《人民法院關(guān)于執(zhí)行＜行政訴訟法＞若干問題的解釋》的出臺，破除取消了原有的司法解釋及事實上存在的對受案范圍的不當(dāng)限制，將受案范圍恢復(fù)到《行政訴訟法》的本來面目上來，致使行政案件逐年猛增，特別是道路交通事故案件占據(jù)了較大的比例。在當(dāng)前的社會環(huán)境下，應(yīng)當(dāng)如何受理和審查此類案件，使法院的司法監(jiān)督與公安交通管理部門的依法行政有機(jī)的結(jié)合起來，確保社會關(guān)系的均衡尤其重要。下面本人就此類案件的受理和審查談?wù)勛约旱挠^點。
一、人民法院應(yīng)否受理道路交通事故責(zé)任認(rèn)定案件道路交通事故責(zé)任認(rèn)定行為是指公安機(jī)關(guān)的交通管理部門運用專門知識和技能，在查明交通事故原因后，根據(jù)當(dāng)事人的違章行為與交通事故之間的因果關(guān)系以及違章行為在交通事故中的作用，依法對當(dāng)事人各方的交通事故責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定的行為。關(guān)于交通事故責(zé)任認(rèn)定行為的可訴性問題爭論由來已久。主張將此類行為排除在行政訴訟受案范圍之外的理由是：認(rèn)定行為本質(zhì)是一種鑒定性的行為，只具有證明某一行為、物質(zhì)、事物的性質(zhì)、質(zhì)量、責(zé)任程度的作用，其結(jié)論是一種證據(jù)，它不直接對當(dāng)事人雙方的權(quán)益施加影響，因此，它不是一種具體行政行為，不應(yīng)納入行政訴訟范圍。其主要依據(jù)的是1992年12月人民法院、公安部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問題的通知》和國務(wù)院的《道路交通事故處理程序規(guī)定》兩個規(guī)范性文件。《通知》第4條規(guī)定，當(dāng)事人僅就公安機(jī)關(guān)作出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定和傷殘評定不服，向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟的，人民法院不予受理?！冻绦蛞?guī)定》第53條規(guī)定，道路交通事故當(dāng)事人對道路交通事故責(zé)任認(rèn)定不服的，可以在接到責(zé)任認(rèn)定書15日內(nèi)，向上級公安機(jī)關(guān)申請重新認(rèn)定。上一級公安機(jī)關(guān)的重新認(rèn)定的決定是最終決定。從理論上說，將道路交通事故責(zé)任認(rèn)定不納入行政訴訟范圍的根本理由是出于對特定領(lǐng)域行政活動專業(yè)性、技術(shù)性和即時性的考慮，而限制或排除法院對這些行政活動的審查權(quán)。筆者認(rèn)為，以上觀點和作法是與現(xiàn)代法治國家奉行的司法最終原則相違悖的。依據(jù)《行政訴訟法》和人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》的規(guī)定，當(dāng)事人的起訴是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍主要應(yīng)從以下幾個方面審查：1.被告的主體是否適格，即被告是否是具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織；2.訴訟標(biāo)的是否屬于行政行為；3.原告與被訴行政行為有直接的利害關(guān)系，即行政行為是否侵害了原告的合法權(quán)益；4.不屬于行政訴訟法及司法解釋規(guī)定的不予受理的范圍。公安交通管理部門作為國務(wù)院授權(quán)處理交通事故的主管機(jī)關(guān)，其本身即為行政機(jī)關(guān)，其進(jìn)行交通事故責(zé)任認(rèn)定是行使法律授予的行政職權(quán)，是具體行政行為，該行政行為并不在法律及司法解釋規(guī)定的不予受理的范圍內(nèi)。因此，只要該行政行為侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，當(dāng)事人就享有訴權(quán)，人民法院就應(yīng)當(dāng)受理。各部門制定的行政法規(guī)、行政規(guī)章乃至地方性法規(guī)均無權(quán)設(shè)定行政終局行為，這種設(shè)定權(quán)只能由全國人民代表大會及其常委會依照立法程序來行使。我國目前尚未有法律規(guī)定公安交通管理部門對交通事故責(zé)任認(rèn)定行為是終局行政行為，因此，對交通事故責(zé)任認(rèn)定提起的訴訟屬于人民法院受案范圍。
二、人民法院對道路交通事故認(rèn)定的案件應(yīng)如何審查人民法院受理交通事故責(zé)任認(rèn)定之后如何審查，當(dāng)前爭議頗多，主要有以下兩種觀點：第一種觀點認(rèn)為，交通事故責(zé)任認(rèn)定具有一定的技術(shù)性內(nèi)容，人民法院不具有專業(yè)技術(shù)知識，因此，對此類案件只應(yīng)作程序?qū)彶?，不?yīng)作實體審查。第二種觀點認(rèn)為，人民法院是公正的維護(hù)者，當(dāng)事人既然訴至法院，人民法院應(yīng)當(dāng)主持公正，對交通事故責(zé)任認(rèn)定進(jìn)行全面審查，查明事實真相，監(jiān)督公安交通管理部門作出公正的處罰。對于以上兩種意見，筆者并不茍同。第一種觀點與我國現(xiàn)行政訴訟法的規(guī)定和精神是不相一致的，依據(jù)《行政訴訟法》第54條的規(guī)定，對行政行為合法性審查應(yīng)包括行政行為的事實證據(jù)、適用法律、執(zhí)法程序、職權(quán)范圍、執(zhí)法主體資格的合法性等方面，對交通事故責(zé)任認(rèn)定的合法性審查也不應(yīng)例外，否則合法性審查的意義何在。第二種觀點也有欠妥當(dāng)之外，因為交通事故是有即時性，縱然是公安機(jī)關(guān)的認(rèn)定也需要在維持現(xiàn)場的情形下迅速作出。如果法院可以對即時性行為所認(rèn)定的事實進(jìn)行審查，并*認(rèn)定結(jié)論，將會很難在時過境遷之后再復(fù)制現(xiàn)場重新認(rèn)定，而只能依據(jù)證人證言或圖像資料加以分析，這樣并不有利于獲得現(xiàn)場的真實的情況。
筆者的觀點是，對于此類案件既需有效地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，同時也要結(jié)合當(dāng)前的社會現(xiàn)實，對于依靠現(xiàn)有技術(shù)力量難于推認(rèn)和查明的事實法院不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。在保證司法公正的同時，兼顧維護(hù)行政效率，以保持社會關(guān)系的相對穩(wěn)定。
首先，我們必須明確對具體行政行為合法性審查包括哪些內(nèi)容，根據(jù)《行政訴訟法》第54條第2項有關(guān)撤銷被訴具體行政行為的五種情形可歸納出人民法院合法性審查應(yīng)包括五個方面：職權(quán)依據(jù)審查也稱主體資格審查、法律適用審查、事實證據(jù)審查、法律程序?qū)彶楹蛨?zhí)法目的審查也稱為濫用職權(quán)審查。下面筆者就交通事故認(rèn)定案件如何對事實證據(jù)進(jìn)行審查，談?wù)勛约捍譁\的看法。交通事故責(zé)任認(rèn)定是在認(rèn)定事故當(dāng)事人違章行為的基礎(chǔ)上，以違章行為與事故之間的因果關(guān)系認(rèn)定雙方的事故責(zé)任，人民法院重點審查的是交通管理部門對于責(zé)任認(rèn)定的事實依據(jù)是否充分。據(jù)此，我們應(yīng)把握和處理好以下幾個問題：第一是交通管理部門已經(jīng)認(rèn)定的事實，由于交通事故現(xiàn)場一般都是有即時性、所有的證據(jù)材料都是交通管理部門在維持現(xiàn)場的情形下迅速作出的，也就是說交通管理部門在交通事故中違章事實的認(rèn)定上占有“先機(jī)”，人民法院原則上對其認(rèn)定的事實不進(jìn)行審查，這既是出于對交通事故這種即時性事件難于把握和復(fù)雜的考慮，同時也是充分尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。只要交通管理部門能夠證明案件事實存在且無明顯瑕疵的，人民法院不能輕易的否定。第二是與交通事故相關(guān)的其他事實。也就是說交通管理部門在交通事故調(diào)查中是否查清了所有交通事故當(dāng)事人的違章行為，這點尤其重要，因為在審查此類案件中，我們發(fā)現(xiàn)許多案件中交通事故處理人員在現(xiàn)場勘查時有意或無意遺漏某些當(dāng)事人的某些違章事實，從而影響了事故責(zé)任的認(rèn)定，無法保證處理結(jié)果的公正。例如在某交通事故中，交警部門在事故責(zé)任認(rèn)定中，只認(rèn)定原告存在違章通過馬路的行為，而沒有查清第三人有違章駕駛車輛的行為如超速行駛、汽車剎車系統(tǒng)不合格等，這些事實都與交通事故有直接必然的關(guān)系，也極易引起當(dāng)事人的爭議，因此，對于行政訴訟當(dāng)事人之間的事實爭議，人民法院原則上必須予以審查，這樣才能更有效地平息矛盾和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。第三是案件事實與證據(jù)之間的關(guān)系。由于交通事故責(zé)任認(rèn)定案件的特殊性，在審理此類案件時，應(yīng)當(dāng)將事實和證據(jù)有機(jī)結(jié)合起來進(jìn)行審查。即不能僅就對事實之間前后是否連貫、有無矛盾進(jìn)行審查，忽視對證據(jù)本身的審查，同時也不能就證據(jù)審查證據(jù)，割裂證據(jù)與案件事實以及合法性審查之間的聯(lián)系。對于此類案件，法院不應(yīng)一味強(qiáng)調(diào)被告舉證原則，并且以被告舉證不能而否定被告對事實的認(rèn)定，而是要適當(dāng)?shù)匾笤媾e證或法院依職權(quán)調(diào)取相關(guān)的證據(jù)，這樣才能起到維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政的作用，避免落入就案辦案的傳統(tǒng)做法。第四是事實審查與人民法院認(rèn)定事實之間的關(guān)系。人民法院審查交通事故責(zé)任認(rèn)定案件主要是審查交通管理部門對交通事故責(zé)任認(rèn)定的事實依據(jù)是否清楚和充分，而不需要徹底查明爭議事實，也就是說人民法院在審查此類案件中不應(yīng)對違章事實進(jìn)行認(rèn)定，只要能夠證明交通管理部門認(rèn)定的事實不清，就可以撤銷其作出的處理決定，同時為了對被告重新作出具體行政行為給予適當(dāng)限制，防止出現(xiàn)累訴，人民法院在判決時應(yīng)當(dāng)對案件中未查清的違章事實加以說明，以做為被告在重新作出具體行政行為時的考慮。這樣既起到了監(jiān)督作用，同時也充分尊重了被告的裁量權(quán)。
一、人民法院應(yīng)否受理道路交通事故責(zé)任認(rèn)定案件道路交通事故責(zé)任認(rèn)定行為是指公安機(jī)關(guān)的交通管理部門運用專門知識和技能，在查明交通事故原因后，根據(jù)當(dāng)事人的違章行為與交通事故之間的因果關(guān)系以及違章行為在交通事故中的作用，依法對當(dāng)事人各方的交通事故責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定的行為。關(guān)于交通事故責(zé)任認(rèn)定行為的可訴性問題爭論由來已久。主張將此類行為排除在行政訴訟受案范圍之外的理由是：認(rèn)定行為本質(zhì)是一種鑒定性的行為，只具有證明某一行為、物質(zhì)、事物的性質(zhì)、質(zhì)量、責(zé)任程度的作用，其結(jié)論是一種證據(jù)，它不直接對當(dāng)事人雙方的權(quán)益施加影響，因此，它不是一種具體行政行為，不應(yīng)納入行政訴訟范圍。其主要依據(jù)的是1992年12月人民法院、公安部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問題的通知》和國務(wù)院的《道路交通事故處理程序規(guī)定》兩個規(guī)范性文件。《通知》第4條規(guī)定，當(dāng)事人僅就公安機(jī)關(guān)作出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定和傷殘評定不服，向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟的，人民法院不予受理?！冻绦蛞?guī)定》第53條規(guī)定，道路交通事故當(dāng)事人對道路交通事故責(zé)任認(rèn)定不服的，可以在接到責(zé)任認(rèn)定書15日內(nèi)，向上級公安機(jī)關(guān)申請重新認(rèn)定。上一級公安機(jī)關(guān)的重新認(rèn)定的決定是最終決定。從理論上說，將道路交通事故責(zé)任認(rèn)定不納入行政訴訟范圍的根本理由是出于對特定領(lǐng)域行政活動專業(yè)性、技術(shù)性和即時性的考慮，而限制或排除法院對這些行政活動的審查權(quán)。筆者認(rèn)為，以上觀點和作法是與現(xiàn)代法治國家奉行的司法最終原則相違悖的。依據(jù)《行政訴訟法》和人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》的規(guī)定，當(dāng)事人的起訴是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍主要應(yīng)從以下幾個方面審查：1.被告的主體是否適格，即被告是否是具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織；2.訴訟標(biāo)的是否屬于行政行為；3.原告與被訴行政行為有直接的利害關(guān)系，即行政行為是否侵害了原告的合法權(quán)益；4.不屬于行政訴訟法及司法解釋規(guī)定的不予受理的范圍。公安交通管理部門作為國務(wù)院授權(quán)處理交通事故的主管機(jī)關(guān)，其本身即為行政機(jī)關(guān)，其進(jìn)行交通事故責(zé)任認(rèn)定是行使法律授予的行政職權(quán)，是具體行政行為，該行政行為并不在法律及司法解釋規(guī)定的不予受理的范圍內(nèi)。因此，只要該行政行為侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，當(dāng)事人就享有訴權(quán)，人民法院就應(yīng)當(dāng)受理。各部門制定的行政法規(guī)、行政規(guī)章乃至地方性法規(guī)均無權(quán)設(shè)定行政終局行為，這種設(shè)定權(quán)只能由全國人民代表大會及其常委會依照立法程序來行使。我國目前尚未有法律規(guī)定公安交通管理部門對交通事故責(zé)任認(rèn)定行為是終局行政行為，因此，對交通事故責(zé)任認(rèn)定提起的訴訟屬于人民法院受案范圍。
二、人民法院對道路交通事故認(rèn)定的案件應(yīng)如何審查人民法院受理交通事故責(zé)任認(rèn)定之后如何審查，當(dāng)前爭議頗多，主要有以下兩種觀點：第一種觀點認(rèn)為，交通事故責(zé)任認(rèn)定具有一定的技術(shù)性內(nèi)容，人民法院不具有專業(yè)技術(shù)知識，因此，對此類案件只應(yīng)作程序?qū)彶?，不?yīng)作實體審查。第二種觀點認(rèn)為，人民法院是公正的維護(hù)者，當(dāng)事人既然訴至法院，人民法院應(yīng)當(dāng)主持公正，對交通事故責(zé)任認(rèn)定進(jìn)行全面審查，查明事實真相，監(jiān)督公安交通管理部門作出公正的處罰。對于以上兩種意見，筆者并不茍同。第一種觀點與我國現(xiàn)行政訴訟法的規(guī)定和精神是不相一致的，依據(jù)《行政訴訟法》第54條的規(guī)定，對行政行為合法性審查應(yīng)包括行政行為的事實證據(jù)、適用法律、執(zhí)法程序、職權(quán)范圍、執(zhí)法主體資格的合法性等方面，對交通事故責(zé)任認(rèn)定的合法性審查也不應(yīng)例外，否則合法性審查的意義何在。第二種觀點也有欠妥當(dāng)之外，因為交通事故是有即時性，縱然是公安機(jī)關(guān)的認(rèn)定也需要在維持現(xiàn)場的情形下迅速作出。如果法院可以對即時性行為所認(rèn)定的事實進(jìn)行審查，并*認(rèn)定結(jié)論，將會很難在時過境遷之后再復(fù)制現(xiàn)場重新認(rèn)定，而只能依據(jù)證人證言或圖像資料加以分析，這樣并不有利于獲得現(xiàn)場的真實的情況。
筆者的觀點是，對于此類案件既需有效地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，同時也要結(jié)合當(dāng)前的社會現(xiàn)實，對于依靠現(xiàn)有技術(shù)力量難于推認(rèn)和查明的事實法院不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。在保證司法公正的同時，兼顧維護(hù)行政效率，以保持社會關(guān)系的相對穩(wěn)定。
首先，我們必須明確對具體行政行為合法性審查包括哪些內(nèi)容，根據(jù)《行政訴訟法》第54條第2項有關(guān)撤銷被訴具體行政行為的五種情形可歸納出人民法院合法性審查應(yīng)包括五個方面：職權(quán)依據(jù)審查也稱主體資格審查、法律適用審查、事實證據(jù)審查、法律程序?qū)彶楹蛨?zhí)法目的審查也稱為濫用職權(quán)審查。下面筆者就交通事故認(rèn)定案件如何對事實證據(jù)進(jìn)行審查，談?wù)勛约捍譁\的看法。交通事故責(zé)任認(rèn)定是在認(rèn)定事故當(dāng)事人違章行為的基礎(chǔ)上，以違章行為與事故之間的因果關(guān)系認(rèn)定雙方的事故責(zé)任，人民法院重點審查的是交通管理部門對于責(zé)任認(rèn)定的事實依據(jù)是否充分。據(jù)此，我們應(yīng)把握和處理好以下幾個問題：第一是交通管理部門已經(jīng)認(rèn)定的事實，由于交通事故現(xiàn)場一般都是有即時性、所有的證據(jù)材料都是交通管理部門在維持現(xiàn)場的情形下迅速作出的，也就是說交通管理部門在交通事故中違章事實的認(rèn)定上占有“先機(jī)”，人民法院原則上對其認(rèn)定的事實不進(jìn)行審查，這既是出于對交通事故這種即時性事件難于把握和復(fù)雜的考慮，同時也是充分尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。只要交通管理部門能夠證明案件事實存在且無明顯瑕疵的，人民法院不能輕易的否定。第二是與交通事故相關(guān)的其他事實。也就是說交通管理部門在交通事故調(diào)查中是否查清了所有交通事故當(dāng)事人的違章行為，這點尤其重要，因為在審查此類案件中，我們發(fā)現(xiàn)許多案件中交通事故處理人員在現(xiàn)場勘查時有意或無意遺漏某些當(dāng)事人的某些違章事實，從而影響了事故責(zé)任的認(rèn)定，無法保證處理結(jié)果的公正。例如在某交通事故中，交警部門在事故責(zé)任認(rèn)定中，只認(rèn)定原告存在違章通過馬路的行為，而沒有查清第三人有違章駕駛車輛的行為如超速行駛、汽車剎車系統(tǒng)不合格等，這些事實都與交通事故有直接必然的關(guān)系，也極易引起當(dāng)事人的爭議，因此，對于行政訴訟當(dāng)事人之間的事實爭議，人民法院原則上必須予以審查，這樣才能更有效地平息矛盾和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。第三是案件事實與證據(jù)之間的關(guān)系。由于交通事故責(zé)任認(rèn)定案件的特殊性，在審理此類案件時，應(yīng)當(dāng)將事實和證據(jù)有機(jī)結(jié)合起來進(jìn)行審查。即不能僅就對事實之間前后是否連貫、有無矛盾進(jìn)行審查，忽視對證據(jù)本身的審查，同時也不能就證據(jù)審查證據(jù)，割裂證據(jù)與案件事實以及合法性審查之間的聯(lián)系。對于此類案件，法院不應(yīng)一味強(qiáng)調(diào)被告舉證原則，并且以被告舉證不能而否定被告對事實的認(rèn)定，而是要適當(dāng)?shù)匾笤媾e證或法院依職權(quán)調(diào)取相關(guān)的證據(jù)，這樣才能起到維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政的作用，避免落入就案辦案的傳統(tǒng)做法。第四是事實審查與人民法院認(rèn)定事實之間的關(guān)系。人民法院審查交通事故責(zé)任認(rèn)定案件主要是審查交通管理部門對交通事故責(zé)任認(rèn)定的事實依據(jù)是否清楚和充分，而不需要徹底查明爭議事實，也就是說人民法院在審查此類案件中不應(yīng)對違章事實進(jìn)行認(rèn)定，只要能夠證明交通管理部門認(rèn)定的事實不清，就可以撤銷其作出的處理決定，同時為了對被告重新作出具體行政行為給予適當(dāng)限制，防止出現(xiàn)累訴，人民法院在判決時應(yīng)當(dāng)對案件中未查清的違章事實加以說明，以做為被告在重新作出具體行政行為時的考慮。這樣既起到了監(jiān)督作用，同時也充分尊重了被告的裁量權(quán)。