據(jù)最新消息，公安部日前正在加快《戶籍法》的立法工作。公安部新聞發(fā)言人武和平在今年6月19日的新聞發(fā)布會上透露：“現(xiàn)在公安機關(guān)正在按照國務(wù)院的要求，修改戶籍改革文件，正在報國務(wù)院審批。同時，在國務(wù)院的指導(dǎo)下，公安機關(guān)也在抓緊‘戶口法’的立法調(diào)研?！?BR> 自2003年十屆全國人大一次會議上有代表建議制定《戶籍法》以來，關(guān)于戶籍立法的殷殷民意和戶籍制度改革的討論爭鳴，水漲船高。從人大代表建議到立法進入調(diào)研，這條透明而清晰的脈絡(luò)，讓人們對有關(guān)部門革故鼎新、推進改革的勇氣和決心充滿敬意。就目前而言，雖然政界、學(xué)界對于立法改革的速度問題存在不同看法，但戶籍立法與制度改革的必要性和可行性早有共識。
有學(xué)者認為，戶籍立法不僅是對近年來戶籍改革成果的固定化，也有利于今后改革的深化。另一方面，現(xiàn)代文明社會賦予公民遷徙自由和權(quán)利平等，而現(xiàn)行戶籍制度的種種弊端已漸成障礙，立法改革勢在必行。制定《戶籍法》，不僅要將近年來戶籍制度改革的成果固定下來，更重要的是應(yīng)當確立戶籍制度的終極目標，那就是限度地保護公民的遷徙自由權(quán)。
戶籍改革專家王太元對戶籍立法予以高度認可，但《戶籍法》不應(yīng)當、也不可能解決人口、住戶甚至民事法律方面的所有問題，而只能規(guī)范戶籍制度本身的基本問題，如戶籍管理的管理范圍、性質(zhì)特點、任務(wù)作用、基本原則等；戶籍業(yè)務(wù)的科學(xué)劃分、任務(wù)目的、主要內(nèi)容、基本要求、監(jiān)督方式、違法處罰等；各項戶籍事務(wù)的申報、受理、監(jiān)督、評測、獎懲的具體程序等。對此他認為，應(yīng)該盡快在人口的遷移調(diào)控、流動管理等方面立法，嘗試將戶籍立法與遷移立法相分離，各司其職。在沒有立法行動填補新中國法制的這一空白之前，《戶籍法》很難拒絕承擔人口調(diào)控這一重任。
多元利益格局成改革瓶頸
中國自1958年啟動城鄉(xiāng)二元戶籍制度以后，一直延續(xù)到今天。而之所以戶籍改革舉步維艱，主要是因為戶籍制度背后附加著太多的利益鏈條，多元利益格局成為戶籍改革的制約瓶頸。總結(jié)起來，戶籍制度主要與以下利益相捆綁：
一是就業(yè)。招工必先查戶口；不同的工作崗位，有不同的要求。那些環(huán)境較好、技術(shù)性較強、待遇較高的工種，往往必須從持有本市鎮(zhèn)正式戶口者中選擇。
戶籍制度是產(chǎn)生二元勞動力市場的制度基石。戶籍制度產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟體制，但到目前為止，其識別城鄉(xiāng)身份的功能仍然存在，并且成為其他政策和制度安排的主要依據(jù)。在城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距仍然很大的情況下，由于城市地方政府可以根據(jù)現(xiàn)行的戶籍制度明確劃分城鄉(xiāng)和區(qū)域，也就為它提供了保護本地人的基本憑證。從而，以戶籍制度為基礎(chǔ)，衍生出勞動力市場政策和公共服務(wù)方面的城鄉(xiāng)分割體制。這種城鄉(xiāng)“二元制”很不利于在全國形成統(tǒng)一的勞動力市場，抑制了市場經(jīng)濟下人才的自由流動，從而嚴重影響人力資源的合理優(yōu)化配置，阻礙了城市的發(fā)展和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，最終阻礙社會經(jīng)濟一體化和國家的有機整合，成為社會發(fā)展的一大障礙。
二是社會保險。社會救助體系在目前中國仍是地區(qū)性的，最低生活保障僅僅限于本地戶口的當?shù)厝讼碛小?BR> 三是教育。在我國，法律上人人都有受教育的權(quán)利。但事實上，由于客觀條件的限制，不可能人人都受到良好的教育。造成受教育機會不均等的因素是多方面的，其中，戶口因素是極為重要的一個。城市和鄉(xiāng)村，重點學(xué)校和非重點學(xué)校，大城市和小城市，東部地區(qū)和西部地區(qū)，教育受到重視的程度不同，投資不同，辦學(xué)條件和教師質(zhì)量不同，因而教育發(fā)展水平相差懸殊。現(xiàn)實中的種種巨大差別，決定了農(nóng)民子弟上學(xué)難，上好學(xué)校難，貧困者甚至上不起學(xué)。另外，各地區(qū)的高考錄取分數(shù)線也不同。北京市由于教育發(fā)達，持有本市戶口的考生總分即使比許多省區(qū)低，也有希望錄取。另據(jù)報道，北京市朝陽區(qū)今年甚至再度出臺了限制外地生源進京的新規(guī)定，這項規(guī)定的出臺者甚至還認為，現(xiàn)在的大學(xué)生已經(jīng)不是人才了，其潛臺詞就是，外地的大學(xué)生不是人才，而只有本地的大學(xué)生才是人才。這無疑是戶口政策在教育方面的又一個新的陰影。
四是住房。我國城市實行了住房公積金制度、經(jīng)濟適用房制度、廉租房制度為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)住房保障制度。其中經(jīng)濟適用房政策在全國大面積鋪開，從1998年到2003年，經(jīng)濟適用住房竣工面積已經(jīng)達到4.77億平方米。雖然理論上經(jīng)濟適用住房的租售價格以保本微利為原則，并實行申請、審核和公示制度，強調(diào)公開透明，嚴格監(jiān)督管理。但在實際操作中，無論是經(jīng)濟適用房還是廉租房，其適用對象都是具有本地戶籍的低收入人口。具體到北京，無北京戶口的外地人均不能購買經(jīng)濟適用房。外地人為北京的經(jīng)濟社會發(fā)展作出了巨大貢獻，包括與本地人一樣納稅，但他們在北京安家購房時卻受到戶口問題的困擾。
統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口并非改革終點
目前，無論是在公安部的戶籍改革方案中，還是在各地區(qū)所進行的改革實踐中，“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口”都成了“戶改”的一個基本方向和趨勢。但是，現(xiàn)有的情況表明，各地所推行的戶改政策，阻力巨大，往往是推行不到一半就擱淺了。這里面究竟有什么原因？“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口”究竟是不是改革的方向和目標？
對此，國家行政學(xué)院汪玉凱教授認為，“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口”肯定是一個大的方向和目標，這個大的路線是沒有錯的。但是，“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口”并不是“戶改”的終點。關(guān)鍵是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會福利及各種社會權(quán)利上的統(tǒng)一。這才是戶籍改革的重點和難點問題。
盡管目前全國12個省市區(qū)相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，也就是說，這12個省市的農(nóng)村居民都取得了可以自由地進城打工、居住和生活的權(quán)利，但是，人口能自由地流動并不等于能自由地遷徙。對此，學(xué)者顧則徐認為，改革開放后，人口流動成為事實上的自由，這種自由是以遷徙的不自由為前提的，因此缺少法定的支持，是不自由的自由。在這種不自由的自由狀態(tài)里，人們的人身依然被戶口制度所束縛，因而形成了龐大的所謂流動人口。這種流動人口比較流動所在地固定居住的常住人口，總體上是一個人身低等的社會階層。他進一步認為，只有讓這些自由流動的人口進一步獲得遷徙自由、并且賦予其公平的人身權(quán)利和社會福利，才算得上是真正解決了戶籍問題。
讓戶籍回歸戶籍，推進配套改革
讓戶籍回歸戶籍，給戶籍松綁，是戶籍改革走出困境的根本出路。
長期以來，社保、就業(yè)、教育、人事以及其他制度都運用戶籍登記中所收集的信息，實施城鄉(xiāng)有差別的管理。這在計劃經(jīng)濟時期，應(yīng)當說是必要的，在市場經(jīng)濟發(fā)展的今天，就顯得多余甚至不對了。事實上我們讓戶籍制度先變革，就是要讓躲在戶口本后面的這些管理制度，從計劃經(jīng)濟狀態(tài)走向市場經(jīng)濟狀態(tài)，就是要讓他們根據(jù)社會發(fā)展的需要和公眾的迫切愿望，進行改革。
具體的戶籍改革方向：剝離計劃經(jīng)濟強加給戶籍制度的各種職能，尤其是區(qū)分城鄉(xiāng)人口、實施不同待遇的職能。要剝奪這些附加利益，第一個條件就是要不再區(qū)分城鄉(xiāng)人口、農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，同時要求其他各部門進行配套改革。這種改革的先后順序、輕重緩急，應(yīng)當以進入城市的農(nóng)民實際需要出發(fā)。例如，首先需要保障的是自由流出流入、滯留、居住的權(quán)利，也就是說，至少要讓農(nóng)民可以根據(jù)自己意愿選擇去務(wù)工經(jīng)商的地方，而不能動則清理遣返，這一點在2003年6月“收容遣送”被取消以后，基本實現(xiàn)了。其次，是保障進入城市務(wù)工經(jīng)商的外來人口的勞動及其相關(guān)權(quán)益，比如，不受歧視就業(yè)的權(quán)利，同工同酬的權(quán)利，得到同樣勞動保護的權(quán)利，再就業(yè)的權(quán)利等等。再次，是與就業(yè)高度相關(guān)的教育權(quán)利，農(nóng)民工子女應(yīng)該享有公平的受教育權(quán)利。所以國家應(yīng)首先要求各個城市給農(nóng)民工子女免費入學(xué)的權(quán)利。其他的就是相關(guān)的各種政治經(jīng)濟文化權(quán)利，比如，司法方面的賠償、補償，目前也不公平，一個城市人口工傷或者殉職可能得到的補償、賠償比農(nóng)村人口要多得多。
推進戶籍制度的配套改革，主要與政府機構(gòu)、各部委的協(xié)調(diào)配合有關(guān)。這樣，通過漸進的配套式改革，戶籍改革才能走出困境，取得顯著成效。
有學(xué)者認為，戶籍立法不僅是對近年來戶籍改革成果的固定化，也有利于今后改革的深化。另一方面，現(xiàn)代文明社會賦予公民遷徙自由和權(quán)利平等，而現(xiàn)行戶籍制度的種種弊端已漸成障礙，立法改革勢在必行。制定《戶籍法》，不僅要將近年來戶籍制度改革的成果固定下來，更重要的是應(yīng)當確立戶籍制度的終極目標，那就是限度地保護公民的遷徙自由權(quán)。
戶籍改革專家王太元對戶籍立法予以高度認可，但《戶籍法》不應(yīng)當、也不可能解決人口、住戶甚至民事法律方面的所有問題，而只能規(guī)范戶籍制度本身的基本問題，如戶籍管理的管理范圍、性質(zhì)特點、任務(wù)作用、基本原則等；戶籍業(yè)務(wù)的科學(xué)劃分、任務(wù)目的、主要內(nèi)容、基本要求、監(jiān)督方式、違法處罰等；各項戶籍事務(wù)的申報、受理、監(jiān)督、評測、獎懲的具體程序等。對此他認為，應(yīng)該盡快在人口的遷移調(diào)控、流動管理等方面立法，嘗試將戶籍立法與遷移立法相分離，各司其職。在沒有立法行動填補新中國法制的這一空白之前，《戶籍法》很難拒絕承擔人口調(diào)控這一重任。
多元利益格局成改革瓶頸
中國自1958年啟動城鄉(xiāng)二元戶籍制度以后，一直延續(xù)到今天。而之所以戶籍改革舉步維艱，主要是因為戶籍制度背后附加著太多的利益鏈條，多元利益格局成為戶籍改革的制約瓶頸。總結(jié)起來，戶籍制度主要與以下利益相捆綁：
一是就業(yè)。招工必先查戶口；不同的工作崗位，有不同的要求。那些環(huán)境較好、技術(shù)性較強、待遇較高的工種，往往必須從持有本市鎮(zhèn)正式戶口者中選擇。
戶籍制度是產(chǎn)生二元勞動力市場的制度基石。戶籍制度產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟體制，但到目前為止，其識別城鄉(xiāng)身份的功能仍然存在，并且成為其他政策和制度安排的主要依據(jù)。在城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距仍然很大的情況下，由于城市地方政府可以根據(jù)現(xiàn)行的戶籍制度明確劃分城鄉(xiāng)和區(qū)域，也就為它提供了保護本地人的基本憑證。從而，以戶籍制度為基礎(chǔ)，衍生出勞動力市場政策和公共服務(wù)方面的城鄉(xiāng)分割體制。這種城鄉(xiāng)“二元制”很不利于在全國形成統(tǒng)一的勞動力市場，抑制了市場經(jīng)濟下人才的自由流動，從而嚴重影響人力資源的合理優(yōu)化配置，阻礙了城市的發(fā)展和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，最終阻礙社會經(jīng)濟一體化和國家的有機整合，成為社會發(fā)展的一大障礙。
二是社會保險。社會救助體系在目前中國仍是地區(qū)性的，最低生活保障僅僅限于本地戶口的當?shù)厝讼碛小?BR> 三是教育。在我國，法律上人人都有受教育的權(quán)利。但事實上，由于客觀條件的限制，不可能人人都受到良好的教育。造成受教育機會不均等的因素是多方面的，其中，戶口因素是極為重要的一個。城市和鄉(xiāng)村，重點學(xué)校和非重點學(xué)校，大城市和小城市，東部地區(qū)和西部地區(qū)，教育受到重視的程度不同，投資不同，辦學(xué)條件和教師質(zhì)量不同，因而教育發(fā)展水平相差懸殊。現(xiàn)實中的種種巨大差別，決定了農(nóng)民子弟上學(xué)難，上好學(xué)校難，貧困者甚至上不起學(xué)。另外，各地區(qū)的高考錄取分數(shù)線也不同。北京市由于教育發(fā)達，持有本市戶口的考生總分即使比許多省區(qū)低，也有希望錄取。另據(jù)報道，北京市朝陽區(qū)今年甚至再度出臺了限制外地生源進京的新規(guī)定，這項規(guī)定的出臺者甚至還認為，現(xiàn)在的大學(xué)生已經(jīng)不是人才了，其潛臺詞就是，外地的大學(xué)生不是人才，而只有本地的大學(xué)生才是人才。這無疑是戶口政策在教育方面的又一個新的陰影。
四是住房。我國城市實行了住房公積金制度、經(jīng)濟適用房制度、廉租房制度為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)住房保障制度。其中經(jīng)濟適用房政策在全國大面積鋪開，從1998年到2003年，經(jīng)濟適用住房竣工面積已經(jīng)達到4.77億平方米。雖然理論上經(jīng)濟適用住房的租售價格以保本微利為原則，并實行申請、審核和公示制度，強調(diào)公開透明，嚴格監(jiān)督管理。但在實際操作中，無論是經(jīng)濟適用房還是廉租房，其適用對象都是具有本地戶籍的低收入人口。具體到北京，無北京戶口的外地人均不能購買經(jīng)濟適用房。外地人為北京的經(jīng)濟社會發(fā)展作出了巨大貢獻，包括與本地人一樣納稅，但他們在北京安家購房時卻受到戶口問題的困擾。
統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口并非改革終點
目前，無論是在公安部的戶籍改革方案中，還是在各地區(qū)所進行的改革實踐中，“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口”都成了“戶改”的一個基本方向和趨勢。但是，現(xiàn)有的情況表明，各地所推行的戶改政策，阻力巨大，往往是推行不到一半就擱淺了。這里面究竟有什么原因？“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口”究竟是不是改革的方向和目標？
對此，國家行政學(xué)院汪玉凱教授認為，“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口”肯定是一個大的方向和目標，這個大的路線是沒有錯的。但是，“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口”并不是“戶改”的終點。關(guān)鍵是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會福利及各種社會權(quán)利上的統(tǒng)一。這才是戶籍改革的重點和難點問題。
盡管目前全國12個省市區(qū)相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，也就是說，這12個省市的農(nóng)村居民都取得了可以自由地進城打工、居住和生活的權(quán)利，但是，人口能自由地流動并不等于能自由地遷徙。對此，學(xué)者顧則徐認為，改革開放后，人口流動成為事實上的自由，這種自由是以遷徙的不自由為前提的，因此缺少法定的支持，是不自由的自由。在這種不自由的自由狀態(tài)里，人們的人身依然被戶口制度所束縛，因而形成了龐大的所謂流動人口。這種流動人口比較流動所在地固定居住的常住人口，總體上是一個人身低等的社會階層。他進一步認為，只有讓這些自由流動的人口進一步獲得遷徙自由、并且賦予其公平的人身權(quán)利和社會福利，才算得上是真正解決了戶籍問題。
讓戶籍回歸戶籍，推進配套改革
讓戶籍回歸戶籍，給戶籍松綁，是戶籍改革走出困境的根本出路。
長期以來，社保、就業(yè)、教育、人事以及其他制度都運用戶籍登記中所收集的信息，實施城鄉(xiāng)有差別的管理。這在計劃經(jīng)濟時期，應(yīng)當說是必要的，在市場經(jīng)濟發(fā)展的今天，就顯得多余甚至不對了。事實上我們讓戶籍制度先變革，就是要讓躲在戶口本后面的這些管理制度，從計劃經(jīng)濟狀態(tài)走向市場經(jīng)濟狀態(tài)，就是要讓他們根據(jù)社會發(fā)展的需要和公眾的迫切愿望，進行改革。
具體的戶籍改革方向：剝離計劃經(jīng)濟強加給戶籍制度的各種職能，尤其是區(qū)分城鄉(xiāng)人口、實施不同待遇的職能。要剝奪這些附加利益，第一個條件就是要不再區(qū)分城鄉(xiāng)人口、農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，同時要求其他各部門進行配套改革。這種改革的先后順序、輕重緩急，應(yīng)當以進入城市的農(nóng)民實際需要出發(fā)。例如，首先需要保障的是自由流出流入、滯留、居住的權(quán)利，也就是說，至少要讓農(nóng)民可以根據(jù)自己意愿選擇去務(wù)工經(jīng)商的地方，而不能動則清理遣返，這一點在2003年6月“收容遣送”被取消以后，基本實現(xiàn)了。其次，是保障進入城市務(wù)工經(jīng)商的外來人口的勞動及其相關(guān)權(quán)益，比如，不受歧視就業(yè)的權(quán)利，同工同酬的權(quán)利，得到同樣勞動保護的權(quán)利，再就業(yè)的權(quán)利等等。再次，是與就業(yè)高度相關(guān)的教育權(quán)利，農(nóng)民工子女應(yīng)該享有公平的受教育權(quán)利。所以國家應(yīng)首先要求各個城市給農(nóng)民工子女免費入學(xué)的權(quán)利。其他的就是相關(guān)的各種政治經(jīng)濟文化權(quán)利，比如，司法方面的賠償、補償，目前也不公平，一個城市人口工傷或者殉職可能得到的補償、賠償比農(nóng)村人口要多得多。
推進戶籍制度的配套改革，主要與政府機構(gòu)、各部委的協(xié)調(diào)配合有關(guān)。這樣，通過漸進的配套式改革，戶籍改革才能走出困境，取得顯著成效。