五、土地確權(quán)中應(yīng)把握的幾個問題
土地確權(quán)的目的是界定土地產(chǎn)權(quán)，明確土地權(quán)利，保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益。土地所有權(quán)在附設(shè)在土地上的各種權(quán)利中處于最基礎(chǔ)的位置，土地使用權(quán)是從土地所有權(quán)上分離出來的，因此，確定一宗土地的使用權(quán)，首先要明確該宗地的所有權(quán)歸屬。
(一)正確劃分國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)
在確定土地所有權(quán)上先后存在兩個問題：一是確定土地屬于國家所有還是屬于集體所有;二是如果土地屬于集體所有，則還需確定該宗土地屬于哪一個農(nóng)民集體所有，及如何把不同農(nóng)民集體所有的土地劃分清楚。
1、國家土地所有權(quán)
(1)國家依法征收的土地，圍海、圍湖造地或者因自然力量形成的土地，確定為國家所有。
(2)下列土地可以確定為國家所有：
①依據(jù)一九五○年《中華人民共和國土地改革法》及有關(guān)規(guī)定，當時沒有將土地所有權(quán)分配給農(nóng)民集體的土地;
②實施一九六二年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》時未劃入農(nóng)民集體范圍內(nèi)的土地;
③《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》公布以前，全民所有制單位、城市集體所有制單位和集體所有制的華僑農(nóng)場使用的原農(nóng)民集體所有的土地，包括合作化之前的個人土地，迄今沒有退給農(nóng)民集體的;
④解放初期接收、沒收、征收、征購的土地。
2、農(nóng)民集體土地所有權(quán)
(1)農(nóng)民集體所有的土地，按目前該農(nóng)民集體實際使用的本集體土地所有權(quán)界線確定所有權(quán)。
(2)法律另有規(guī)定的除外，下列土地可以確定為農(nóng)民集體所有：
①土地改革時分給農(nóng)民并頒發(fā)了土地所有證的土地;
②實施《六十條》時確定為農(nóng)民集體所有的土地;
③原屬于國有或者農(nóng)民集體所有的土地，經(jīng)帶地入社和實施《六十條》時固定為生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地。
(3)農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有的土地已滿二十年的，確定為現(xiàn)使用者所有。雖滿二十年，但在二十年期滿之前所有者曾向現(xiàn)使用者或有關(guān)部門提出歸還的除外。
3、國有土地和集體土地所有權(quán)的劃分
按照城市土地國有化原則，我國城市土地都屬于國家所有。這在空間地域范圍上把城市土地的國家所有權(quán)性質(zhì)進行了明確。但是界定城市市區(qū)以外的國家所有土地和集體所有土地必須搞清楚兩個問題：
第一，如何確定土地是否曾經(jīng)為集體所有。這一點在確定農(nóng)民集體土地所用權(quán)上已作說明。
第二，如何考察曾經(jīng)被確定為集體所有的土地，其后的所有權(quán)性質(zhì)有沒有發(fā)生變化。確定一宗土地在歷曾經(jīng)屬集體所有，只是確定該宗土地所有權(quán)歸屬的第一步，還不能說明這宗土地的所有權(quán)性質(zhì)就一定是集體所有，因為長期以來，我國土地權(quán)利變動頻繁，在管理上也比較薄弱，所以必須考察該宗土地在這幾十年間是否發(fā)生改變而轉(zhuǎn)為國有。
根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，集體土地所有權(quán)的性質(zhì)發(fā)生變化，主要有以下情況：
(1)1962年9月《六十條》公布以前，全民所有制單位，城市集體所有制單位和集體所有制的華僑農(nóng)場使用的原農(nóng)民集體所有的土地(含合作化之前的個人土地)，迄今沒有退給農(nóng)民集體的，屬于國家所有。
《六十條》公布時起至1982年5月《國家建設(shè)征用土地條例》公布時止，全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的原農(nóng)民集體所有的土地，有下列情形之一的，屬于國家所有：
①簽訂過土地轉(zhuǎn)移等有關(guān)協(xié)議的;
②經(jīng)縣級以上人民政府批準使用的;
③進行過一定補償或安置勞動力的;
④接受農(nóng)民集體饋贈的;
⑤已購買原集體所有的建筑物的;
⑥農(nóng)民集體所有制企事業(yè)單位轉(zhuǎn)為全民所有制或者城市集體所有制單位的。
1982年5月《國家建設(shè)征用土地條例》公布時起至1987年《土地管理法》開始施行時止，全民所有制單位、城市集體所有制單位違反規(guī)定使用的農(nóng)民集體土地，依照有關(guān)規(guī)定進行了清查處理后，仍由全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的，確定為國家所有。
凡屬上述情況以外未辦理征地手續(xù)使用農(nóng)民集體土地，由縣級以上地方人民政府根據(jù)具體情況，按當時規(guī)定補辦征地手續(xù)，或者退還農(nóng)民集體。1987年《土地管理法》施行后違法占用的農(nóng)民集體土地，必須依法處理后，再確定土地所有權(quán)。
(2)1986年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》發(fā)布之前，全民所有制單位、城市集體所有制單位租用農(nóng)民集體所有的土地，按照有關(guān)規(guī)定處理后，能夠恢復(fù)耕種的，退還農(nóng)民集體耕種，所有權(quán)仍屬于農(nóng)民集體;已建成永久性建筑物的，由用地單位按租用時的規(guī)定，補辦手續(xù)，土地歸國家所有。凡按照有關(guān)規(guī)定處理了的，可按處理決定確定所有權(quán)和使用權(quán)。
(3)國家建設(shè)對農(nóng)民集體全部進行移民安置并調(diào)劑土地后，遷移農(nóng)民集體原土地轉(zhuǎn)為國家所有。但移民后原集體仍繼續(xù)使用集體土地，國家未進行征用的，其所有權(quán)不變。
(4)因國家建設(shè)征用土地，農(nóng)民集體建制被撤銷或其人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，其未經(jīng)征用的土地歸國家所有。繼續(xù)使用原有土地的原農(nóng)民集體及其成員享有國有土地使用權(quán)。
(5)全民所有制單位和城鎮(zhèn)集體所有制單位兼并農(nóng)民集體企業(yè)的，辦理有關(guān)手續(xù)后，被兼并的原農(nóng)民集體企業(yè)使用的集體所有土地轉(zhuǎn)為國家所有。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)依照國家建設(shè)征用土地的審批程序和補償標準使用的非鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村農(nóng)民集體所有的土地，轉(zhuǎn)為國家所有。
但必須明確一點，雖然集體土地所有權(quán)性質(zhì)可以發(fā)生變化轉(zhuǎn)為國家所有，但國家土地上所有權(quán)性質(zhì)一般是不可變更的，國有土地不得再轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地，這是一個不可逆轉(zhuǎn)的過程。
土地確權(quán)的目的是界定土地產(chǎn)權(quán)，明確土地權(quán)利，保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益。土地所有權(quán)在附設(shè)在土地上的各種權(quán)利中處于最基礎(chǔ)的位置，土地使用權(quán)是從土地所有權(quán)上分離出來的，因此，確定一宗土地的使用權(quán)，首先要明確該宗地的所有權(quán)歸屬。
(一)正確劃分國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)
在確定土地所有權(quán)上先后存在兩個問題：一是確定土地屬于國家所有還是屬于集體所有;二是如果土地屬于集體所有，則還需確定該宗土地屬于哪一個農(nóng)民集體所有，及如何把不同農(nóng)民集體所有的土地劃分清楚。
1、國家土地所有權(quán)
(1)國家依法征收的土地，圍海、圍湖造地或者因自然力量形成的土地，確定為國家所有。
(2)下列土地可以確定為國家所有：
①依據(jù)一九五○年《中華人民共和國土地改革法》及有關(guān)規(guī)定，當時沒有將土地所有權(quán)分配給農(nóng)民集體的土地;
②實施一九六二年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》時未劃入農(nóng)民集體范圍內(nèi)的土地;
③《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》公布以前，全民所有制單位、城市集體所有制單位和集體所有制的華僑農(nóng)場使用的原農(nóng)民集體所有的土地，包括合作化之前的個人土地，迄今沒有退給農(nóng)民集體的;
④解放初期接收、沒收、征收、征購的土地。
2、農(nóng)民集體土地所有權(quán)
(1)農(nóng)民集體所有的土地，按目前該農(nóng)民集體實際使用的本集體土地所有權(quán)界線確定所有權(quán)。
(2)法律另有規(guī)定的除外，下列土地可以確定為農(nóng)民集體所有：
①土地改革時分給農(nóng)民并頒發(fā)了土地所有證的土地;
②實施《六十條》時確定為農(nóng)民集體所有的土地;
③原屬于國有或者農(nóng)民集體所有的土地，經(jīng)帶地入社和實施《六十條》時固定為生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地。
(3)農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有的土地已滿二十年的，確定為現(xiàn)使用者所有。雖滿二十年，但在二十年期滿之前所有者曾向現(xiàn)使用者或有關(guān)部門提出歸還的除外。
3、國有土地和集體土地所有權(quán)的劃分
按照城市土地國有化原則，我國城市土地都屬于國家所有。這在空間地域范圍上把城市土地的國家所有權(quán)性質(zhì)進行了明確。但是界定城市市區(qū)以外的國家所有土地和集體所有土地必須搞清楚兩個問題：
第一，如何確定土地是否曾經(jīng)為集體所有。這一點在確定農(nóng)民集體土地所用權(quán)上已作說明。
第二，如何考察曾經(jīng)被確定為集體所有的土地，其后的所有權(quán)性質(zhì)有沒有發(fā)生變化。確定一宗土地在歷曾經(jīng)屬集體所有，只是確定該宗土地所有權(quán)歸屬的第一步，還不能說明這宗土地的所有權(quán)性質(zhì)就一定是集體所有，因為長期以來，我國土地權(quán)利變動頻繁，在管理上也比較薄弱，所以必須考察該宗土地在這幾十年間是否發(fā)生改變而轉(zhuǎn)為國有。
根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，集體土地所有權(quán)的性質(zhì)發(fā)生變化，主要有以下情況：
(1)1962年9月《六十條》公布以前，全民所有制單位，城市集體所有制單位和集體所有制的華僑農(nóng)場使用的原農(nóng)民集體所有的土地(含合作化之前的個人土地)，迄今沒有退給農(nóng)民集體的，屬于國家所有。
《六十條》公布時起至1982年5月《國家建設(shè)征用土地條例》公布時止，全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的原農(nóng)民集體所有的土地，有下列情形之一的，屬于國家所有：
①簽訂過土地轉(zhuǎn)移等有關(guān)協(xié)議的;
②經(jīng)縣級以上人民政府批準使用的;
③進行過一定補償或安置勞動力的;
④接受農(nóng)民集體饋贈的;
⑤已購買原集體所有的建筑物的;
⑥農(nóng)民集體所有制企事業(yè)單位轉(zhuǎn)為全民所有制或者城市集體所有制單位的。
1982年5月《國家建設(shè)征用土地條例》公布時起至1987年《土地管理法》開始施行時止，全民所有制單位、城市集體所有制單位違反規(guī)定使用的農(nóng)民集體土地，依照有關(guān)規(guī)定進行了清查處理后，仍由全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的，確定為國家所有。
凡屬上述情況以外未辦理征地手續(xù)使用農(nóng)民集體土地，由縣級以上地方人民政府根據(jù)具體情況，按當時規(guī)定補辦征地手續(xù)，或者退還農(nóng)民集體。1987年《土地管理法》施行后違法占用的農(nóng)民集體土地，必須依法處理后，再確定土地所有權(quán)。
(2)1986年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》發(fā)布之前，全民所有制單位、城市集體所有制單位租用農(nóng)民集體所有的土地，按照有關(guān)規(guī)定處理后，能夠恢復(fù)耕種的，退還農(nóng)民集體耕種，所有權(quán)仍屬于農(nóng)民集體;已建成永久性建筑物的，由用地單位按租用時的規(guī)定，補辦手續(xù)，土地歸國家所有。凡按照有關(guān)規(guī)定處理了的，可按處理決定確定所有權(quán)和使用權(quán)。
(3)國家建設(shè)對農(nóng)民集體全部進行移民安置并調(diào)劑土地后，遷移農(nóng)民集體原土地轉(zhuǎn)為國家所有。但移民后原集體仍繼續(xù)使用集體土地，國家未進行征用的，其所有權(quán)不變。
(4)因國家建設(shè)征用土地，農(nóng)民集體建制被撤銷或其人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，其未經(jīng)征用的土地歸國家所有。繼續(xù)使用原有土地的原農(nóng)民集體及其成員享有國有土地使用權(quán)。
(5)全民所有制單位和城鎮(zhèn)集體所有制單位兼并農(nóng)民集體企業(yè)的，辦理有關(guān)手續(xù)后，被兼并的原農(nóng)民集體企業(yè)使用的集體所有土地轉(zhuǎn)為國家所有。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)依照國家建設(shè)征用土地的審批程序和補償標準使用的非鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村農(nóng)民集體所有的土地，轉(zhuǎn)為國家所有。
但必須明確一點，雖然集體土地所有權(quán)性質(zhì)可以發(fā)生變化轉(zhuǎn)為國家所有，但國家土地上所有權(quán)性質(zhì)一般是不可變更的，國有土地不得再轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地，這是一個不可逆轉(zhuǎn)的過程。