[裁判要旨]
本案是否屬需“復(fù)議前置”，關(guān)鍵在于區(qū)分本案政府頒證行為是行政確認(rèn)行為還是行政許可行為，行政確認(rèn)行為依法應(yīng)以前置為必要，而行政許可行為可徑行向法院起訴。因此，在涉及土地等自然資源權(quán)屬爭議引發(fā)的行政訴訟中，正確劃分行政確認(rèn)和行政許可行為是判斷是否需“復(fù)議前置”的關(guān)鍵。本案的審理在審判實踐中具有一定的指導(dǎo)意義。
[案情]
1998年5月2日原告鄭坤火與其所在的漳浦縣石榴鎮(zhèn)象牙村民委員會簽訂了《荒山開發(fā)種果承包合同》，約定由象牙村委會將其所屬的址在本村倒飛頂坡的山地一片(面積150畝，列浦字第002416號林權(quán)證中的第21、24小班)發(fā)包給原告鄭坤火開墾種植果樹，承包期限50年，即從1998年5月5日起至2048年5月5日止，并辦理了公證證明。原告鄭坤火承包后進(jìn)行了投資和管理。2003年元月30日象牙村民委員會又與第三人王閩秋簽訂《山地承包合同》，將浦字第002416號林權(quán)證中的林地面積1355畝發(fā)包給第三人王閩秋種果和植樹造林，其中21、24小班與原告鄭坤火承包范圍重復(fù)。經(jīng)第三人王閩秋申請，被告漳浦縣人民政府于2004年6月23日連同原告鄭坤火承包的第21、24小班山地一并登記給第三人王閩秋使用，并向其頒發(fā)浦林證字(2004)第00062號林權(quán)證。2007年4月底原告鄭坤火獲悉后于2007年6月26日訴至福建省漳浦縣人民法院，請求依法撤銷被告漳浦縣人民政府向第三人王閩秋頒發(fā)的浦林證字(2004)第00062號林權(quán)證。審理中，被告漳浦縣人民政府注銷了浦林證字(2004)第00062號林權(quán)證，原告鄭坤火向漳浦縣人民法院申請撤訴，漳浦縣人民法院裁定準(zhǔn)許撤訴結(jié)案。
[評析]
本案爭議焦點為：1、本案是否需先申請行政復(fù)議，即原告鄭坤火能否直接起訴?
2、本案被告漳浦縣人民政府頒發(fā)給第三人王閩秋林權(quán)證的頒證行為是否合法有效?
一、關(guān)于原告鄭坤火未申請行政復(fù)議能否直接起訴的問題。
本案原告鄭坤火能否直接起訴關(guān)鍵在于界定本案行政行為的性質(zhì)，即本案行政行為屬行政確認(rèn)行為還是行政許可行為。行政確認(rèn)行為是行政機(jī)關(guān)就行政相對人的申請事項，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依法定程序，對既存事實或關(guān)系的確定、認(rèn)可和證明。也就是說行政確認(rèn)是通過對一定的法律事實或法律關(guān)系的甄別、認(rèn)定，對行政相對人既有的法律地位或權(quán)利義務(wù)進(jìn)行的肯定或否定評價，并以一定的書面形式予以表現(xiàn)。這種行為的效力及于從前，具有溯及既往的效力，并對今后具有預(yù)決的作用。依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第二條之規(guī)定，行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。其主要特征如下：1、行政許可是一種依申請的行政行為。2、行政許可存在意味著一般的法律禁止，對許可事項必須有明確的法律規(guī)定。3、行政機(jī)關(guān)對行政相對人的申請要依法審查。4、行政許可是授益性行政行為，其賦予行政相對人某種權(quán)利和資格。5、行政許可的行為效力及于以后，不具有溯及既往的效力。行政許可與行政確認(rèn)常常是同一行政行為的兩個步驟，一般是確認(rèn)在前，許可在后，確認(rèn)是許可的前提，許可是確認(rèn)的結(jié)果。但二者的區(qū)別有：其一，行為對象不同。行政許可的行為對象是許可行政相對人獲得為某種行為的權(quán)利或資格，主要是作為性的行為;行政確認(rèn)則是指對行政相對人既有法律地位和權(quán)利義務(wù)的確定和認(rèn)可，主要是指身份、能力和事實的確認(rèn)等等。其二，行為的法律效果不同。行政許可是準(zhǔn)許行政相對人今后可以為某種行為，其法律效果具有后及的性質(zhì)，不具有前溯性;行政確認(rèn)則是對既有的身份、能力、事實的確定和認(rèn)可，其法律效果具有前溯性，對今后僅是一種預(yù)決作用。
《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議;對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”人民法院法釋【2003】5號批復(fù)規(guī)定：“根據(jù)行政復(fù)議法第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)，經(jīng)行政復(fù)議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外;對涉及自然資源所有權(quán)或使用權(quán)的行政處罰、行政強(qiáng)制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的，不適用行政復(fù)議法第三十條第一款的規(guī)定”。筆者認(rèn)為，該批復(fù)中的“確認(rèn)”是指對自然資源的權(quán)屬發(fā)生爭議后，行政機(jī)關(guān)對爭議的自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)所作的確權(quán)決定。行政相對人有關(guān)土地等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的初始登記，屬于行政許可性質(zhì)，不應(yīng)包括在行政確認(rèn)范疇之內(nèi)。初始登記是依據(jù)程序的先后順序劃分的，是申請人首次在登記機(jī)關(guān)辦理的行政登記，是對權(quán)利的最先主張，在此之前，沒有行政相對人就此項權(quán)利在該行政機(jī)關(guān)進(jìn)行申請。該法條和批復(fù)規(guī)定的行政復(fù)議前置程序的案件是指不服行政機(jī)關(guān)對土地、森林等自然資源所存在權(quán)屬爭議作出確權(quán)處理決定的行政復(fù)議案件。具體到本案，申請人王閩秋向林業(yè)主管部門申請林地使用權(quán)和林木所有權(quán)登記，其是第一次就此項權(quán)利進(jìn)行申請，其所主張的權(quán)利此前無人申請。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)的這種同意登記行為實為初始登記，經(jīng)過初始登記并發(fā)證的行為是賦予申請人王閩秋在這塊林地上享有林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，這種權(quán)利自登記發(fā)證之日起始取得，具有后及性，而不是對其既有權(quán)利的確認(rèn)。因此，被告漳浦縣人民政府的頒證行為是林地使用權(quán)和林木所有權(quán)的初始登記行為，屬于行政許可行為，而不屬于《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政機(jī)關(guān)對當(dāng)事人之間有關(guān)自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)爭議所作的確權(quán)決定，即不屬于行政確認(rèn)行為，因而本案不屬于行政復(fù)議前置程序的案件，原告鄭坤火可直接提起行政訴訟。
二、關(guān)于本案被告漳浦縣人民政府頒證行為是否合法的問題。
1、本案頒證行為程序違法。
根據(jù)《森林法》、《森林法實施條例》、《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》第5、10、11條的規(guī)定，本案被告漳浦縣人民政府頒證行為在程序上存在以下錯誤或違法：①登記申請資料不全，缺少與毗鄰單位的認(rèn)界協(xié)議書，而林權(quán)登記外業(yè)調(diào)查記錄時間系第三人王閩秋申請日之前，存在虛假偽造情形;②被告漳浦縣人民政府未按規(guī)定進(jìn)行30天的公示;③被告漳浦縣人民政府未按規(guī)定到實地調(diào)查復(fù)核毗鄰單位的認(rèn)界情況。
2、本案被告漳浦縣人民政府頒證行為適用法律錯誤。
《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》第十一條規(guī)定：“對經(jīng)審查符合下列全部條件的登記申請，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起3個月內(nèi)予以登記：(一)申請登記的森林、林木和林地位置、四至界限、林種、面積或株數(shù)等數(shù)據(jù)準(zhǔn)確;(二)林權(quán)證明材料合法有效;(三)無權(quán)屬爭議;(四)附圖中標(biāo)明的界樁、明顯地物標(biāo)志與實地相符合?！痹摗掇k法》第十二條規(guī)定：“對經(jīng)審查不符合本辦法第十一條規(guī)定的登記條件的登記申請，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不予登記?！钡珡谋景竿彶槊鞯氖聦嵖矗景傅谌送蹰}秋的登記申請不符合上述規(guī)定的頒證客觀標(biāo)準(zhǔn)，*機(jī)關(guān)未到實地調(diào)查復(fù)核毗鄰單位的認(rèn)界情況，導(dǎo)致浦林證字(2004)第00062號林權(quán)證的林地范圍含蓋了原告鄭坤火承包的林地，存在林地交叉爭議，依法不應(yīng)予以登記。
綜上，本案被告漳浦縣人民政府頒證行為屬行政許可行為，不屬行政復(fù)議前置的情形，原告鄭坤火可直接向法院提起行政訴訟。被告漳浦縣人民政府頒證行為程序違法，實體適用法律錯誤，該頒證行為不合法，應(yīng)予撤銷。(福建省漳浦縣人民法院·林振通)
本案是否屬需“復(fù)議前置”，關(guān)鍵在于區(qū)分本案政府頒證行為是行政確認(rèn)行為還是行政許可行為，行政確認(rèn)行為依法應(yīng)以前置為必要，而行政許可行為可徑行向法院起訴。因此，在涉及土地等自然資源權(quán)屬爭議引發(fā)的行政訴訟中，正確劃分行政確認(rèn)和行政許可行為是判斷是否需“復(fù)議前置”的關(guān)鍵。本案的審理在審判實踐中具有一定的指導(dǎo)意義。
[案情]
1998年5月2日原告鄭坤火與其所在的漳浦縣石榴鎮(zhèn)象牙村民委員會簽訂了《荒山開發(fā)種果承包合同》，約定由象牙村委會將其所屬的址在本村倒飛頂坡的山地一片(面積150畝，列浦字第002416號林權(quán)證中的第21、24小班)發(fā)包給原告鄭坤火開墾種植果樹，承包期限50年，即從1998年5月5日起至2048年5月5日止，并辦理了公證證明。原告鄭坤火承包后進(jìn)行了投資和管理。2003年元月30日象牙村民委員會又與第三人王閩秋簽訂《山地承包合同》，將浦字第002416號林權(quán)證中的林地面積1355畝發(fā)包給第三人王閩秋種果和植樹造林，其中21、24小班與原告鄭坤火承包范圍重復(fù)。經(jīng)第三人王閩秋申請，被告漳浦縣人民政府于2004年6月23日連同原告鄭坤火承包的第21、24小班山地一并登記給第三人王閩秋使用，并向其頒發(fā)浦林證字(2004)第00062號林權(quán)證。2007年4月底原告鄭坤火獲悉后于2007年6月26日訴至福建省漳浦縣人民法院，請求依法撤銷被告漳浦縣人民政府向第三人王閩秋頒發(fā)的浦林證字(2004)第00062號林權(quán)證。審理中，被告漳浦縣人民政府注銷了浦林證字(2004)第00062號林權(quán)證，原告鄭坤火向漳浦縣人民法院申請撤訴，漳浦縣人民法院裁定準(zhǔn)許撤訴結(jié)案。
[評析]
本案爭議焦點為：1、本案是否需先申請行政復(fù)議，即原告鄭坤火能否直接起訴?
2、本案被告漳浦縣人民政府頒發(fā)給第三人王閩秋林權(quán)證的頒證行為是否合法有效?
一、關(guān)于原告鄭坤火未申請行政復(fù)議能否直接起訴的問題。
本案原告鄭坤火能否直接起訴關(guān)鍵在于界定本案行政行為的性質(zhì)，即本案行政行為屬行政確認(rèn)行為還是行政許可行為。行政確認(rèn)行為是行政機(jī)關(guān)就行政相對人的申請事項，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依法定程序，對既存事實或關(guān)系的確定、認(rèn)可和證明。也就是說行政確認(rèn)是通過對一定的法律事實或法律關(guān)系的甄別、認(rèn)定，對行政相對人既有的法律地位或權(quán)利義務(wù)進(jìn)行的肯定或否定評價，并以一定的書面形式予以表現(xiàn)。這種行為的效力及于從前，具有溯及既往的效力，并對今后具有預(yù)決的作用。依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第二條之規(guī)定，行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。其主要特征如下：1、行政許可是一種依申請的行政行為。2、行政許可存在意味著一般的法律禁止，對許可事項必須有明確的法律規(guī)定。3、行政機(jī)關(guān)對行政相對人的申請要依法審查。4、行政許可是授益性行政行為，其賦予行政相對人某種權(quán)利和資格。5、行政許可的行為效力及于以后，不具有溯及既往的效力。行政許可與行政確認(rèn)常常是同一行政行為的兩個步驟，一般是確認(rèn)在前，許可在后，確認(rèn)是許可的前提，許可是確認(rèn)的結(jié)果。但二者的區(qū)別有：其一，行為對象不同。行政許可的行為對象是許可行政相對人獲得為某種行為的權(quán)利或資格，主要是作為性的行為;行政確認(rèn)則是指對行政相對人既有法律地位和權(quán)利義務(wù)的確定和認(rèn)可，主要是指身份、能力和事實的確認(rèn)等等。其二，行為的法律效果不同。行政許可是準(zhǔn)許行政相對人今后可以為某種行為，其法律效果具有后及的性質(zhì)，不具有前溯性;行政確認(rèn)則是對既有的身份、能力、事實的確定和認(rèn)可，其法律效果具有前溯性，對今后僅是一種預(yù)決作用。
《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議;對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”人民法院法釋【2003】5號批復(fù)規(guī)定：“根據(jù)行政復(fù)議法第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)，經(jīng)行政復(fù)議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外;對涉及自然資源所有權(quán)或使用權(quán)的行政處罰、行政強(qiáng)制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的，不適用行政復(fù)議法第三十條第一款的規(guī)定”。筆者認(rèn)為，該批復(fù)中的“確認(rèn)”是指對自然資源的權(quán)屬發(fā)生爭議后，行政機(jī)關(guān)對爭議的自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)所作的確權(quán)決定。行政相對人有關(guān)土地等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的初始登記，屬于行政許可性質(zhì)，不應(yīng)包括在行政確認(rèn)范疇之內(nèi)。初始登記是依據(jù)程序的先后順序劃分的，是申請人首次在登記機(jī)關(guān)辦理的行政登記，是對權(quán)利的最先主張，在此之前，沒有行政相對人就此項權(quán)利在該行政機(jī)關(guān)進(jìn)行申請。該法條和批復(fù)規(guī)定的行政復(fù)議前置程序的案件是指不服行政機(jī)關(guān)對土地、森林等自然資源所存在權(quán)屬爭議作出確權(quán)處理決定的行政復(fù)議案件。具體到本案，申請人王閩秋向林業(yè)主管部門申請林地使用權(quán)和林木所有權(quán)登記，其是第一次就此項權(quán)利進(jìn)行申請，其所主張的權(quán)利此前無人申請。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)的這種同意登記行為實為初始登記，經(jīng)過初始登記并發(fā)證的行為是賦予申請人王閩秋在這塊林地上享有林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，這種權(quán)利自登記發(fā)證之日起始取得，具有后及性，而不是對其既有權(quán)利的確認(rèn)。因此，被告漳浦縣人民政府的頒證行為是林地使用權(quán)和林木所有權(quán)的初始登記行為，屬于行政許可行為，而不屬于《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政機(jī)關(guān)對當(dāng)事人之間有關(guān)自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)爭議所作的確權(quán)決定，即不屬于行政確認(rèn)行為，因而本案不屬于行政復(fù)議前置程序的案件，原告鄭坤火可直接提起行政訴訟。
二、關(guān)于本案被告漳浦縣人民政府頒證行為是否合法的問題。
1、本案頒證行為程序違法。
根據(jù)《森林法》、《森林法實施條例》、《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》第5、10、11條的規(guī)定，本案被告漳浦縣人民政府頒證行為在程序上存在以下錯誤或違法：①登記申請資料不全，缺少與毗鄰單位的認(rèn)界協(xié)議書，而林權(quán)登記外業(yè)調(diào)查記錄時間系第三人王閩秋申請日之前，存在虛假偽造情形;②被告漳浦縣人民政府未按規(guī)定進(jìn)行30天的公示;③被告漳浦縣人民政府未按規(guī)定到實地調(diào)查復(fù)核毗鄰單位的認(rèn)界情況。
2、本案被告漳浦縣人民政府頒證行為適用法律錯誤。
《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》第十一條規(guī)定：“對經(jīng)審查符合下列全部條件的登記申請，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起3個月內(nèi)予以登記：(一)申請登記的森林、林木和林地位置、四至界限、林種、面積或株數(shù)等數(shù)據(jù)準(zhǔn)確;(二)林權(quán)證明材料合法有效;(三)無權(quán)屬爭議;(四)附圖中標(biāo)明的界樁、明顯地物標(biāo)志與實地相符合?！痹摗掇k法》第十二條規(guī)定：“對經(jīng)審查不符合本辦法第十一條規(guī)定的登記條件的登記申請，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不予登記?！钡珡谋景竿彶槊鞯氖聦嵖矗景傅谌送蹰}秋的登記申請不符合上述規(guī)定的頒證客觀標(biāo)準(zhǔn)，*機(jī)關(guān)未到實地調(diào)查復(fù)核毗鄰單位的認(rèn)界情況，導(dǎo)致浦林證字(2004)第00062號林權(quán)證的林地范圍含蓋了原告鄭坤火承包的林地，存在林地交叉爭議，依法不應(yīng)予以登記。
綜上，本案被告漳浦縣人民政府頒證行為屬行政許可行為，不屬行政復(fù)議前置的情形，原告鄭坤火可直接向法院提起行政訴訟。被告漳浦縣人民政府頒證行為程序違法，實體適用法律錯誤，該頒證行為不合法，應(yīng)予撤銷。(福建省漳浦縣人民法院·林振通)