【案情】
某村委會因為村民的責(zé)任田莊稼經(jīng)常受到豬、羊、雞、鴨等牲畜的糟踏，為此村民委員會主任即召集村委會成員開會，經(jīng)村委會成員表決一致通過并由村委會主任在村廣播室向村民宣布：從現(xiàn)在起，各家各戶將自家的牲畜管好，否則，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)有誰家的牲畜糟蹋別人家的莊稼，一律罰款50元;嚴重者，格殺勿論，村委會已經(jīng)安排民兵甲專門負責(zé)。某日，乙家的三只羊(含懷孕母羊一只)由于乙家羊圈年久失修被羊撞壞沖到某村民責(zé)任田里將該戶田間玉米損毀盡一半，甲正好路過，隨用木棍驅(qū)趕，在驅(qū)趕中，甲用力過猛，將母羊打死(母羊肚內(nèi)小羊4只)。乙在賠償受損村民田間損失后，向村委會和甲要求賠償，村委會以村里有村規(guī)民約拒絕賠償;甲以村委會有規(guī)定，自己執(zhí)行職務(wù)，損失與己無關(guān)也不同意賠償。故起訴要求村委會及甲賠償母羊及小羊死亡損失。
【審判】
本案焦點是該村規(guī)民約的效力問題。審理中，主張有效者認為，該村規(guī)民約系村民委員會主任召集村委會成員開會，經(jīng)村委會成員表決一致通過并由村委會主任在村廣播室向村民宣布而形成的，程序上雖有瑕疵，但大致符合規(guī)定，內(nèi)容上，屬于村民委員會自治范圍，法律應(yīng)當尊重。主張無效者認為村規(guī)民約必須由村民會議制定，作為村民會議議決的事項必須由村民會議的成員過半數(shù)通過或者由戶的代表的過半數(shù)通過，同時報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府備案，本案中村規(guī)民約僅有村委會的召集和通過，程序上不符合法律規(guī)定;在內(nèi)容上也違法，因為村民的牲畜受法律保護，如果以打死不賠的處罰方法來制裁有過失的村民，顯然處罰“畸重”，損害了村民的合法財產(chǎn)所有權(quán)。
【評析】筆者贊成無效的觀點。理由是：
1、村規(guī)民約是在村民自治的條件下，由全體村民共同制定并遵照執(zhí)行的關(guān)于村務(wù)管理的行為規(guī)范。村規(guī)民約的效力來自于兩個方面：一是內(nèi)容合法;二是程序合法。而且兩者必須同時具備?！洞迕裎瘑T會組織法》第20條規(guī)定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案;村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利，民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容?！痹摋l內(nèi)容表明村規(guī)民約在制定程序上必須由村民會議制定，村民會議是由十八歲以上的村民組成，作為村民會議議決的事項必須由村民會議的成員過半數(shù)通過或者由戶的代表的過半數(shù)通過，同時報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府備案。本案中，僅有村委會成員全體通過，而不是村民會議表決通過，從制定的主體上看，村委會自身不能產(chǎn)生村規(guī)民約，即使產(chǎn)生也不具有村規(guī)民約的性質(zhì)與效力。所以村委會的決定不是村規(guī)民約。同時村委會也未將形成的決定報鄉(xiāng)人民政府備案。所以該規(guī)定對全體村民不具有約束力，也不能成為村委會行使某種權(quán)利的依據(jù)。村委會為了保護村民的財產(chǎn)不受損失，可以以村民會議的形式制定一些有益于農(nóng)民的“土政策”，使得村民自律或違反者受到一定的處罰，這本來無可非議，但決議內(nèi)容必須符合法律規(guī)定，公民的包括合法財產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的合法權(quán)益受法律保護，這是我國憲法規(guī)定的公民享有的最基本的權(quán)利。本案中，村委會決定打死不賠，這本身違反我國制定法律的原則與立法精神，法律要求罰當其過，也就是要求法律在對當事人糾紛處理時必須做到處罰與侵權(quán)損失相當，否則存在不公平的結(jié)果，這是法律衡平原則所不允許的。而且村委會在制定決議時必須考慮法律與政策有無具體規(guī)定，如有，那么村委會在制定時不得與之發(fā)生沖突或者在法律之外再制定較重的集體處罰措施，否則無效，我國《民法通則》第127條規(guī)定“飼養(yǎng)的動物造成他人損害的，動物飼養(yǎng)人或者管理人應(yīng)當承擔(dān)民事責(zé)任”。該條本來就對乙的行為進行了規(guī)定，也就是本案乙已經(jīng)賠償受害者的損失符合法律規(guī)定的要求，村委會在法律規(guī)定之外再給乙設(shè)定嚴重的處罰措施，對當事人人明顯不公平。村民在法律約束之外，可以受一定的村規(guī)民約約束，本身合情合理，但是村民畢竟擁有憲法和法律規(guī)定的合法財產(chǎn)權(quán)，村民的牲畜理所當然受到法律保護，如果以打死不賠的處罰方法來制裁有過失的村民，顯然處罰“畸重”，損害了村民的合法財產(chǎn)所有權(quán)，所以該村規(guī)民約內(nèi)容具有違法性，不能成為村委會與甲的免責(zé)事由，更不能成為村委會行使權(quán)利的依據(jù)。
2、村民必須受符合憲法和法律的村規(guī)民約的約束?！洞迕裎瘑T會組織法》第27條規(guī)定：“駐在農(nóng)村的機關(guān)、團體、部隊、全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位的人員不參加村民委員會組織，不屬于村辦的集體所有制單位的人員可以不參加村民委員會組織。但是都應(yīng)當遵守有關(guān)村規(guī)民約。”這說明大凡在村委會轄區(qū)內(nèi)的生活與工作人員均應(yīng)當受村規(guī)民約的約束。所以村委會可以制定一些有益于農(nóng)民的“土政策”，充分發(fā)揮村委會在依法治村和穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟與社會關(guān)系中的積極作用，在依法治國的大前提下，村規(guī)民約對于促進農(nóng)村依法治理工作，推動依法治國的進程具有十分重要的意義。村委會在依據(jù)合法有效的村規(guī)民約行使權(quán)利后，一旦引起糾紛，法律會認定和支持有效的村規(guī)民約的約束力的。
法院最后采納了無效的觀點，判決村委會承擔(dān)賠償責(zé)任。(江蘇省揚州市邗江區(qū)人民法院·徐小年)
某村委會因為村民的責(zé)任田莊稼經(jīng)常受到豬、羊、雞、鴨等牲畜的糟踏，為此村民委員會主任即召集村委會成員開會，經(jīng)村委會成員表決一致通過并由村委會主任在村廣播室向村民宣布：從現(xiàn)在起，各家各戶將自家的牲畜管好，否則，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)有誰家的牲畜糟蹋別人家的莊稼，一律罰款50元;嚴重者，格殺勿論，村委會已經(jīng)安排民兵甲專門負責(zé)。某日，乙家的三只羊(含懷孕母羊一只)由于乙家羊圈年久失修被羊撞壞沖到某村民責(zé)任田里將該戶田間玉米損毀盡一半，甲正好路過，隨用木棍驅(qū)趕，在驅(qū)趕中，甲用力過猛，將母羊打死(母羊肚內(nèi)小羊4只)。乙在賠償受損村民田間損失后，向村委會和甲要求賠償，村委會以村里有村規(guī)民約拒絕賠償;甲以村委會有規(guī)定，自己執(zhí)行職務(wù)，損失與己無關(guān)也不同意賠償。故起訴要求村委會及甲賠償母羊及小羊死亡損失。
【審判】
本案焦點是該村規(guī)民約的效力問題。審理中，主張有效者認為，該村規(guī)民約系村民委員會主任召集村委會成員開會，經(jīng)村委會成員表決一致通過并由村委會主任在村廣播室向村民宣布而形成的，程序上雖有瑕疵，但大致符合規(guī)定，內(nèi)容上，屬于村民委員會自治范圍，法律應(yīng)當尊重。主張無效者認為村規(guī)民約必須由村民會議制定，作為村民會議議決的事項必須由村民會議的成員過半數(shù)通過或者由戶的代表的過半數(shù)通過，同時報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府備案，本案中村規(guī)民約僅有村委會的召集和通過，程序上不符合法律規(guī)定;在內(nèi)容上也違法，因為村民的牲畜受法律保護，如果以打死不賠的處罰方法來制裁有過失的村民，顯然處罰“畸重”，損害了村民的合法財產(chǎn)所有權(quán)。
【評析】筆者贊成無效的觀點。理由是：
1、村規(guī)民約是在村民自治的條件下，由全體村民共同制定并遵照執(zhí)行的關(guān)于村務(wù)管理的行為規(guī)范。村規(guī)民約的效力來自于兩個方面：一是內(nèi)容合法;二是程序合法。而且兩者必須同時具備?！洞迕裎瘑T會組織法》第20條規(guī)定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案;村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利，民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容?！痹摋l內(nèi)容表明村規(guī)民約在制定程序上必須由村民會議制定，村民會議是由十八歲以上的村民組成，作為村民會議議決的事項必須由村民會議的成員過半數(shù)通過或者由戶的代表的過半數(shù)通過，同時報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府備案。本案中，僅有村委會成員全體通過，而不是村民會議表決通過，從制定的主體上看，村委會自身不能產(chǎn)生村規(guī)民約，即使產(chǎn)生也不具有村規(guī)民約的性質(zhì)與效力。所以村委會的決定不是村規(guī)民約。同時村委會也未將形成的決定報鄉(xiāng)人民政府備案。所以該規(guī)定對全體村民不具有約束力，也不能成為村委會行使某種權(quán)利的依據(jù)。村委會為了保護村民的財產(chǎn)不受損失，可以以村民會議的形式制定一些有益于農(nóng)民的“土政策”，使得村民自律或違反者受到一定的處罰，這本來無可非議，但決議內(nèi)容必須符合法律規(guī)定，公民的包括合法財產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的合法權(quán)益受法律保護，這是我國憲法規(guī)定的公民享有的最基本的權(quán)利。本案中，村委會決定打死不賠，這本身違反我國制定法律的原則與立法精神，法律要求罰當其過，也就是要求法律在對當事人糾紛處理時必須做到處罰與侵權(quán)損失相當，否則存在不公平的結(jié)果，這是法律衡平原則所不允許的。而且村委會在制定決議時必須考慮法律與政策有無具體規(guī)定，如有，那么村委會在制定時不得與之發(fā)生沖突或者在法律之外再制定較重的集體處罰措施，否則無效，我國《民法通則》第127條規(guī)定“飼養(yǎng)的動物造成他人損害的，動物飼養(yǎng)人或者管理人應(yīng)當承擔(dān)民事責(zé)任”。該條本來就對乙的行為進行了規(guī)定，也就是本案乙已經(jīng)賠償受害者的損失符合法律規(guī)定的要求，村委會在法律規(guī)定之外再給乙設(shè)定嚴重的處罰措施，對當事人人明顯不公平。村民在法律約束之外，可以受一定的村規(guī)民約約束，本身合情合理，但是村民畢竟擁有憲法和法律規(guī)定的合法財產(chǎn)權(quán)，村民的牲畜理所當然受到法律保護，如果以打死不賠的處罰方法來制裁有過失的村民，顯然處罰“畸重”，損害了村民的合法財產(chǎn)所有權(quán)，所以該村規(guī)民約內(nèi)容具有違法性，不能成為村委會與甲的免責(zé)事由，更不能成為村委會行使權(quán)利的依據(jù)。
2、村民必須受符合憲法和法律的村規(guī)民約的約束?！洞迕裎瘑T會組織法》第27條規(guī)定：“駐在農(nóng)村的機關(guān)、團體、部隊、全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位的人員不參加村民委員會組織，不屬于村辦的集體所有制單位的人員可以不參加村民委員會組織。但是都應(yīng)當遵守有關(guān)村規(guī)民約。”這說明大凡在村委會轄區(qū)內(nèi)的生活與工作人員均應(yīng)當受村規(guī)民約的約束。所以村委會可以制定一些有益于農(nóng)民的“土政策”，充分發(fā)揮村委會在依法治村和穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟與社會關(guān)系中的積極作用，在依法治國的大前提下，村規(guī)民約對于促進農(nóng)村依法治理工作，推動依法治國的進程具有十分重要的意義。村委會在依據(jù)合法有效的村規(guī)民約行使權(quán)利后，一旦引起糾紛，法律會認定和支持有效的村規(guī)民約的約束力的。
法院最后采納了無效的觀點，判決村委會承擔(dān)賠償責(zé)任。(江蘇省揚州市邗江區(qū)人民法院·徐小年)