【華圖教育閱讀提示】行政組織法是選調生考試行政職業(yè)能力測驗/綜合知識常識判斷中法律常識考點之一，本篇對行政組織法的基本內容、功能、行政組織法在依法行政中的地位進行了介紹與說明。
一、行政組織法的基本內容
行政組織法是規(guī)范行政組織、控制行政組織的法。從現(xiàn)行有效的《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定來看，行政組織法主要涉及行政機關的設置、性質、隸屬關系、職責權限、任職期限、工作原則以及職務設置等內容?？偟膩碚f，現(xiàn)行組織法是從管理的角度而不是從規(guī)范和控制行政權、保障相對人權益的這一角度來加以規(guī)定的，對行政組織所涉及的法律問題，還有許多沒有規(guī)定。從應然狀態(tài)看，行政組織法應包括以下內容：
（一）行政組織的權限
隨著現(xiàn)代經濟和社會的發(fā)展，行政組織的權限呈擴張趨勢，其范圍不再局限于傳統(tǒng)意義的行政性，而不斷向立法與司法領域滲透。對行政組織的權限，行政組織法應當就以下兩個方面作出規(guī)定：
1．行政權的范圍。
行政權是指國家行政機關執(zhí)行法律，對國家的行政事務進行組織、指揮和調控的權力。
行政權包括兩個要素：一是對某類事務的管轄權，或者叫做事權，如國家對教育、衛(wèi)生方面的管理權；二是對某類事務進行管理時的具體權限，例如在計劃經濟體制下和在市場經濟體制下都存在著國家對經濟的管理。在計劃經濟體制下，行政機關主要有計劃權、審批權、分配權等。而在市場經濟體制下，行政機關主要享有許可權，檢查權，以及處罰權等。
行政權的范圍是指事權和具體權限之和，究竟哪些事權和具體權限可授予行政組織，哪些不能授予，應當在法律上予以明確。
2．行政組織享有的其他權力。在我國，行政組織除享有行政權外，部分行政機關以及行政機構還享有一定的立法權和司法權。行政組織法需要對行政機關立法的事項、具體權限以及行政機關解決糾紛的范圍、權限等作出原則規(guī)定，為其它法律法規(guī)的制定提供依據(jù)。
行政組織的權限之所以需要行政組織法設定，主要是由人民主權理論以及我國的政權組織形式所決定。在我國，行政組織的一切權力來自于人民，人民通過全國人民代表大會以法律的形式賦予行政組織一定的權力，法律沒有賦予的權力，行政組織不得行使，當然行政組織更不得自行授權。
（二）中央與地方的權力分配及相互關系
建國以來我國在中央與地方的關系中，權力基本集中在中央，經濟體制改革以來推行的行政分權制，如實行財政分級包干、下放地方固定資產項目審批權等沒有從根本上逾越集權制的模式，而行政分權制本身所固有的不穩(wěn)定性，在國家利益和地方利益分配上的非均衡性以及人為因素已導致中央調控能力的嚴重減弱、地方短期行為的加劇、國家的產業(yè)結構的失調。為適應市場經濟發(fā)展的需要，加強中央宏觀調控能力，用法律來調整中央和地方的關系，明確中央和地方各自的權限并加以制衡是十分必要的。從國外的經驗來看，向地方分權已成為世界性的潮流，而且，中央與地方的權力分配及相互關系都以法律加以規(guī)定，從而排除了中央與地方關系的隨意性、無約束力等弊病。
（三）行政機構的設置
按照憲法的規(guī)定，我國的行政機關是指中央和地方的各級人民政府，行政機構是指行政機關下設的工作部門和辦事機構等。關于地方各級人民政府下屬行政機構的設置，原則上宜由地方各級人民代表大會根據(jù)當?shù)氐膶嶋H需要確定，中央只是在整體規(guī)模上加以控制。中央行政機構的設置應通過制定各行政機構設置法來加以規(guī)范。從目前的實際情況來看，存在的問題很多。例如國務院行政機構的種類比較復雜，缺乏統(tǒng)一標準。國務院下設有部、委員會、辦公廳、直屬機構、辦事機構、部委歸口管理的國家局，還有許多非常設性機構。雖然國務院已于1997年8月3日頒布了《國務院行政機構設置和編制管理條例》，并于頒布之日起施行，但該條例僅從程序上規(guī)定了如何設置行政機構，沒有解決實體問題，如各行政機構之間的權限分工、事權和具體權限等都沒有明確的法律依據(jù)。另外，由國務院自身來規(guī)范其行政機構的設置是否合理也是有待探討的。為規(guī)范行政機構的設置、合理配置權力，并確保國務院行政機構設置的科學性和民主性，行政組織法中有必要明確國務院行政機構設置法定原則，并制定各行政機構設置法對各行政機構的事權和具體權限明確加以規(guī)定。
（四）行政編制管理制度
行政編制一般是指行政機構內部的數(shù)量定額、人員結構比例和領導職數(shù)。
從宏觀上看，我們認為行政編制還可適用于各級人民政府，指政府的行政機構數(shù)、人員總數(shù)及結構比例等。行政編制的管理在行政管理中占有重要地位，其好壞直接影響到行政組織的整體結構及功能的發(fā)揮，并對行政效率產生重大的影響。
（五）公務員管理制度
公務員管理制度，簡稱為公務員制度，是指國家遵循民主、平等、公平、優(yōu)化等原則，在科學分類的基礎上建立的一整套公務員的考試、錄用、任免、培訓、晉升、獎懲、退休退職等制度。公務員制度的推行自然離不開法律的保障，因此，公務員法的制定勢在必行。從性質上說，公務員法也屬于行政組織法的范疇，因為公務員法的目的在于建立一支優(yōu)秀、穩(wěn)定的公務員隊伍，以確保行政組織處于佳運轉狀態(tài)。值得注意的是，公務員制度并不局限于對公務員的內部管理，公務員的考試錄用就是一個面向廣大公民的外部管理制度。
（六）對行政管理的主體形式
行政管理以其管理對象的不同可分為外部管理與內部管理．
內部管理采用層級節(jié)制原則，上一級行政機關有權管理下一級行政機關。
外部管理應當由行政機關及其行政機構親自進行，國家設立行政機關以及行政機構，并賦予他們行政權力的目的就是為了對社會的各類事務進行組織、管理。但由于行政管理的復雜性、廣泛性、某些行政事務的特殊性，以及其他因素的影響，在對外行政管理上也存在著其他主體形式，如行政授權、行政委托等，這都需要法律加以規(guī)定。行政組織法應當就行政機關及行政機構對外管理的資格要件；行政授權的主體、對象、標準；行政委托的條件、標準以及行政協(xié)助的方式、責任、條件等問題作出統(tǒng)一明確的規(guī)定。
二、行政組織法的功能
行政組織法的功能是指完備的行政組織法可以發(fā)揮的作用。在很大程度上，行政組織法的功能是由基本內容和法律固有的規(guī)范性、強制性等特點所決定的。具有以下幾方面的功能：
（一）權力配置的功能
權力配置功能表現(xiàn)在：
第一，設定權力。即行政組織法可以對行政組織的權限作出統(tǒng)一明確的規(guī)定。從法治的角度說，行政機關的權力來自于人民的授予，并通過法律規(guī)定，法律沒有授予的權力，行政機關不得擅自行使。
第二，分配權力。即行政組織法可以通過其第二級立法，如制定《中央與地方關系法》、《國務院組織法》、中央各行政機構設置法等對行政組織的權限合理進行分配。這里的權力分配既包括縱向的中央與地方權力分配，也包括橫向的中央各行政機構之間的合理分配。
第三，調整權力，即行政組織法可以根據(jù)社會經濟發(fā)展的需要、政府職能的轉變，賦予行政組織新的權力，或取消原有的一些權力，還可以對行政權重新進行分配。調整權力與設定權力、分配權力有相通的一面，但又有獨特的意義，尤其表現(xiàn)在取消力方面，因為行政機關一旦享有某種權力很難自動放棄，對行政權的調整必須借助于法律手段。
行政組織法的權力配置功能是其他法律所不具備的，雖然與行政管理有關的單行的法律法規(guī)中也可規(guī)定行政機關及行政機構的權力，但只能就事論事、個別地、分散地規(guī)定，缺乏統(tǒng)一性和完整性。此外，在中央和地方權力的分配上以及中央行政機構權力的分工上，任何法律也無法取代行政組織法的作用。
（二）規(guī)范管理功能
首先，有利于有關行政組織方面的術語的統(tǒng)一和明確，例如，何謂行政組織、行政機關、行政機構、公務員、行政編制等，都需組織法統(tǒng)一加以規(guī)定。從實際情況來看，行政機關及行政機構缺乏明確界定，一個組織是不是國家行政機構，不是取決于它的性質，即是否行使行政權，而是按其所使用經費的不同加以確定。有些組織明明是為行使行政權而設，卻人為地將其列為事業(yè)單位，使用事業(yè)經費。不管這種做法的目的為何，其結果不利于行政組織的系統(tǒng)管理，并使得行政組織對外管理的主體形式復雜化。因此，從性質上來界定行政機關及行政機構實屬必要。
第二，有利于規(guī)范行政機構的設置。國務院組織法第8條規(guī)定，國務院各部、各委員會的設立、撤銷或者合并，經總理提出，由全國人民代表大會決定；在全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務委員會決定。但實際上，國務院行政機構的設置由國務院決定，全國人大及人大常委會的批準只不過是走形式，因為既沒有設置的標準，而且與職權的分工無關，因而不可能對其進行實質性的論證。行政組織法可以對行政機構的設置規(guī)定統(tǒng)一標準，確立行政機構設置法定原則，以真正起到約束的作用。
第三，規(guī)范行政機關的外部管理主體形式，如行政授權、行政委托、行政協(xié)助等。
第四，有利于規(guī)范行政編制管理及公務員管理。行政編制管理與公務員管理，如果沒有法律的保障，很難取得實質性進展。
規(guī)范性是所有法律具有的共同功能，在行政組織的內部及對外管理中尤具有重要意義。從現(xiàn)行制度上看，行政組織的內部及外部管理呈現(xiàn)出無序化，缺乏統(tǒng)一界定、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一標準，非合理性的因素較多，長官意志、隨意性較大，較為混亂。我們認為只有加強行政組織法建設，才能變無序為有序，使行政組織的管理步入法治化的軌道。
（三）保障功能
第一，保障公民行政參與權的實現(xiàn)，例如通過公開競爭考試參加到公務員序列進行管理；在行政機構的設置過程中以及在確定行政權力的過程中參與自己的意見。
第二，保障對行政組織的管理符合客觀規(guī)律，行政組織法可以將行政學研究的成果、實踐中好的經驗肯定下來，如公務員制度，管理層次、管理幅度與行政效率的關系等。
第三，保障行政機構的設置、權限適應市場經濟發(fā)展的需要。行政組織立法要從客觀上對市場經濟中所涉及的行政事項進行分解、匯總，并合理分工，以真正為市場經濟的發(fā)展創(chuàng)造條件。
第四，保障行政改革的順利進行。行政改革有狹義和廣義之分，狹義的僅指政府行政體制和機構的改革，廣義的除行政體制和機構改革外，還包括行政方式方法以及重大行政原則的變革。行政改革的目標就是要使行政組織發(fā)揮大效能，適應社會發(fā)展的需要。
（四）控制功能
第一，行政組織法可以控制行政組織權力的自我膨脹。
第二，有利于控制行政機構的總數(shù)以及內部機構、公務員的規(guī)模。
三、行政組織法在依法行政中的地位
依法行政作為依法治國這一治國方略的重要組成部分，有著十分豐富的內涵，我們可以從三個層面加以把握，一是在理念上要強調行政領域的法治化，即以法治完全取代人治；二是在現(xiàn)實中行政管理的一切方面和各個環(huán)節(jié)都要有法律的規(guī)范，行政機關要依法進行管理。依法行政與行政組織法有著極其密切的關系，行政組織法在依法行政中占有十分重要的地位，這可以從以下幾個方面表現(xiàn)出來。
（一）行政組織法是實現(xiàn)依法行政的法律保障之一
依法行政，從其實質上看，就是要使行政管理進入法治狀態(tài)。首先，行政組織的自身管理要法治化。無論是行政組織的權限，中央與地方的權力分配，還是行政機構的設置、行政編制管理都要以法律為依據(jù)，排除個人意志的非理性干預。其次，行政組織的對外管理要法治化，行政組織對外管理的主體形式，行政機關及行政機構行使行政權的條件、規(guī)則以及程序等要依法設定，行政機關及行政機構必須嚴格依法進行管理。第三，無論是行政組織的內部管理還是外部管理，都要貫徹平等、公正、民主、效率的原則，以確保公民權利和利益的大實現(xiàn)。顯然，行政組織法律制度與行政組織法息息相關，沒有行政組織法的規(guī)范和保障，也就不可能有完備的行政組織法律制度，行政法治狀態(tài)也就無以真正實現(xiàn)。
（二）行政組織法是健全其他具體行政法律制度的基礎
從管理環(huán)節(jié)上看，包括行政立法制度、行政許可制度、行政處罰制度和行政強制制度等；從管理內容上分析，涉及經濟行政制度、教育行政制度、公安行政制度。上述制度中，無論是哪一類哪一種，都包含了三大要素，管理主體、權限和程序，這里，管理主體的形式及權限要按照行政組織法的一般規(guī)定加以具體化，如果缺乏行政組織法的規(guī)范，則極易造成管理主體形式多樣、標準不一以及行政機關職能不清，權限不明，甚至于對同一事項重復立法，相互沖突。可見，行政組織法在依法行政中具有基礎性的作用。
（三）行政組織法是改變行政管理無序化的手段之一
改革開放以來，我國的行政管理取得了很大成就，對社會的進步作出了貢獻，但在一些方面仍然是無序化。其中，與行政組織有關的問題主要為：第一，行政組織的權限與其身份、任務不相適應。一方面中央政府對地方行為的監(jiān)督控制缺乏相應的權限和手段；另一方面，政企不分，許多應屬于市場主體的權利仍為政府所把持。第二，行政機構的設置無序化。行政機構的種類五花八門，各種非常設性機構層出不窮，行政機構之間爭權爭利、相互扯皮的事情屢見不鮮，這些都影響到行政效能的發(fā)揮。第三，行政組織整體規(guī)模失控。機構龐大，人員膨脹。上述問題的存在很大程度上是無法可依及人治因素造成的。因而，變行政管理的無序為有序，加強行政組織立法將是重要的手段之一。
（四）行政組織法有助于行政訴訟制度的發(fā)展
行政組織制度是解決行政糾紛，確保行政機關依法行政的法律制度，在控制行政權方面與行政組織法一樣具有十分重要的作用。所不同的是行政訴訟法是通過解決個別的具體的糾紛來糾正行政機關的違法行為，達到控權的目的，而行政組織法通過協(xié)調行政組織整體與公民之間以及中央和地方之間的利益沖突來達到控權的目的。行政組織整體規(guī)模的失控及無序化表面上不直接侵害公民的法定權利，但實際上直接損害了公民整體的利益，容易引起全社會的不滿，導致政府威信的下降，從而造成整個社會的無序化，其產生的危害遠比個別違法侵權更為嚴重。
此外，行政組織法對行政訴訟制度的發(fā)展有積極的促進作用。首先，行政組織法對行政外部管理主體形式的規(guī)定，將為行政被告的確認提供法律依據(jù)。行政訴訟法首次對行政授權和行政委托作了區(qū)別，但何謂行政授權，何謂行政委托，缺乏明確界定，也沒有統(tǒng)一的標準，需要組織法加以解決。其次，行政組織法對行政機關設置、權限的規(guī)定，將為行政案件的審理提供標準，如主體是否違法，是否超越職權等。后，行政組織法對行政立法權、行政立法主體的規(guī)定，將為行政訴訟中法院對行政法規(guī)、規(guī)章的合法性的鑒別提供依據(jù)，也將為規(guī)章之間以及部委規(guī)章與地方性法規(guī)之間的沖突奠定解決的基礎。
一、行政組織法的基本內容
行政組織法是規(guī)范行政組織、控制行政組織的法。從現(xiàn)行有效的《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定來看，行政組織法主要涉及行政機關的設置、性質、隸屬關系、職責權限、任職期限、工作原則以及職務設置等內容?？偟膩碚f，現(xiàn)行組織法是從管理的角度而不是從規(guī)范和控制行政權、保障相對人權益的這一角度來加以規(guī)定的，對行政組織所涉及的法律問題，還有許多沒有規(guī)定。從應然狀態(tài)看，行政組織法應包括以下內容：
（一）行政組織的權限
隨著現(xiàn)代經濟和社會的發(fā)展，行政組織的權限呈擴張趨勢，其范圍不再局限于傳統(tǒng)意義的行政性，而不斷向立法與司法領域滲透。對行政組織的權限，行政組織法應當就以下兩個方面作出規(guī)定：
1．行政權的范圍。
行政權是指國家行政機關執(zhí)行法律，對國家的行政事務進行組織、指揮和調控的權力。
行政權包括兩個要素：一是對某類事務的管轄權，或者叫做事權，如國家對教育、衛(wèi)生方面的管理權；二是對某類事務進行管理時的具體權限，例如在計劃經濟體制下和在市場經濟體制下都存在著國家對經濟的管理。在計劃經濟體制下，行政機關主要有計劃權、審批權、分配權等。而在市場經濟體制下，行政機關主要享有許可權，檢查權，以及處罰權等。
行政權的范圍是指事權和具體權限之和，究竟哪些事權和具體權限可授予行政組織，哪些不能授予，應當在法律上予以明確。
2．行政組織享有的其他權力。在我國，行政組織除享有行政權外，部分行政機關以及行政機構還享有一定的立法權和司法權。行政組織法需要對行政機關立法的事項、具體權限以及行政機關解決糾紛的范圍、權限等作出原則規(guī)定，為其它法律法規(guī)的制定提供依據(jù)。
行政組織的權限之所以需要行政組織法設定，主要是由人民主權理論以及我國的政權組織形式所決定。在我國，行政組織的一切權力來自于人民，人民通過全國人民代表大會以法律的形式賦予行政組織一定的權力，法律沒有賦予的權力，行政組織不得行使，當然行政組織更不得自行授權。
（二）中央與地方的權力分配及相互關系
建國以來我國在中央與地方的關系中，權力基本集中在中央，經濟體制改革以來推行的行政分權制，如實行財政分級包干、下放地方固定資產項目審批權等沒有從根本上逾越集權制的模式，而行政分權制本身所固有的不穩(wěn)定性，在國家利益和地方利益分配上的非均衡性以及人為因素已導致中央調控能力的嚴重減弱、地方短期行為的加劇、國家的產業(yè)結構的失調。為適應市場經濟發(fā)展的需要，加強中央宏觀調控能力，用法律來調整中央和地方的關系，明確中央和地方各自的權限并加以制衡是十分必要的。從國外的經驗來看，向地方分權已成為世界性的潮流，而且，中央與地方的權力分配及相互關系都以法律加以規(guī)定，從而排除了中央與地方關系的隨意性、無約束力等弊病。
（三）行政機構的設置
按照憲法的規(guī)定，我國的行政機關是指中央和地方的各級人民政府，行政機構是指行政機關下設的工作部門和辦事機構等。關于地方各級人民政府下屬行政機構的設置，原則上宜由地方各級人民代表大會根據(jù)當?shù)氐膶嶋H需要確定，中央只是在整體規(guī)模上加以控制。中央行政機構的設置應通過制定各行政機構設置法來加以規(guī)范。從目前的實際情況來看，存在的問題很多。例如國務院行政機構的種類比較復雜，缺乏統(tǒng)一標準。國務院下設有部、委員會、辦公廳、直屬機構、辦事機構、部委歸口管理的國家局，還有許多非常設性機構。雖然國務院已于1997年8月3日頒布了《國務院行政機構設置和編制管理條例》，并于頒布之日起施行，但該條例僅從程序上規(guī)定了如何設置行政機構，沒有解決實體問題，如各行政機構之間的權限分工、事權和具體權限等都沒有明確的法律依據(jù)。另外，由國務院自身來規(guī)范其行政機構的設置是否合理也是有待探討的。為規(guī)范行政機構的設置、合理配置權力，并確保國務院行政機構設置的科學性和民主性，行政組織法中有必要明確國務院行政機構設置法定原則，并制定各行政機構設置法對各行政機構的事權和具體權限明確加以規(guī)定。
（四）行政編制管理制度
行政編制一般是指行政機構內部的數(shù)量定額、人員結構比例和領導職數(shù)。
從宏觀上看，我們認為行政編制還可適用于各級人民政府，指政府的行政機構數(shù)、人員總數(shù)及結構比例等。行政編制的管理在行政管理中占有重要地位，其好壞直接影響到行政組織的整體結構及功能的發(fā)揮，并對行政效率產生重大的影響。
（五）公務員管理制度
公務員管理制度，簡稱為公務員制度，是指國家遵循民主、平等、公平、優(yōu)化等原則，在科學分類的基礎上建立的一整套公務員的考試、錄用、任免、培訓、晉升、獎懲、退休退職等制度。公務員制度的推行自然離不開法律的保障，因此，公務員法的制定勢在必行。從性質上說，公務員法也屬于行政組織法的范疇，因為公務員法的目的在于建立一支優(yōu)秀、穩(wěn)定的公務員隊伍，以確保行政組織處于佳運轉狀態(tài)。值得注意的是，公務員制度并不局限于對公務員的內部管理，公務員的考試錄用就是一個面向廣大公民的外部管理制度。
（六）對行政管理的主體形式
行政管理以其管理對象的不同可分為外部管理與內部管理．
內部管理采用層級節(jié)制原則，上一級行政機關有權管理下一級行政機關。
外部管理應當由行政機關及其行政機構親自進行，國家設立行政機關以及行政機構，并賦予他們行政權力的目的就是為了對社會的各類事務進行組織、管理。但由于行政管理的復雜性、廣泛性、某些行政事務的特殊性，以及其他因素的影響，在對外行政管理上也存在著其他主體形式，如行政授權、行政委托等，這都需要法律加以規(guī)定。行政組織法應當就行政機關及行政機構對外管理的資格要件；行政授權的主體、對象、標準；行政委托的條件、標準以及行政協(xié)助的方式、責任、條件等問題作出統(tǒng)一明確的規(guī)定。
二、行政組織法的功能
行政組織法的功能是指完備的行政組織法可以發(fā)揮的作用。在很大程度上，行政組織法的功能是由基本內容和法律固有的規(guī)范性、強制性等特點所決定的。具有以下幾方面的功能：
（一）權力配置的功能
權力配置功能表現(xiàn)在：
第一，設定權力。即行政組織法可以對行政組織的權限作出統(tǒng)一明確的規(guī)定。從法治的角度說，行政機關的權力來自于人民的授予，并通過法律規(guī)定，法律沒有授予的權力，行政機關不得擅自行使。
第二，分配權力。即行政組織法可以通過其第二級立法，如制定《中央與地方關系法》、《國務院組織法》、中央各行政機構設置法等對行政組織的權限合理進行分配。這里的權力分配既包括縱向的中央與地方權力分配，也包括橫向的中央各行政機構之間的合理分配。
第三，調整權力，即行政組織法可以根據(jù)社會經濟發(fā)展的需要、政府職能的轉變，賦予行政組織新的權力，或取消原有的一些權力，還可以對行政權重新進行分配。調整權力與設定權力、分配權力有相通的一面，但又有獨特的意義，尤其表現(xiàn)在取消力方面，因為行政機關一旦享有某種權力很難自動放棄，對行政權的調整必須借助于法律手段。
行政組織法的權力配置功能是其他法律所不具備的，雖然與行政管理有關的單行的法律法規(guī)中也可規(guī)定行政機關及行政機構的權力，但只能就事論事、個別地、分散地規(guī)定，缺乏統(tǒng)一性和完整性。此外，在中央和地方權力的分配上以及中央行政機構權力的分工上，任何法律也無法取代行政組織法的作用。
（二）規(guī)范管理功能
首先，有利于有關行政組織方面的術語的統(tǒng)一和明確，例如，何謂行政組織、行政機關、行政機構、公務員、行政編制等，都需組織法統(tǒng)一加以規(guī)定。從實際情況來看，行政機關及行政機構缺乏明確界定，一個組織是不是國家行政機構，不是取決于它的性質，即是否行使行政權，而是按其所使用經費的不同加以確定。有些組織明明是為行使行政權而設，卻人為地將其列為事業(yè)單位，使用事業(yè)經費。不管這種做法的目的為何，其結果不利于行政組織的系統(tǒng)管理，并使得行政組織對外管理的主體形式復雜化。因此，從性質上來界定行政機關及行政機構實屬必要。
第二，有利于規(guī)范行政機構的設置。國務院組織法第8條規(guī)定，國務院各部、各委員會的設立、撤銷或者合并，經總理提出，由全國人民代表大會決定；在全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務委員會決定。但實際上，國務院行政機構的設置由國務院決定，全國人大及人大常委會的批準只不過是走形式，因為既沒有設置的標準，而且與職權的分工無關，因而不可能對其進行實質性的論證。行政組織法可以對行政機構的設置規(guī)定統(tǒng)一標準，確立行政機構設置法定原則，以真正起到約束的作用。
第三，規(guī)范行政機關的外部管理主體形式，如行政授權、行政委托、行政協(xié)助等。
第四，有利于規(guī)范行政編制管理及公務員管理。行政編制管理與公務員管理，如果沒有法律的保障，很難取得實質性進展。
規(guī)范性是所有法律具有的共同功能，在行政組織的內部及對外管理中尤具有重要意義。從現(xiàn)行制度上看，行政組織的內部及外部管理呈現(xiàn)出無序化，缺乏統(tǒng)一界定、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一標準，非合理性的因素較多，長官意志、隨意性較大，較為混亂。我們認為只有加強行政組織法建設，才能變無序為有序，使行政組織的管理步入法治化的軌道。
（三）保障功能
第一，保障公民行政參與權的實現(xiàn)，例如通過公開競爭考試參加到公務員序列進行管理；在行政機構的設置過程中以及在確定行政權力的過程中參與自己的意見。
第二，保障對行政組織的管理符合客觀規(guī)律，行政組織法可以將行政學研究的成果、實踐中好的經驗肯定下來，如公務員制度，管理層次、管理幅度與行政效率的關系等。
第三，保障行政機構的設置、權限適應市場經濟發(fā)展的需要。行政組織立法要從客觀上對市場經濟中所涉及的行政事項進行分解、匯總，并合理分工，以真正為市場經濟的發(fā)展創(chuàng)造條件。
第四，保障行政改革的順利進行。行政改革有狹義和廣義之分，狹義的僅指政府行政體制和機構的改革，廣義的除行政體制和機構改革外，還包括行政方式方法以及重大行政原則的變革。行政改革的目標就是要使行政組織發(fā)揮大效能，適應社會發(fā)展的需要。
（四）控制功能
第一，行政組織法可以控制行政組織權力的自我膨脹。
第二，有利于控制行政機構的總數(shù)以及內部機構、公務員的規(guī)模。
三、行政組織法在依法行政中的地位
依法行政作為依法治國這一治國方略的重要組成部分，有著十分豐富的內涵，我們可以從三個層面加以把握，一是在理念上要強調行政領域的法治化，即以法治完全取代人治；二是在現(xiàn)實中行政管理的一切方面和各個環(huán)節(jié)都要有法律的規(guī)范，行政機關要依法進行管理。依法行政與行政組織法有著極其密切的關系，行政組織法在依法行政中占有十分重要的地位，這可以從以下幾個方面表現(xiàn)出來。
（一）行政組織法是實現(xiàn)依法行政的法律保障之一
依法行政，從其實質上看，就是要使行政管理進入法治狀態(tài)。首先，行政組織的自身管理要法治化。無論是行政組織的權限，中央與地方的權力分配，還是行政機構的設置、行政編制管理都要以法律為依據(jù)，排除個人意志的非理性干預。其次，行政組織的對外管理要法治化，行政組織對外管理的主體形式，行政機關及行政機構行使行政權的條件、規(guī)則以及程序等要依法設定，行政機關及行政機構必須嚴格依法進行管理。第三，無論是行政組織的內部管理還是外部管理，都要貫徹平等、公正、民主、效率的原則，以確保公民權利和利益的大實現(xiàn)。顯然，行政組織法律制度與行政組織法息息相關，沒有行政組織法的規(guī)范和保障，也就不可能有完備的行政組織法律制度，行政法治狀態(tài)也就無以真正實現(xiàn)。
（二）行政組織法是健全其他具體行政法律制度的基礎
從管理環(huán)節(jié)上看，包括行政立法制度、行政許可制度、行政處罰制度和行政強制制度等；從管理內容上分析，涉及經濟行政制度、教育行政制度、公安行政制度。上述制度中，無論是哪一類哪一種，都包含了三大要素，管理主體、權限和程序，這里，管理主體的形式及權限要按照行政組織法的一般規(guī)定加以具體化，如果缺乏行政組織法的規(guī)范，則極易造成管理主體形式多樣、標準不一以及行政機關職能不清，權限不明，甚至于對同一事項重復立法，相互沖突。可見，行政組織法在依法行政中具有基礎性的作用。
（三）行政組織法是改變行政管理無序化的手段之一
改革開放以來，我國的行政管理取得了很大成就，對社會的進步作出了貢獻，但在一些方面仍然是無序化。其中，與行政組織有關的問題主要為：第一，行政組織的權限與其身份、任務不相適應。一方面中央政府對地方行為的監(jiān)督控制缺乏相應的權限和手段；另一方面，政企不分，許多應屬于市場主體的權利仍為政府所把持。第二，行政機構的設置無序化。行政機構的種類五花八門，各種非常設性機構層出不窮，行政機構之間爭權爭利、相互扯皮的事情屢見不鮮，這些都影響到行政效能的發(fā)揮。第三，行政組織整體規(guī)模失控。機構龐大，人員膨脹。上述問題的存在很大程度上是無法可依及人治因素造成的。因而，變行政管理的無序為有序，加強行政組織立法將是重要的手段之一。
（四）行政組織法有助于行政訴訟制度的發(fā)展
行政組織制度是解決行政糾紛，確保行政機關依法行政的法律制度，在控制行政權方面與行政組織法一樣具有十分重要的作用。所不同的是行政訴訟法是通過解決個別的具體的糾紛來糾正行政機關的違法行為，達到控權的目的，而行政組織法通過協(xié)調行政組織整體與公民之間以及中央和地方之間的利益沖突來達到控權的目的。行政組織整體規(guī)模的失控及無序化表面上不直接侵害公民的法定權利，但實際上直接損害了公民整體的利益，容易引起全社會的不滿，導致政府威信的下降，從而造成整個社會的無序化，其產生的危害遠比個別違法侵權更為嚴重。
此外，行政組織法對行政訴訟制度的發(fā)展有積極的促進作用。首先，行政組織法對行政外部管理主體形式的規(guī)定，將為行政被告的確認提供法律依據(jù)。行政訴訟法首次對行政授權和行政委托作了區(qū)別，但何謂行政授權，何謂行政委托，缺乏明確界定，也沒有統(tǒng)一的標準，需要組織法加以解決。其次，行政組織法對行政機關設置、權限的規(guī)定，將為行政案件的審理提供標準，如主體是否違法，是否超越職權等。后，行政組織法對行政立法權、行政立法主體的規(guī)定，將為行政訴訟中法院對行政法規(guī)、規(guī)章的合法性的鑒別提供依據(jù)，也將為規(guī)章之間以及部委規(guī)章與地方性法規(guī)之間的沖突奠定解決的基礎。