摘要：要使代建制真正發(fā)揮作用，首先必須搞清楚兩個問題。一是為防止在貫徹執(zhí)行的過程中“代建制”被變形，各建設(shè)主體應(yīng)首先搞清楚什么是代建制；二是如何解決國家出資項目長期存在“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障”問題。為此本文認為，需要將代建制以“初步設(shè)計批準”為界分為兩階段進行，并以在實施階段為重點開展代建制。實施階段國家應(yīng)以目標責任制、風險索賠制和履約擔保制為主線，對工程建設(shè)過程實施動態(tài)控制；國家作為委托方，委托社會專業(yè)化項目管理單位，改變傳統(tǒng)的由建設(shè)指揮部向使用單位負責的管理模式，改由代建單位向國家負責，確保國家投資資金得到有力控制；在實施階段，使用單位應(yīng)負責項目建設(shè)的外部環(huán)境，包括建設(shè)用地、用水、用電等資源提供問題；代建單位可以自營設(shè)計、監(jiān)理、招標代理等業(yè)務(wù)，但不宜自行承擔施工和采購任務(wù)，以提高自己的履約能力，合理轉(zhuǎn)移風險；國家投資管理部門為了保證國有資金得到合理利用，避免不正常的流失，就負責代建單位的選擇、項目功能設(shè)計與變更的審查認定、建設(shè)資金的管理和工程項目的驗收等工作。為了加深對代建制的了解，文章進一步介紹了代建制與其他幾種相關(guān)的建設(shè)模式的關(guān)系。
1、建設(shè)市場與代建制
理論上的建設(shè)市場應(yīng)該是：需方首先提出建設(shè)項目的功能要求，建方作為供方向需方提出滿足項目功能要求的報價，得到需方承諾后，建設(shè)合同形成；實際上建設(shè)項目的主體情況很特殊、也很復雜。例如在一個水利工程項目中，地方政府作為需方提出了建設(shè)項目的功能要求；但沒有建設(shè)資金，它需要國家資金進入，于是需方的所有權(quán)（資方）和使用權(quán)（用方）會發(fā)生分離。
目前，國家出資方式有兩種。一種，國家資金以資本金注入方式援助地方政府，地方政府仍以獨立的需方組建建設(shè)單位；另一種，隨著國家投資體制改革的實行，國家資金可以以投資方式進入非經(jīng)營性政府投資項目中，國家將作為資方、地方政府作為用方合作成為項目的需方，并委托社會專業(yè)化項目管理單位組建建設(shè)單位。為了區(qū)分由地方政府部門作為獨立需方組建建設(shè)單位的傳統(tǒng)指揮部模式，我們把后者稱作代建制。
因此代建制具有如下特點：
1）資方是國家，需方分離為用方和資方。
2）建方是社會專業(yè)化項目管理單位，被稱作代建單位。
2、代建制的探討
目前，國家希望通過建立代建制，來解決其出資項目存在的“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障”問題，但在如何建立代建制的問題上，還有很多問題需要進一步的落實和探討。如代建制下誰是委托方、從什么時候開始、是否需要分階段進行、各階段的目標和任務(wù)是什么、如何劃分建設(shè)各方的責權(quán)利等等，這些問題不探討清楚，其他問題就不能迎刃而解，最終還是會回到這些問題上來。下面分階段就這些問題談點看法：
2.1.國家資金開始投資至項目初步設(shè)計批準為止
使用單位必須認識到：當項目建設(shè)需要實施代建制時，為了讓代建單位在實施階段更好地控制風險，國家資金最早可以在項目立項批準時開始介入，最遲可以到初步設(shè)計批準。因為，施工圖設(shè)計必須由代建單位負責實施，以便代建單位能夠協(xié)調(diào)設(shè)計與施工的矛盾。
當國家資金需要在初步設(shè)計批準前介入時，確定項目造價、工期和功能的任務(wù)可由代建單位來完成，但此階段的重點是保證項目功能滿足使用方的要求，因此由項目使用方委托代建單位來實施更合理一些。由于此委托由代建單位向使用者負責，所以工程造價有可能會處于失控狀態(tài)，國家應(yīng)通過建立目標責任制來作為控制造價的措施。如：在委托合同中明確對代建單位進行獎罰考核，獎罰額度可以按超過上一階段目標值的10%-30%來控制，此獎罰的對稱性體現(xiàn)了合同雙方的公平性，同時也保證了各建設(shè)主體各自的利益。由于這次對目標值的預(yù)計節(jié)省，不是真正意義上的節(jié)省，所以獎罰比例不宜過高。
但是，由于代建方為降低項目實施時的風險，希望最終的初步設(shè)計預(yù)算留有余地，所以，獎勵作用較小，形成的初步設(shè)計預(yù)算可能會偏高。因此在項目初設(shè)批準后，國家應(yīng)通過招投標重新確定代建單位，并通過比較標書中的工程師預(yù)算來重新選擇代建單位，這一措施可以消除導致工程預(yù)算偏高的一些消極因素，促使代建單位在目標責任制的作用下降低工程預(yù)算價格。
事實上本階段不存在“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障”問題，因此可以由使用方按照國家資金介入前的建設(shè)模式進行，即由使用單位按照項目管理制的要求委托工程建設(shè)咨詢單位來完成。這樣既可以簡化程序，提高工作效率；同時能使得在有限資金下實現(xiàn)項目功能化。國家可以采用“先借后給”的支付方式，并按照“估算控制概算、概算控制預(yù)算”的原則，審查初步設(shè)計，不符合這一要求的初步設(shè)計有權(quán)不予支付建設(shè)資金。
1、建設(shè)市場與代建制
理論上的建設(shè)市場應(yīng)該是：需方首先提出建設(shè)項目的功能要求，建方作為供方向需方提出滿足項目功能要求的報價，得到需方承諾后，建設(shè)合同形成；實際上建設(shè)項目的主體情況很特殊、也很復雜。例如在一個水利工程項目中，地方政府作為需方提出了建設(shè)項目的功能要求；但沒有建設(shè)資金，它需要國家資金進入，于是需方的所有權(quán)（資方）和使用權(quán)（用方）會發(fā)生分離。
目前，國家出資方式有兩種。一種，國家資金以資本金注入方式援助地方政府，地方政府仍以獨立的需方組建建設(shè)單位；另一種，隨著國家投資體制改革的實行，國家資金可以以投資方式進入非經(jīng)營性政府投資項目中，國家將作為資方、地方政府作為用方合作成為項目的需方，并委托社會專業(yè)化項目管理單位組建建設(shè)單位。為了區(qū)分由地方政府部門作為獨立需方組建建設(shè)單位的傳統(tǒng)指揮部模式，我們把后者稱作代建制。
因此代建制具有如下特點：
1）資方是國家，需方分離為用方和資方。
2）建方是社會專業(yè)化項目管理單位，被稱作代建單位。
2、代建制的探討
目前，國家希望通過建立代建制，來解決其出資項目存在的“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障”問題，但在如何建立代建制的問題上，還有很多問題需要進一步的落實和探討。如代建制下誰是委托方、從什么時候開始、是否需要分階段進行、各階段的目標和任務(wù)是什么、如何劃分建設(shè)各方的責權(quán)利等等，這些問題不探討清楚，其他問題就不能迎刃而解，最終還是會回到這些問題上來。下面分階段就這些問題談點看法：
2.1.國家資金開始投資至項目初步設(shè)計批準為止
使用單位必須認識到：當項目建設(shè)需要實施代建制時，為了讓代建單位在實施階段更好地控制風險，國家資金最早可以在項目立項批準時開始介入，最遲可以到初步設(shè)計批準。因為，施工圖設(shè)計必須由代建單位負責實施，以便代建單位能夠協(xié)調(diào)設(shè)計與施工的矛盾。
當國家資金需要在初步設(shè)計批準前介入時，確定項目造價、工期和功能的任務(wù)可由代建單位來完成，但此階段的重點是保證項目功能滿足使用方的要求，因此由項目使用方委托代建單位來實施更合理一些。由于此委托由代建單位向使用者負責，所以工程造價有可能會處于失控狀態(tài)，國家應(yīng)通過建立目標責任制來作為控制造價的措施。如：在委托合同中明確對代建單位進行獎罰考核，獎罰額度可以按超過上一階段目標值的10%-30%來控制，此獎罰的對稱性體現(xiàn)了合同雙方的公平性，同時也保證了各建設(shè)主體各自的利益。由于這次對目標值的預(yù)計節(jié)省，不是真正意義上的節(jié)省，所以獎罰比例不宜過高。
但是，由于代建方為降低項目實施時的風險，希望最終的初步設(shè)計預(yù)算留有余地，所以，獎勵作用較小，形成的初步設(shè)計預(yù)算可能會偏高。因此在項目初設(shè)批準后，國家應(yīng)通過招投標重新確定代建單位，并通過比較標書中的工程師預(yù)算來重新選擇代建單位，這一措施可以消除導致工程預(yù)算偏高的一些消極因素，促使代建單位在目標責任制的作用下降低工程預(yù)算價格。
事實上本階段不存在“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障”問題，因此可以由使用方按照國家資金介入前的建設(shè)模式進行，即由使用單位按照項目管理制的要求委托工程建設(shè)咨詢單位來完成。這樣既可以簡化程序，提高工作效率；同時能使得在有限資金下實現(xiàn)項目功能化。國家可以采用“先借后給”的支付方式，并按照“估算控制概算、概算控制預(yù)算”的原則，審查初步設(shè)計，不符合這一要求的初步設(shè)計有權(quán)不予支付建設(shè)資金。