乙集團(tuán)公司訴訟中爭議的主要資產(chǎn)確權(quán)給了乙集團(tuán)公司，姚某故以國資委為被告向法院提起行政訴訟，認(rèn)為國資委頒發(fā)《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記證》的具體行政行為把合法的集體所有制財(cái)產(chǎn)不合法地界定為“國有資產(chǎn)”，侵害了姚某的合法權(quán)益，且國資委的確權(quán)行為勢(shì)必影響到其與乙集團(tuán)公司正在進(jìn)行的權(quán)屬爭議訴訟的結(jié)果，請(qǐng)求法院依法確認(rèn)國資委的上述確權(quán)登記行為無效，并予以撤銷。
一、本案受理中爭議的問題
法院對(duì)能否受理姚某訴請(qǐng)確認(rèn)國資委產(chǎn)權(quán)確認(rèn)行為無效一案，形成兩種觀點(diǎn)：
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國資委是代表國家履行出資人的職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國有資產(chǎn)，并不履行政府的社會(huì)公共管理職能，不具備行政主體資格，其行為也不屬于行政行為范疇。姚某的起訴不屬于行政訴訟受案范圍，應(yīng)不予受理。但此觀點(diǎn)并未明確，如不能以行政訴訟受理，則應(yīng)為當(dāng)事人提供何種司法救濟(jì)途徑。
另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國資委對(duì)產(chǎn)權(quán)予以界定和登記是從原財(cái)政部劃入的職能，具有行政管理性質(zhì)，利害關(guān)系人對(duì)此不服，可以依法提起行政訴訟。
在法學(xué)理論界，對(duì)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、登記糾紛的受理問題又存在以民事訴訟受理和以行政訴訟受理兩種觀點(diǎn)。
筆者認(rèn)為，就這類糾紛的受理，人民法院在立案階段應(yīng)著重審查兩個(gè)問題：一是國資委主體資格的確認(rèn)，二是產(chǎn)權(quán)界定的行為性質(zhì)。
二、國資委具有雙重性質(zhì)，可以成為行政主體
國資委是根據(jù)第十屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)（2003）8號(hào)）設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，是經(jīng)國務(wù)院授權(quán)代表政府行使國家所有權(quán)的特設(shè)機(jī)構(gòu)。依據(jù)其職能，國資委具有雙重性質(zhì)：
一是代表國務(wù)院行使所有權(quán)人的權(quán)利和履行出資人的職責(zé)，即代表國家行使國家所有權(quán)和股東權(quán)利。物權(quán)法第四十五條對(duì)國家所有權(quán)的定位作出了規(guī)定。國家所有權(quán)是法律規(guī)定的具有所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能，能夠反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活規(guī)律的民事權(quán)利，不同于國家公權(quán)力。國家這一公權(quán)力的主體，在行使民法意義上的國家所有權(quán)時(shí)，又是民事權(quán)利的主體，在從事民事活動(dòng)時(shí)，與其他民事主體一樣，地位是平等的。因此，在行使上述職能時(shí)，國資委是一個(gè)民事主體。
二是對(duì)中央所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。其監(jiān)管職能主要是從原財(cái)政部、國家經(jīng)貿(mào)委、中共中央企業(yè)工作委員會(huì)以及勞動(dòng)和社會(huì)保障部等行政部門劃入，具體包括對(duì)國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理、統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)、規(guī)劃發(fā)展、指導(dǎo)國企改革、研究制定政策法規(guī)等職責(zé)。這些職能明顯帶有行政權(quán)的痕跡，體現(xiàn)了公權(quán)力的特點(diǎn)，直接來源于行政權(quán)：一是實(shí)質(zhì)意義上的行政權(quán)，即直接管理權(quán)，也就是執(zhí)行法律，對(duì)與國有資產(chǎn)有關(guān)的事務(wù)進(jìn)行組織、指揮和控制的權(quán)力；二是起草規(guī)范性文件、規(guī)章的權(quán)利，即負(fù)責(zé)研究起草國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督的法規(guī)草案，研究國企改革和發(fā)展中的有關(guān)法律問題，擬定國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資的政策及制度、辦法等。在行使上述監(jiān)管職能時(shí)，國資委是作為一個(gè)公權(quán)力主體對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序進(jìn)行規(guī)制，在法律性質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)。而在行政法學(xué)上，行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)行使行政職能、獨(dú)立對(duì)外管理的組織，構(gòu)成行政主體。
因此，國資委作為國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，既可以成為民事主體，又可以作為行政主體行使國家公權(quán)力，在主體資格上存在交叉和重疊。
三、國資委的產(chǎn)權(quán)界定非民事行為，納入私法范疇來調(diào)整存在法理矛盾
產(chǎn)權(quán)界定的實(shí)質(zhì)是明確財(cái)產(chǎn)權(quán)的歸屬，而財(cái)產(chǎn)權(quán)的歸屬本質(zhì)是一個(gè)民法問題，故有學(xué)者稱：圍繞各種財(cái)產(chǎn)歸屬的確定首先應(yīng)當(dāng)適用物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定，在發(fā)生產(chǎn)權(quán)爭議的情況下，國家和其他主體之間產(chǎn)生的是民事權(quán)利的沖突，當(dāng)然，只能依靠民法而不是依靠行政法來解決這些沖突。筆者認(rèn)為，我國特殊的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，決定了國資委的產(chǎn)權(quán)界定行為不是民事行為，不應(yīng)納入私法范疇來調(diào)整。
一是從主體資格的認(rèn)定上，如果認(rèn)為產(chǎn)權(quán)界定是國資委作為所有者或出資者行使權(quán)利，則產(chǎn)生了所有者自己對(duì)自己的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定的矛盾，同時(shí)也很難解釋，國資委作為第三方，對(duì)產(chǎn)權(quán)爭議進(jìn)行裁決的權(quán)力來源以及法律效力。
二是產(chǎn)權(quán)界定行為體現(xiàn)了國家權(quán)力機(jī)關(guān)的單方意志性，是國家公權(quán)力對(duì)民事領(lǐng)域的滲透。國資委對(duì)產(chǎn)權(quán)的裁決、確認(rèn)，無須征得產(chǎn)權(quán)爭議人的同意，由其單方意志決定國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬。產(chǎn)權(quán)界定行為作出后，對(duì)該行為是否有效及效力的存續(xù)，并不取決于產(chǎn)權(quán)爭議人的意愿。這同民事行為體現(xiàn)的平等性、自愿性和合意性是不同的。
三是產(chǎn)權(quán)界定、登記不同于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)登記。國資委進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定是對(duì)財(cái)產(chǎn)歸屬的裁決，其權(quán)力來源于國務(wù)院的授權(quán)，體現(xiàn)了國家行政權(quán)的權(quán)威性；而不動(dòng)產(chǎn)登記只是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的生效要件，是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)立、變更、消滅的一種公示方法，在確定財(cái)產(chǎn)權(quán)利歸屬上主要起公示證明作用，不動(dòng)產(chǎn)登記部門也只具有形式上的審查權(quán)，無權(quán)決定不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利歸屬。因此，國資委的產(chǎn)權(quán)界定行為并不能納入私法范圍來調(diào)整。
四、產(chǎn)權(quán)界定屬于行政裁決行為，具有先定力
產(chǎn)權(quán)界定，是國資委代表國家依法劃分財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)歸屬，明確各類產(chǎn)權(quán)主體行使權(quán)利的財(cái)產(chǎn)范圍及管理權(quán)限，其性質(zhì)應(yīng)屬于行政裁決行為。
行政裁決，是指國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，以第三者的身份依照一定的程序，裁決平等主體之間與行政管理相關(guān)的民事、經(jīng)濟(jì)糾紛的行政行為。具有以下法律特征：
1.性質(zhì)上的具體性和行政性。行政裁決是一種具體行政行為，不是抽象行政行為，也不是立法和司法行為。它由行政主體就特定的糾紛、針對(duì)特定的行政相對(duì)人作出，是國家行政權(quán)運(yùn)行的體現(xiàn)。
2.身份上的中間性。行政主體在行政裁決中不是作為行政法律關(guān)系中的一方當(dāng)事人，而是以中間人的身份作為第三人主體出現(xiàn)的。也就是說，行政裁決是行政主體以中間人的身份對(duì)平等主體間的民事關(guān)系的裁決，因而具有“準(zhǔn)司法”的性質(zhì)。
3.對(duì)象上的民事性。行政裁決是行政主體對(duì)民事糾紛而不是行政糾紛的裁決。作為行政裁決對(duì)象的民事糾紛，包括民事賠償糾紛、民事補(bǔ)償糾紛、有關(guān)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)的糾紛等。國資委的產(chǎn)權(quán)界定行為，是對(duì)有關(guān)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)糾紛的裁決。
4.范圍上的法律授權(quán)性。在中國，民事糾紛原則上由人民法院主管；法律明文規(guī)定由行政機(jī)關(guān)主管的，才由行政機(jī)關(guān)主管。國資委進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定的權(quán)利，源于行政法規(guī)的授權(quán)。
5.在解決糾紛上具有非終局性。行政裁決是國家權(quán)力機(jī)關(guān)將部分由司法管轄的事項(xiàng)授權(quán)行政機(jī)關(guān)管轄，使其轉(zhuǎn)化為行政職能。行政裁決并不是最終裁決，當(dāng)事人不服的，可以提起訴訟，終局裁決將由司法審判機(jī)關(guān)作出。當(dāng)事人對(duì)國資委的產(chǎn)權(quán)界定行為不服提起訴訟，是要將產(chǎn)權(quán)界定這一行政裁決行為納入司法審查的范圍，但當(dāng)事人的最終目的不是解決產(chǎn)權(quán)界定的合法性，而是要解決平等主體之間原來的民事訴訟。
作為行政裁決行為，產(chǎn)權(quán)界定的法律后果體現(xiàn)了行政行為的效力先定性或公定力。
行政行為的推定有效，即效力先定性，是行政法的一項(xiàng)重要規(guī)則，也有學(xué)者稱之為公定力，是指行政行為一經(jīng)作出，即對(duì)任何人具有被推定為合法、有效而予以尊重的法律效力。它包含了兩個(gè)層次的內(nèi)容：一是行政行為一經(jīng)作出即被推定為有效；二是行政行為的效力及于所有人。國資委對(duì)產(chǎn)權(quán)作出的行政裁決，一經(jīng)作出就具有法律約束力，即使它不符合法定條件，在沒有被有關(guān)國家機(jī)關(guān)經(jīng)過一定程序確認(rèn)違法并撤銷其效力前，被視為有效，對(duì)當(dāng)事人具有約束力，人民法院也直接將其裁決結(jié)果作為證據(jù)使用而無須質(zhì)證。在本文所列案例中，如果姚某不向法院提起訴訟請(qǐng)求確認(rèn)國資委的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)行為無效，則姚某與乙集團(tuán)公司的民事確權(quán)訴訟，人民法院會(huì)以國資委頒發(fā)的《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記證》為證據(jù)對(duì)當(dāng)事人之間的權(quán)屬爭議進(jìn)行判決，這正體現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)界定行為的先定力。
五、對(duì)產(chǎn)權(quán)界定的司法審查應(yīng)列入行政訴訟
前述，筆者從實(shí)體法的角度對(duì)產(chǎn)權(quán)界定行為的主體和行為性質(zhì)進(jìn)行了分析，下面，筆者試從程序法的角度對(duì)這類糾紛的受理問題做一簡要分析。
當(dāng)事人向法院提起訴訟請(qǐng)求撤銷國資委的產(chǎn)權(quán)界定行為無效的，是將該行政裁決行為提交法院進(jìn)行司法審查，應(yīng)以行政案件受理。
一是從訴訟主體來看，國資委具有雙重性質(zhì)，在行使產(chǎn)權(quán)界定職責(zé)時(shí)是一個(gè)行政主體，可以成為行政訴訟的適格被告。
二是從受案范圍來看，依據(jù)行政訴訟法第二條的規(guī)定，我國行政訴訟解決行政爭議的范圍限定為因不服具體行政行為而產(chǎn)生的爭議。產(chǎn)權(quán)界定行為的性質(zhì)為行政裁決行為，是一項(xiàng)具體的行政行為，屬于行政訴訟的受案范圍。
三是從訴訟的內(nèi)容看，法院對(duì)國資委產(chǎn)權(quán)界定行為的司法審查，是審查該行為的合法性，這正是行政訴訟的內(nèi)容。在我國，尚不能由法院對(duì)國資委作出的產(chǎn)權(quán)界定進(jìn)行司法變更，但法院可對(duì)違法的產(chǎn)權(quán)界定行為予以撤銷。
四是從訴訟的目的來看，法院對(duì)國資委產(chǎn)權(quán)界定的司法審查，是運(yùn)用國家審判權(quán)來監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)和履行職責(zé)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益不受行政行為侵害。這符合行政訴訟的司法監(jiān)督性質(zhì)。
對(duì)國資委產(chǎn)權(quán)界定行為的司法審查應(yīng)以行政案件受理
姚某創(chuàng)辦的甲公司經(jīng)工商注冊(cè)登記為集體所有制企業(yè)，注冊(cè)資金70%由姚某等人向有關(guān)單位有償借貸，30%由姚某個(gè)人籌措。國家城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)清產(chǎn)核資部門將甲公司的所有者權(quán)益界定為“其它投資者投入”。2003年，姚某等16名甲公司股東向法院提起民事確權(quán)訴訟，狀告乙集團(tuán)公司非法侵占甲公司的財(cái)產(chǎn)。訴訟中，因乙集團(tuán)公司向法院出示了國資委頒發(fā)的《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記證》，將姚某與乙集團(tuán)公司訴訟中爭議的主要資產(chǎn)確權(quán)給了乙集團(tuán)公司，姚某故以國資委為被告向法院提起行政訴訟，認(rèn)為國資委頒發(fā)《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記證》的具體行政行為把合法的集體所有制財(cái)產(chǎn)不合法地界定為“國有資產(chǎn)”，侵害了姚某的合法權(quán)益，且國資委的確權(quán)行為勢(shì)必影響到其與乙集團(tuán)公司正在進(jìn)行的權(quán)屬爭議訴訟的結(jié)果，請(qǐng)求法院依法確認(rèn)國資委的上述確權(quán)登記行為無效，并予以撤銷。
一、本案受理中爭議的問題
法院對(duì)能否受理姚某訴請(qǐng)確認(rèn)國資委產(chǎn)權(quán)確認(rèn)行為無效一案，形成兩種觀點(diǎn)：
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國資委是代表國家履行出資人的職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國有資產(chǎn)，并不履行政府的社會(huì)公共管理職能，不具備行政主體資格，其行為也不屬于行政行為范疇。姚某的起訴不屬于行政訴訟受案范圍，應(yīng)不予受理。但此觀點(diǎn)并未明確，如不能以行政訴訟受理，則應(yīng)為當(dāng)事人提供何種司法救濟(jì)途徑。
另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國資委對(duì)產(chǎn)權(quán)予以界定和登記是從原財(cái)政部劃入的職能，具有行政管理性質(zhì)，利害關(guān)系人對(duì)此不服，可以依法提起行政訴訟。
在法學(xué)理論界，對(duì)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、登記糾紛的受理問題又存在以民事訴訟受理和以行政訴訟受理兩種觀點(diǎn)。
筆者認(rèn)為，就這類糾紛的受理，人民法院在立案階段應(yīng)著重審查兩個(gè)問題：一是國資委主體資格的確認(rèn)，二是產(chǎn)權(quán)界定的行為性質(zhì)。
二、國資委具有雙重性質(zhì)，可以成為行政主體
國資委是根據(jù)第十屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)（2003）8號(hào)）設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，是經(jīng)國務(wù)院授權(quán)代表政府行使國家所有權(quán)的特設(shè)機(jī)構(gòu)。依據(jù)其職能，國資委具有雙重性質(zhì)：
一是代表國務(wù)院行使所有權(quán)人的權(quán)利和履行出資人的職責(zé)，即代表國家行使國家所有權(quán)和股東權(quán)利。物權(quán)法第四十五條對(duì)國家所有權(quán)的定位作出了規(guī)定。國家所有權(quán)是法律規(guī)定的具有所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能，能夠反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活規(guī)律的民事權(quán)利，不同于國家公權(quán)力。國家這一公權(quán)力的主體，在行使民法意義上的國家所有權(quán)時(shí)，又是民事權(quán)利的主體，在從事民事活動(dòng)時(shí)，與其他民事主體一樣，地位是平等的。因此，在行使上述職能時(shí)，國資委是一個(gè)民事主體。
二是對(duì)中央所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。其監(jiān)管職能主要是從原財(cái)政部、國家經(jīng)貿(mào)委、中共中央企業(yè)工作委員會(huì)以及勞動(dòng)和社會(huì)保障部等行政部門劃入，具體包括對(duì)國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理、統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)、規(guī)劃發(fā)展、指導(dǎo)國企改革、研究制定政策法規(guī)等職責(zé)。這些職能明顯帶有行政權(quán)的痕跡，體現(xiàn)了公權(quán)力的特點(diǎn)，直接來源于行政權(quán)：一是實(shí)質(zhì)意義上的行政權(quán)，即直接管理權(quán)，也就是執(zhí)行法律，對(duì)與國有資產(chǎn)有關(guān)的事務(wù)進(jìn)行組織、指揮和控制的權(quán)力；二是起草規(guī)范性文件、規(guī)章的權(quán)利，即負(fù)責(zé)研究起草國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督的法規(guī)草案，研究國企改革和發(fā)展中的有關(guān)法律問題，擬定國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資的政策及制度、辦法等。在行使上述監(jiān)管職能時(shí)，國資委是作為一個(gè)公權(quán)力主體對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序進(jìn)行規(guī)制，在法律性質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)。而在行政法學(xué)上，行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)行使行政職能、獨(dú)立對(duì)外管理的組織，構(gòu)成行政主體。
因此，國資委作為國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，既可以成為民事主體，又可以作為行政主體行使國家公權(quán)力，在主體資格上存在交叉和重疊。
三、國資委的產(chǎn)權(quán)界定非民事行為，納入私法范疇來調(diào)整存在法理矛盾
產(chǎn)權(quán)界定的實(shí)質(zhì)是明確財(cái)產(chǎn)權(quán)的歸屬，而財(cái)產(chǎn)權(quán)的歸屬本質(zhì)是一個(gè)民法問題，故有學(xué)者稱：圍繞各種財(cái)產(chǎn)歸屬的確定首先應(yīng)當(dāng)適用物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定，在發(fā)生產(chǎn)權(quán)爭議的情況下，國家和其他主體之間產(chǎn)生的是民事權(quán)利的沖突，當(dāng)然，只能依靠民法而不是依靠行政法來解決這些沖突。筆者認(rèn)為，我國特殊的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，決定了國資委的產(chǎn)權(quán)界定行為不是民事行為，不應(yīng)納入私法范疇來調(diào)整。
一是從主體資格的認(rèn)定上，如果認(rèn)為產(chǎn)權(quán)界定是國資委作為所有者或出資者行使權(quán)利，則產(chǎn)生了所有者自己對(duì)自己的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定的矛盾，同時(shí)也很難解釋，國資委作為第三方，對(duì)產(chǎn)權(quán)爭議進(jìn)行裁決的權(quán)力來源以及法律效力。
二是產(chǎn)權(quán)界定行為體現(xiàn)了國家權(quán)力機(jī)關(guān)的單方意志性，是國家公權(quán)力對(duì)民事領(lǐng)域的滲透。國資委對(duì)產(chǎn)權(quán)的裁決、確認(rèn)，無須征得產(chǎn)權(quán)爭議人的同意，由其單方意志決定國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬。產(chǎn)權(quán)界定行為作出后，對(duì)該行為是否有效及效力的存續(xù)，并不取決于產(chǎn)權(quán)爭議人的意愿。這同民事行為體現(xiàn)的平等性、自愿性和合意性是不同的。
三是產(chǎn)權(quán)界定、登記不同于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)登記。國資委進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定是對(duì)財(cái)產(chǎn)歸屬的裁決，其權(quán)力來源于國務(wù)院的授權(quán)，體現(xiàn)了國家行政權(quán)的權(quán)威性；而不動(dòng)產(chǎn)登記只是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的生效要件，是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)立、變更、消滅的一種公示方法，在確定財(cái)產(chǎn)權(quán)利歸屬上主要起公示證明作用，不動(dòng)產(chǎn)登記部門也只具有形式上的審查權(quán)，無權(quán)決定不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利歸屬。因此，國資委的產(chǎn)權(quán)界定行為并不能納入私法范圍來調(diào)整。
四、產(chǎn)權(quán)界定屬于行政裁決行為，具有先定力
產(chǎn)權(quán)界定，是國資委代表國家依法劃分財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)歸屬，明確各類產(chǎn)權(quán)主體行使權(quán)利的財(cái)產(chǎn)范圍及管理權(quán)限，其性質(zhì)應(yīng)屬于行政裁決行為。
行政裁決，是指國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，以第三者的身份依照一定的程序，裁決平等主體之間與行政管理相關(guān)的民事、經(jīng)濟(jì)糾紛的行政行為。具有以下法律特征：
1.性質(zhì)上的具體性和行政性。行政裁決是一種具體行政行為，不是抽象行政行為，也不是立法和司法行為。它由行政主體就特定的糾紛、針對(duì)特定的行政相對(duì)人作出，是國家行政權(quán)運(yùn)行的體現(xiàn)。
2.身份上的中間性。行政主體在行政裁決中不是作為行政法律關(guān)系中的一方當(dāng)事人，而是以中間人的身份作為第三人主體出現(xiàn)的。也就是說，行政裁決是行政主體以中間人的身份對(duì)平等主體間的民事關(guān)系的裁決，因而具有“準(zhǔn)司法”的性質(zhì)。
3.對(duì)象上的民事性。行政裁決是行政主體對(duì)民事糾紛而不是行政糾紛的裁決。作為行政裁決對(duì)象的民事糾紛，包括民事賠償糾紛、民事補(bǔ)償糾紛、有關(guān)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)的糾紛等。國資委的產(chǎn)權(quán)界定行為，是對(duì)有關(guān)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)糾紛的裁決。
4.范圍上的法律授權(quán)性。在中國，民事糾紛原則上由人民法院主管；法律明文規(guī)定由行政機(jī)關(guān)主管的，才由行政機(jī)關(guān)主管。國資委進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定的權(quán)利，源于行政法規(guī)的授權(quán)。
5.在解決糾紛上具有非終局性。行政裁決是國家權(quán)力機(jī)關(guān)將部分由司法管轄的事項(xiàng)授權(quán)行政機(jī)關(guān)管轄，使其轉(zhuǎn)化為行政職能。行政裁決并不是最終裁決，當(dāng)事人不服的，可以提起訴訟，終局裁決將由司法審判機(jī)關(guān)作出。當(dāng)事人對(duì)國資委的產(chǎn)權(quán)界定行為不服提起訴訟，是要將產(chǎn)權(quán)界定這一行政裁決行為納入司法審查的范圍，但當(dāng)事人的最終目的不是解決產(chǎn)權(quán)界定的合法性，而是要解決平等主體之間原來的民事訴訟。
作為行政裁決行為，產(chǎn)權(quán)界定的法律后果體現(xiàn)了行政行為的效力先定性或公定力。
行政行為的推定有效，即效力先定性，是行政法的一項(xiàng)重要規(guī)則，也有學(xué)者稱之為公定力，是指行政行為一經(jīng)作出，即對(duì)任何人具有被推定為合法、有效而予以尊重的法律效力。它包含了兩個(gè)層次的內(nèi)容：一是行政行為一經(jīng)作出即被推定為有效；二是行政行為的效力及于所有人。國資委對(duì)產(chǎn)權(quán)作出的行政裁決，一經(jīng)作出就具有法律約束力，即使它不符合法定條件，在沒有被有關(guān)國家機(jī)關(guān)經(jīng)過一定程序確認(rèn)違法并撤銷其效力前，被視為有效，對(duì)當(dāng)事人具有約束力，人民法院也直接將其裁決結(jié)果作為證據(jù)使用而無須質(zhì)證。在本文所列案例中，如果姚某不向法院提起訴訟請(qǐng)求確認(rèn)國資委的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)行為無效，則姚某與乙集團(tuán)公司的民事確權(quán)訴訟，人民法院會(huì)以國資委頒發(fā)的《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記證》為證據(jù)對(duì)當(dāng)事人之間的權(quán)屬爭議進(jìn)行判決，這正體現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)界定行為的先定力。
五、對(duì)產(chǎn)權(quán)界定的司法審查應(yīng)列入行政訴訟
前述，筆者從實(shí)體法的角度對(duì)產(chǎn)權(quán)界定行為的主體和行為性質(zhì)進(jìn)行了分析，下面，筆者試從程序法的角度對(duì)這類糾紛的受理問題做一簡要分析。
當(dāng)事人向法院提起訴訟請(qǐng)求撤銷國資委的產(chǎn)權(quán)界定行為無效的，是將該行政裁決行為提交法院進(jìn)行司法審查，應(yīng)以行政案件受理。
一是從訴訟主體來看，國資委具有雙重性質(zhì)，在行使產(chǎn)權(quán)界定職責(zé)時(shí)是一個(gè)行政主體，可以成為行政訴訟的適格被告。
二是從受案范圍來看，依據(jù)行政訴訟法第二條的規(guī)定，我國行政訴訟解決行政爭議的范圍限定為因不服具體行政行為而產(chǎn)生的爭議。產(chǎn)權(quán)界定行為的性質(zhì)為行政裁決行為，是一項(xiàng)具體的行政行為，屬于行政訴訟的受案范圍。
三是從訴訟的內(nèi)容看，法院對(duì)國資委產(chǎn)權(quán)界定行為的司法審查，是審查該行為的合法性，這正是行政訴訟的內(nèi)容。在我國，尚不能由法院對(duì)國資委作出的產(chǎn)權(quán)界定進(jìn)行司法變更，但法院可對(duì)違法的產(chǎn)權(quán)界定行為予以撤銷。
四是從訴訟的目的來看，法院對(duì)國資委產(chǎn)權(quán)界定的司法審查，是運(yùn)用國家審判權(quán)來監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)和履行職責(zé)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益不受行政行為侵害。這符合行政訴訟的司法監(jiān)督性質(zhì)。