我國(guó)人口眾多而可利用的國(guó)土面積相對(duì)有限，在此背景下，大力開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)、土地整理工作，增加可利用土地?cái)?shù)量成為時(shí)代的必然要求。我國(guó)土地后備資源并不豐富，而且生態(tài)環(huán)境較為惡劣，土地開(kāi)發(fā)前景不容樂(lè)觀，土地整理成為增加可利用土地面積的有效途徑。新修訂的《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理”，依據(jù)《土地管理法》，土地整理是指在一定區(qū)域，按照土地利用總體規(guī)劃，合理組織土地利用方式，對(duì)田、水、路、林、村等進(jìn)行綜合整治，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件與生態(tài)環(huán)境。顯而易見(jiàn)，開(kāi)展土地整理必然產(chǎn)生對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的客體與土地所有權(quán)能的約束與限制。目前，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)力水平仍較低，土地依然是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料，能否調(diào)整好土地整理所涉及到的方方面面的利益關(guān)系，成為保持農(nóng)村穩(wěn)定，促進(jìn)土地整理工作順利開(kāi)展的關(guān)鍵。本文試圖就亟待解決的有關(guān)法律問(wèn)題做以下探討。
一、土地整理涉及的主要法律問(wèn)題
1.1“授權(quán)性法律規(guī)范”與“義務(wù)性法律規(guī)范”的矛盾依照法學(xué)原理，法律規(guī)范分為行為人有權(quán)自己做出某種行為的權(quán)性法律規(guī)范與要求行為人應(yīng)當(dāng)從事或不得從事某種行為義務(wù)性法律規(guī)范兩類(lèi)。明確土地整理法律規(guī)范的類(lèi)型，是確定土地整理采用國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行，或者采用利益驅(qū)動(dòng)以引導(dǎo)發(fā)展的方式的關(guān)鍵。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理。
縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生存環(huán)境?！皬奈淖直硎錾峡?，一方面規(guī)定”國(guó)家鼓勵(lì)土地整理“，似乎應(yīng)屬于授權(quán)性法律規(guī)范，另一方面規(guī)定縣鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)組織土地整理工作，應(yīng)屬于義務(wù)性法律規(guī)范，兩者之間存在顯而易見(jiàn)的矛盾，明確確定該法律規(guī)范的性質(zhì)，是決定如何開(kāi)展土地整理工作方式的法律依據(jù)。
筆者認(rèn)為土地整理法律規(guī)范是“法律社會(huì)化”的體現(xiàn)，是授權(quán)性法律規(guī)范。
其一、土地整理法律規(guī)范不是義務(wù)性法律規(guī)范。土地管理法規(guī)定的“土地整理義務(wù)”不能說(shuō)是真正法律意義的義務(wù)。法學(xué)所稱“義務(wù)”是指法律對(duì)某種行為的限制與約束，任何義務(wù)都與違反義務(wù)的法律責(zé)任相聯(lián)系，義務(wù)總是與某種不利的或一般來(lái)說(shuō)人們不希望發(fā)生的后果歸結(jié)相連，如剝奪生命、財(cái)產(chǎn)、自由等處罰。不產(chǎn)生對(duì)其不利后果的義務(wù)，是空洞的義務(wù)，在實(shí)踐上缺乏可操作性。我國(guó)土地管理法雖然規(guī)定了縣鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)組織土地整理工作，但沒(méi)有規(guī)定不開(kāi)展土地整理的法律責(zé)任，顯然不能成為真正法律意義的義務(wù)。
其二、從保護(hù)土地所有者權(quán)益出發(fā)，實(shí)施土地整理只能是授權(quán)性法律行為。
依照我國(guó)憲法和土地管理法，農(nóng)村土地主要由村民小組集體、村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體擁有。按照民法原理，農(nóng)民集體所擁有的土地所有權(quán)是最安全物權(quán)，包含對(duì)土地占有、使用、收益與處分的全部權(quán)能，具有絕對(duì)性與排他性，非經(jīng)法定理由不得被變更、終止。據(jù)有關(guān)資料顯示，我國(guó)土地整理工作主要采取田塊歸并、溝渠調(diào)整、道路建設(shè)、村莊合并、土地保護(hù)、流域治理以及景觀維護(hù)等方式。顯而易見(jiàn)，開(kāi)展土地整理必然調(diào)整農(nóng)村集體土地所有權(quán)的客體，約束與限制土地所有者的占有、使用、收益和處分權(quán)能。當(dāng)代社會(huì)中，這種對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的約束，是公共利益對(duì)所有物權(quán)的限制，是“法律社會(huì)化”的表現(xiàn)，符合民法發(fā)展的基本趨勢(shì)。但這種限制僅僅是在尊重所有權(quán)的基礎(chǔ)上，并且只有通過(guò)法律才能實(shí)現(xiàn)的。也就是說(shuō)對(duì)土地所有權(quán)的限制應(yīng)當(dāng)是在尊重土地所有物權(quán)的排他效力與絕對(duì)效力基礎(chǔ)之上。所以開(kāi)展土地整理工作只能是通過(guò)建立利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民集體自發(fā)進(jìn)行，土地整理法律規(guī)范只能是授權(quán)性法律規(guī)范。
1.2土地整理工作的開(kāi)展勢(shì)必會(huì)帶來(lái)土地所有權(quán)客體，地塊的調(diào)整，正確處理由此帶來(lái)的利益關(guān)系，是促進(jìn)土地整理工作發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急
我國(guó)憲法與土地管理法規(guī)定，作為土地整理對(duì)象的農(nóng)村土地，其所有權(quán)主體主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村民小組集體三種形式，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行整理顯而易見(jiàn)涉及到對(duì)不同土地所有權(quán)人的所有權(quán)客體進(jìn)行調(diào)整。
在我國(guó)目前集體所有權(quán)主體虛位，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)尚不健全的情況下，土地整理工作的開(kāi)展難免會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題。
目前，農(nóng)村地區(qū)普遍存在著以行政管理權(quán)代替土地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，隨意調(diào)整農(nóng)村土地、干涉農(nóng)戶生產(chǎn)自主權(quán)現(xiàn)象。集體所有權(quán)按其本來(lái)含義應(yīng)當(dāng)是全體集體成員共同所有。我國(guó)憲法規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家的以外，屬于集體所有。”但“農(nóng)民集體”的具體涵義法律并無(wú)詳細(xì)的規(guī)定。土地管理法規(guī)定“村農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組經(jīng)營(yíng)、管理?！庇赊r(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行管理符合法理，但現(xiàn)實(shí)情況是，由于大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)解體或名存實(shí)亡，農(nóng)民缺乏行使集體所有權(quán)的組織和程序。這種情況下，依據(jù)土地管理法農(nóng)村土地所有權(quán)主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有、村農(nóng)民集體所有、村民小組集體所有三種形式，分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)、村民小組行使管理經(jīng)營(yíng)權(quán)利，在村民自治制度尚未健全的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨意調(diào)撥村的土地或村隨意調(diào)撥組的土地等，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村侵占、挪用被征用土地農(nóng)民集體的土地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象較為普遍。土地整理所帶來(lái)的耕地有效面積的增加，在進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整時(shí)以行政管理權(quán)來(lái)調(diào)整土地顯然會(huì)不同程度地存在。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶家庭簽訂經(jīng)濟(jì)合同的形式，把土地承包給農(nóng)戶具體經(jīng)營(yíng)，以合同的形式確定雙方的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，農(nóng)戶籍以獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)利。這一制度實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，擴(kuò)大了農(nóng)村集體土地的農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，極大地促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。但是由于土地承包經(jīng)營(yíng)采取合同的形式，而且沒(méi)有農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的專門(mén)法規(guī)，雖然黨和政府經(jīng)常宣布延長(zhǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)合同期限的政策，并且土地管理法也明確規(guī)定了土地承包期限，某些基層干部由于沒(méi)有專門(mén)法律法規(guī)的規(guī)范約束，頻繁變更土地承包經(jīng)營(yíng)合同，甚至不訂立合同，動(dòng)輒以收回合同承包經(jīng)營(yíng)權(quán)懲罰農(nóng)民，謀取私利，農(nóng)民常常擔(dān)心承包土地的變化，不愿加大對(duì)土地的投入。在有些地方在農(nóng)民的承包土地以外，還留有相當(dāng)數(shù)量的超過(guò)國(guó)家規(guī)定比例的“機(jī)動(dòng)地”，由鄉(xiāng)、村干部支配。這種隨意變更或根本不訂立承包合同的方式在某些地區(qū)十分普遍，成為向農(nóng)民征收高額稅費(fèi)的手段，侵犯農(nóng)民權(quán)益，影響十分惡劣。
由此可見(jiàn)，開(kāi)展土地整理工作，難免存在著以行政管理權(quán)替代土地所有權(quán)，強(qiáng)制開(kāi)展土地整理、強(qiáng)行調(diào)整地塊的情況。
二、進(jìn)一步推進(jìn)土地整理工作的建議
針對(duì)以上問(wèn)題，建議盡快制定專門(mén)的土地整理法規(guī)或行政規(guī)章，筆者認(rèn)為在此法規(guī)中應(yīng)包含以下內(nèi)容：
2.1轉(zhuǎn)變政府職能，建立土地整理工作的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)土地整理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展
通過(guò)分析可見(jiàn)，推動(dòng)土地整理工作不能采取行政強(qiáng)制措施，當(dāng)務(wù)之急是建立土地整理的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，以有效促進(jìn)土地整理工作的順利開(kāi)展。此項(xiàng)要求已經(jīng)得到了國(guó)家的高度重視，國(guó)土資源部先后出臺(tái)了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，土地整理數(shù)量與建設(shè)用地指標(biāo)置換政策，建立土地整理項(xiàng)目示范區(qū)的典型帶動(dòng)作用等一系列方針政策，推動(dòng)了全國(guó)土地整理工作的順利開(kāi)展。
但應(yīng)當(dāng)指出土地整理工作的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含兩方面因素，其一是調(diào)動(dòng)地方政府開(kāi)展土地整理的積極性；其二是調(diào)動(dòng)土地所有權(quán)主體？？農(nóng)民集體開(kāi)展土地整理的積極性。前者是治標(biāo)之策，后者才為治本之途。建議土地整理法規(guī)為土地所有者設(shè)定有利因素，調(diào)動(dòng)農(nóng)民集體及至農(nóng)戶開(kāi)展土地整理的積極性。
2.2加快農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，完善農(nóng)村基層民主建設(shè)推進(jìn)村民自治，以地位平等、意思自治的民法原則解決土地整理帶來(lái)的土地權(quán)屬調(diào)整
（1）依照土地管理法和國(guó)家有關(guān)土地承包的方針政策，加強(qiáng)農(nóng)村土地管理工作，確認(rèn)、規(guī)范農(nóng)村土地集體所有權(quán)。結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際，在保持農(nóng)村穩(wěn)定的前提下，尊重農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀，依法確認(rèn)不同地塊的所有權(quán)主體，加快土地的確權(quán)登記工作，為土地整理工作的開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。
對(duì)本集體所有的土地應(yīng)依照國(guó)家土地承包的方針政策，由本集體成員民主決策承包給本集體的成員（或本集體外的承包人），簽訂土地承包合同，約定合同雙方的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，合同的存續(xù)期間應(yīng)為30年。為人口變動(dòng)而保留的“機(jī)動(dòng)地”，應(yīng)嚴(yán)格限制在規(guī)定的比例內(nèi)。在有條件的地區(qū)實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的政策。推行村民自治，農(nóng)村基層干部的行為建立民主決策機(jī)制，明確土地承包經(jīng)營(yíng)的發(fā)包人與承包人的權(quán)利與義務(wù)，保護(hù)農(nóng)民利益。
在土地調(diào)整過(guò)程中，盡量做到農(nóng)戶所承包的土地能連成一片，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化水平和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，為農(nóng)田基本建設(shè)、農(nóng)村土地整理工作創(chuàng)造條件。
（2）明確土地所有權(quán)主體的法律地位完全平等
行政管理權(quán)不能替代土地所有權(quán)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組等土地所有權(quán)主體相互獨(dú)立，不能隨意用行政命令變更土地界限，調(diào)整土地所有權(quán)客體。
基層政府組織開(kāi)展土地整理，調(diào)整田塊工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)以相對(duì)獨(dú)立的中間人的身份，組織田塊所有者進(jìn)行平等協(xié)商，杜絕以行政命令強(qiáng)行調(diào)整地塊。加強(qiáng)農(nóng)村村民自治制度建設(shè)，發(fā)揮村民管理本村事務(wù)的民主權(quán)利，參加地塊調(diào)整的村或村民小組的代表應(yīng)當(dāng)真正代表集體意志。
為使村民對(duì)抗行政權(quán)利對(duì)土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的妨害，有法律上的依據(jù)，建議國(guó)家在即將制定的物權(quán)法中創(chuàng)設(shè)農(nóng)地使用權(quán)，或制定農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)法，對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給予物權(quán)的確認(rèn)，創(chuàng)設(shè)農(nóng)地使用權(quán)。在農(nóng)地使用權(quán)獲得法律上的物權(quán)地位以后，土地承包經(jīng)營(yíng)合同仍可以存在，由集體土地使用權(quán)人與承包耕作者之間訂立承包經(jīng)營(yíng)合同，該合同成為土地租賃經(jīng)營(yíng)的一種特殊形式，承包者可以是本地居民，也可以是非本地居民，從而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，提高土地利用效率，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
總之，制定專門(mén)的法律法規(guī)以設(shè)定土地整理利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制、保護(hù)土地所有者權(quán)益，是促進(jìn)土地整理工作順利開(kāi)展、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的必由之路。
一、土地整理涉及的主要法律問(wèn)題
1.1“授權(quán)性法律規(guī)范”與“義務(wù)性法律規(guī)范”的矛盾依照法學(xué)原理，法律規(guī)范分為行為人有權(quán)自己做出某種行為的權(quán)性法律規(guī)范與要求行為人應(yīng)當(dāng)從事或不得從事某種行為義務(wù)性法律規(guī)范兩類(lèi)。明確土地整理法律規(guī)范的類(lèi)型，是確定土地整理采用國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行，或者采用利益驅(qū)動(dòng)以引導(dǎo)發(fā)展的方式的關(guān)鍵。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理。
縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生存環(huán)境?！皬奈淖直硎錾峡?，一方面規(guī)定”國(guó)家鼓勵(lì)土地整理“，似乎應(yīng)屬于授權(quán)性法律規(guī)范，另一方面規(guī)定縣鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)組織土地整理工作，應(yīng)屬于義務(wù)性法律規(guī)范，兩者之間存在顯而易見(jiàn)的矛盾，明確確定該法律規(guī)范的性質(zhì)，是決定如何開(kāi)展土地整理工作方式的法律依據(jù)。
筆者認(rèn)為土地整理法律規(guī)范是“法律社會(huì)化”的體現(xiàn)，是授權(quán)性法律規(guī)范。
其一、土地整理法律規(guī)范不是義務(wù)性法律規(guī)范。土地管理法規(guī)定的“土地整理義務(wù)”不能說(shuō)是真正法律意義的義務(wù)。法學(xué)所稱“義務(wù)”是指法律對(duì)某種行為的限制與約束，任何義務(wù)都與違反義務(wù)的法律責(zé)任相聯(lián)系，義務(wù)總是與某種不利的或一般來(lái)說(shuō)人們不希望發(fā)生的后果歸結(jié)相連，如剝奪生命、財(cái)產(chǎn)、自由等處罰。不產(chǎn)生對(duì)其不利后果的義務(wù)，是空洞的義務(wù)，在實(shí)踐上缺乏可操作性。我國(guó)土地管理法雖然規(guī)定了縣鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)組織土地整理工作，但沒(méi)有規(guī)定不開(kāi)展土地整理的法律責(zé)任，顯然不能成為真正法律意義的義務(wù)。
其二、從保護(hù)土地所有者權(quán)益出發(fā)，實(shí)施土地整理只能是授權(quán)性法律行為。
依照我國(guó)憲法和土地管理法，農(nóng)村土地主要由村民小組集體、村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體擁有。按照民法原理，農(nóng)民集體所擁有的土地所有權(quán)是最安全物權(quán)，包含對(duì)土地占有、使用、收益與處分的全部權(quán)能，具有絕對(duì)性與排他性，非經(jīng)法定理由不得被變更、終止。據(jù)有關(guān)資料顯示，我國(guó)土地整理工作主要采取田塊歸并、溝渠調(diào)整、道路建設(shè)、村莊合并、土地保護(hù)、流域治理以及景觀維護(hù)等方式。顯而易見(jiàn)，開(kāi)展土地整理必然調(diào)整農(nóng)村集體土地所有權(quán)的客體，約束與限制土地所有者的占有、使用、收益和處分權(quán)能。當(dāng)代社會(huì)中，這種對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的約束，是公共利益對(duì)所有物權(quán)的限制，是“法律社會(huì)化”的表現(xiàn)，符合民法發(fā)展的基本趨勢(shì)。但這種限制僅僅是在尊重所有權(quán)的基礎(chǔ)上，并且只有通過(guò)法律才能實(shí)現(xiàn)的。也就是說(shuō)對(duì)土地所有權(quán)的限制應(yīng)當(dāng)是在尊重土地所有物權(quán)的排他效力與絕對(duì)效力基礎(chǔ)之上。所以開(kāi)展土地整理工作只能是通過(guò)建立利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民集體自發(fā)進(jìn)行，土地整理法律規(guī)范只能是授權(quán)性法律規(guī)范。
1.2土地整理工作的開(kāi)展勢(shì)必會(huì)帶來(lái)土地所有權(quán)客體，地塊的調(diào)整，正確處理由此帶來(lái)的利益關(guān)系，是促進(jìn)土地整理工作發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急
我國(guó)憲法與土地管理法規(guī)定，作為土地整理對(duì)象的農(nóng)村土地，其所有權(quán)主體主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村民小組集體三種形式，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行整理顯而易見(jiàn)涉及到對(duì)不同土地所有權(quán)人的所有權(quán)客體進(jìn)行調(diào)整。
在我國(guó)目前集體所有權(quán)主體虛位，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)尚不健全的情況下，土地整理工作的開(kāi)展難免會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題。
目前，農(nóng)村地區(qū)普遍存在著以行政管理權(quán)代替土地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，隨意調(diào)整農(nóng)村土地、干涉農(nóng)戶生產(chǎn)自主權(quán)現(xiàn)象。集體所有權(quán)按其本來(lái)含義應(yīng)當(dāng)是全體集體成員共同所有。我國(guó)憲法規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家的以外，屬于集體所有。”但“農(nóng)民集體”的具體涵義法律并無(wú)詳細(xì)的規(guī)定。土地管理法規(guī)定“村農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組經(jīng)營(yíng)、管理?！庇赊r(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行管理符合法理，但現(xiàn)實(shí)情況是，由于大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)解體或名存實(shí)亡，農(nóng)民缺乏行使集體所有權(quán)的組織和程序。這種情況下，依據(jù)土地管理法農(nóng)村土地所有權(quán)主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有、村農(nóng)民集體所有、村民小組集體所有三種形式，分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)、村民小組行使管理經(jīng)營(yíng)權(quán)利，在村民自治制度尚未健全的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨意調(diào)撥村的土地或村隨意調(diào)撥組的土地等，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村侵占、挪用被征用土地農(nóng)民集體的土地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象較為普遍。土地整理所帶來(lái)的耕地有效面積的增加，在進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整時(shí)以行政管理權(quán)來(lái)調(diào)整土地顯然會(huì)不同程度地存在。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶家庭簽訂經(jīng)濟(jì)合同的形式，把土地承包給農(nóng)戶具體經(jīng)營(yíng)，以合同的形式確定雙方的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，農(nóng)戶籍以獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)利。這一制度實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，擴(kuò)大了農(nóng)村集體土地的農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，極大地促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。但是由于土地承包經(jīng)營(yíng)采取合同的形式，而且沒(méi)有農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的專門(mén)法規(guī)，雖然黨和政府經(jīng)常宣布延長(zhǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)合同期限的政策，并且土地管理法也明確規(guī)定了土地承包期限，某些基層干部由于沒(méi)有專門(mén)法律法規(guī)的規(guī)范約束，頻繁變更土地承包經(jīng)營(yíng)合同，甚至不訂立合同，動(dòng)輒以收回合同承包經(jīng)營(yíng)權(quán)懲罰農(nóng)民，謀取私利，農(nóng)民常常擔(dān)心承包土地的變化，不愿加大對(duì)土地的投入。在有些地方在農(nóng)民的承包土地以外，還留有相當(dāng)數(shù)量的超過(guò)國(guó)家規(guī)定比例的“機(jī)動(dòng)地”，由鄉(xiāng)、村干部支配。這種隨意變更或根本不訂立承包合同的方式在某些地區(qū)十分普遍，成為向農(nóng)民征收高額稅費(fèi)的手段，侵犯農(nóng)民權(quán)益，影響十分惡劣。
由此可見(jiàn)，開(kāi)展土地整理工作，難免存在著以行政管理權(quán)替代土地所有權(quán)，強(qiáng)制開(kāi)展土地整理、強(qiáng)行調(diào)整地塊的情況。
二、進(jìn)一步推進(jìn)土地整理工作的建議
針對(duì)以上問(wèn)題，建議盡快制定專門(mén)的土地整理法規(guī)或行政規(guī)章，筆者認(rèn)為在此法規(guī)中應(yīng)包含以下內(nèi)容：
2.1轉(zhuǎn)變政府職能，建立土地整理工作的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)土地整理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展
通過(guò)分析可見(jiàn)，推動(dòng)土地整理工作不能采取行政強(qiáng)制措施，當(dāng)務(wù)之急是建立土地整理的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，以有效促進(jìn)土地整理工作的順利開(kāi)展。此項(xiàng)要求已經(jīng)得到了國(guó)家的高度重視，國(guó)土資源部先后出臺(tái)了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，土地整理數(shù)量與建設(shè)用地指標(biāo)置換政策，建立土地整理項(xiàng)目示范區(qū)的典型帶動(dòng)作用等一系列方針政策，推動(dòng)了全國(guó)土地整理工作的順利開(kāi)展。
但應(yīng)當(dāng)指出土地整理工作的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含兩方面因素，其一是調(diào)動(dòng)地方政府開(kāi)展土地整理的積極性；其二是調(diào)動(dòng)土地所有權(quán)主體？？農(nóng)民集體開(kāi)展土地整理的積極性。前者是治標(biāo)之策，后者才為治本之途。建議土地整理法規(guī)為土地所有者設(shè)定有利因素，調(diào)動(dòng)農(nóng)民集體及至農(nóng)戶開(kāi)展土地整理的積極性。
2.2加快農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，完善農(nóng)村基層民主建設(shè)推進(jìn)村民自治，以地位平等、意思自治的民法原則解決土地整理帶來(lái)的土地權(quán)屬調(diào)整
（1）依照土地管理法和國(guó)家有關(guān)土地承包的方針政策，加強(qiáng)農(nóng)村土地管理工作，確認(rèn)、規(guī)范農(nóng)村土地集體所有權(quán)。結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際，在保持農(nóng)村穩(wěn)定的前提下，尊重農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀，依法確認(rèn)不同地塊的所有權(quán)主體，加快土地的確權(quán)登記工作，為土地整理工作的開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。
對(duì)本集體所有的土地應(yīng)依照國(guó)家土地承包的方針政策，由本集體成員民主決策承包給本集體的成員（或本集體外的承包人），簽訂土地承包合同，約定合同雙方的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，合同的存續(xù)期間應(yīng)為30年。為人口變動(dòng)而保留的“機(jī)動(dòng)地”，應(yīng)嚴(yán)格限制在規(guī)定的比例內(nèi)。在有條件的地區(qū)實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的政策。推行村民自治，農(nóng)村基層干部的行為建立民主決策機(jī)制，明確土地承包經(jīng)營(yíng)的發(fā)包人與承包人的權(quán)利與義務(wù)，保護(hù)農(nóng)民利益。
在土地調(diào)整過(guò)程中，盡量做到農(nóng)戶所承包的土地能連成一片，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化水平和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，為農(nóng)田基本建設(shè)、農(nóng)村土地整理工作創(chuàng)造條件。
（2）明確土地所有權(quán)主體的法律地位完全平等
行政管理權(quán)不能替代土地所有權(quán)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組等土地所有權(quán)主體相互獨(dú)立，不能隨意用行政命令變更土地界限，調(diào)整土地所有權(quán)客體。
基層政府組織開(kāi)展土地整理，調(diào)整田塊工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)以相對(duì)獨(dú)立的中間人的身份，組織田塊所有者進(jìn)行平等協(xié)商，杜絕以行政命令強(qiáng)行調(diào)整地塊。加強(qiáng)農(nóng)村村民自治制度建設(shè)，發(fā)揮村民管理本村事務(wù)的民主權(quán)利，參加地塊調(diào)整的村或村民小組的代表應(yīng)當(dāng)真正代表集體意志。
為使村民對(duì)抗行政權(quán)利對(duì)土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的妨害，有法律上的依據(jù)，建議國(guó)家在即將制定的物權(quán)法中創(chuàng)設(shè)農(nóng)地使用權(quán)，或制定農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)法，對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給予物權(quán)的確認(rèn)，創(chuàng)設(shè)農(nóng)地使用權(quán)。在農(nóng)地使用權(quán)獲得法律上的物權(quán)地位以后，土地承包經(jīng)營(yíng)合同仍可以存在，由集體土地使用權(quán)人與承包耕作者之間訂立承包經(jīng)營(yíng)合同，該合同成為土地租賃經(jīng)營(yíng)的一種特殊形式，承包者可以是本地居民，也可以是非本地居民，從而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，提高土地利用效率，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
總之，制定專門(mén)的法律法規(guī)以設(shè)定土地整理利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制、保護(hù)土地所有者權(quán)益，是促進(jìn)土地整理工作順利開(kāi)展、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的必由之路。