1研究背景
土地整理既是精細(xì)化、集約化、節(jié)約化利用土地資源，也是改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和農(nóng)村人居環(huán)境的重要手段。世界上許多國家都把土地整理作為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、實施國土整治和建設(shè)新農(nóng)村的一個重要途徑。
我國從1997年開展土地整理以來，取得了一定成效，不僅在一定程度上提高了耕地的綜合生產(chǎn)能力，而且實現(xiàn)了耕地面積的占補(bǔ)平衡，同時也保障了糧食的生產(chǎn)用地。但是，在土地整理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，一些問題和矛盾也日益凸顯。事實上，隨著土地整理在土地資源管理中地位的不斷提升，在土地資源保護(hù)中重要性的突顯，越來越多的地方將土地整理當(dāng)成政績工程來進(jìn)行，直接導(dǎo)致土地整理華而不實，整理后的土地缺乏實際效用，不僅造成人力物力財力的浪費(fèi)，而且造成土地資源的浪費(fèi)。因此，本研究的目的就是要分析現(xiàn)行土地整理中存在的主要問題，尤其是缺乏實際效用的問題，提出完善土地整理的對策建議，為以后的土地整理工作提供參考和幫助。
2土地整理的發(fā)展歷程
2.1土地整理的產(chǎn)生
1987年，首次全國土地開發(fā)經(jīng)驗交流會在本溪召開，會議號召全國“保持全國耕地面積相對穩(wěn)定”。1988年，《土地復(fù)墾規(guī)定》出臺，為工礦企業(yè)破壞、廢棄土地的復(fù)墾提供了法律依據(jù)。同年，以耕地占用稅為主的農(nóng)業(yè)發(fā)展基金建立，這項基金當(dāng)時可以支持每年新開發(fā)耕地150萬畝左右。1992年后，耕地保護(hù)的形勢愈加嚴(yán)峻，開發(fā)區(qū)熱雖迅速得到清理，然而圈地運(yùn)動幾年間依然大行其道。
1997年4月，中共中央國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實保護(hù)耕地的通知》(即中發(fā)11號文)，一方面強(qiáng)行“凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目一年”，另一方面，明令各地人民政府嚴(yán)格貫徹1994年發(fā)布的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，并要求“積極從事土地整理，搞好土地建設(shè)”，“大力總結(jié)和推廣土地整理的經(jīng)驗，按照土地利用總體規(guī)劃的要求，通過對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，搞好土地建設(shè)，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境?！蓖恋卣淼母拍畹谝淮握搅料?。次年，這些內(nèi)容經(jīng)過修改完善，被寫入了新修訂的《土地管理法》:國家對土地整理持鼓勵態(tài)度，明確表示“縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”去具體實施。
2.2土地整理的發(fā)展
土地整理發(fā)展至今，經(jīng)歷了兩個階段。第一個階段是1998年到2004年間，補(bǔ)充耕地數(shù)量是土地整理的首要目標(biāo)。此間，國家編制了首個全國土地整理專項規(guī)劃;《土地開發(fā)整理項目管理辦法(暫行)》等政策文件和《土地開發(fā)整理標(biāo)準(zhǔn)》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相繼出臺;而《土地管理法》確保了新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)這兩條資金主渠道。土地整理有條不紊地展開，全國涌現(xiàn)出不少模式。典型的，如上?！叭齻€集中”:農(nóng)民住宅向中心村和小城鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園集中，農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營的土地利用方式集中。2001年，國家安排的首批中央投資土地開發(fā)整理項目在全國展開。至2006年，國家累計投入中央分成的30%部分新增費(fèi)總額近300億。
第二個階段是2004年至今，近五年來，中央連續(xù)出臺五個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的一號文件，土地整理在兼顧提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收，開創(chuàng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的過程中獲得了新的高度。耕地數(shù)量不再是壓倒其他的至高目標(biāo)，各地的項目開始注重提升耕地質(zhì)量，基本農(nóng)田更是備受關(guān)注與呵護(hù)。絕大部分土地整理項目建設(shè)圍繞現(xiàn)有耕地，特別是基本農(nóng)田進(jìn)行的綜合整治展開。例如基本農(nóng)田的策源地——湖北省荊州市，2004年起致力于營建高產(chǎn)基本農(nóng)田示范區(qū)，四年內(nèi)將9億多資金投人71萬畝高產(chǎn)農(nóng)田項目中。
2.3土地整理的含義
土地整理是指在一定區(qū)域內(nèi)，從宏觀上對土地利用環(huán)境(自然環(huán)境和社會環(huán)境)的營造、土地利用結(jié)構(gòu)、布局的調(diào)整和從微觀上對田塊形狀的改造、基礎(chǔ)設(shè)施的配套等能夠改善土地利用條件，提高土地集約利用和有效利用程度的綜合措施。土地整理的最終目的，是要能夠給當(dāng)?shù)貛盹@著的經(jīng)濟(jì)效益，同時也可促進(jìn)地方社會發(fā)展和環(huán)境改善。因此，在實施土地整理的過程中，一定要注重效益問題，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益以及生態(tài)效益。
3土地整理存在的問題
我國的土地整理事業(yè)發(fā)展了十幾年，成績斐然。從1999年至2006年，全國共補(bǔ)充耕地3525萬畝，其中1270萬畝是通過土地整理來實現(xiàn)的?！笆濉逼陂g，國家投資土地整理項目2400多萬畝，新增耕地500多萬畝，超過了同期全國災(zāi)毀耕地面積。
很明顯，土地整理在實現(xiàn)耕地面積的占補(bǔ)平衡、提高耕地的綜合生產(chǎn)能力、保障糧食生產(chǎn)用地等方面起到了積極的作用，但是由于現(xiàn)行法律制度不夠完善，諸如集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊、土地整理規(guī)劃不科學(xué)、土地整理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)不協(xié)調(diào)等問題的存在，導(dǎo)致土地整理的一些問題和矛盾也日益凸顯。
3.1重數(shù)量、輕質(zhì)量
我國人口眾多、人均耕地少，在土地整理初期，為了保障糧食安全，增加耕地面積就成為首要目的。而新增耕地的質(zhì)量卻沒有引起足夠的重視，導(dǎo)致部分地區(qū)在開展土地整理工作時，盲目的上項目，求大、求多，以致新增耕地肥力較差，土壤養(yǎng)分含量下降，熟化程度低，保水保肥能力減弱。有的甚至為了增加投資規(guī)模，把以前整理過或是改造過的耕地作為新整理的對象，由此造成的重復(fù)建設(shè)，既浪費(fèi)資源，也破壞土壤和植被。
3.2規(guī)劃不合理、考慮不周全
有時，在土地整理過程中，為了追求外觀設(shè)計的美觀，往往不顧實際，一味要求路寬、渠直、田塊整齊，以致田間機(jī)耕道寬達(dá)5-6米。不論平原地區(qū)還是丘陵山區(qū)，都采用同樣的標(biāo)準(zhǔn)。有的為了滿足“田成方”的要求，大范圍削坡改平，硬把坡地改造成平地，改經(jīng)濟(jì)作物為水平梯田，這樣做雖然便于田間通行和灌排水的暢通，但既破壞植被，也容易造成滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害。
3.3土地整理不符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，缺乏實用性
由于土地整理采用的是國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，很多地方不顧當(dāng)?shù)貙嶋H情況盲目上項目，沒有注意問題的特殊性，沒有能夠做到具體問題具體分析，直接導(dǎo)致土地整理的成果缺乏實用性，甚至違背了當(dāng)?shù)氐臍v史文化、風(fēng)土人情。比如：在沒有實現(xiàn)機(jī)耕的農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)民仍然沿用傳統(tǒng)的耕種方式，使用畜力進(jìn)行耕種，而當(dāng)土地整理將田間道、生產(chǎn)路按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)硬化成水泥道后，家畜不走硬化道，這就給家畜的行走帶來很大的問題。另外，按照標(biāo)準(zhǔn)，田間道的兩旁要種植防護(hù)林，但是事實上確是費(fèi)力不討好的事情，由于防護(hù)林長大后遮蓋了路兩邊的陽光，影響了路兩邊田里農(nóng)作物的生長，農(nóng)民就會將種植的防護(hù)林毀掉。這些都是現(xiàn)行土地整理中缺乏實用性的典型問題。
3.4政府宣傳不到位，群眾認(rèn)識不深刻
土地整理強(qiáng)調(diào)公眾參與，這是非常必要，也是非常重要的。但是目前，公眾參與的力度還不夠，這主要是與政府宣傳不到位，群眾認(rèn)識不深刻有關(guān)?，F(xiàn)在開展的土地整理工作多數(shù)是在政府強(qiáng)勢推動下開展的，由于各級政府的著眼點(diǎn)主要是獲取新增耕地的建設(shè)用地折抵指標(biāo)，往往容易忽視群眾的意見，只為新增耕地數(shù)量，強(qiáng)行上項目。沒有做好宣傳工作，以致群眾對此項工作不夠了解。要么受認(rèn)識的局限，提出一些沒有效益的意見;要么由于擔(dān)心原有權(quán)屬和利益受到影響，對此項工作持不支持的態(tài)度。這就要求規(guī)劃設(shè)計人員在現(xiàn)場踏勘時要盡可能多的征求群眾的意見，并認(rèn)真篩選群眾意見，做到高效準(zhǔn)確。
4完善土地整理的對策研究
4.1土地整理應(yīng)與農(nóng)村發(fā)展相結(jié)合
未來土地整理的開展，要更加注重前瞻性，要著眼長遠(yuǎn)，注意保護(hù)生態(tài)環(huán)境，努力實現(xiàn)土地數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境三者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展。改變以往土地整理單純地追求耕地數(shù)量的做法，將土地整理向多目標(biāo)的綜合治理轉(zhuǎn)變。另外，土地整理還應(yīng)與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相結(jié)合起來，這樣的土地整理才具有持久的生命力。土地整理的目的是要保護(hù)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，改善農(nóng)村環(huán)境條件、改善村民的勞動條件、改善村民的生活環(huán)境，努力將土地整理、村莊改造、新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)村民小康和農(nóng)村現(xiàn)代化。
4.2加快土地整理立法，使土地整理有法可依
1999年新土地管理法的頒布，在全國范圍內(nèi)掀起了土地整理的熱潮。2003年，國土資源部頒布了《土地開發(fā)整理若干意見》，進(jìn)一步明確了新時期土地整理的目標(biāo)和發(fā)展方向，為我國土地整理立法工作奠定了良好的基礎(chǔ)。但若干意見與一部完善的法律還有很大的差距。由于土地整理是一項影響面很廣的社會經(jīng)濟(jì)活動，牽涉到的利益較多，急需建立一套嚴(yán)格的法律法規(guī)體系來規(guī)范這一行為，規(guī)范和約束參與這項活動的不同利益群體的行為。因此，今后的土地整理，要充分吸收國外先進(jìn)經(jīng)驗，立足現(xiàn)實，著眼未來，盡快制定適合我國國情的土地整理相關(guān)法律法規(guī)，使土地整理工作有法可依，將土地整理工作逐步推上法制化、規(guī)范化的軌道。
4.3更加重視土地整理規(guī)劃工作
制定科學(xué)的土地整理規(guī)劃是土地開發(fā)整理的首要條件，是實現(xiàn)土地開發(fā)整理與生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和農(nóng)村人居環(huán)境的重要保障。因此，一方面，必須遵照區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，在土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制定土地整理詳細(xì)規(guī)劃;另一方面，要因地制宜地對土地整理中采用的工程、生物等措施，對田、水、路、林、村的綜合整治，增加的有效耕地面積，土地質(zhì)量和利用效率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的活動等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，并且與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃相銜接，避免土地整理區(qū)建了占，占了建，防止重復(fù)建設(shè)，減少資金財力浪費(fèi)的現(xiàn)象發(fā)生。
4.4加強(qiáng)對自然景觀和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)
目前，我國的土地整理事業(yè)取得了一定的成效，但大多數(shù)地方土地整理的主要目標(biāo)還是為了增加耕地數(shù)量，土地整理不符合實際的現(xiàn)象仍然存在，土地整理也缺乏實際利用效益，還沒有全面進(jìn)入以提高鄉(xiāng)村生活環(huán)境質(zhì)量為主要目的階段。今后，在土地整理的過程中，應(yīng)當(dāng)更加重視田、水、林、路、村的合理布局，要因地制宜，適應(yīng)各種地形地貌，具有生態(tài)適應(yīng)性和多樣性。要通過土地整理切實有效地改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和農(nóng)村人居環(huán)境，并科學(xué)保護(hù)其原有的自然景觀，使土地整理成為我國新農(nóng)村建設(shè)的一個重要內(nèi)容，成為新農(nóng)村的發(fā)展重要推動力。
4.5重視公眾參與，充分發(fā)揮群眾的主觀能動性
土地整理是以勞動群眾為實踐主體的，少不了勞動群眾的參與。公眾參與土地整理的目的是為了保護(hù)、尊重公眾利益和有效限制行政部門過多的權(quán)力，體現(xiàn)項目決策的合理與公正。公眾參與土地整理項目，可讓群眾直接了解項目情況，通過公眾參與提出建議，在項目運(yùn)作中起到彌補(bǔ)單純技術(shù)研究的不足，使可行性研究更加完善，更符合實際，項目設(shè)計也更加科學(xué)，措施更為得力。當(dāng)這樣的項目實施時，也會因為有公眾、特別是當(dāng)?shù)匕傩盏闹苯訁⑴c而變得更加順利，使項目實施少走彎路，節(jié)省投資，使土地整理項目的實施建立在廣泛的群眾基礎(chǔ)之上，能夠符合廣大的農(nóng)民要求。土地整理不應(yīng)該是被束之高閣的“政績工程”、“形象工程”，而應(yīng)該是一項為農(nóng)民辦好事的“德政工程”、“民心工程”，因此，讓農(nóng)民多參與就變得至關(guān)重要。這不僅僅是一種理念，更是推動土地整理向前發(fā)展的一種更科學(xué)、更高效的方式。因此，重視公眾參與是我國今后土地整理項目實施過程中不容忽視的一個重要環(huán)節(jié)。
4.6構(gòu)建土地整理科技支撐體系
土地整理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有很強(qiáng)的理論性和技術(shù)性，客觀上需要理論與技術(shù)的支撐。根據(jù)我國的現(xiàn)實情況，目前應(yīng)該加強(qiáng)如下幾個方面的研究與成果轉(zhuǎn)化：一是農(nóng)用地分等定級與估價。相比土地面積的易測性，土地的質(zhì)量評定要困難得多。另外，如何才能確保權(quán)屬調(diào)整工作的公平、公正?這些都是目前急需認(rèn)真研究和解決的。土地權(quán)屬調(diào)整應(yīng)有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，要保證農(nóng)民承包土地面積不減少，質(zhì)量不降低。在有條件的地方，應(yīng)積極推動農(nóng)用地分等定級在土地權(quán)屬調(diào)整中的應(yīng)用。二是要切實加快應(yīng)用3S技術(shù)構(gòu)筑土地整理規(guī)劃和管理信息系統(tǒng)。建設(shè)土地整理的監(jiān)控和管理信息系統(tǒng)將有助于提高土地整理規(guī)劃的科學(xué)性，提高土地整理項目信息采集、處理和分析，規(guī)范項目申報材料編制工作，對土地整理工作進(jìn)行有效監(jiān)控，促進(jìn)土地整理的科學(xué)、健康發(fā)展。
5結(jié)語
從筆者參與的土地整理中總結(jié)得到，土地整理應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，宜林則林、宜耕則耕，嚴(yán)防重復(fù)建設(shè)。對符合整理要求的，根據(jù)當(dāng)?shù)氐牡匦蔚孛玻x用不同的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜地做好規(guī)劃設(shè)計。平原地區(qū)要求田塊更規(guī)整，灌溉設(shè)施更完善，渠道修建更平直。而丘陵地區(qū)則由于坡度、地形地貌等的限制，不能做到“田成方”的，就沒有必要一定做到，否則即浪費(fèi)人力物力，又沒有好的產(chǎn)出效益。另外，丘陵地區(qū)主要以旱地為主，應(yīng)多考慮排水設(shè)施的修建。灌溉設(shè)施則主要以能自流為宜，適當(dāng)考慮引水。由于提水灌溉的成本過高，維護(hù)成本也高、維護(hù)困難等，應(yīng)盡量少用提水灌溉，多修建蓄水池，即節(jié)約成本又能起到好的效益。根據(jù)地方上的經(jīng)驗總結(jié)，一個25立方米的蓄水池能夠供應(yīng)1畝地的用水需求。這樣一來，即節(jié)約成本又真正起到了好的效益。并不一定花很多錢才能辦出好事，只要真正起到效益，小成本未嘗不可。部分地區(qū)為了求大，求多，不管符不符合實際，按標(biāo)準(zhǔn)辦事，而忽視了合理規(guī)劃，最后是很多設(shè)施沒有真正起到效益，加之后續(xù)維護(hù)跟不上，最后廢棄掉，即浪費(fèi)錢財也浪費(fèi)土地。
土地整理是一項實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)工程，應(yīng)注重實效，保證耕地的長效利用。不僅要實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，使新農(nóng)村建設(shè)過程中耕地等其他農(nóng)用地的數(shù)量得到補(bǔ)充，而且要能夠改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改善農(nóng)村環(huán)境面貌，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，為新農(nóng)村建設(shè)奠定堅實的基礎(chǔ)。
土地整理既是精細(xì)化、集約化、節(jié)約化利用土地資源，也是改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和農(nóng)村人居環(huán)境的重要手段。世界上許多國家都把土地整理作為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、實施國土整治和建設(shè)新農(nóng)村的一個重要途徑。
我國從1997年開展土地整理以來，取得了一定成效，不僅在一定程度上提高了耕地的綜合生產(chǎn)能力，而且實現(xiàn)了耕地面積的占補(bǔ)平衡，同時也保障了糧食的生產(chǎn)用地。但是，在土地整理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，一些問題和矛盾也日益凸顯。事實上，隨著土地整理在土地資源管理中地位的不斷提升，在土地資源保護(hù)中重要性的突顯，越來越多的地方將土地整理當(dāng)成政績工程來進(jìn)行，直接導(dǎo)致土地整理華而不實，整理后的土地缺乏實際效用，不僅造成人力物力財力的浪費(fèi)，而且造成土地資源的浪費(fèi)。因此，本研究的目的就是要分析現(xiàn)行土地整理中存在的主要問題，尤其是缺乏實際效用的問題，提出完善土地整理的對策建議，為以后的土地整理工作提供參考和幫助。
2土地整理的發(fā)展歷程
2.1土地整理的產(chǎn)生
1987年，首次全國土地開發(fā)經(jīng)驗交流會在本溪召開，會議號召全國“保持全國耕地面積相對穩(wěn)定”。1988年，《土地復(fù)墾規(guī)定》出臺，為工礦企業(yè)破壞、廢棄土地的復(fù)墾提供了法律依據(jù)。同年，以耕地占用稅為主的農(nóng)業(yè)發(fā)展基金建立，這項基金當(dāng)時可以支持每年新開發(fā)耕地150萬畝左右。1992年后，耕地保護(hù)的形勢愈加嚴(yán)峻，開發(fā)區(qū)熱雖迅速得到清理，然而圈地運(yùn)動幾年間依然大行其道。
1997年4月，中共中央國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實保護(hù)耕地的通知》(即中發(fā)11號文)，一方面強(qiáng)行“凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目一年”，另一方面，明令各地人民政府嚴(yán)格貫徹1994年發(fā)布的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，并要求“積極從事土地整理，搞好土地建設(shè)”，“大力總結(jié)和推廣土地整理的經(jīng)驗，按照土地利用總體規(guī)劃的要求，通過對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，搞好土地建設(shè)，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境?！蓖恋卣淼母拍畹谝淮握搅料?。次年，這些內(nèi)容經(jīng)過修改完善，被寫入了新修訂的《土地管理法》:國家對土地整理持鼓勵態(tài)度，明確表示“縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”去具體實施。
2.2土地整理的發(fā)展
土地整理發(fā)展至今，經(jīng)歷了兩個階段。第一個階段是1998年到2004年間，補(bǔ)充耕地數(shù)量是土地整理的首要目標(biāo)。此間，國家編制了首個全國土地整理專項規(guī)劃;《土地開發(fā)整理項目管理辦法(暫行)》等政策文件和《土地開發(fā)整理標(biāo)準(zhǔn)》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相繼出臺;而《土地管理法》確保了新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)這兩條資金主渠道。土地整理有條不紊地展開，全國涌現(xiàn)出不少模式。典型的，如上?！叭齻€集中”:農(nóng)民住宅向中心村和小城鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園集中，農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營的土地利用方式集中。2001年，國家安排的首批中央投資土地開發(fā)整理項目在全國展開。至2006年，國家累計投入中央分成的30%部分新增費(fèi)總額近300億。
第二個階段是2004年至今，近五年來，中央連續(xù)出臺五個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的一號文件，土地整理在兼顧提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收，開創(chuàng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的過程中獲得了新的高度。耕地數(shù)量不再是壓倒其他的至高目標(biāo)，各地的項目開始注重提升耕地質(zhì)量，基本農(nóng)田更是備受關(guān)注與呵護(hù)。絕大部分土地整理項目建設(shè)圍繞現(xiàn)有耕地，特別是基本農(nóng)田進(jìn)行的綜合整治展開。例如基本農(nóng)田的策源地——湖北省荊州市，2004年起致力于營建高產(chǎn)基本農(nóng)田示范區(qū)，四年內(nèi)將9億多資金投人71萬畝高產(chǎn)農(nóng)田項目中。
2.3土地整理的含義
土地整理是指在一定區(qū)域內(nèi)，從宏觀上對土地利用環(huán)境(自然環(huán)境和社會環(huán)境)的營造、土地利用結(jié)構(gòu)、布局的調(diào)整和從微觀上對田塊形狀的改造、基礎(chǔ)設(shè)施的配套等能夠改善土地利用條件，提高土地集約利用和有效利用程度的綜合措施。土地整理的最終目的，是要能夠給當(dāng)?shù)貛盹@著的經(jīng)濟(jì)效益，同時也可促進(jìn)地方社會發(fā)展和環(huán)境改善。因此，在實施土地整理的過程中，一定要注重效益問題，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益以及生態(tài)效益。
3土地整理存在的問題
我國的土地整理事業(yè)發(fā)展了十幾年，成績斐然。從1999年至2006年，全國共補(bǔ)充耕地3525萬畝，其中1270萬畝是通過土地整理來實現(xiàn)的?！笆濉逼陂g，國家投資土地整理項目2400多萬畝，新增耕地500多萬畝，超過了同期全國災(zāi)毀耕地面積。
很明顯，土地整理在實現(xiàn)耕地面積的占補(bǔ)平衡、提高耕地的綜合生產(chǎn)能力、保障糧食生產(chǎn)用地等方面起到了積極的作用，但是由于現(xiàn)行法律制度不夠完善，諸如集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊、土地整理規(guī)劃不科學(xué)、土地整理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)不協(xié)調(diào)等問題的存在，導(dǎo)致土地整理的一些問題和矛盾也日益凸顯。
3.1重數(shù)量、輕質(zhì)量
我國人口眾多、人均耕地少，在土地整理初期，為了保障糧食安全，增加耕地面積就成為首要目的。而新增耕地的質(zhì)量卻沒有引起足夠的重視，導(dǎo)致部分地區(qū)在開展土地整理工作時，盲目的上項目，求大、求多，以致新增耕地肥力較差，土壤養(yǎng)分含量下降，熟化程度低，保水保肥能力減弱。有的甚至為了增加投資規(guī)模，把以前整理過或是改造過的耕地作為新整理的對象，由此造成的重復(fù)建設(shè)，既浪費(fèi)資源，也破壞土壤和植被。
3.2規(guī)劃不合理、考慮不周全
有時，在土地整理過程中，為了追求外觀設(shè)計的美觀，往往不顧實際，一味要求路寬、渠直、田塊整齊，以致田間機(jī)耕道寬達(dá)5-6米。不論平原地區(qū)還是丘陵山區(qū)，都采用同樣的標(biāo)準(zhǔn)。有的為了滿足“田成方”的要求，大范圍削坡改平，硬把坡地改造成平地，改經(jīng)濟(jì)作物為水平梯田，這樣做雖然便于田間通行和灌排水的暢通，但既破壞植被，也容易造成滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害。
3.3土地整理不符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，缺乏實用性
由于土地整理采用的是國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，很多地方不顧當(dāng)?shù)貙嶋H情況盲目上項目，沒有注意問題的特殊性，沒有能夠做到具體問題具體分析，直接導(dǎo)致土地整理的成果缺乏實用性，甚至違背了當(dāng)?shù)氐臍v史文化、風(fēng)土人情。比如：在沒有實現(xiàn)機(jī)耕的農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)民仍然沿用傳統(tǒng)的耕種方式，使用畜力進(jìn)行耕種，而當(dāng)土地整理將田間道、生產(chǎn)路按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)硬化成水泥道后，家畜不走硬化道，這就給家畜的行走帶來很大的問題。另外，按照標(biāo)準(zhǔn)，田間道的兩旁要種植防護(hù)林，但是事實上確是費(fèi)力不討好的事情，由于防護(hù)林長大后遮蓋了路兩邊的陽光，影響了路兩邊田里農(nóng)作物的生長，農(nóng)民就會將種植的防護(hù)林毀掉。這些都是現(xiàn)行土地整理中缺乏實用性的典型問題。
3.4政府宣傳不到位，群眾認(rèn)識不深刻
土地整理強(qiáng)調(diào)公眾參與，這是非常必要，也是非常重要的。但是目前，公眾參與的力度還不夠，這主要是與政府宣傳不到位，群眾認(rèn)識不深刻有關(guān)?，F(xiàn)在開展的土地整理工作多數(shù)是在政府強(qiáng)勢推動下開展的，由于各級政府的著眼點(diǎn)主要是獲取新增耕地的建設(shè)用地折抵指標(biāo)，往往容易忽視群眾的意見，只為新增耕地數(shù)量，強(qiáng)行上項目。沒有做好宣傳工作，以致群眾對此項工作不夠了解。要么受認(rèn)識的局限，提出一些沒有效益的意見;要么由于擔(dān)心原有權(quán)屬和利益受到影響，對此項工作持不支持的態(tài)度。這就要求規(guī)劃設(shè)計人員在現(xiàn)場踏勘時要盡可能多的征求群眾的意見，并認(rèn)真篩選群眾意見，做到高效準(zhǔn)確。
4完善土地整理的對策研究
4.1土地整理應(yīng)與農(nóng)村發(fā)展相結(jié)合
未來土地整理的開展，要更加注重前瞻性，要著眼長遠(yuǎn)，注意保護(hù)生態(tài)環(huán)境，努力實現(xiàn)土地數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境三者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展。改變以往土地整理單純地追求耕地數(shù)量的做法，將土地整理向多目標(biāo)的綜合治理轉(zhuǎn)變。另外，土地整理還應(yīng)與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相結(jié)合起來，這樣的土地整理才具有持久的生命力。土地整理的目的是要保護(hù)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，改善農(nóng)村環(huán)境條件、改善村民的勞動條件、改善村民的生活環(huán)境，努力將土地整理、村莊改造、新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)村民小康和農(nóng)村現(xiàn)代化。
4.2加快土地整理立法，使土地整理有法可依
1999年新土地管理法的頒布，在全國范圍內(nèi)掀起了土地整理的熱潮。2003年，國土資源部頒布了《土地開發(fā)整理若干意見》，進(jìn)一步明確了新時期土地整理的目標(biāo)和發(fā)展方向，為我國土地整理立法工作奠定了良好的基礎(chǔ)。但若干意見與一部完善的法律還有很大的差距。由于土地整理是一項影響面很廣的社會經(jīng)濟(jì)活動，牽涉到的利益較多，急需建立一套嚴(yán)格的法律法規(guī)體系來規(guī)范這一行為，規(guī)范和約束參與這項活動的不同利益群體的行為。因此，今后的土地整理，要充分吸收國外先進(jìn)經(jīng)驗，立足現(xiàn)實，著眼未來，盡快制定適合我國國情的土地整理相關(guān)法律法規(guī)，使土地整理工作有法可依，將土地整理工作逐步推上法制化、規(guī)范化的軌道。
4.3更加重視土地整理規(guī)劃工作
制定科學(xué)的土地整理規(guī)劃是土地開發(fā)整理的首要條件，是實現(xiàn)土地開發(fā)整理與生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和農(nóng)村人居環(huán)境的重要保障。因此，一方面，必須遵照區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，在土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制定土地整理詳細(xì)規(guī)劃;另一方面，要因地制宜地對土地整理中采用的工程、生物等措施，對田、水、路、林、村的綜合整治，增加的有效耕地面積，土地質(zhì)量和利用效率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的活動等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，并且與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃相銜接，避免土地整理區(qū)建了占，占了建，防止重復(fù)建設(shè)，減少資金財力浪費(fèi)的現(xiàn)象發(fā)生。
4.4加強(qiáng)對自然景觀和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)
目前，我國的土地整理事業(yè)取得了一定的成效，但大多數(shù)地方土地整理的主要目標(biāo)還是為了增加耕地數(shù)量，土地整理不符合實際的現(xiàn)象仍然存在，土地整理也缺乏實際利用效益，還沒有全面進(jìn)入以提高鄉(xiāng)村生活環(huán)境質(zhì)量為主要目的階段。今后，在土地整理的過程中，應(yīng)當(dāng)更加重視田、水、林、路、村的合理布局，要因地制宜，適應(yīng)各種地形地貌，具有生態(tài)適應(yīng)性和多樣性。要通過土地整理切實有效地改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和農(nóng)村人居環(huán)境，并科學(xué)保護(hù)其原有的自然景觀，使土地整理成為我國新農(nóng)村建設(shè)的一個重要內(nèi)容，成為新農(nóng)村的發(fā)展重要推動力。
4.5重視公眾參與，充分發(fā)揮群眾的主觀能動性
土地整理是以勞動群眾為實踐主體的，少不了勞動群眾的參與。公眾參與土地整理的目的是為了保護(hù)、尊重公眾利益和有效限制行政部門過多的權(quán)力，體現(xiàn)項目決策的合理與公正。公眾參與土地整理項目，可讓群眾直接了解項目情況，通過公眾參與提出建議，在項目運(yùn)作中起到彌補(bǔ)單純技術(shù)研究的不足，使可行性研究更加完善，更符合實際，項目設(shè)計也更加科學(xué)，措施更為得力。當(dāng)這樣的項目實施時，也會因為有公眾、特別是當(dāng)?shù)匕傩盏闹苯訁⑴c而變得更加順利，使項目實施少走彎路，節(jié)省投資，使土地整理項目的實施建立在廣泛的群眾基礎(chǔ)之上，能夠符合廣大的農(nóng)民要求。土地整理不應(yīng)該是被束之高閣的“政績工程”、“形象工程”，而應(yīng)該是一項為農(nóng)民辦好事的“德政工程”、“民心工程”，因此，讓農(nóng)民多參與就變得至關(guān)重要。這不僅僅是一種理念，更是推動土地整理向前發(fā)展的一種更科學(xué)、更高效的方式。因此，重視公眾參與是我國今后土地整理項目實施過程中不容忽視的一個重要環(huán)節(jié)。
4.6構(gòu)建土地整理科技支撐體系
土地整理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有很強(qiáng)的理論性和技術(shù)性，客觀上需要理論與技術(shù)的支撐。根據(jù)我國的現(xiàn)實情況，目前應(yīng)該加強(qiáng)如下幾個方面的研究與成果轉(zhuǎn)化：一是農(nóng)用地分等定級與估價。相比土地面積的易測性，土地的質(zhì)量評定要困難得多。另外，如何才能確保權(quán)屬調(diào)整工作的公平、公正?這些都是目前急需認(rèn)真研究和解決的。土地權(quán)屬調(diào)整應(yīng)有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，要保證農(nóng)民承包土地面積不減少，質(zhì)量不降低。在有條件的地方，應(yīng)積極推動農(nóng)用地分等定級在土地權(quán)屬調(diào)整中的應(yīng)用。二是要切實加快應(yīng)用3S技術(shù)構(gòu)筑土地整理規(guī)劃和管理信息系統(tǒng)。建設(shè)土地整理的監(jiān)控和管理信息系統(tǒng)將有助于提高土地整理規(guī)劃的科學(xué)性，提高土地整理項目信息采集、處理和分析，規(guī)范項目申報材料編制工作，對土地整理工作進(jìn)行有效監(jiān)控，促進(jìn)土地整理的科學(xué)、健康發(fā)展。
5結(jié)語
從筆者參與的土地整理中總結(jié)得到，土地整理應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，宜林則林、宜耕則耕，嚴(yán)防重復(fù)建設(shè)。對符合整理要求的，根據(jù)當(dāng)?shù)氐牡匦蔚孛玻x用不同的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜地做好規(guī)劃設(shè)計。平原地區(qū)要求田塊更規(guī)整，灌溉設(shè)施更完善，渠道修建更平直。而丘陵地區(qū)則由于坡度、地形地貌等的限制，不能做到“田成方”的，就沒有必要一定做到，否則即浪費(fèi)人力物力，又沒有好的產(chǎn)出效益。另外，丘陵地區(qū)主要以旱地為主，應(yīng)多考慮排水設(shè)施的修建。灌溉設(shè)施則主要以能自流為宜，適當(dāng)考慮引水。由于提水灌溉的成本過高，維護(hù)成本也高、維護(hù)困難等，應(yīng)盡量少用提水灌溉，多修建蓄水池，即節(jié)約成本又能起到好的效益。根據(jù)地方上的經(jīng)驗總結(jié)，一個25立方米的蓄水池能夠供應(yīng)1畝地的用水需求。這樣一來，即節(jié)約成本又真正起到了好的效益。并不一定花很多錢才能辦出好事，只要真正起到效益，小成本未嘗不可。部分地區(qū)為了求大，求多，不管符不符合實際，按標(biāo)準(zhǔn)辦事，而忽視了合理規(guī)劃，最后是很多設(shè)施沒有真正起到效益，加之后續(xù)維護(hù)跟不上，最后廢棄掉，即浪費(fèi)錢財也浪費(fèi)土地。
土地整理是一項實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)工程，應(yīng)注重實效，保證耕地的長效利用。不僅要實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，使新農(nóng)村建設(shè)過程中耕地等其他農(nóng)用地的數(shù)量得到補(bǔ)充，而且要能夠改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改善農(nóng)村環(huán)境面貌，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，為新農(nóng)村建設(shè)奠定堅實的基礎(chǔ)。