起訴期限，是指行政相對(duì)人起訴的有效時(shí)間。超出法定期限，行政相對(duì)人向人民法院提起訴訟，法院將不予受理①。行政訴訟中原告超過(guò)起訴期限起訴，喪失的是訴權(quán)，這有別于民事訴訟中的訴訟時(shí)效。前者是程序性權(quán)利，超過(guò)起訴期限，不能進(jìn)入實(shí)體審理，后者是實(shí)體性權(quán)利，原告喪失的請(qǐng)求法律保護(hù)的勝訴權(quán)。行政訴訟法規(guī)定起訴期限的目的不是要限制公民、法人和其他組織依法享有的訴訟權(quán)利，而是要促使其及時(shí)行使權(quán)利。②但由于我國(guó)行政訴訟法中沒(méi)有完善的起訴期限制度，致使對(duì)有些案件的起訴期限審查較難把握，現(xiàn)結(jié)合現(xiàn)行法律規(guī)定，對(duì)起訴期限的審查，談一些自己的看法，以便同行指正。
按照《行政訴訟法》第六章的規(guī)定，原告提起訴訟分為直接提起訴訟和經(jīng)行政復(fù)議后提起訴訟。相應(yīng)的起訴期限也因原告啟動(dòng)訴訟的原因不同而有所差別。主要有以下兩種情形：
（1）當(dāng)事人對(duì)復(fù)議不服的起訴期限
《行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定：“申請(qǐng)人不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，申請(qǐng)人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外”。結(jié)合該條第一款的規(guī)定，對(duì)復(fù)議不服的起訴期限因復(fù)議期的不同又分不同情況。第一種，
復(fù)議機(jī)關(guān)在法定的復(fù)議期間內(nèi)作出答復(fù)，并按照規(guī)定方式送達(dá)復(fù)議申請(qǐng)人，告知其訴權(quán)和起訴期限的，復(fù)議申請(qǐng)人對(duì)復(fù)議決定不服的，應(yīng)在收到復(fù)議決定書后十五日內(nèi)提起訴訟。第二種，復(fù)議機(jī)關(guān)在規(guī)定的期限內(nèi)未作出決定的，申請(qǐng)人在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)提起訴訟。
該條規(guī)定中注意的問(wèn)題是對(duì)“復(fù)議期滿”的理解?！缎姓V訟法》對(duì)復(fù)議期限的規(guī)定是60日，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。但是《行政復(fù)議法》中對(duì)復(fù)議期限的規(guī)定與《行政訴訟法》規(guī)定的期限不一致，但因《行政復(fù)議法》是專門性法律，且是后法，所以在復(fù)議期限的問(wèn)題上應(yīng)按照《行政復(fù)議法》的規(guī)定來(lái)計(jì)算。對(duì)起訴期限的限制，只有法律才有權(quán)規(guī)定。如果行政法律和規(guī)范性文件對(duì)起訴期限作出限制，則不應(yīng)認(rèn)可其效力。
（2）當(dāng)事人直接向法院提起訴訟的起訴期限
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十九條規(guī)定：“公民、法人和其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起3個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外”。對(duì)“知道”的理解，應(yīng)當(dāng)是明確行政行為內(nèi)容（主體，權(quán)利義務(wù)等），對(duì)訴權(quán)和起訴期限也是清楚的。“法律另有規(guī)定的除外”是指特別法律中對(duì)起訴期限的不同規(guī)定，這些規(guī)定大多短于三個(gè)月的期限。但因是特別規(guī)定，應(yīng)當(dāng)以此來(lái)確定對(duì)不同行政決定的起訴期限。
需要注意的問(wèn)題是對(duì)起訴期限的限制，同樣只有法律才有權(quán)規(guī)定。如果行政法律和規(guī)范性文件對(duì)起訴期限作出限制，則不應(yīng)認(rèn)可其效力。
以上情況是對(duì)行政相對(duì)人收到書面行政決定的情形作出的原則性規(guī)定，即使行政復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不答復(fù)的，因申請(qǐng)人手中往往持有提交申請(qǐng)的證據(jù)，故對(duì)起訴期限的計(jì)算并不困難。但在司法實(shí)踐中，很對(duì)行政相對(duì)人并未收到書面的行政決定，或者利害關(guān)系人對(duì)行政決定并不知情，或者行政相對(duì)人人身自由受限等等，以上情況下應(yīng)如何認(rèn)定起訴期限問(wèn)題呢？下面分幾種不同情形予以說(shuō)明：
（1）起訴行政機(jī)關(guān)不作為案件的起訴期限
不作為案件通常分為法定期限內(nèi)不履行和拖延履行兩種情形。實(shí)踐中，訴不履行法定職責(zé)的案件屬于不作為案件類型的一種，起訴期限的計(jì)算應(yīng)當(dāng)是一致的。
《人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第三十九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起60日內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。依照上述規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的行政職責(zé)因申請(qǐng)產(chǎn)生的，起訴期限的計(jì)算從行政機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)之日60日期滿后計(jì)算，對(duì)60日有特別規(guī)定從其規(guī)定。行政職責(zé)不因申請(qǐng)產(chǎn)生的，起訴期限的計(jì)算從行政職責(zé)開(kāi)始時(shí)計(jì)算。但以上兩種情形下起訴期限具體多長(zhǎng)？個(gè)人認(rèn)為，可參照解釋的第四十一條，按照兩年計(jì)算。即行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)期限滿后二年內(nèi)，申請(qǐng)人不提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定超過(guò)起訴期限。對(duì)于申請(qǐng)人多次向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)的，應(yīng)以最后一次申請(qǐng)時(shí)間為起點(diǎn)，計(jì)算起訴期限。具體案件的處理中，首先應(yīng)由原告提交證據(jù)證明向行政機(jī)關(guān)要求履行職責(zé)，被告如果主張?jiān)嫫鹪V超過(guò)起訴期限的，再由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。
（2）行政機(jī)關(guān)未告知訴權(quán)和起訴期限的情形
《人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第41條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起最長(zhǎng)不超過(guò)2年?！睆?fù)議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者法定起訴期限的，適用前款規(guī)定?！霸撉樾沃行枰⒁獾膯?wèn)題是：對(duì)”知道“的理解和把握問(wèn)題，”知道“應(yīng)當(dāng)是相對(duì)人對(duì)行政主體的具體行政行為的內(nèi)容清楚、明白，得到書面的處理決定或者明確的口頭通知。另外，對(duì)”應(yīng)當(dāng)知道“的衡量標(biāo)準(zhǔn)要從嚴(yán)，以便從程序意義上限度保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益。
（3）當(dāng)事人不知道具體行政行為內(nèi)容的情形
《人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第42條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日其計(jì)算。對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過(guò)20年、其他具體行政行為從作出之日起超過(guò)5年提起訴訟的，人民法院不予受理”。這是關(guān)于最長(zhǎng)起訴期限的規(guī)定。對(duì)“知道或應(yīng)當(dāng)知道”的把握和理解同上。需要注意的是在物權(quán)轉(zhuǎn)移登記的案件中，最長(zhǎng)起訴期限不適用于物權(quán)變動(dòng)的相對(duì)人，只是適用于利害關(guān)系人。
（4）非因當(dāng)事人自身原因造成超過(guò)起訴期限的情形
《人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第43條規(guī)定：“由于不屬于起訴人自身原因超過(guò)起訴期限的，被耽誤的實(shí)踐不計(jì)算在起訴期間內(nèi)。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)”。這種情形注意的是，如因行政機(jī)關(guān)的原因造成相對(duì)人在認(rèn)識(shí)上錯(cuò)誤，如行政機(jī)關(guān)告知的起訴期限短于或者長(zhǎng)于法定期限的，前者應(yīng)以法定期限計(jì)算，后者則以告知的期限計(jì)算。被限制人身自由的相對(duì)人的起訴期限較為簡(jiǎn)單，計(jì)算時(shí)扣除被限制自由的時(shí)間即可。
以上是不同情形下對(duì)起訴期限問(wèn)題的認(rèn)定問(wèn)題。最后，對(duì)已經(jīng)立案的行政案件起訴期限的審查是開(kāi)庭審理的首要任務(wù)，無(wú)論被告或第三人答辯與否。因?yàn)閷?duì)起訴期限的審查是在立案前法院審查的內(nèi)容，只是有些案件起訴期限的認(rèn)定較為復(fù)雜，只有經(jīng)開(kāi)庭審理才能認(rèn)定。同理，對(duì)于上訴行政案件的審查，無(wú)論當(dāng)事人答辯與否，二審法院也應(yīng)當(dāng)對(duì)上訴案件的起訴期限進(jìn)行審查。
參考文獻(xiàn)：
〔1〕江必新：《中國(guó)行政訴訟制度的完善》，法律出版社2005年7月，第180頁(yè)。
〔2〕屠振宇：《行政訴訟法實(shí)務(wù)指導(dǎo)》，中國(guó)法制出版社2007年1月，第235頁(yè)
按照《行政訴訟法》第六章的規(guī)定，原告提起訴訟分為直接提起訴訟和經(jīng)行政復(fù)議后提起訴訟。相應(yīng)的起訴期限也因原告啟動(dòng)訴訟的原因不同而有所差別。主要有以下兩種情形：
（1）當(dāng)事人對(duì)復(fù)議不服的起訴期限
《行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定：“申請(qǐng)人不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，申請(qǐng)人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外”。結(jié)合該條第一款的規(guī)定，對(duì)復(fù)議不服的起訴期限因復(fù)議期的不同又分不同情況。第一種，
復(fù)議機(jī)關(guān)在法定的復(fù)議期間內(nèi)作出答復(fù)，并按照規(guī)定方式送達(dá)復(fù)議申請(qǐng)人，告知其訴權(quán)和起訴期限的，復(fù)議申請(qǐng)人對(duì)復(fù)議決定不服的，應(yīng)在收到復(fù)議決定書后十五日內(nèi)提起訴訟。第二種，復(fù)議機(jī)關(guān)在規(guī)定的期限內(nèi)未作出決定的，申請(qǐng)人在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)提起訴訟。
該條規(guī)定中注意的問(wèn)題是對(duì)“復(fù)議期滿”的理解?！缎姓V訟法》對(duì)復(fù)議期限的規(guī)定是60日，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。但是《行政復(fù)議法》中對(duì)復(fù)議期限的規(guī)定與《行政訴訟法》規(guī)定的期限不一致，但因《行政復(fù)議法》是專門性法律，且是后法，所以在復(fù)議期限的問(wèn)題上應(yīng)按照《行政復(fù)議法》的規(guī)定來(lái)計(jì)算。對(duì)起訴期限的限制，只有法律才有權(quán)規(guī)定。如果行政法律和規(guī)范性文件對(duì)起訴期限作出限制，則不應(yīng)認(rèn)可其效力。
（2）當(dāng)事人直接向法院提起訴訟的起訴期限
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十九條規(guī)定：“公民、法人和其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起3個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外”。對(duì)“知道”的理解，應(yīng)當(dāng)是明確行政行為內(nèi)容（主體，權(quán)利義務(wù)等），對(duì)訴權(quán)和起訴期限也是清楚的。“法律另有規(guī)定的除外”是指特別法律中對(duì)起訴期限的不同規(guī)定，這些規(guī)定大多短于三個(gè)月的期限。但因是特別規(guī)定，應(yīng)當(dāng)以此來(lái)確定對(duì)不同行政決定的起訴期限。
需要注意的問(wèn)題是對(duì)起訴期限的限制，同樣只有法律才有權(quán)規(guī)定。如果行政法律和規(guī)范性文件對(duì)起訴期限作出限制，則不應(yīng)認(rèn)可其效力。
以上情況是對(duì)行政相對(duì)人收到書面行政決定的情形作出的原則性規(guī)定，即使行政復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不答復(fù)的，因申請(qǐng)人手中往往持有提交申請(qǐng)的證據(jù)，故對(duì)起訴期限的計(jì)算并不困難。但在司法實(shí)踐中，很對(duì)行政相對(duì)人并未收到書面的行政決定，或者利害關(guān)系人對(duì)行政決定并不知情，或者行政相對(duì)人人身自由受限等等，以上情況下應(yīng)如何認(rèn)定起訴期限問(wèn)題呢？下面分幾種不同情形予以說(shuō)明：
（1）起訴行政機(jī)關(guān)不作為案件的起訴期限
不作為案件通常分為法定期限內(nèi)不履行和拖延履行兩種情形。實(shí)踐中，訴不履行法定職責(zé)的案件屬于不作為案件類型的一種，起訴期限的計(jì)算應(yīng)當(dāng)是一致的。
《人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第三十九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起60日內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。依照上述規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的行政職責(zé)因申請(qǐng)產(chǎn)生的，起訴期限的計(jì)算從行政機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)之日60日期滿后計(jì)算，對(duì)60日有特別規(guī)定從其規(guī)定。行政職責(zé)不因申請(qǐng)產(chǎn)生的，起訴期限的計(jì)算從行政職責(zé)開(kāi)始時(shí)計(jì)算。但以上兩種情形下起訴期限具體多長(zhǎng)？個(gè)人認(rèn)為，可參照解釋的第四十一條，按照兩年計(jì)算。即行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)期限滿后二年內(nèi)，申請(qǐng)人不提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定超過(guò)起訴期限。對(duì)于申請(qǐng)人多次向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)的，應(yīng)以最后一次申請(qǐng)時(shí)間為起點(diǎn)，計(jì)算起訴期限。具體案件的處理中，首先應(yīng)由原告提交證據(jù)證明向行政機(jī)關(guān)要求履行職責(zé)，被告如果主張?jiān)嫫鹪V超過(guò)起訴期限的，再由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。
（2）行政機(jī)關(guān)未告知訴權(quán)和起訴期限的情形
《人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第41條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起最長(zhǎng)不超過(guò)2年?！睆?fù)議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者法定起訴期限的，適用前款規(guī)定?！霸撉樾沃行枰⒁獾膯?wèn)題是：對(duì)”知道“的理解和把握問(wèn)題，”知道“應(yīng)當(dāng)是相對(duì)人對(duì)行政主體的具體行政行為的內(nèi)容清楚、明白，得到書面的處理決定或者明確的口頭通知。另外，對(duì)”應(yīng)當(dāng)知道“的衡量標(biāo)準(zhǔn)要從嚴(yán)，以便從程序意義上限度保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益。
（3）當(dāng)事人不知道具體行政行為內(nèi)容的情形
《人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第42條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日其計(jì)算。對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過(guò)20年、其他具體行政行為從作出之日起超過(guò)5年提起訴訟的，人民法院不予受理”。這是關(guān)于最長(zhǎng)起訴期限的規(guī)定。對(duì)“知道或應(yīng)當(dāng)知道”的把握和理解同上。需要注意的是在物權(quán)轉(zhuǎn)移登記的案件中，最長(zhǎng)起訴期限不適用于物權(quán)變動(dòng)的相對(duì)人，只是適用于利害關(guān)系人。
（4）非因當(dāng)事人自身原因造成超過(guò)起訴期限的情形
《人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第43條規(guī)定：“由于不屬于起訴人自身原因超過(guò)起訴期限的，被耽誤的實(shí)踐不計(jì)算在起訴期間內(nèi)。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)”。這種情形注意的是，如因行政機(jī)關(guān)的原因造成相對(duì)人在認(rèn)識(shí)上錯(cuò)誤，如行政機(jī)關(guān)告知的起訴期限短于或者長(zhǎng)于法定期限的，前者應(yīng)以法定期限計(jì)算，后者則以告知的期限計(jì)算。被限制人身自由的相對(duì)人的起訴期限較為簡(jiǎn)單，計(jì)算時(shí)扣除被限制自由的時(shí)間即可。
以上是不同情形下對(duì)起訴期限問(wèn)題的認(rèn)定問(wèn)題。最后，對(duì)已經(jīng)立案的行政案件起訴期限的審查是開(kāi)庭審理的首要任務(wù)，無(wú)論被告或第三人答辯與否。因?yàn)閷?duì)起訴期限的審查是在立案前法院審查的內(nèi)容，只是有些案件起訴期限的認(rèn)定較為復(fù)雜，只有經(jīng)開(kāi)庭審理才能認(rèn)定。同理，對(duì)于上訴行政案件的審查，無(wú)論當(dāng)事人答辯與否，二審法院也應(yīng)當(dāng)對(duì)上訴案件的起訴期限進(jìn)行審查。
參考文獻(xiàn)：
〔1〕江必新：《中國(guó)行政訴訟制度的完善》，法律出版社2005年7月，第180頁(yè)。
〔2〕屠振宇：《行政訴訟法實(shí)務(wù)指導(dǎo)》，中國(guó)法制出版社2007年1月，第235頁(yè)