關(guān)鍵詞：
行政收費(fèi) 效力 亂收費(fèi) 委托 濫用職權(quán) 救濟(jì) 宣告無(wú)效
內(nèi)容簡(jiǎn)介：
行政收費(fèi)是一種具體行政行為。本文從行政法學(xué)角度重新定義了“行政收費(fèi)”，歸納其含義和特征，考察了行政收費(fèi)的分類。
行政收費(fèi)作為行政行為，不例外的具有先定力、公定力、確定力、執(zhí)行力、拘束力和存續(xù)力。本文逐一討論了行政收費(fèi)中各種效力，對(duì)行政行為的追溯力提出新的看法。本文還簡(jiǎn)要考察了其簡(jiǎn)易程序和普通程序。
從作者作為原告參加的行政訴訟角度，本文探討了違法的“行政收費(fèi)”（違法行政）——亂收費(fèi)的一些問(wèn)題：重構(gòu)行政主體理論，認(rèn)定行政機(jī)關(guān)與公務(wù)人員、受委托組織以及公務(wù)人員在違法行政中均由承擔(dān)責(zé)任的義務(wù)；列舉違法行政的基本形態(tài)，并認(rèn)為“亂收費(fèi)”是濫用職權(quán)：“亂收費(fèi)”的好救濟(jì)辦法不是撤銷亂收費(fèi)這一具體行政行為，而是將非法的委托作為濫用職權(quán)宣告（自始）無(wú)效，使相對(duì)人得到普遍救濟(jì)。
大凡現(xiàn)代國(guó)家，其經(jīng)濟(jì)財(cái)政大多已實(shí)現(xiàn)了“在數(shù)目字上管理”①，只是在深度或者水平上有所差距而已。而所謂“在數(shù)目字上管理”，直觀和簡(jiǎn)便易行的，就是收入和支出均以紙幣為衡量標(biāo)準(zhǔn)。例如我國(guó)國(guó)家收入，勞役和實(shí)物收入貫穿了中國(guó)古代歷史。而收入的貨幣化，是在是現(xiàn)代國(guó)家的一個(gè)基本特征。就我國(guó)現(xiàn)在來(lái)說(shuō)，無(wú)論是稅、費(fèi)、還是其它收入，也均已以貨幣為基本形態(tài)。
國(guó)家收入作為經(jīng)濟(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)法學(xué)共同研究的一個(gè)課題，牽扯極多，以本文篇幅不易作出全面探討，只能在國(guó)家收入的一個(gè)方面，即行政收費(fèi)方面，以法學(xué)視角做一點(diǎn)法理上的初步探討。
一． 收費(fèi)的基礎(chǔ)知識(shí)：簡(jiǎn)單的歸納和提出
我國(guó)學(xué)者一般認(rèn)為在我國(guó)現(xiàn)行法律中，行政收費(fèi)是經(jīng)濟(jì)法部門下的財(cái)稅法的研究對(duì)象。但是由于經(jīng)濟(jì)法在很大程度上仍然屬于政府規(guī)治經(jīng)濟(jì)的法，這決定了，行政收費(fèi)在實(shí)踐操作方面也必然的要受到行政法基本原則的規(guī)制。因此在這種意義上，行政收費(fèi)在基本的屬性上應(yīng)當(dāng)?shù)膶儆谡木唧w行政行為。
由于行政收費(fèi)本身既是行政行為②，又是經(jīng)濟(jì)行為③，人們往往站在不同角度上對(duì)行政收費(fèi)的概念進(jìn)行認(rèn)識(shí)，因此形成的觀點(diǎn)也有相當(dāng)?shù)牟町悺８鶕?jù)筆者手頭的資料，對(duì)行政收費(fèi)主要有以下幾種定義：
1．收費(fèi)是指政府（或者行政主體）以滿足社會(huì)需要為目的，憑借行政權(quán)力，通過(guò)向公共商品或者勞務(wù)的特定使用者或者享受者按照特定特定標(biāo)準(zhǔn)收取相應(yīng)費(fèi)用的行為，又稱政府收費(fèi)或者行政收費(fèi)。④
2．收費(fèi)是國(guó)家或者政府規(guī)制的，存在市場(chǎng)因素的產(chǎn)業(yè)或者行業(yè)、公共部門（包括有關(guān)國(guó)有企事業(yè)單位）、民間團(tuán)體和私人企業(yè)所提供的有償服務(wù)的價(jià)格。⑤
3．收費(fèi)是公共部門在提供自己所生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，為了達(dá)到商品或者勞務(wù)的效率使用，有選擇地向受益人收取的與成本相對(duì)應(yīng)的費(fèi)用。
以上觀點(diǎn)在立論角度及收費(fèi)的有償性問(wèn)題上都有所分歧。但是只有第一種觀點(diǎn)相對(duì)比較符合法學(xué)視野內(nèi)的行政收費(fèi)的定義，但是又不夠規(guī)范?？偲饋?lái)說(shuō)，我們認(rèn)為可以認(rèn)為：行政收費(fèi)，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的事業(yè)單位等組織，依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策收費(fèi)的項(xiàng)目，按照價(jià)格主管部門批準(zhǔn)并公布的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，向負(fù)有繳納義務(wù)的行政相對(duì)人收取一定數(shù)額的貨幣的具體行政行為。⑥
這一定義包括以下的含義：
首先，行政收費(fèi)的主體應(yīng)當(dāng)是國(guó)家機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織。其他任何組織和個(gè)人不能進(jìn)行行政收費(fèi)。征收主體的廣泛性是收費(fèi)與收稅區(qū)別的一個(gè)重要方面：收稅的主體限定在海關(guān)、財(cái)稅部門；而幾乎所有的行政機(jī)關(guān)都有收費(fèi)的職能。同時(shí)也是行政征收與行政征用相區(qū)別的顯著特征：行政征用的決定通常由人民政府和法定的指揮機(jī)構(gòu)，而不是任意行政部門的名義作出。⑦行政收費(fèi)的主體應(yīng)當(dāng)具備收費(fèi)權(quán)、能以自己名義實(shí)施、能夠承擔(dān)法律效果三個(gè)條件。
其次，行政收費(fèi)必須是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法進(jìn)行。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的收費(fèi)管理體制，這里的依法進(jìn)行包括三層含義：第一，收費(fèi)應(yīng)當(dāng)有“相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策依據(jù)”⑧；第二，取得價(jià)格主管部門審批收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的文件；⑨第三，具體收費(fèi)點(diǎn)辦理收費(fèi)許可證。行政收費(fèi)必須嚴(yán)格遵守這些規(guī)定。
再次，行政收費(fèi)行為的客體是行政法上的收繳權(quán)利義務(wù)關(guān)系。權(quán)利義務(wù)雙方根據(jù)法定項(xiàng)目、審定標(biāo)準(zhǔn)、鑒定和申報(bào)相結(jié)合，終確認(rèn)數(shù)額之后，雙方具體權(quán)利義務(wù)才能產(chǎn)生。具體內(nèi)容包括：（1）收費(fèi)主體有權(quán)取得并保有相對(duì)人一定具體數(shù)額貨幣，相對(duì)人有義務(wù)給付貨幣的義務(wù)；（2）繳費(fèi)行為完成后給付義務(wù)免除，收費(fèi)主體有按照財(cái)務(wù)規(guī)定出具單據(jù)的義務(wù)。
后，該行為的標(biāo)的是行政相對(duì)人的一定數(shù)額的金錢。實(shí)物不能成為行政收費(fèi)的標(biāo)的。收稅則是以貨幣為主，有時(shí)也可能征收不動(dòng)產(chǎn)實(shí)物；而行政征用則是以不可替代的不動(dòng)產(chǎn)以及特殊動(dòng)產(chǎn)為標(biāo)的，少數(shù)等特定情況下才能征用可替代物的不動(dòng)產(chǎn)，但決不會(huì)是貨幣。行政收費(fèi)的完成，使行政相對(duì)人負(fù)有的履行義務(wù)歸于消滅。
行政收費(fèi)在操作層面上首先是一種具體行政行為。它的法律特征是：行政收費(fèi)是一種單方具體行政行為；行政收費(fèi)的實(shí)質(zhì)在于取得行政相對(duì)人一定數(shù)量的金錢；行政收費(fèi)的實(shí)施必須以行政相對(duì)人負(fù)有行政法上的繳納義務(wù)為前提。
對(duì)行政收費(fèi)進(jìn)行分類，既是學(xué)術(shù)上的慣例又是實(shí)踐的需要，科學(xué)的分類有助于正確的認(rèn)識(shí)客體，同時(shí)在實(shí)踐中也便于操作。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)行政收費(fèi)的分類有以下幾種：
1． 三分法。把收費(fèi)分為行政性收費(fèi)、事業(yè)性收費(fèi)和經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)。⑩
2． 五分法。11分為特定對(duì)象服務(wù)費(fèi)、用來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的管理費(fèi)、公益服務(wù)收費(fèi)、中介服務(wù)收費(fèi)、籌集建設(shè)資金收費(fèi)。
3． 兩分法。12把收費(fèi)分成規(guī)費(fèi)和使用費(fèi)。規(guī)費(fèi)包括手續(xù)費(fèi)、工本費(fèi)和司法規(guī)費(fèi)；使用費(fèi)依托于公共設(shè)施收取。
4． 九分法。分為：①證照類收費(fèi)②審批類收費(fèi)（包括注冊(cè)費(fèi)、登記費(fèi)、手續(xù)費(fèi)、審驗(yàn)費(fèi)、審查費(fèi)、簽證費(fèi)等）③資源類收費(fèi)（包括無(wú)線電頻率占用費(fèi)、水資源費(fèi)、礦山資源費(fèi)、土地資源費(fèi)、土地有償使用費(fèi)、耕地閑置費(fèi)和特許權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)使用費(fèi)）④補(bǔ)償和治理類收費(fèi)（包括排污費(fèi)、占道費(fèi)、挖掘費(fèi)、人防異地建設(shè)費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、水土流失防治費(fèi)、公路路產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)、綠化費(fèi)、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等）⑤鑒定類收費(fèi)（包括檢驗(yàn)費(fèi)、檢測(cè)費(fèi)、鑒定費(fèi)、檢定費(fèi)、認(rèn)證費(fèi)、檢疫費(fèi)等）⑥管理費(fèi)⑦公辦學(xué)歷教育收費(fèi)（學(xué)雜費(fèi)，住宿費(fèi)）⑧考試費(fèi)⑨培訓(xùn)費(fèi)13
5． 其他分類方法。14按照收費(fèi)是否構(gòu)成獨(dú)立的行政行為分為獨(dú)立收費(fèi)和附帶收費(fèi)；依據(jù)行政收費(fèi)是否納入財(cái)政預(yù)算分為歸入財(cái)政預(yù)算的收費(fèi)和費(fèi)歸入財(cái)政預(yù)算的收費(fèi)；根據(jù)費(fèi)用負(fù)擔(dān)有無(wú)轉(zhuǎn)嫁分為直接收費(fèi)和間接收費(fèi)；按受益與收費(fèi)時(shí)間排列分為事前收費(fèi)與事后收費(fèi)；按有無(wú)涉外因素分為國(guó)內(nèi)收費(fèi)與涉外收費(fèi)。
上述分類方法多數(shù)是從行政收費(fèi)內(nèi)容的用途等客觀實(shí)在角度進(jìn)行的，一定程度上反映了收費(fèi)理論研究的滯后。我們認(rèn)為，兩分法較好的把握了收費(fèi)的本質(zhì)，而獨(dú)立收費(fèi)與附帶收費(fèi)在法律實(shí)務(wù)中具有一定意義。
二． 效力和程序：對(duì)行政法學(xué)理論的檢驗(yàn)15
對(duì)于行政行為的效力，學(xué)者一般公認(rèn)行政行為具有先定力、公定力、確定力、執(zhí)行力、拘束力和存續(xù)力。對(duì)于行政收費(fèi)行為而言，上述各種效力同樣存在。茲分述如下：
首先，行政收費(fèi)行為具有先定力。先定力指行政意志對(duì)行政相對(duì)人意志的支配力。16是行政行為形成過(guò)程中的意志力和主導(dǎo)性規(guī)則，具有程序意義和結(jié)果意義。行政收費(fèi)行為的先定力表現(xiàn)在：1、行政收費(fèi)程序的啟動(dòng)，有賴于行政機(jī)關(guān)依職權(quán)進(jìn)行行為的意志或者相對(duì)人申請(qǐng)的意志。2、行政收費(fèi)程序發(fā)動(dòng)后，雙方意志不一致時(shí)，先定力偏向于行政機(jī)關(guān)的意志；意志一致時(shí)，行政機(jī)關(guān)意志吸收相對(duì)人意志。3、行政收費(fèi)的行為無(wú)論是雙方意志的融合或者行政機(jī)關(guān)單方意志，在終結(jié)果上都推定為行政機(jī)關(guān)意志。4、除了相對(duì)人有欺詐或者惡意串通行為，對(duì)其責(zé)任不能豁免外，先定力阻卻了行政收費(fèi)相對(duì)人的瑕疵意志的違法性，由此造成的行政責(zé)任由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。
其次，行政收費(fèi)行為效力具有公定力。即收費(fèi)行為一旦作出，即使具有某種瑕疵，未經(jīng)法定機(jī)關(guān)按照法定程序認(rèn)定及宣告，都將被推定為合法行為。行政行為的公定力是一種要求社會(huì)其他任何人表示尊重的法律效力。1、它推導(dǎo)出一事不再理：收費(fèi)行為完成后，其它行政主體不得重復(fù)收費(fèi)，不得隨意*。2、其它行政主體應(yīng)當(dāng)充分尊重具體收費(fèi)機(jī)關(guān)的合法收費(fèi)行為。173、行政繳費(fèi)義務(wù)完成，可以作為民事法律行為之組成部分。184、在履行交費(fèi)義務(wù)作為其它行政行為前提時(shí)，或者相對(duì)人在受到違法指控時(shí)，可以受到行政收費(fèi)行為的支持。5.公定力要求對(duì)不法行政收費(fèi)行為的救濟(jì)遵循特殊原則，并只能依靠公力救濟(jì)。
再次，行政收費(fèi)行為效力具有確定力。確定力是指行政行為相對(duì)穩(wěn)定地不受任意改變。1、行政收費(fèi)具有形式確定力：在復(fù)議或者訴訟期限屆滿后不能再要求改變。2、合法行政收費(fèi)具有實(shí)質(zhì)確定力：行政主體自作出收費(fèi)決定并送達(dá)給相對(duì)人后就不得任意改變。3、必須改變時(shí)，應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)理由：法律上明確規(guī)定的情形出現(xiàn)。4、無(wú)效收費(fèi)行為不具有實(shí)質(zhì)確定力，但是基于公共利益可以轉(zhuǎn)化，盡管行為無(wú)效制度再我國(guó)還沒(méi)有建立起來(lái)。5、可撤銷行政收費(fèi)行為具有選擇性：撤銷，或者采取補(bǔ)救措施。
第四，行政收費(fèi)行為效力具有執(zhí)行力。行政收費(fèi)的執(zhí)行力建立再收費(fèi)行為的可執(zhí)行性基礎(chǔ)之上，即具有可執(zhí)行的內(nèi)容和標(biāo)的。1、行政收費(fèi)的義務(wù)人可以主動(dòng)自愿的履行義務(wù)，具有自行履行力；在進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序后，仍可以在監(jiān)督之下自行履行。2、執(zhí)行力可以違背義務(wù)人意愿強(qiáng)制履行，以保證權(quán)利主體視線權(quán)利，具有強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)力。3、復(fù)議或者訴訟期間是否停止執(zhí)行，由救濟(jì)機(jī)關(guān)決定，執(zhí)行力可能暫時(shí)中止。
第五，行政收費(fèi)行為效力具有拘束力。行政行為的拘束力與法律的拘束力和法律行為的拘束力并無(wú)不同。主要體現(xiàn)在收費(fèi)主體和相對(duì)人在權(quán)利義務(wù)上均受該行政收費(fèi)內(nèi)容的拘束，履行完畢后獲得財(cái)產(chǎn)的有權(quán)保有，失去財(cái)產(chǎn)的，義務(wù)完成。收費(fèi)法律關(guān)系歸于消滅。
后，行政收費(fèi)行為效力具有存續(xù)力。除了先定力以及存續(xù)力自身之外，各種效力都具有存續(xù)力，即各種效力在時(shí)間上具有持續(xù)性。1、行政收費(fèi)各效力自收費(fèi)決定到達(dá)之時(shí)生效。2、行政收費(fèi)是否具有追溯力，應(yīng)當(dāng)看法律的具體規(guī)定：以不能追繳未常態(tài)，法定的追繳為例外。193、在時(shí)效告知錯(cuò)誤、附款規(guī)定、或者不可抗力情況下，可以延遲執(zhí)行。204、行政收費(fèi)可以中止。
行政收費(fèi)的本質(zhì)是公法上的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此收費(fèi)應(yīng)當(dāng)按照一定程序進(jìn)行。但是我國(guó)沒(méi)有類似于稅收征管法的法典，因此收費(fèi)程序混亂，散見(jiàn)于單性法律法規(guī)中。
有些收費(fèi)非常簡(jiǎn)單，例如高速公路收費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單，標(biāo)的數(shù)量很容易確定，因此在表明收費(fèi)身份，說(shuō)明收費(fèi)依據(jù)，作出收費(fèi)決定，給付受領(lǐng)開(kāi)單，收費(fèi)即告完成。但是有些比較復(fù)雜的收費(fèi)，應(yīng)當(dāng)使用普通程序，以排污費(fèi)征收為例：1、進(jìn)行污物排放種類、數(shù)量的核定，排污者主動(dòng)申報(bào)排放污染物的種類、數(shù)量，并提供有關(guān)資料，或者進(jìn)行監(jiān)測(cè)，確定排放種類、數(shù)量后書面通知排污者費(fèi)；2、應(yīng)當(dāng)根據(jù)排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和排污者排放的污染物種類、數(shù)量，確定排污者應(yīng)當(dāng)繳納的排污費(fèi)數(shù)額，予以公告；并由負(fù)責(zé)污染物排放核定工作的環(huán)境保護(hù)行政主管部門向排污者送達(dá)排污費(fèi)繳納通知單4、排污者應(yīng)當(dāng)自接到排污費(fèi)繳納通知單之日起7日內(nèi)，到指定的商業(yè)銀行繳納排污費(fèi)；5、商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的比例將收到的排污費(fèi)分別解繳中央國(guó)庫(kù)和地方國(guó)庫(kù)。
對(duì)于逃避行政收費(fèi)的，還可以強(qiáng)制征收，采取進(jìn)行繳費(fèi)擔(dān)保、收費(fèi)保全、催繳和強(qiáng)制執(zhí)行。21
三． 亂收費(fèi)（違法行政22）及其救濟(jì)：法律實(shí)務(wù)中的實(shí)證
2004年9月10日，原告（本文作者）因故需要到本地工商行政管理局查詢企業(yè)登記事項(xiàng)，因此向被告提出申請(qǐng)；經(jīng)被告單位一副局長(zhǎng)簽字批準(zhǔn)，該局工作人員為原告出具了加蓋“工商行政管理局檔案查詢章”的文書，并要求原告交納“咨詢費(fèi)”一百五十元，且收費(fèi)后沒(méi)有開(kāi)具行政性事業(yè)收費(fèi)單據(jù)，而代之以“工商事務(wù)咨詢代理服務(wù)中心”（以下簡(jiǎn)稱“中心”）開(kāi)具的“服務(wù)業(yè)娛樂(lè)業(yè)文化體育業(yè)通用發(fā)票”。原告因此到人民法院起訴請(qǐng)求判令：確認(rèn)被告的行為違法；返還非法收取的“咨詢費(fèi)”一百五十元；本案訴訟費(fèi)用由被告承擔(dān)。被告則辨稱“中心”是全民所有制企業(yè)，其收費(fèi)行為與行政機(jī)關(guān)無(wú)關(guān)。在本案中，原告能不能得到救濟(jì)，要回答三個(gè)問(wèn)題：認(rèn)定被告與“中心”在主體上的同一性；認(rèn)定行政主體的行為是違法行政并確定違法形態(tài)；選擇對(duì)原告有利的救濟(jì)。
（一）行政主體理論必須重構(gòu)
在第一個(gè)問(wèn)題上，“中心”代被告履行了部分行政職權(quán)，持有并使用被告公章出具證明，進(jìn)行具體行政行為，事實(shí)上已經(jīng)形成了委托關(guān)系?！陡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）第二十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其它組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提出訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告?！北桓鎸?duì)此沒(méi)有提出對(duì)其有利的解釋和反駁意見(jiàn)。
事實(shí)上，高法院的上述規(guī)定同《行政訴訟法》第二十五條23規(guī)定的一樣，排除了受委托組織——“中心”的被告資格。原因何在？考察我國(guó)行政法學(xué)理論關(guān)于行政主體的概念，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，學(xué)者對(duì)于行政主體概念基本一致，即行政主體是“享有國(guó)家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨(dú)立承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織?！?4也就是說(shuō)，并不包括具體行使行政權(quán)的行政公務(wù)人員和受委托組織。我們認(rèn)為，在行政法學(xué)和行政法體系內(nèi)徹底的解決行政主體資格問(wèn)題，重構(gòu)我國(guó)行政主體的理論，把受委托組織乃至行政公務(wù)人員納入行政主體的范圍，使它們有資格成為被告。強(qiáng)調(diào)“名義”并沒(méi)有想象中的重大意義。25
在實(shí)際現(xiàn)狀中，出現(xiàn)了兩種與“名義”有關(guān)的情形。一種是，行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)時(shí)以自己的名義，而在亂收費(fèi)的時(shí)候，很樂(lè)意接受“委托”，主動(dòng)的去使用他人“名義”，形成“政府部門利益化”格局；受委托人在行使行政職權(quán)的時(shí)候，以委托者（行政機(jī)關(guān)）的名義，而在亂收費(fèi)的時(shí)候卻以自己的名義，出現(xiàn)了“自費(fèi)行政單位”26的叫法。
有趣的是，《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》27有意無(wú)意地似乎跳出了這一怪圈。其第三條、第四條、第七條，把形成賠償權(quán)利和義務(wù)的條件限定為“在行使行政職權(quán)時(shí)”、“在行使授予的行政權(quán)力時(shí)”或者“在行使受委托的行政權(quán)力時(shí)”的侵權(quán)；這意味著，裁判中確定侵權(quán)情形不多考慮“名義”的行為，違法行政只要實(shí)質(zhì)上行使的是行政職權(quán)，侵權(quán)和行使職權(quán)具有同時(shí)性，相對(duì)人就可以取得救濟(jì)。當(dāng)然，救濟(jì)歸責(zé)時(shí)候還是對(duì)具體責(zé)任人加以了考慮。
（二）亂收費(fèi)是濫用職權(quán)
回答第二個(gè)問(wèn)題需要對(duì)違法行政基本形態(tài)進(jìn)行學(xué)理上的深入探討。我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)于違法行政基本形態(tài)已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)难芯?8.雖然在很多問(wèn)題上有較大爭(zhēng)議，但是依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》29第五十四條的規(guī)定，行政違法的基本形態(tài)大致可以分為：
1．事實(shí)根據(jù)不合法。表現(xiàn)形式包括沒(méi)有事實(shí)根據(jù)；主要事實(shí)不真實(shí)；主要事實(shí)不完整或不連貫；主要事實(shí)沒(méi)有必要的證據(jù)支持；主要證據(jù)不真實(shí)，主要證據(jù)不充分；證據(jù)與事實(shí)之間缺乏關(guān)聯(lián)性；獲取證據(jù)的手段和方式不合法等八種情形。
2．適用法律錯(cuò)誤。表現(xiàn)形式包括在不同法律及其條款之間張冠李戴；在應(yīng)適用的多個(gè)不同法律及其條款時(shí)丟三落四；在適用法律及其條款時(shí)畫蛇添足；適用了未生效或者失效的法律及其條款。30
3．程序違法。表現(xiàn)形式包括步驟違法；方式違法；順序違法；期限違法。這里有個(gè)問(wèn)題：回避制度是程序法的嚴(yán)格要求，但是歸入上述任何一類似乎都不妥。在德國(guó)法中，“違反回避義務(wù)而實(shí)施的行為”歸入無(wú)權(quán)限的行政行為，而在英國(guó)是屬于“違反自然公正原則”而不是程序上的越權(quán)。我們認(rèn)為，在程序違法應(yīng)當(dāng)增加一類，即回避違法。
4．超越職權(quán)。表現(xiàn)形式包括擅自行使其它國(guó)家機(jī)關(guān)（權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)）的法定權(quán)力；擅自行使其它行政主體的法定職權(quán)（包括橫向越權(quán)——下級(jí)擅自行使上級(jí)法定職權(quán)和上級(jí)機(jī)關(guān)違法行使了下級(jí)機(jī)關(guān)的職權(quán)、事務(wù)越權(quán)、地域越權(quán)）。
5．內(nèi)容違法。指行政機(jī)關(guān)為相對(duì)人設(shè)定、變更、消滅權(quán)利義務(wù)時(shí)違反了法律法規(guī)的規(guī)定或者與法律法規(guī)相抵觸。31其表現(xiàn)形式包括：設(shè)定、變更、消滅權(quán)利義務(wù)時(shí)沒(méi)有法律依據(jù)；設(shè)定、變更、消滅權(quán)利義務(wù)時(shí)超過(guò)法律規(guī)定的范圍和程度；設(shè)定、變更、消滅權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容與法律相抵觸（法律上不可能）。
6．濫用職權(quán)。濫用職權(quán)一般被看作濫用自由裁量權(quán)，有的認(rèn)為也包括羈束裁量權(quán)的濫用，并在此基礎(chǔ)上展開(kāi)論述。我們認(rèn)為，這種觀點(diǎn)仍然是狹隘的。因?yàn)槁殭?quán)包含了職責(zé)和權(quán)力。自由裁量權(quán)和羈束裁量權(quán)都是裁量性行政權(quán)力的濫用，而沒(méi)有看到行政職權(quán)還有不屬于裁量性的法定職責(zé)，對(duì)法定職責(zé)的非法處置同樣屬于濫用職權(quán)32；行政職權(quán)也不限于行政權(quán)力，還及于行政權(quán)威。舉例來(lái)說(shuō)，某交通管理部門在辦理駕駛證的時(shí)候附隨要求駕駛員在該部門訂閱某雜志，事實(shí)上將民事行為作為發(fā)證的行政行為的前置條件，非法增加相對(duì)人的義務(wù)。33
7．行政失職。指行政主體違反法定的作為義務(wù)，或者作出不作為的決定。表現(xiàn)形式包括：拒絕履行法定職責(zé)；拖延履行法定指職責(zé)；不予答復(fù)；過(guò)失未履行；不正確履行；不適當(dāng)履行；不完全履行；延遲履行。34
8．顯失公正。顯失公正究竟是行政行為合法性審查的對(duì)象還是合理性審查的對(duì)象，具有爭(zhēng)議?！缎姓V訟法》既然規(guī)定人民法院有權(quán)變更顯失公正的具體行政行為，根據(jù)“法律禁止反言”的法律原則，我們只能認(rèn)為其屬于違法行審查。我們認(rèn)為，顯失公平是一種結(jié)果狀態(tài)；如果要變更，仍需要在違法行為表現(xiàn)形態(tài)中尋找依據(jù)，而接近的當(dāng)數(shù)“濫用職權(quán)（裁量權(quán)）”。
在前述案件中，行政違法究竟屬于何種形態(tài)？我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)屬于濫用職權(quán)。原因是：
首先，接受查詢申請(qǐng)，履行查詢義務(wù)、出具查詢證明這一行政職責(zé)是被告的法定職權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》第四條規(guī)定：“企業(yè)法人登記主管機(jī)關(guān)是國(guó)家工商行政管理局和地方各級(jí)工商行政管理局”；《公司登記管理?xiàng)l例》第四條規(guī)定“工商行政管理機(jī)關(guān)是公司登記機(jī)關(guān)”。《行政許可法》第十二條規(guī)定“法人或者其它組織的設(shè)立等需要確定主體資格的事項(xiàng)”屬于行政許可。因此，工商行政管理局應(yīng)當(dāng)依法履行《行政許可法》第四十條規(guī)定的義務(wù)，即“行政機(jī)關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可決定，應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)，公眾有權(quán)查閱。”
其次，被告的上述職權(quán)本應(yīng)該在合理范圍內(nèi)親自履行，如無(wú)法律法規(guī)明文規(guī)定不得委托，這是“職權(quán)法定原則”的要求。而被告將此職權(quán)非法委托給下屬的第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體35，屬于對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的職能轉(zhuǎn)移、分解，因而是非法的，故屬于濫用職權(quán)。36如前所述，這種非法轉(zhuǎn)移被視為委托。如果被告雖然非法委托職權(quán)給他人，此職權(quán)沒(méi)有行政相對(duì)人，不與行政相對(duì)人發(fā)生利害關(guān)系，則其他人對(duì)此委托不能單獨(dú)提起訴訟，這是行政訴訟中“原告恒定原則”，人民法院也不受理“對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”。37
再次，“中心”為牟取利益，利用接受非法委托得來(lái)的行政權(quán)力，進(jìn)行搭車收費(fèi)，同樣是濫用職權(quán)。無(wú)論是有依據(jù)的委托，還是無(wú)依據(jù)的委托，委托人本身就不具有的權(quán)力，受委托人當(dāng)然不能取得。在本案中，被告本身即無(wú)權(quán)收費(fèi)，不得使收費(fèi)成為履行職責(zé)的前提條件。而受委托人事實(shí)上享有了行政職權(quán)，并不當(dāng)使用這種職權(quán)，借此職權(quán)為行政相對(duì)人增加法定以外的義務(wù)，侵犯了行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。在這一過(guò)程中，收費(fèi)的授意如果出自被告，過(guò)錯(cuò)即屬于被告，如果不是出于被告授意，則受委托人有著獨(dú)立的過(guò)錯(cuò)。依法理，二者應(yīng)當(dāng)具有不同的法律效果，但是均屬于濫用職權(quán)。
后，宏觀上看，認(rèn)定“亂收費(fèi)”屬于濫用職權(quán)，有利于依法行政。當(dāng)前，“政府辦中介”成了民憤極大的一種怪現(xiàn)象。這種狀況，實(shí)際上是有些政府部門無(wú)視“職權(quán)法定”，故意曲解“中介”的功能，將行政職權(quán)的不正當(dāng)行使；實(shí)際上造成了行政機(jī)關(guān)買賣權(quán)力，割斷了行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的正當(dāng)直接聯(lián)系，同時(shí)侵犯了國(guó)家機(jī)關(guān)的行政職權(quán)完整性和行政相對(duì)人的合法利益。將這種現(xiàn)象規(guī)定為“濫用職權(quán)”，有利于從整體上解決理論和實(shí)踐中的問(wèn)題。
（三）救濟(jì)的方式不僅是賠償
行政相對(duì)人享有尋求救濟(jì)的權(quán)利這是一種自然法上的權(quán)利，各國(guó)莫不法定之。行政相對(duì)人在行政訴訟中可以獲得的救濟(jì)方式包括：1、訴請(qǐng)法院確認(rèn)行政行為違法；2、訴請(qǐng)法院對(duì)行政行為撤銷；3、訴請(qǐng)法院判令被告限期履行；4、訴請(qǐng)法院判令被告采取補(bǔ)救措施；5、訴請(qǐng)法院判令被告給予國(guó)家賠償。
就本案而言，原告采取了確認(rèn)違法和國(guó)家賠償?shù)霓k法。那么這是不是有效的救濟(jì)方式？對(duì)于原告?zhèn)€人而言，這應(yīng)當(dāng)屬于有效的救濟(jì)方式，而對(duì)于整個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)則不能這樣說(shuō)。依本案中的情況為例，符合原告條件的在全國(guó)上下不知道有多少，而大多數(shù)沒(méi)有得到有效救濟(jì)。假如人民法院判決被告敗訴，他人可否以此類推拒絕這種亂收費(fèi)？
本文主張重構(gòu)行政主體概念，將非法委托納入職權(quán)濫用，就是為了解決這個(gè)問(wèn)題。人民法院應(yīng)當(dāng)將濫用職權(quán)的委托納入司法審查——即使委托本身僅僅是委托方與被委托方的雙方法律行為，只要有當(dāng)事人對(duì)其中的涉及職權(quán)部分提起行政訴訟，人民法院就必須從整體上考察這一委托行為的合法性，并對(duì)這個(gè)問(wèn)題單獨(dú)進(jìn)行確認(rèn)合法的判決或者判決委托無(wú)效，因此必然將受委托人納入被告的體系。根據(jù)人民法院的裁判的既判力，以及無(wú)效行政行為的自始無(wú)效特點(diǎn)，這樣至少在被告行政機(jī)關(guān)管轄的地域范圍內(nèi)，眾多受害的行政相對(duì)人可以事實(shí)上獲得司法救濟(jì)，直接援引《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》38直接向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求賠償。
不管本次審判結(jié)果如何（突破現(xiàn)有的理論和法律框架對(duì)于中國(guó)法官是一種苛求），但是把本文作為這次訴訟的物質(zhì)成果之一來(lái)看，作者可能個(gè)小地揀了便宜。
①“在數(shù)目字上管理”是歷史學(xué)家黃仁宇先生研究歷史是提出的，他認(rèn)為是否達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，是現(xiàn)代國(guó)家和非現(xiàn)代國(guó)家至少在外在層面上的分野。參見(jiàn)黃仁宇先生有關(guān)著作《中國(guó)大歷史》《放寬歷史的視界》《關(guān)系千萬(wàn)重》《天南地北述古今》《萬(wàn)歷十五年》等。
②學(xué)者認(rèn)為：行政征收一般可以分為兩種，即稅收和收費(fèi)。而行政征收是指行政主體以行政權(quán)力為依據(jù)，以滿足社會(huì)需要為目的，通過(guò)向征收對(duì)象征收一定的貨幣或者貨物參與國(guó)民收入或者國(guó)民生產(chǎn)總值分配的形式。不同特點(diǎn)是稅收無(wú)償，收費(fèi)有償，且二者規(guī)模不同，用途不同。參見(jiàn)《行政征收研究》，沈開(kāi)舉著，人民出版社2001年12月第1版。
③西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般認(rèn)為：收費(fèi)是消費(fèi)者為了具有私人特點(diǎn)的公共服務(wù)支付的費(fèi)用。參見(jiàn)《赴美稅費(fèi)制度考察報(bào)告》，倪日紅等，《經(jīng)濟(jì)工作者學(xué)習(xí)資料》1999年第二十期。
④《行政征收研究》，沈開(kāi)舉著，人民出版社2001年12月第1版。
⑤趙振東等主編：《收費(fèi)理論與收費(fèi)管理》，中國(guó)物價(jià)出版社，1995年版。
⑥我們之所以在這里不探討有償無(wú)償?shù)葐?wèn)題，是因?yàn)槲覀冋J(rèn)為：拋開(kāi)作為稅費(fèi)改革焦點(diǎn)的稅費(fèi)設(shè)置的合理性這一問(wèn)題不談，立法者在制定法律的時(shí)候有義務(wù)至少在名稱上對(duì)收費(fèi)和收稅加以區(qū)別。而且應(yīng)當(dāng)明確指出行對(duì)人負(fù)擔(dān)的給付義務(wù)究竟是費(fèi)還是稅。
⑦《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》（1989年2月21日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)，2004年8月28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十會(huì)議修訂，自2004年12月1日起施行）第四十五條：“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，根據(jù)傳染病疫情控制的需要，國(guó)務(wù)院有權(quán)在全國(guó)范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，縣級(jí)以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲(chǔ)備物資，臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備?！薄吨腥A人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》（1997年12月29日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)，自1998年3月1日起施行）第三十二條：“嚴(yán)重破壞性地震發(fā)生后，為了搶險(xiǎn)救災(zāi)并維護(hù)社會(huì)秩序，國(guó)務(wù)院或者地震災(zāi)區(qū)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府，可以在地震災(zāi)區(qū)實(shí)行下列緊急應(yīng)急措施：……（三）臨時(shí)征用房屋、運(yùn)輸工具和通信設(shè)備等；……”《中華人民共和國(guó)戒嚴(yán)法》（1996年3月3日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)）第十七條：“根據(jù)執(zhí)行戒嚴(yán)任務(wù)的需要，戒嚴(yán)地區(qū)的縣級(jí)以上人民政府可以臨時(shí)征用國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體以及公民個(gè)人的房屋、場(chǎng)所、設(shè)施、運(yùn)輸工具、工程機(jī)械等。在非常緊急的情況下，執(zhí)行戒嚴(yán)任務(wù)的人民警察、人民武裝警察、人民解放軍的現(xiàn)場(chǎng)指揮員可以直接決定臨時(shí)征用，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予協(xié)助。實(shí)施征用應(yīng)當(dāng)開(kāi)具征用單據(jù)。前款規(guī)定的臨時(shí)征用物，在使用完畢或者戒嚴(yán)解除后應(yīng)當(dāng)及時(shí)歸還；因征用造成損壞的，由縣級(jí)以上人民政府按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)補(bǔ)償?！?BR> ⑧《收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理規(guī)定（試行）》，國(guó)家發(fā)展改革委，發(fā)改價(jià)格[2004]893號(hào)，2004年5月12日頒布。
⑨學(xué)者沈開(kāi)舉認(rèn)為，（價(jià)格管理部門作出的）行政征收審批是依申請(qǐng)的內(nèi)部行政行為，具有不可訴性。我們認(rèn)為這種觀點(diǎn)是正確的，行政許可法已經(jīng)明確規(guī)定了，行政機(jī)關(guān)對(duì)其它國(guó)家機(jī)關(guān)的管理審批不是行政許可。但是，在收費(fèi)類行政訴訟過(guò)程中，人民法院審查收費(fèi)行為的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)審查該審批是否存在以確定收費(fèi)的合法性，這是收費(fèi)的要件決定了的。因此該審批也具有法律意義。并且，筆者認(rèn)為，如果在審查過(guò)程中，人民法院認(rèn)為行政收費(fèi)審批不法，應(yīng)當(dāng)以司法建議書的形式，要求價(jià)格管理部門啟動(dòng)追蹤調(diào)查機(jī)制，對(duì)收費(fèi)政策及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。
⑩遼寧省1981年整頓“亂收費(fèi)”工作時(shí)提出。1998年11月6日《法制時(shí)報(bào)》又有新提法，即國(guó)家機(jī)關(guān)收費(fèi)，終結(jié)機(jī)構(gòu)收費(fèi)和公益服務(wù)收費(fèi)。有的法規(guī)中也合并分為兩類，即行政事業(yè)性收費(fèi)和經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)（國(guó)家機(jī)關(guān)不得進(jìn)行），后者與前者有時(shí)候在主體上重合，雖然仍許物價(jià)部門批準(zhǔn)，但是使用發(fā)票，依法納稅，已經(jīng)不是嚴(yán)格意義上的行政收費(fèi)。
11 原國(guó)家計(jì)委在《關(guān)于費(fèi)改稅的幾點(diǎn)建議》中提出。
12 李雙成等編著《費(fèi)改稅》，中國(guó)審計(jì)出版社2000年1月版。
13 《收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理規(guī)定（試行）》，國(guó)家發(fā)展改革委，發(fā)改價(jià)格[2004]893號(hào)，2004年5月12日頒布。
14 應(yīng)松年主編《行政法學(xué)新論》，中國(guó)方正出版社1998年6月版。
15 對(duì)于行政收費(fèi)的效力問(wèn)題鮮有論述，即使在沈開(kāi)舉的《行政征收研究》這本專著中，對(duì)此都沒(méi)有提及。因此筆者職能根據(jù)行政行為的效力的一般原理進(jìn)行初步探討。本部分是在學(xué)習(xí)和研究行政行為的效力理論時(shí)寫作的，作者采用了將理論要點(diǎn)逐一與行政收費(fèi)這種具體行政行為相對(duì)照，用以發(fā)現(xiàn)理論上的謬誤，加深對(duì)收費(fèi)的理解的一種方法。
16 葉必豐著：《行政行為的效力研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年9月第一版。
17 例如，收費(fèi)得列入企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，并受到稅務(wù)機(jī)關(guān)尊重。
18 例如雙方在合同中約定有關(guān)于繳費(fèi)的內(nèi)容時(shí)。
19 葉必豐教授在《行政行為的效力研究》一書中認(rèn)為：只有同時(shí)符合可預(yù)見(jiàn)性和授益性這兩個(gè)條件的行政行為才可能得到允許，并列舉了幾種情形：確認(rèn)權(quán)利義務(wù)已經(jīng)存在且全部或者部分履行的行政確認(rèn)行為；執(zhí)行復(fù)議或者法院判決的行政行為；授益行為無(wú)害于第三人時(shí)；情況緊急、先予執(zhí)行事后補(bǔ)做的行政行為。我們認(rèn)為這種觀點(diǎn)不正確。在法律和法規(guī)有規(guī)定進(jìn)行追繳的時(shí)候，增加相對(duì)人義務(wù)的行政行為同樣具有追溯力。比如我國(guó)稅收征管法規(guī)定對(duì)于超過(guò)納稅期限未繳或者少繳稅款的納稅人稅款的追繳分為3年內(nèi)追繳、10年內(nèi)追繳和無(wú)限期追繳三種情形。對(duì)于行政收費(fèi)也是如此《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》（2002年1月30日國(guó)務(wù)院第54次常務(wù)會(huì)議通過(guò)自2003年7月1日起施行）第二十二條：“排污者以欺騙手段騙取批準(zhǔn)減繳、免繳或者緩繳排污費(fèi)的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門依據(jù)職權(quán)責(zé)令限期補(bǔ)繳應(yīng)當(dāng)繳納的排污費(fèi)，并處所騙取批準(zhǔn)減繳、免繳或者緩繳排污費(fèi)數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款。”
20 有時(shí)候法律直接規(guī)定可以延遲執(zhí)行，即緩繳。
21 參見(jiàn)沈開(kāi)舉著《行政征收研究》，人民出版社2001年12月第1版。
22 指行政機(jī)關(guān)及其委托者的違法行政，不包括相對(duì)人行政違法。
23 “由行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告?！倍叩牟顒e在于，《行政訴訟法》規(guī)定了有法律依據(jù)的委托，高院規(guī)定的是無(wú)法律依據(jù)的委托（推定的委托）。
24 羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版，第48頁(yè)。
25姚銳敏、易鳳蘭著《違法行政及其責(zé)任研究》，中國(guó)方正出版社，2000年11月第一版。
26 金國(guó)坤：《論依法行政的組織環(huán)境——制約政府依法行政的組織體制因素分析》，轉(zhuǎn)引自張步洪編著：《中國(guó)行政法學(xué)前沿問(wèn)題報(bào)告——中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2000－2002年會(huì)主題》，中國(guó)檢察出版社2003年3月第一版。
27 1994年5月12日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)，自1995年1月1日起施行。
28 違法行政區(qū)別于行政違法，特指行政主體之違法行為。參見(jiàn)《違法行政及其責(zé)任研究》。本文對(duì)于行政違法的形態(tài)也基本采用了該書的分類。但是必須看到，我國(guó)的行政法律和多是在理論體系和具體問(wèn)題都研究不足的狀態(tài)下進(jìn)行立法的，因此立法之后，學(xué)者以比以前更加成熟的理論體系和應(yīng)然眼光看待實(shí)然法，就會(huì)總結(jié)出實(shí)然法的眾多不足，這是可以理解的，也是行政法學(xué)的任務(wù)。
29 1989年4月4日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)，自1990年10月1日起施行。第五十四條：“人民法院經(jīng)過(guò)審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：（一）具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。（二）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：⒈主要證據(jù)不足的；⒉適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；⒊違反法定程序的；⒋超越職權(quán)的；⒌濫用職權(quán)的。（三）被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。（四）行政處罰顯失公正的，可以判決變更?！?BR> 30 《違法行政及其責(zé)任研究》一書對(duì)此歸納為八種，我們認(rèn)為過(guò)于繁瑣，因此將其簡(jiǎn)化，但是其外延并未縮小。
31 內(nèi)容違法一定程度上與現(xiàn)行法律中的事實(shí)根據(jù)不合法、適用法律錯(cuò)誤、超越職權(quán)等有重合的地方，并且在我國(guó)行政訴訟法中沒(méi)有得到明確的體現(xiàn)。但是內(nèi)容違法作為一種獨(dú)立的違法形態(tài)，有其存在必要，可以把一些似是而非、牽強(qiáng)附會(huì)的情況納入內(nèi)容違法，從而理論中前述形態(tài)的劃分更為精確、周延，實(shí)踐中可以使司法判決更加充分、有說(shuō)服力。我們認(rèn)可該說(shuō)。但是《違法行政及其責(zé)任研究》一書認(rèn)為：“在賦予權(quán)利或者設(shè)定義務(wù)時(shí)”。我們認(rèn)為這縮小了內(nèi)容違法的概念，同樣犯了邏輯不周延的錯(cuò)誤，因而也是不妥的。
32 這里提出一個(gè)問(wèn)題，可能有點(diǎn)早：行政機(jī)關(guān)以委托等方式向其他組織或者個(gè)人處置行政權(quán)力，是否屬于“行政行為”乃至“具體行政行為”？我們認(rèn)為，這還是個(gè)學(xué)術(shù)研究的盲點(diǎn)問(wèn)題。如果委托作為具體行政行為，作者主張的將委托行為納入司法審查和判決，就不存在法律上的障礙；否則，行政訴訟法中關(guān)于法院審查具體行政行為的規(guī)定將讓法院在這一點(diǎn)上毫無(wú)作為。
33 有的學(xué)者認(rèn)為，“附條件地處理相應(yīng)事項(xiàng)，而該條件是相對(duì)人無(wú)法接受的或者與法律相違背的”屬于拖延履行法定職責(zé)，即行政失職。姜明安主編《行政法與行政訴訟制度》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第383頁(yè)。但是有拖延可能并非等于實(shí)際拖延，如果相對(duì)人違心的答應(yīng)并實(shí)現(xiàn)了所附條件，因而沒(méi)有造成事實(shí)上的拖延，則“判決其在一定期限內(nèi)履行”的救濟(jì)毫無(wú)實(shí)際意義。
34 行政失職是從違法行政所違反的義務(wù)的性質(zhì)角度來(lái)研究的，必然會(huì)與前述根據(jù)錯(cuò)誤的性質(zhì)（行為表現(xiàn)）來(lái)劃分的形態(tài)有所重疊。我們認(rèn)為，《行政訴訟法》將以單獨(dú)一款進(jìn)行規(guī)定，主要因?yàn)槠渚葷?jì)方式與前述不同，具有合理保護(hù)相對(duì)人的實(shí)際意義。
35 被告辨稱“工商事務(wù)咨詢代理服務(wù)中心”是全民所有制企業(yè)，提交了被告發(fā)給的《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》；但是同時(shí)還提交了編制委員會(huì)批準(zhǔn)被告設(shè)立“中心”為事業(yè)單位的文件、《收費(fèi)許可證》。除了批文的直接證明，還可以從持有《收費(fèi)許可證》反向推理得出：國(guó)家發(fā)展改革委2004年5月12日頒布的《收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理規(guī)定（試行）》第二條：“本規(guī)定所稱收費(fèi)，是指由政府管理的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的收費(fèi)?！?998年10月21日原國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、財(cái)政部、監(jiān)察部、審計(jì)署、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦聯(lián)合頒布的《收費(fèi)許可證管理辦法》第二條規(guī)定“本辦法適用于實(shí)施收費(fèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及非企業(yè)組織。”可見(jiàn)企業(yè)是不需要物價(jià)部門進(jìn)行收費(fèi)審批和辦理《收費(fèi)許可證》的?！镀髽I(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》《稅務(wù)登記證》等則事業(yè)單位亦可取得，無(wú)證明作用。
36《 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部<關(guān)于治理亂收費(fèi)的規(guī)定>的通知》（1993年10月9日）規(guī)定“以下幾種亂收費(fèi)行為必須立即停止，堅(jiān)決糾正：（一）未按國(guó)家規(guī)定的收費(fèi)審批權(quán)限批準(zhǔn)，擅自出臺(tái)收費(fèi)項(xiàng)目，擴(kuò)大收費(fèi)范圍，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；（二）將國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的公務(wù)活動(dòng)變無(wú)償為有償；（三）利用辦實(shí)體、搞創(chuàng)收，把一部分國(guó)家機(jī)關(guān)的職能轉(zhuǎn)移、分解到下屬?gòu)氖碌谌a(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，進(jìn)行有償服務(wù)，從中收費(fèi)提成；（四）利用職權(quán)和行業(yè)壟斷地位強(qiáng)行服務(wù)，強(qiáng)買強(qiáng)賣，搭車收費(fèi)，從中謀利；（五）利用職權(quán)和行業(yè)壟斷地位，以保證金、抵押金、儲(chǔ)蓄金、集資、贊助等形式變相收費(fèi)；（六）只收費(fèi)不服務(wù)，公開(kāi)敲詐勒索?！?BR> 37 但是如果因?yàn)椤拔小痹谖蟹胶褪芪蟹街g產(chǎn)生糾紛，這中糾紛使什么性質(zhì)？適用何種程序法解決？適用什么法律救濟(jì)？盡管在政府辦中介模式下，似乎沒(méi)有出現(xiàn)這樣的糾紛，但是這些問(wèn)題的提出和解決，對(duì)于理論和實(shí)踐都是有價(jià)值的。我們認(rèn)為，將委托的行為置之與具體行政行為中是有必要的，也是可行的。
38 1994年5月12日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)，自1995年1月1日起施行。
行政收費(fèi) 效力 亂收費(fèi) 委托 濫用職權(quán) 救濟(jì) 宣告無(wú)效
內(nèi)容簡(jiǎn)介：
行政收費(fèi)是一種具體行政行為。本文從行政法學(xué)角度重新定義了“行政收費(fèi)”，歸納其含義和特征，考察了行政收費(fèi)的分類。
行政收費(fèi)作為行政行為，不例外的具有先定力、公定力、確定力、執(zhí)行力、拘束力和存續(xù)力。本文逐一討論了行政收費(fèi)中各種效力，對(duì)行政行為的追溯力提出新的看法。本文還簡(jiǎn)要考察了其簡(jiǎn)易程序和普通程序。
從作者作為原告參加的行政訴訟角度，本文探討了違法的“行政收費(fèi)”（違法行政）——亂收費(fèi)的一些問(wèn)題：重構(gòu)行政主體理論，認(rèn)定行政機(jī)關(guān)與公務(wù)人員、受委托組織以及公務(wù)人員在違法行政中均由承擔(dān)責(zé)任的義務(wù)；列舉違法行政的基本形態(tài)，并認(rèn)為“亂收費(fèi)”是濫用職權(quán)：“亂收費(fèi)”的好救濟(jì)辦法不是撤銷亂收費(fèi)這一具體行政行為，而是將非法的委托作為濫用職權(quán)宣告（自始）無(wú)效，使相對(duì)人得到普遍救濟(jì)。
大凡現(xiàn)代國(guó)家，其經(jīng)濟(jì)財(cái)政大多已實(shí)現(xiàn)了“在數(shù)目字上管理”①，只是在深度或者水平上有所差距而已。而所謂“在數(shù)目字上管理”，直觀和簡(jiǎn)便易行的，就是收入和支出均以紙幣為衡量標(biāo)準(zhǔn)。例如我國(guó)國(guó)家收入，勞役和實(shí)物收入貫穿了中國(guó)古代歷史。而收入的貨幣化，是在是現(xiàn)代國(guó)家的一個(gè)基本特征。就我國(guó)現(xiàn)在來(lái)說(shuō)，無(wú)論是稅、費(fèi)、還是其它收入，也均已以貨幣為基本形態(tài)。
國(guó)家收入作為經(jīng)濟(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)法學(xué)共同研究的一個(gè)課題，牽扯極多，以本文篇幅不易作出全面探討，只能在國(guó)家收入的一個(gè)方面，即行政收費(fèi)方面，以法學(xué)視角做一點(diǎn)法理上的初步探討。
一． 收費(fèi)的基礎(chǔ)知識(shí)：簡(jiǎn)單的歸納和提出
我國(guó)學(xué)者一般認(rèn)為在我國(guó)現(xiàn)行法律中，行政收費(fèi)是經(jīng)濟(jì)法部門下的財(cái)稅法的研究對(duì)象。但是由于經(jīng)濟(jì)法在很大程度上仍然屬于政府規(guī)治經(jīng)濟(jì)的法，這決定了，行政收費(fèi)在實(shí)踐操作方面也必然的要受到行政法基本原則的規(guī)制。因此在這種意義上，行政收費(fèi)在基本的屬性上應(yīng)當(dāng)?shù)膶儆谡木唧w行政行為。
由于行政收費(fèi)本身既是行政行為②，又是經(jīng)濟(jì)行為③，人們往往站在不同角度上對(duì)行政收費(fèi)的概念進(jìn)行認(rèn)識(shí)，因此形成的觀點(diǎn)也有相當(dāng)?shù)牟町悺８鶕?jù)筆者手頭的資料，對(duì)行政收費(fèi)主要有以下幾種定義：
1．收費(fèi)是指政府（或者行政主體）以滿足社會(huì)需要為目的，憑借行政權(quán)力，通過(guò)向公共商品或者勞務(wù)的特定使用者或者享受者按照特定特定標(biāo)準(zhǔn)收取相應(yīng)費(fèi)用的行為，又稱政府收費(fèi)或者行政收費(fèi)。④
2．收費(fèi)是國(guó)家或者政府規(guī)制的，存在市場(chǎng)因素的產(chǎn)業(yè)或者行業(yè)、公共部門（包括有關(guān)國(guó)有企事業(yè)單位）、民間團(tuán)體和私人企業(yè)所提供的有償服務(wù)的價(jià)格。⑤
3．收費(fèi)是公共部門在提供自己所生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，為了達(dá)到商品或者勞務(wù)的效率使用，有選擇地向受益人收取的與成本相對(duì)應(yīng)的費(fèi)用。
以上觀點(diǎn)在立論角度及收費(fèi)的有償性問(wèn)題上都有所分歧。但是只有第一種觀點(diǎn)相對(duì)比較符合法學(xué)視野內(nèi)的行政收費(fèi)的定義，但是又不夠規(guī)范?？偲饋?lái)說(shuō)，我們認(rèn)為可以認(rèn)為：行政收費(fèi)，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的事業(yè)單位等組織，依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策收費(fèi)的項(xiàng)目，按照價(jià)格主管部門批準(zhǔn)并公布的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，向負(fù)有繳納義務(wù)的行政相對(duì)人收取一定數(shù)額的貨幣的具體行政行為。⑥
這一定義包括以下的含義：
首先，行政收費(fèi)的主體應(yīng)當(dāng)是國(guó)家機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織。其他任何組織和個(gè)人不能進(jìn)行行政收費(fèi)。征收主體的廣泛性是收費(fèi)與收稅區(qū)別的一個(gè)重要方面：收稅的主體限定在海關(guān)、財(cái)稅部門；而幾乎所有的行政機(jī)關(guān)都有收費(fèi)的職能。同時(shí)也是行政征收與行政征用相區(qū)別的顯著特征：行政征用的決定通常由人民政府和法定的指揮機(jī)構(gòu)，而不是任意行政部門的名義作出。⑦行政收費(fèi)的主體應(yīng)當(dāng)具備收費(fèi)權(quán)、能以自己名義實(shí)施、能夠承擔(dān)法律效果三個(gè)條件。
其次，行政收費(fèi)必須是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法進(jìn)行。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的收費(fèi)管理體制，這里的依法進(jìn)行包括三層含義：第一，收費(fèi)應(yīng)當(dāng)有“相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策依據(jù)”⑧；第二，取得價(jià)格主管部門審批收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的文件；⑨第三，具體收費(fèi)點(diǎn)辦理收費(fèi)許可證。行政收費(fèi)必須嚴(yán)格遵守這些規(guī)定。
再次，行政收費(fèi)行為的客體是行政法上的收繳權(quán)利義務(wù)關(guān)系。權(quán)利義務(wù)雙方根據(jù)法定項(xiàng)目、審定標(biāo)準(zhǔn)、鑒定和申報(bào)相結(jié)合，終確認(rèn)數(shù)額之后，雙方具體權(quán)利義務(wù)才能產(chǎn)生。具體內(nèi)容包括：（1）收費(fèi)主體有權(quán)取得并保有相對(duì)人一定具體數(shù)額貨幣，相對(duì)人有義務(wù)給付貨幣的義務(wù)；（2）繳費(fèi)行為完成后給付義務(wù)免除，收費(fèi)主體有按照財(cái)務(wù)規(guī)定出具單據(jù)的義務(wù)。
后，該行為的標(biāo)的是行政相對(duì)人的一定數(shù)額的金錢。實(shí)物不能成為行政收費(fèi)的標(biāo)的。收稅則是以貨幣為主，有時(shí)也可能征收不動(dòng)產(chǎn)實(shí)物；而行政征用則是以不可替代的不動(dòng)產(chǎn)以及特殊動(dòng)產(chǎn)為標(biāo)的，少數(shù)等特定情況下才能征用可替代物的不動(dòng)產(chǎn)，但決不會(huì)是貨幣。行政收費(fèi)的完成，使行政相對(duì)人負(fù)有的履行義務(wù)歸于消滅。
行政收費(fèi)在操作層面上首先是一種具體行政行為。它的法律特征是：行政收費(fèi)是一種單方具體行政行為；行政收費(fèi)的實(shí)質(zhì)在于取得行政相對(duì)人一定數(shù)量的金錢；行政收費(fèi)的實(shí)施必須以行政相對(duì)人負(fù)有行政法上的繳納義務(wù)為前提。
對(duì)行政收費(fèi)進(jìn)行分類，既是學(xué)術(shù)上的慣例又是實(shí)踐的需要，科學(xué)的分類有助于正確的認(rèn)識(shí)客體，同時(shí)在實(shí)踐中也便于操作。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)行政收費(fèi)的分類有以下幾種：
1． 三分法。把收費(fèi)分為行政性收費(fèi)、事業(yè)性收費(fèi)和經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)。⑩
2． 五分法。11分為特定對(duì)象服務(wù)費(fèi)、用來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的管理費(fèi)、公益服務(wù)收費(fèi)、中介服務(wù)收費(fèi)、籌集建設(shè)資金收費(fèi)。
3． 兩分法。12把收費(fèi)分成規(guī)費(fèi)和使用費(fèi)。規(guī)費(fèi)包括手續(xù)費(fèi)、工本費(fèi)和司法規(guī)費(fèi)；使用費(fèi)依托于公共設(shè)施收取。
4． 九分法。分為：①證照類收費(fèi)②審批類收費(fèi)（包括注冊(cè)費(fèi)、登記費(fèi)、手續(xù)費(fèi)、審驗(yàn)費(fèi)、審查費(fèi)、簽證費(fèi)等）③資源類收費(fèi)（包括無(wú)線電頻率占用費(fèi)、水資源費(fèi)、礦山資源費(fèi)、土地資源費(fèi)、土地有償使用費(fèi)、耕地閑置費(fèi)和特許權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)使用費(fèi)）④補(bǔ)償和治理類收費(fèi)（包括排污費(fèi)、占道費(fèi)、挖掘費(fèi)、人防異地建設(shè)費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、水土流失防治費(fèi)、公路路產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)、綠化費(fèi)、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等）⑤鑒定類收費(fèi)（包括檢驗(yàn)費(fèi)、檢測(cè)費(fèi)、鑒定費(fèi)、檢定費(fèi)、認(rèn)證費(fèi)、檢疫費(fèi)等）⑥管理費(fèi)⑦公辦學(xué)歷教育收費(fèi)（學(xué)雜費(fèi)，住宿費(fèi)）⑧考試費(fèi)⑨培訓(xùn)費(fèi)13
5． 其他分類方法。14按照收費(fèi)是否構(gòu)成獨(dú)立的行政行為分為獨(dú)立收費(fèi)和附帶收費(fèi)；依據(jù)行政收費(fèi)是否納入財(cái)政預(yù)算分為歸入財(cái)政預(yù)算的收費(fèi)和費(fèi)歸入財(cái)政預(yù)算的收費(fèi)；根據(jù)費(fèi)用負(fù)擔(dān)有無(wú)轉(zhuǎn)嫁分為直接收費(fèi)和間接收費(fèi)；按受益與收費(fèi)時(shí)間排列分為事前收費(fèi)與事后收費(fèi)；按有無(wú)涉外因素分為國(guó)內(nèi)收費(fèi)與涉外收費(fèi)。
上述分類方法多數(shù)是從行政收費(fèi)內(nèi)容的用途等客觀實(shí)在角度進(jìn)行的，一定程度上反映了收費(fèi)理論研究的滯后。我們認(rèn)為，兩分法較好的把握了收費(fèi)的本質(zhì)，而獨(dú)立收費(fèi)與附帶收費(fèi)在法律實(shí)務(wù)中具有一定意義。
二． 效力和程序：對(duì)行政法學(xué)理論的檢驗(yàn)15
對(duì)于行政行為的效力，學(xué)者一般公認(rèn)行政行為具有先定力、公定力、確定力、執(zhí)行力、拘束力和存續(xù)力。對(duì)于行政收費(fèi)行為而言，上述各種效力同樣存在。茲分述如下：
首先，行政收費(fèi)行為具有先定力。先定力指行政意志對(duì)行政相對(duì)人意志的支配力。16是行政行為形成過(guò)程中的意志力和主導(dǎo)性規(guī)則，具有程序意義和結(jié)果意義。行政收費(fèi)行為的先定力表現(xiàn)在：1、行政收費(fèi)程序的啟動(dòng)，有賴于行政機(jī)關(guān)依職權(quán)進(jìn)行行為的意志或者相對(duì)人申請(qǐng)的意志。2、行政收費(fèi)程序發(fā)動(dòng)后，雙方意志不一致時(shí)，先定力偏向于行政機(jī)關(guān)的意志；意志一致時(shí)，行政機(jī)關(guān)意志吸收相對(duì)人意志。3、行政收費(fèi)的行為無(wú)論是雙方意志的融合或者行政機(jī)關(guān)單方意志，在終結(jié)果上都推定為行政機(jī)關(guān)意志。4、除了相對(duì)人有欺詐或者惡意串通行為，對(duì)其責(zé)任不能豁免外，先定力阻卻了行政收費(fèi)相對(duì)人的瑕疵意志的違法性，由此造成的行政責(zé)任由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。
其次，行政收費(fèi)行為效力具有公定力。即收費(fèi)行為一旦作出，即使具有某種瑕疵，未經(jīng)法定機(jī)關(guān)按照法定程序認(rèn)定及宣告，都將被推定為合法行為。行政行為的公定力是一種要求社會(huì)其他任何人表示尊重的法律效力。1、它推導(dǎo)出一事不再理：收費(fèi)行為完成后，其它行政主體不得重復(fù)收費(fèi)，不得隨意*。2、其它行政主體應(yīng)當(dāng)充分尊重具體收費(fèi)機(jī)關(guān)的合法收費(fèi)行為。173、行政繳費(fèi)義務(wù)完成，可以作為民事法律行為之組成部分。184、在履行交費(fèi)義務(wù)作為其它行政行為前提時(shí)，或者相對(duì)人在受到違法指控時(shí)，可以受到行政收費(fèi)行為的支持。5.公定力要求對(duì)不法行政收費(fèi)行為的救濟(jì)遵循特殊原則，并只能依靠公力救濟(jì)。
再次，行政收費(fèi)行為效力具有確定力。確定力是指行政行為相對(duì)穩(wěn)定地不受任意改變。1、行政收費(fèi)具有形式確定力：在復(fù)議或者訴訟期限屆滿后不能再要求改變。2、合法行政收費(fèi)具有實(shí)質(zhì)確定力：行政主體自作出收費(fèi)決定并送達(dá)給相對(duì)人后就不得任意改變。3、必須改變時(shí)，應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)理由：法律上明確規(guī)定的情形出現(xiàn)。4、無(wú)效收費(fèi)行為不具有實(shí)質(zhì)確定力，但是基于公共利益可以轉(zhuǎn)化，盡管行為無(wú)效制度再我國(guó)還沒(méi)有建立起來(lái)。5、可撤銷行政收費(fèi)行為具有選擇性：撤銷，或者采取補(bǔ)救措施。
第四，行政收費(fèi)行為效力具有執(zhí)行力。行政收費(fèi)的執(zhí)行力建立再收費(fèi)行為的可執(zhí)行性基礎(chǔ)之上，即具有可執(zhí)行的內(nèi)容和標(biāo)的。1、行政收費(fèi)的義務(wù)人可以主動(dòng)自愿的履行義務(wù)，具有自行履行力；在進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序后，仍可以在監(jiān)督之下自行履行。2、執(zhí)行力可以違背義務(wù)人意愿強(qiáng)制履行，以保證權(quán)利主體視線權(quán)利，具有強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)力。3、復(fù)議或者訴訟期間是否停止執(zhí)行，由救濟(jì)機(jī)關(guān)決定，執(zhí)行力可能暫時(shí)中止。
第五，行政收費(fèi)行為效力具有拘束力。行政行為的拘束力與法律的拘束力和法律行為的拘束力并無(wú)不同。主要體現(xiàn)在收費(fèi)主體和相對(duì)人在權(quán)利義務(wù)上均受該行政收費(fèi)內(nèi)容的拘束，履行完畢后獲得財(cái)產(chǎn)的有權(quán)保有，失去財(cái)產(chǎn)的，義務(wù)完成。收費(fèi)法律關(guān)系歸于消滅。
后，行政收費(fèi)行為效力具有存續(xù)力。除了先定力以及存續(xù)力自身之外，各種效力都具有存續(xù)力，即各種效力在時(shí)間上具有持續(xù)性。1、行政收費(fèi)各效力自收費(fèi)決定到達(dá)之時(shí)生效。2、行政收費(fèi)是否具有追溯力，應(yīng)當(dāng)看法律的具體規(guī)定：以不能追繳未常態(tài)，法定的追繳為例外。193、在時(shí)效告知錯(cuò)誤、附款規(guī)定、或者不可抗力情況下，可以延遲執(zhí)行。204、行政收費(fèi)可以中止。
行政收費(fèi)的本質(zhì)是公法上的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此收費(fèi)應(yīng)當(dāng)按照一定程序進(jìn)行。但是我國(guó)沒(méi)有類似于稅收征管法的法典，因此收費(fèi)程序混亂，散見(jiàn)于單性法律法規(guī)中。
有些收費(fèi)非常簡(jiǎn)單，例如高速公路收費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單，標(biāo)的數(shù)量很容易確定，因此在表明收費(fèi)身份，說(shuō)明收費(fèi)依據(jù)，作出收費(fèi)決定，給付受領(lǐng)開(kāi)單，收費(fèi)即告完成。但是有些比較復(fù)雜的收費(fèi)，應(yīng)當(dāng)使用普通程序，以排污費(fèi)征收為例：1、進(jìn)行污物排放種類、數(shù)量的核定，排污者主動(dòng)申報(bào)排放污染物的種類、數(shù)量，并提供有關(guān)資料，或者進(jìn)行監(jiān)測(cè)，確定排放種類、數(shù)量后書面通知排污者費(fèi)；2、應(yīng)當(dāng)根據(jù)排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和排污者排放的污染物種類、數(shù)量，確定排污者應(yīng)當(dāng)繳納的排污費(fèi)數(shù)額，予以公告；并由負(fù)責(zé)污染物排放核定工作的環(huán)境保護(hù)行政主管部門向排污者送達(dá)排污費(fèi)繳納通知單4、排污者應(yīng)當(dāng)自接到排污費(fèi)繳納通知單之日起7日內(nèi)，到指定的商業(yè)銀行繳納排污費(fèi)；5、商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的比例將收到的排污費(fèi)分別解繳中央國(guó)庫(kù)和地方國(guó)庫(kù)。
對(duì)于逃避行政收費(fèi)的，還可以強(qiáng)制征收，采取進(jìn)行繳費(fèi)擔(dān)保、收費(fèi)保全、催繳和強(qiáng)制執(zhí)行。21
三． 亂收費(fèi)（違法行政22）及其救濟(jì)：法律實(shí)務(wù)中的實(shí)證
2004年9月10日，原告（本文作者）因故需要到本地工商行政管理局查詢企業(yè)登記事項(xiàng)，因此向被告提出申請(qǐng)；經(jīng)被告單位一副局長(zhǎng)簽字批準(zhǔn)，該局工作人員為原告出具了加蓋“工商行政管理局檔案查詢章”的文書，并要求原告交納“咨詢費(fèi)”一百五十元，且收費(fèi)后沒(méi)有開(kāi)具行政性事業(yè)收費(fèi)單據(jù)，而代之以“工商事務(wù)咨詢代理服務(wù)中心”（以下簡(jiǎn)稱“中心”）開(kāi)具的“服務(wù)業(yè)娛樂(lè)業(yè)文化體育業(yè)通用發(fā)票”。原告因此到人民法院起訴請(qǐng)求判令：確認(rèn)被告的行為違法；返還非法收取的“咨詢費(fèi)”一百五十元；本案訴訟費(fèi)用由被告承擔(dān)。被告則辨稱“中心”是全民所有制企業(yè)，其收費(fèi)行為與行政機(jī)關(guān)無(wú)關(guān)。在本案中，原告能不能得到救濟(jì)，要回答三個(gè)問(wèn)題：認(rèn)定被告與“中心”在主體上的同一性；認(rèn)定行政主體的行為是違法行政并確定違法形態(tài)；選擇對(duì)原告有利的救濟(jì)。
（一）行政主體理論必須重構(gòu)
在第一個(gè)問(wèn)題上，“中心”代被告履行了部分行政職權(quán)，持有并使用被告公章出具證明，進(jìn)行具體行政行為，事實(shí)上已經(jīng)形成了委托關(guān)系?！陡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）第二十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其它組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提出訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告?！北桓鎸?duì)此沒(méi)有提出對(duì)其有利的解釋和反駁意見(jiàn)。
事實(shí)上，高法院的上述規(guī)定同《行政訴訟法》第二十五條23規(guī)定的一樣，排除了受委托組織——“中心”的被告資格。原因何在？考察我國(guó)行政法學(xué)理論關(guān)于行政主體的概念，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，學(xué)者對(duì)于行政主體概念基本一致，即行政主體是“享有國(guó)家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨(dú)立承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織?！?4也就是說(shuō)，并不包括具體行使行政權(quán)的行政公務(wù)人員和受委托組織。我們認(rèn)為，在行政法學(xué)和行政法體系內(nèi)徹底的解決行政主體資格問(wèn)題，重構(gòu)我國(guó)行政主體的理論，把受委托組織乃至行政公務(wù)人員納入行政主體的范圍，使它們有資格成為被告。強(qiáng)調(diào)“名義”并沒(méi)有想象中的重大意義。25
在實(shí)際現(xiàn)狀中，出現(xiàn)了兩種與“名義”有關(guān)的情形。一種是，行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)時(shí)以自己的名義，而在亂收費(fèi)的時(shí)候，很樂(lè)意接受“委托”，主動(dòng)的去使用他人“名義”，形成“政府部門利益化”格局；受委托人在行使行政職權(quán)的時(shí)候，以委托者（行政機(jī)關(guān)）的名義，而在亂收費(fèi)的時(shí)候卻以自己的名義，出現(xiàn)了“自費(fèi)行政單位”26的叫法。
有趣的是，《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》27有意無(wú)意地似乎跳出了這一怪圈。其第三條、第四條、第七條，把形成賠償權(quán)利和義務(wù)的條件限定為“在行使行政職權(quán)時(shí)”、“在行使授予的行政權(quán)力時(shí)”或者“在行使受委托的行政權(quán)力時(shí)”的侵權(quán)；這意味著，裁判中確定侵權(quán)情形不多考慮“名義”的行為，違法行政只要實(shí)質(zhì)上行使的是行政職權(quán)，侵權(quán)和行使職權(quán)具有同時(shí)性，相對(duì)人就可以取得救濟(jì)。當(dāng)然，救濟(jì)歸責(zé)時(shí)候還是對(duì)具體責(zé)任人加以了考慮。
（二）亂收費(fèi)是濫用職權(quán)
回答第二個(gè)問(wèn)題需要對(duì)違法行政基本形態(tài)進(jìn)行學(xué)理上的深入探討。我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)于違法行政基本形態(tài)已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)难芯?8.雖然在很多問(wèn)題上有較大爭(zhēng)議，但是依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》29第五十四條的規(guī)定，行政違法的基本形態(tài)大致可以分為：
1．事實(shí)根據(jù)不合法。表現(xiàn)形式包括沒(méi)有事實(shí)根據(jù)；主要事實(shí)不真實(shí)；主要事實(shí)不完整或不連貫；主要事實(shí)沒(méi)有必要的證據(jù)支持；主要證據(jù)不真實(shí)，主要證據(jù)不充分；證據(jù)與事實(shí)之間缺乏關(guān)聯(lián)性；獲取證據(jù)的手段和方式不合法等八種情形。
2．適用法律錯(cuò)誤。表現(xiàn)形式包括在不同法律及其條款之間張冠李戴；在應(yīng)適用的多個(gè)不同法律及其條款時(shí)丟三落四；在適用法律及其條款時(shí)畫蛇添足；適用了未生效或者失效的法律及其條款。30
3．程序違法。表現(xiàn)形式包括步驟違法；方式違法；順序違法；期限違法。這里有個(gè)問(wèn)題：回避制度是程序法的嚴(yán)格要求，但是歸入上述任何一類似乎都不妥。在德國(guó)法中，“違反回避義務(wù)而實(shí)施的行為”歸入無(wú)權(quán)限的行政行為，而在英國(guó)是屬于“違反自然公正原則”而不是程序上的越權(quán)。我們認(rèn)為，在程序違法應(yīng)當(dāng)增加一類，即回避違法。
4．超越職權(quán)。表現(xiàn)形式包括擅自行使其它國(guó)家機(jī)關(guān)（權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)）的法定權(quán)力；擅自行使其它行政主體的法定職權(quán)（包括橫向越權(quán)——下級(jí)擅自行使上級(jí)法定職權(quán)和上級(jí)機(jī)關(guān)違法行使了下級(jí)機(jī)關(guān)的職權(quán)、事務(wù)越權(quán)、地域越權(quán)）。
5．內(nèi)容違法。指行政機(jī)關(guān)為相對(duì)人設(shè)定、變更、消滅權(quán)利義務(wù)時(shí)違反了法律法規(guī)的規(guī)定或者與法律法規(guī)相抵觸。31其表現(xiàn)形式包括：設(shè)定、變更、消滅權(quán)利義務(wù)時(shí)沒(méi)有法律依據(jù)；設(shè)定、變更、消滅權(quán)利義務(wù)時(shí)超過(guò)法律規(guī)定的范圍和程度；設(shè)定、變更、消滅權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容與法律相抵觸（法律上不可能）。
6．濫用職權(quán)。濫用職權(quán)一般被看作濫用自由裁量權(quán)，有的認(rèn)為也包括羈束裁量權(quán)的濫用，并在此基礎(chǔ)上展開(kāi)論述。我們認(rèn)為，這種觀點(diǎn)仍然是狹隘的。因?yàn)槁殭?quán)包含了職責(zé)和權(quán)力。自由裁量權(quán)和羈束裁量權(quán)都是裁量性行政權(quán)力的濫用，而沒(méi)有看到行政職權(quán)還有不屬于裁量性的法定職責(zé)，對(duì)法定職責(zé)的非法處置同樣屬于濫用職權(quán)32；行政職權(quán)也不限于行政權(quán)力，還及于行政權(quán)威。舉例來(lái)說(shuō)，某交通管理部門在辦理駕駛證的時(shí)候附隨要求駕駛員在該部門訂閱某雜志，事實(shí)上將民事行為作為發(fā)證的行政行為的前置條件，非法增加相對(duì)人的義務(wù)。33
7．行政失職。指行政主體違反法定的作為義務(wù)，或者作出不作為的決定。表現(xiàn)形式包括：拒絕履行法定職責(zé)；拖延履行法定指職責(zé)；不予答復(fù)；過(guò)失未履行；不正確履行；不適當(dāng)履行；不完全履行；延遲履行。34
8．顯失公正。顯失公正究竟是行政行為合法性審查的對(duì)象還是合理性審查的對(duì)象，具有爭(zhēng)議?！缎姓V訟法》既然規(guī)定人民法院有權(quán)變更顯失公正的具體行政行為，根據(jù)“法律禁止反言”的法律原則，我們只能認(rèn)為其屬于違法行審查。我們認(rèn)為，顯失公平是一種結(jié)果狀態(tài)；如果要變更，仍需要在違法行為表現(xiàn)形態(tài)中尋找依據(jù)，而接近的當(dāng)數(shù)“濫用職權(quán)（裁量權(quán)）”。
在前述案件中，行政違法究竟屬于何種形態(tài)？我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)屬于濫用職權(quán)。原因是：
首先，接受查詢申請(qǐng)，履行查詢義務(wù)、出具查詢證明這一行政職責(zé)是被告的法定職權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》第四條規(guī)定：“企業(yè)法人登記主管機(jī)關(guān)是國(guó)家工商行政管理局和地方各級(jí)工商行政管理局”；《公司登記管理?xiàng)l例》第四條規(guī)定“工商行政管理機(jī)關(guān)是公司登記機(jī)關(guān)”。《行政許可法》第十二條規(guī)定“法人或者其它組織的設(shè)立等需要確定主體資格的事項(xiàng)”屬于行政許可。因此，工商行政管理局應(yīng)當(dāng)依法履行《行政許可法》第四十條規(guī)定的義務(wù)，即“行政機(jī)關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可決定，應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)，公眾有權(quán)查閱。”
其次，被告的上述職權(quán)本應(yīng)該在合理范圍內(nèi)親自履行，如無(wú)法律法規(guī)明文規(guī)定不得委托，這是“職權(quán)法定原則”的要求。而被告將此職權(quán)非法委托給下屬的第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體35，屬于對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的職能轉(zhuǎn)移、分解，因而是非法的，故屬于濫用職權(quán)。36如前所述，這種非法轉(zhuǎn)移被視為委托。如果被告雖然非法委托職權(quán)給他人，此職權(quán)沒(méi)有行政相對(duì)人，不與行政相對(duì)人發(fā)生利害關(guān)系，則其他人對(duì)此委托不能單獨(dú)提起訴訟，這是行政訴訟中“原告恒定原則”，人民法院也不受理“對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”。37
再次，“中心”為牟取利益，利用接受非法委托得來(lái)的行政權(quán)力，進(jìn)行搭車收費(fèi)，同樣是濫用職權(quán)。無(wú)論是有依據(jù)的委托，還是無(wú)依據(jù)的委托，委托人本身就不具有的權(quán)力，受委托人當(dāng)然不能取得。在本案中，被告本身即無(wú)權(quán)收費(fèi)，不得使收費(fèi)成為履行職責(zé)的前提條件。而受委托人事實(shí)上享有了行政職權(quán)，并不當(dāng)使用這種職權(quán)，借此職權(quán)為行政相對(duì)人增加法定以外的義務(wù)，侵犯了行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。在這一過(guò)程中，收費(fèi)的授意如果出自被告，過(guò)錯(cuò)即屬于被告，如果不是出于被告授意，則受委托人有著獨(dú)立的過(guò)錯(cuò)。依法理，二者應(yīng)當(dāng)具有不同的法律效果，但是均屬于濫用職權(quán)。
后，宏觀上看，認(rèn)定“亂收費(fèi)”屬于濫用職權(quán)，有利于依法行政。當(dāng)前，“政府辦中介”成了民憤極大的一種怪現(xiàn)象。這種狀況，實(shí)際上是有些政府部門無(wú)視“職權(quán)法定”，故意曲解“中介”的功能，將行政職權(quán)的不正當(dāng)行使；實(shí)際上造成了行政機(jī)關(guān)買賣權(quán)力，割斷了行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的正當(dāng)直接聯(lián)系，同時(shí)侵犯了國(guó)家機(jī)關(guān)的行政職權(quán)完整性和行政相對(duì)人的合法利益。將這種現(xiàn)象規(guī)定為“濫用職權(quán)”，有利于從整體上解決理論和實(shí)踐中的問(wèn)題。
（三）救濟(jì)的方式不僅是賠償
行政相對(duì)人享有尋求救濟(jì)的權(quán)利這是一種自然法上的權(quán)利，各國(guó)莫不法定之。行政相對(duì)人在行政訴訟中可以獲得的救濟(jì)方式包括：1、訴請(qǐng)法院確認(rèn)行政行為違法；2、訴請(qǐng)法院對(duì)行政行為撤銷；3、訴請(qǐng)法院判令被告限期履行；4、訴請(qǐng)法院判令被告采取補(bǔ)救措施；5、訴請(qǐng)法院判令被告給予國(guó)家賠償。
就本案而言，原告采取了確認(rèn)違法和國(guó)家賠償?shù)霓k法。那么這是不是有效的救濟(jì)方式？對(duì)于原告?zhèn)€人而言，這應(yīng)當(dāng)屬于有效的救濟(jì)方式，而對(duì)于整個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)則不能這樣說(shuō)。依本案中的情況為例，符合原告條件的在全國(guó)上下不知道有多少，而大多數(shù)沒(méi)有得到有效救濟(jì)。假如人民法院判決被告敗訴，他人可否以此類推拒絕這種亂收費(fèi)？
本文主張重構(gòu)行政主體概念，將非法委托納入職權(quán)濫用，就是為了解決這個(gè)問(wèn)題。人民法院應(yīng)當(dāng)將濫用職權(quán)的委托納入司法審查——即使委托本身僅僅是委托方與被委托方的雙方法律行為，只要有當(dāng)事人對(duì)其中的涉及職權(quán)部分提起行政訴訟，人民法院就必須從整體上考察這一委托行為的合法性，并對(duì)這個(gè)問(wèn)題單獨(dú)進(jìn)行確認(rèn)合法的判決或者判決委托無(wú)效，因此必然將受委托人納入被告的體系。根據(jù)人民法院的裁判的既判力，以及無(wú)效行政行為的自始無(wú)效特點(diǎn)，這樣至少在被告行政機(jī)關(guān)管轄的地域范圍內(nèi)，眾多受害的行政相對(duì)人可以事實(shí)上獲得司法救濟(jì)，直接援引《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》38直接向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求賠償。
不管本次審判結(jié)果如何（突破現(xiàn)有的理論和法律框架對(duì)于中國(guó)法官是一種苛求），但是把本文作為這次訴訟的物質(zhì)成果之一來(lái)看，作者可能個(gè)小地揀了便宜。
①“在數(shù)目字上管理”是歷史學(xué)家黃仁宇先生研究歷史是提出的，他認(rèn)為是否達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，是現(xiàn)代國(guó)家和非現(xiàn)代國(guó)家至少在外在層面上的分野。參見(jiàn)黃仁宇先生有關(guān)著作《中國(guó)大歷史》《放寬歷史的視界》《關(guān)系千萬(wàn)重》《天南地北述古今》《萬(wàn)歷十五年》等。
②學(xué)者認(rèn)為：行政征收一般可以分為兩種，即稅收和收費(fèi)。而行政征收是指行政主體以行政權(quán)力為依據(jù)，以滿足社會(huì)需要為目的，通過(guò)向征收對(duì)象征收一定的貨幣或者貨物參與國(guó)民收入或者國(guó)民生產(chǎn)總值分配的形式。不同特點(diǎn)是稅收無(wú)償，收費(fèi)有償，且二者規(guī)模不同，用途不同。參見(jiàn)《行政征收研究》，沈開(kāi)舉著，人民出版社2001年12月第1版。
③西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般認(rèn)為：收費(fèi)是消費(fèi)者為了具有私人特點(diǎn)的公共服務(wù)支付的費(fèi)用。參見(jiàn)《赴美稅費(fèi)制度考察報(bào)告》，倪日紅等，《經(jīng)濟(jì)工作者學(xué)習(xí)資料》1999年第二十期。
④《行政征收研究》，沈開(kāi)舉著，人民出版社2001年12月第1版。
⑤趙振東等主編：《收費(fèi)理論與收費(fèi)管理》，中國(guó)物價(jià)出版社，1995年版。
⑥我們之所以在這里不探討有償無(wú)償?shù)葐?wèn)題，是因?yàn)槲覀冋J(rèn)為：拋開(kāi)作為稅費(fèi)改革焦點(diǎn)的稅費(fèi)設(shè)置的合理性這一問(wèn)題不談，立法者在制定法律的時(shí)候有義務(wù)至少在名稱上對(duì)收費(fèi)和收稅加以區(qū)別。而且應(yīng)當(dāng)明確指出行對(duì)人負(fù)擔(dān)的給付義務(wù)究竟是費(fèi)還是稅。
⑦《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》（1989年2月21日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)，2004年8月28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十會(huì)議修訂，自2004年12月1日起施行）第四十五條：“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，根據(jù)傳染病疫情控制的需要，國(guó)務(wù)院有權(quán)在全國(guó)范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，縣級(jí)以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲(chǔ)備物資，臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備?！薄吨腥A人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》（1997年12月29日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)，自1998年3月1日起施行）第三十二條：“嚴(yán)重破壞性地震發(fā)生后，為了搶險(xiǎn)救災(zāi)并維護(hù)社會(huì)秩序，國(guó)務(wù)院或者地震災(zāi)區(qū)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府，可以在地震災(zāi)區(qū)實(shí)行下列緊急應(yīng)急措施：……（三）臨時(shí)征用房屋、運(yùn)輸工具和通信設(shè)備等；……”《中華人民共和國(guó)戒嚴(yán)法》（1996年3月3日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)）第十七條：“根據(jù)執(zhí)行戒嚴(yán)任務(wù)的需要，戒嚴(yán)地區(qū)的縣級(jí)以上人民政府可以臨時(shí)征用國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體以及公民個(gè)人的房屋、場(chǎng)所、設(shè)施、運(yùn)輸工具、工程機(jī)械等。在非常緊急的情況下，執(zhí)行戒嚴(yán)任務(wù)的人民警察、人民武裝警察、人民解放軍的現(xiàn)場(chǎng)指揮員可以直接決定臨時(shí)征用，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予協(xié)助。實(shí)施征用應(yīng)當(dāng)開(kāi)具征用單據(jù)。前款規(guī)定的臨時(shí)征用物，在使用完畢或者戒嚴(yán)解除后應(yīng)當(dāng)及時(shí)歸還；因征用造成損壞的，由縣級(jí)以上人民政府按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)補(bǔ)償?！?BR> ⑧《收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理規(guī)定（試行）》，國(guó)家發(fā)展改革委，發(fā)改價(jià)格[2004]893號(hào)，2004年5月12日頒布。
⑨學(xué)者沈開(kāi)舉認(rèn)為，（價(jià)格管理部門作出的）行政征收審批是依申請(qǐng)的內(nèi)部行政行為，具有不可訴性。我們認(rèn)為這種觀點(diǎn)是正確的，行政許可法已經(jīng)明確規(guī)定了，行政機(jī)關(guān)對(duì)其它國(guó)家機(jī)關(guān)的管理審批不是行政許可。但是，在收費(fèi)類行政訴訟過(guò)程中，人民法院審查收費(fèi)行為的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)審查該審批是否存在以確定收費(fèi)的合法性，這是收費(fèi)的要件決定了的。因此該審批也具有法律意義。并且，筆者認(rèn)為，如果在審查過(guò)程中，人民法院認(rèn)為行政收費(fèi)審批不法，應(yīng)當(dāng)以司法建議書的形式，要求價(jià)格管理部門啟動(dòng)追蹤調(diào)查機(jī)制，對(duì)收費(fèi)政策及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。
⑩遼寧省1981年整頓“亂收費(fèi)”工作時(shí)提出。1998年11月6日《法制時(shí)報(bào)》又有新提法，即國(guó)家機(jī)關(guān)收費(fèi)，終結(jié)機(jī)構(gòu)收費(fèi)和公益服務(wù)收費(fèi)。有的法規(guī)中也合并分為兩類，即行政事業(yè)性收費(fèi)和經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)（國(guó)家機(jī)關(guān)不得進(jìn)行），后者與前者有時(shí)候在主體上重合，雖然仍許物價(jià)部門批準(zhǔn)，但是使用發(fā)票，依法納稅，已經(jīng)不是嚴(yán)格意義上的行政收費(fèi)。
11 原國(guó)家計(jì)委在《關(guān)于費(fèi)改稅的幾點(diǎn)建議》中提出。
12 李雙成等編著《費(fèi)改稅》，中國(guó)審計(jì)出版社2000年1月版。
13 《收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理規(guī)定（試行）》，國(guó)家發(fā)展改革委，發(fā)改價(jià)格[2004]893號(hào)，2004年5月12日頒布。
14 應(yīng)松年主編《行政法學(xué)新論》，中國(guó)方正出版社1998年6月版。
15 對(duì)于行政收費(fèi)的效力問(wèn)題鮮有論述，即使在沈開(kāi)舉的《行政征收研究》這本專著中，對(duì)此都沒(méi)有提及。因此筆者職能根據(jù)行政行為的效力的一般原理進(jìn)行初步探討。本部分是在學(xué)習(xí)和研究行政行為的效力理論時(shí)寫作的，作者采用了將理論要點(diǎn)逐一與行政收費(fèi)這種具體行政行為相對(duì)照，用以發(fā)現(xiàn)理論上的謬誤，加深對(duì)收費(fèi)的理解的一種方法。
16 葉必豐著：《行政行為的效力研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年9月第一版。
17 例如，收費(fèi)得列入企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，并受到稅務(wù)機(jī)關(guān)尊重。
18 例如雙方在合同中約定有關(guān)于繳費(fèi)的內(nèi)容時(shí)。
19 葉必豐教授在《行政行為的效力研究》一書中認(rèn)為：只有同時(shí)符合可預(yù)見(jiàn)性和授益性這兩個(gè)條件的行政行為才可能得到允許，并列舉了幾種情形：確認(rèn)權(quán)利義務(wù)已經(jīng)存在且全部或者部分履行的行政確認(rèn)行為；執(zhí)行復(fù)議或者法院判決的行政行為；授益行為無(wú)害于第三人時(shí)；情況緊急、先予執(zhí)行事后補(bǔ)做的行政行為。我們認(rèn)為這種觀點(diǎn)不正確。在法律和法規(guī)有規(guī)定進(jìn)行追繳的時(shí)候，增加相對(duì)人義務(wù)的行政行為同樣具有追溯力。比如我國(guó)稅收征管法規(guī)定對(duì)于超過(guò)納稅期限未繳或者少繳稅款的納稅人稅款的追繳分為3年內(nèi)追繳、10年內(nèi)追繳和無(wú)限期追繳三種情形。對(duì)于行政收費(fèi)也是如此《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》（2002年1月30日國(guó)務(wù)院第54次常務(wù)會(huì)議通過(guò)自2003年7月1日起施行）第二十二條：“排污者以欺騙手段騙取批準(zhǔn)減繳、免繳或者緩繳排污費(fèi)的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門依據(jù)職權(quán)責(zé)令限期補(bǔ)繳應(yīng)當(dāng)繳納的排污費(fèi)，并處所騙取批準(zhǔn)減繳、免繳或者緩繳排污費(fèi)數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款。”
20 有時(shí)候法律直接規(guī)定可以延遲執(zhí)行，即緩繳。
21 參見(jiàn)沈開(kāi)舉著《行政征收研究》，人民出版社2001年12月第1版。
22 指行政機(jī)關(guān)及其委托者的違法行政，不包括相對(duì)人行政違法。
23 “由行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告?！倍叩牟顒e在于，《行政訴訟法》規(guī)定了有法律依據(jù)的委托，高院規(guī)定的是無(wú)法律依據(jù)的委托（推定的委托）。
24 羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版，第48頁(yè)。
25姚銳敏、易鳳蘭著《違法行政及其責(zé)任研究》，中國(guó)方正出版社，2000年11月第一版。
26 金國(guó)坤：《論依法行政的組織環(huán)境——制約政府依法行政的組織體制因素分析》，轉(zhuǎn)引自張步洪編著：《中國(guó)行政法學(xué)前沿問(wèn)題報(bào)告——中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2000－2002年會(huì)主題》，中國(guó)檢察出版社2003年3月第一版。
27 1994年5月12日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)，自1995年1月1日起施行。
28 違法行政區(qū)別于行政違法，特指行政主體之違法行為。參見(jiàn)《違法行政及其責(zé)任研究》。本文對(duì)于行政違法的形態(tài)也基本采用了該書的分類。但是必須看到，我國(guó)的行政法律和多是在理論體系和具體問(wèn)題都研究不足的狀態(tài)下進(jìn)行立法的，因此立法之后，學(xué)者以比以前更加成熟的理論體系和應(yīng)然眼光看待實(shí)然法，就會(huì)總結(jié)出實(shí)然法的眾多不足，這是可以理解的，也是行政法學(xué)的任務(wù)。
29 1989年4月4日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)，自1990年10月1日起施行。第五十四條：“人民法院經(jīng)過(guò)審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：（一）具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。（二）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：⒈主要證據(jù)不足的；⒉適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；⒊違反法定程序的；⒋超越職權(quán)的；⒌濫用職權(quán)的。（三）被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。（四）行政處罰顯失公正的，可以判決變更?！?BR> 30 《違法行政及其責(zé)任研究》一書對(duì)此歸納為八種，我們認(rèn)為過(guò)于繁瑣，因此將其簡(jiǎn)化，但是其外延并未縮小。
31 內(nèi)容違法一定程度上與現(xiàn)行法律中的事實(shí)根據(jù)不合法、適用法律錯(cuò)誤、超越職權(quán)等有重合的地方，并且在我國(guó)行政訴訟法中沒(méi)有得到明確的體現(xiàn)。但是內(nèi)容違法作為一種獨(dú)立的違法形態(tài)，有其存在必要，可以把一些似是而非、牽強(qiáng)附會(huì)的情況納入內(nèi)容違法，從而理論中前述形態(tài)的劃分更為精確、周延，實(shí)踐中可以使司法判決更加充分、有說(shuō)服力。我們認(rèn)可該說(shuō)。但是《違法行政及其責(zé)任研究》一書認(rèn)為：“在賦予權(quán)利或者設(shè)定義務(wù)時(shí)”。我們認(rèn)為這縮小了內(nèi)容違法的概念，同樣犯了邏輯不周延的錯(cuò)誤，因而也是不妥的。
32 這里提出一個(gè)問(wèn)題，可能有點(diǎn)早：行政機(jī)關(guān)以委托等方式向其他組織或者個(gè)人處置行政權(quán)力，是否屬于“行政行為”乃至“具體行政行為”？我們認(rèn)為，這還是個(gè)學(xué)術(shù)研究的盲點(diǎn)問(wèn)題。如果委托作為具體行政行為，作者主張的將委托行為納入司法審查和判決，就不存在法律上的障礙；否則，行政訴訟法中關(guān)于法院審查具體行政行為的規(guī)定將讓法院在這一點(diǎn)上毫無(wú)作為。
33 有的學(xué)者認(rèn)為，“附條件地處理相應(yīng)事項(xiàng)，而該條件是相對(duì)人無(wú)法接受的或者與法律相違背的”屬于拖延履行法定職責(zé)，即行政失職。姜明安主編《行政法與行政訴訟制度》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第383頁(yè)。但是有拖延可能并非等于實(shí)際拖延，如果相對(duì)人違心的答應(yīng)并實(shí)現(xiàn)了所附條件，因而沒(méi)有造成事實(shí)上的拖延，則“判決其在一定期限內(nèi)履行”的救濟(jì)毫無(wú)實(shí)際意義。
34 行政失職是從違法行政所違反的義務(wù)的性質(zhì)角度來(lái)研究的，必然會(huì)與前述根據(jù)錯(cuò)誤的性質(zhì)（行為表現(xiàn)）來(lái)劃分的形態(tài)有所重疊。我們認(rèn)為，《行政訴訟法》將以單獨(dú)一款進(jìn)行規(guī)定，主要因?yàn)槠渚葷?jì)方式與前述不同，具有合理保護(hù)相對(duì)人的實(shí)際意義。
35 被告辨稱“工商事務(wù)咨詢代理服務(wù)中心”是全民所有制企業(yè)，提交了被告發(fā)給的《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》；但是同時(shí)還提交了編制委員會(huì)批準(zhǔn)被告設(shè)立“中心”為事業(yè)單位的文件、《收費(fèi)許可證》。除了批文的直接證明，還可以從持有《收費(fèi)許可證》反向推理得出：國(guó)家發(fā)展改革委2004年5月12日頒布的《收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理規(guī)定（試行）》第二條：“本規(guī)定所稱收費(fèi)，是指由政府管理的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的收費(fèi)?！?998年10月21日原國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、財(cái)政部、監(jiān)察部、審計(jì)署、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦聯(lián)合頒布的《收費(fèi)許可證管理辦法》第二條規(guī)定“本辦法適用于實(shí)施收費(fèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及非企業(yè)組織。”可見(jiàn)企業(yè)是不需要物價(jià)部門進(jìn)行收費(fèi)審批和辦理《收費(fèi)許可證》的?！镀髽I(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》《稅務(wù)登記證》等則事業(yè)單位亦可取得，無(wú)證明作用。
36《 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部<關(guān)于治理亂收費(fèi)的規(guī)定>的通知》（1993年10月9日）規(guī)定“以下幾種亂收費(fèi)行為必須立即停止，堅(jiān)決糾正：（一）未按國(guó)家規(guī)定的收費(fèi)審批權(quán)限批準(zhǔn)，擅自出臺(tái)收費(fèi)項(xiàng)目，擴(kuò)大收費(fèi)范圍，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；（二）將國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的公務(wù)活動(dòng)變無(wú)償為有償；（三）利用辦實(shí)體、搞創(chuàng)收，把一部分國(guó)家機(jī)關(guān)的職能轉(zhuǎn)移、分解到下屬?gòu)氖碌谌a(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，進(jìn)行有償服務(wù)，從中收費(fèi)提成；（四）利用職權(quán)和行業(yè)壟斷地位強(qiáng)行服務(wù)，強(qiáng)買強(qiáng)賣，搭車收費(fèi)，從中謀利；（五）利用職權(quán)和行業(yè)壟斷地位，以保證金、抵押金、儲(chǔ)蓄金、集資、贊助等形式變相收費(fèi)；（六）只收費(fèi)不服務(wù)，公開(kāi)敲詐勒索?！?BR> 37 但是如果因?yàn)椤拔小痹谖蟹胶褪芪蟹街g產(chǎn)生糾紛，這中糾紛使什么性質(zhì)？適用何種程序法解決？適用什么法律救濟(jì)？盡管在政府辦中介模式下，似乎沒(méi)有出現(xiàn)這樣的糾紛，但是這些問(wèn)題的提出和解決，對(duì)于理論和實(shí)踐都是有價(jià)值的。我們認(rèn)為，將委托的行為置之與具體行政行為中是有必要的，也是可行的。
38 1994年5月12日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)，自1995年1月1日起施行。