行政強制措施既是一個行政法學(xué)上的理論概念，更是一個法律實務(wù)概念，在司考應(yīng)試復(fù)習時又是一個往往為考生所困惑且與其他相臨近的行政檢查、行政征收、行政處罰、行政強制執(zhí)行等易混淆的概念。厘清行政強制措施的確切內(nèi)涵與范圍，涉及對《行政復(fù)議法》第6條第2項復(fù)議范圍、《行政訴訟法》第11條第1款第2項受案范圍及第18條特殊地域管轄、《國家賠償法》第3條第1項賠償范圍以及《治安管理處罰法》第92條的正確理解與適用進而涉及能否對司考中出現(xiàn)的該類設(shè)問正確作答的問題。
一、行政強制措施的概念、特點與界定
在《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》和《國家賠償法》中，行政強制措施均作為一種獨立的、僅排位于行政處罰之后的第二種可以被申請復(fù)議、提起訴訟和請求賠償?shù)木唧w行政行為而得到規(guī)定，與此不相適應(yīng)的是，在大部分行政法學(xué)專著、教材及司考輔導(dǎo)中，尚缺乏對此種具體行政行為作出符合立法目的深入總結(jié)和理論探討，這種狀況與行政法實踐對理論研究提出的要求和挑戰(zhàn)相去甚遠。
（一）行政強制措施的概念與特點
行政強制措施是指特定的行政主體為預(yù)防、控制違法行為或危險狀態(tài)（不利后果）以及調(diào)查取證和執(zhí)行的便利而依法對相對人的人身或財產(chǎn)限制其保持一定狀態(tài)的程序上的處置行為。行政強制措施可以類比刑事訴訟程序中的刑事強制措施來理解。在刑事訴訟中，有權(quán)機關(guān)為了審判上的便利而采取的刑事傳喚、刑事拘留、監(jiān)視居住、取保候?qū)徍痛兜却胧┦菫榱私K追究犯罪嫌疑人的刑事責任。行政強制措施亦如此，它是為了終追究違法相對人的行政法律責任而由有權(quán)機關(guān)作出的使相對人人身或財產(chǎn)保持一定狀態(tài)的一種程序上的處置行為。
行政強制措施具有以下特點：
1.行為主體的特定性及權(quán)力的法定性。采取行政強制措施必須是單行法律、法規(guī)明確賦予有權(quán)采取該措施的行政機關(guān)或法定授權(quán)的組織，并不是所有行政主體與生俱來就享有采取行政強制措施的權(quán)力。
2.目的的多重性。采取行政強制措施可以是為了預(yù)防違法行為、危險狀態(tài)或不利后果的發(fā)生，控制違法行為、危險狀態(tài)的蔓延與擴大，也可以是對尚未查清而為了查清行為人的違法事實而采取的證據(jù)保全或先行登記保存，還可以是為終強制執(zhí)行的便利而采取的強制措施。這也決定了行政強制措施種類的多樣性。
3.程序性與非制裁性。行政強制措施往往僅存在于某一完整的行政程序的一個相對獨立的階段，是整個行政程序的一個獨立環(huán)節(jié)。如在行政處罰的一般程序中，為了調(diào)查取證的便利或防止違法行為人轉(zhuǎn)移非法所得而將其帳號內(nèi)存款予以凍結(jié)。行政強制措施的采取往往是作出行政處罰的前置程序，它只是將相對人的人身或財產(chǎn)限制在一定狀態(tài)，是一種處置而非處罰，與此相比，行政處罰則具有實體性、終結(jié)論性和制裁性、懲罰性的特點。它往往是處罰的前置程序。
4.臨時性、期限性與可解除性。與上一特性相聯(lián)系，行政強制措施并非對相對人作出的實體的、終的結(jié)論，而僅僅是一個過程和階段，且這一過程和階段應(yīng)有明確的時間上的限制，如區(qū)縣工商局對投機倒把嫌疑企業(yè)賬號的凍結(jié)以一個月為限，一個月后要么再續(xù)批，要么解凍，要么作出實體的處罰予以沒收。
5.對證據(jù)掌握的初步性。法律上對采取行政強制措施時要求占有、掌握的證據(jù)往往僅僅是掌握了相對人具有違法事實的初步證據(jù)、間接證據(jù)或違法的端倪，而行政處罰的實施則必須建立在證據(jù)確實充分、認定事實清楚的基礎(chǔ)上。如《稅收征收管理法》第38條規(guī)定的“發(fā)現(xiàn)納稅人有明顯的轉(zhuǎn)移、隱匿其應(yīng)納稅的商品、貨物以及其他財產(chǎn)或者應(yīng)納稅的收入的跡象的”即可采取稅務(wù)保全措施，這里的“跡象”絕非一個確定的法律事實。
6.針對權(quán)利的限制性。采取行政強制措施所指向的相對人的人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)只是受到某種程度上的限制，而非質(zhì)的、實體上的剝奪。如查封、扣押特定財產(chǎn)只是對財產(chǎn)所有人或使用人對該財產(chǎn)的使用與處分權(quán)作了一定時間上的限制，使其處于一種不確定的狀態(tài)。而行政處罰則是剝奪了相對人某項權(quán)利。
7.強制性。行政強制措施以行政機關(guān)所具有的強制力作后盾，其設(shè)定的義務(wù)狀態(tài)必須要得到滿足與實現(xiàn)，它是以行政主體所擁有的物質(zhì)力量作為保障的。相對人拒絕履行時，行政主體有權(quán)采取必要的執(zhí)行措施予以實現(xiàn)。
行政強制措施是一種僅次于行政處罰的執(zhí)法力度的具體行政行為，因而它還具有行為對象的特定性和可以被相對人提出爭訟的可訴性。
（二）行政強制措施的界定
1.行政強制措施與行政檢查。
行政檢查作為一種獨立的具體行政行為已為我國行政法學(xué)界所普遍接受，具體是指有權(quán)的行政主體依據(jù)法定的檢查職權(quán)，對于行政相對人是否遵守和執(zhí)行法律或其它規(guī)范性文件以及具體行政行為的情況進行的影響相對人程序性權(quán)利的了解檢查行為。行政檢查是行政主體對相對人進行監(jiān)督的一種主要方法，是獲知、發(fā)現(xiàn)相對人違法的重要方式，因而它又往往是采取行政強制措施的前置程序。行政檢查并不直接處理或改變行政相對人的法律地位、不直接對相對人行政法上實體權(quán)利、義務(wù)作出處理和改變，亦非對相對人作出的法律上的一個正式結(jié)論，這一點與行政強制措施相近。行政檢查的主要方式是進入、了解、詢問、查閱、復(fù)制、搜查、檢查與索取資料等，它并非像行政強制措施與行政處罰那樣采取一定的硬性措施而剝奪或限制了相對人的實體權(quán)利，而往往只是導(dǎo)致或引起行政處理程序的一個獨立的前期階段。行政檢查是發(fā)現(xiàn)問題、進而制裁違法行為的前提。行政檢查的主要內(nèi)容是發(fā)現(xiàn)公民、法人和其他組織履行法律義務(wù)的情況和信息，區(qū)別于目的是為了核實相對人違法行為的行政調(diào)查。行政檢查的職權(quán)表主要為：進入權(quán)；詢問權(quán)；了解權(quán)；查閱權(quán)、復(fù)制權(quán)；索取資料權(quán)；搜查權(quán)；檢查權(quán)。這些職權(quán)在《行政許可法》、《煤炭法》、《證券法》、《娛樂場所管理條例》等法律、法規(guī)的倒數(shù)第三章中有集中體現(xiàn)。
例，《食品安全法》第77條：縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門履行各自食品安全監(jiān)督管理職責，有權(quán)采取下列措施：
（一）進入生產(chǎn)經(jīng)營場所實施現(xiàn)場檢查；
（二）對生產(chǎn)經(jīng)營的食品進行抽樣檢驗；
（三）查閱、復(fù)制有關(guān)合同、票據(jù)、賬簿以及其他有關(guān)資料；
（四）查封、扣押有證據(jù)證明不符合食品安全標準的食品，違法使用的食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品，以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營或者被污染的工具、設(shè)備；
（五）查封違法從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的場所。
雖然該條中以措施為題加以集中規(guī)定，但該條仍然確立了兩種具體行政行為：前三項為行政檢查行為，后兩項為行政強制措施行為。
2.行政強制措施與行政征收
行政征收，指行政主體憑借國家行政權(quán)，根據(jù)國家和社會公共利益的需要，依法向行政相對人強制地征收稅、費或者實物的行政行為。行政征收具有強制性、法定性、對象為稅和費時的無償性等特點。2004年憲法修正案規(guī)定對私有財產(chǎn)、農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行政征收應(yīng)予補償，這是對以往傳統(tǒng)理論行政征收無償性的*。行政征收屬于實體上確立相對人權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的行政行為與程序上臨時控制的行政強制措施相區(qū)別。行政征收與行政強制措施的表現(xiàn)載體均為行政處理決定書，而非處罰決定書。
行政征收為稅、費時必須以立法規(guī)范為依據(jù)，且作為一種公共負擔不予補償。我國已經(jīng)制定了一部《稅收征收管理法》，該法在司法考試的法規(guī)匯編中被收錄在經(jīng)濟法的財稅法中，但考生應(yīng)當將其作為行政法來看待，因為其規(guī)定了稅務(wù)機關(guān)重要的的幾種特殊規(guī)則的行政行為。
例，《稅收征收管理法》第88條：“納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔保人同稅務(wù)機關(guān)在納稅上發(fā)生爭議時，必須先依照稅務(wù)機關(guān)的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應(yīng)的擔保，然后可以依法申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院起訴?！魇諡楸亟?jīng)式
當事人對稅務(wù)機關(guān)的處罰決定、強制執(zhí)行措施或者稅收保全措施不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法向人民法院起訴?！x擇式【國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督總局的一個通知中將這三種具體行政行為排序為：行政強制措施、行政處罰、行政強制執(zhí)行】此處的“稅收保全措施”即稅收行政強制措施。
當事人對稅務(wù)機關(guān)的處罰決定逾期不申請行政復(fù)議也不向人民法院起訴、又不履行的，作出處罰決定的稅務(wù)機關(guān)可以采取本法第四十條規(guī)定的強制執(zhí)行措施，或者申請人民法院強制執(zhí)行?！啊x擇執(zhí)行
該條正確適用的前提是必須正確區(qū)分這四種具體行政行為！
司法考試真題：（2006-二-80-多）李某購買中巴車從事個體客運，但未辦理稅務(wù)登記，且一直未繳納稅款。某縣國稅局要求李某限期繳納稅款1500元并決定罰1000元。后因李某逾期未繳納稅款和罰款，該國稅局將李某的中巴車扣押，李某不服。下列哪些說法是不正確的？
A.對繳納稅款和罰款決定，李某應(yīng)當先申請復(fù)議，再提起訴訟
B.李某對上述三行為不服申請復(fù)議，應(yīng)向某縣國稅局的上一級國稅局申請
C.對扣押行為不服，李某可以直接向法院提起訴訟
D.該國稅局扣押李某中巴車的措施，可以交由縣交通局采取
答案：【A、D】正確作答本題的前提是區(qū)分行政征收、行政處罰和行政強制措施三種行為。“要求李某限期繳納稅款”表明的是行政征收行為，而非處罰。
3.行政強制措施與行政處罰。
行政處罰是特定的行政主體對違反行政管理秩序尚未構(gòu)成犯罪的行政相對人所給予的一種法律制裁，它是用損害被處罰人權(quán)益的方式來達到教育違法行為人的目的的，它是一種富力度的行政執(zhí)法行為，正因此，它也是一種對相對人的合法權(quán)益構(gòu)成大威脅的一種具體行政行為，在行政復(fù)議、行政訴訟與行政賠償立法中均被首當其沖地列為第一位的可以被申請復(fù)議、提起訴訟與請求賠償?shù)木唧w行政行為。由于行政處罰的作出必須建立在對相對人違法事實認定確實充分的基礎(chǔ)上，其結(jié)果又是剝奪與損害了相對人的實體權(quán)利，故而具有實體性、終性、性、結(jié)論性的特點，這恰恰與行政強制措施相區(qū)別。應(yīng)該指出的是，從理論上說行政處罰是對被處罰人權(quán)利的剝奪，行政強制措施則是對被采取措施人權(quán)利的限制，但是在對人身自由權(quán)采取時則無論是處罰還是限制，對行為人來說其結(jié)果是沒有區(qū)別的，即均喪失了以時間為載體的空間移動權(quán)且這一后果難以彌補。但我們?nèi)匀豢梢詮睦碚撋献鞒鲞@一區(qū)分，它們在法律屬性上也確實存在差異。
人身自由罰，包括行政拘留、勞動教養(yǎng)、驅(qū)逐出境；
行為能力罰，包括吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照、吊銷許可證、責令停產(chǎn)停業(yè)；
財產(chǎn)罰，主要指罰款、沒收非法所得和財物；
申誡精神罰，主要是警告和通報。
★靜態(tài)作出行政拘留和驅(qū)逐出境是行政處罰，動態(tài)實現(xiàn)其義務(wù)的強制拘留和驅(qū)逐出境就是行政強制執(zhí)行了！
區(qū)分：為程序之目的的暫扣車輛和行駛證的行為是行政強制措施，為實體結(jié)論的吊扣駕照三個月的行為就是行政處罰了。
4.行政強制措施與行政強制執(zhí)行。
行政強制執(zhí)行指行政機關(guān)作為執(zhí)行主體對相對人不履行行政法上的義務(wù)時，實施的強迫其履行該義務(wù)的活動，這是對行政強制執(zhí)行的狹義理解，而廣義上的理解在執(zhí)行主體上還包括人民法院。在我國的國情下，以采用廣義的理解更為適宜，因為我國的大部分行政機關(guān)沒有強制執(zhí)行權(quán)而需通過申請人民法院予以執(zhí)行。目前單行法律中主要賦予了涉及外部緊急公共利益的少數(shù)行政機關(guān)享有執(zhí)行權(quán)，如公安、工商、稅務(wù)、審計、財政、外匯、海關(guān)等。行政強制執(zhí)行是由有權(quán)機關(guān)將具體行政行為設(shè)定的義務(wù)運用國家強制力予以滿足與實現(xiàn)的活動，主要有直接強制與采取執(zhí)行罰、代執(zhí)行的間接強制兩類，而具體的強制執(zhí)行措施又包括強制拘留、提取、劃拔、扣繳、遷出與退出、拆除、收兌、變賣等等，在對財產(chǎn)的執(zhí)行措施時常常查封、扣押、變賣一起表述，但這里只有變賣才是執(zhí)行措施而查封、扣押是行政強制措施，極易混淆。在實現(xiàn)一定的義務(wù)狀態(tài)這一點上，行政強制執(zhí)行與行政強制措施相近，但是兩者實現(xiàn)的由行政行為所確立的義務(wù)的性質(zhì)不同，前者往往是一個經(jīng)過爭訟的、作為實體結(jié)論的義務(wù)，往往還主要是行政處罰確立的義務(wù)；而后者則是一個僅具有程序法意義上的義務(wù)。兩者在主體的范圍、采取的法定理由、實施的程序以及方式、方法上均存在重大差異。
晚近以來，行政法學(xué)界有將兩者合稱行政強制并一起研究的趨勢，這也正是司法部“三大本”中確立行政強制一章內(nèi)容的原因。立法機關(guān)也似采取將兩者一起規(guī)范的作法，起草的《行政強制法》已經(jīng)全國人大常委會兩審。
考生務(wù)必牢記我國享有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)及其種類：
其一，所有有罰款權(quán)的機關(guān)都有加處3% 執(zhí)行罰的間接強制執(zhí)行權(quán)→此為橫向的一般規(guī)定。
其二，公安→強制傳喚、拘留與帶離現(xiàn)場（《集會**法》與《治安管理處罰法》）；工商→強制劃撥和拍賣；稅務(wù)（國稅和地稅）→強制拍賣、扣繳（《稅收征收管理法》第40條）；金融（人民銀行）→劃撥存款；審計、財政→強制劃撥；外匯管理→強制收兌；海關(guān)→強制扣繳與變賣（《海關(guān)法》第93條，（2007-二-92-不）A選項及B選項即考查此內(nèi)容）；專利→專利局可強制他人許可適用專利?！藶闅w屬于縱向管理部門的強制執(zhí)行權(quán)。
其三、歸屬于縣級人民政府的三種強制執(zhí)行權(quán)：①強制服兵役→《兵役法》第61條；②強制拆除住房→《城市房屋拆遷管理條例》第17條規(guī)定作出裁決的房地局所屬的；③強制拆除建設(shè)工程→《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第68條作出責令拆除的城鄉(xiāng)規(guī)劃部門所屬的。
例，《行政處罰法》第51條：“當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關(guān)可以采取下列措施：（二）根據(jù)法律規(guī)定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款?！贝隧椫械牟榉?、扣押、凍結(jié)屬于行政強制措施，拍賣和劃撥才是行政強制執(zhí)行（措施）！
后，責令限期拆除違章建筑或違法建設(shè)，是行政處罰、行政強制措施，還是行政強制執(zhí)行措施？筆者以為，行政機關(guān)僅在靜態(tài)作出責令當事人限期拆除違法建設(shè)的決定而言，屬于行政強制措施，具有恢復(fù)原狀性質(zhì)。屬于《行政處罰法》第23條：“行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當責令當事人改正或者限期改正違法行為”的責令改正的形式。這一立法表述已告訴我們它不是行政處罰。那么如果動態(tài)去將這一行政強制措施付諸實施、實踐和實現(xiàn)其義務(wù)狀態(tài)則屬于行政強制執(zhí)行范疇。
另外，行政拘留屬于行政處罰，法院在行政訴訟中排除妨礙訴訟行為的司法拘留屬于強制措施；刑事拘留是刑事強制措施，行政拘留則為行政處罰。
二、行政強制措施的種類
行政強制措施主要分為限制人身自由和限制財產(chǎn)流通兩大類。他們主要是由管理部門的單行法規(guī)定的。
（一）限制人身自由的行政強制措施。因為其涉及《行政訴訟法》第18條的適用，又分為：
其一，有法律根據(jù)的行政強制措施。
前已述及對人身自由權(quán)而言，行政強制措施在法律屬性上是對權(quán)利的限制而非行政處罰中的剝奪，因為后者是對違法行為的實體的、終的結(jié)論。當然，就客觀效果而言兩者對相對人是沒有差別的，我們只是從法律屬性上作了上述區(qū)分。實踐中完整地考察限制人身自由的行政強制措施包括以下幾種形式：
1.留置盤問。也稱留置盤查或繼續(xù)盤查，這是《人民警察法》第9條賦予人民警察的對嫌疑人將其帶至一定場所進行盤問的權(quán)力。留置盤問多不超過24小時，特殊情況下經(jīng)縣級以上公安機關(guān)批準可以延長至48小時，并應(yīng)當留有盤問記錄。應(yīng)該指出的是，留置盤問后可能發(fā)現(xiàn)犯罪行為而引起刑事拘留或逮捕的刑事訴訟程序；也可能導(dǎo)致行政拘留的行政處罰程序。但宏觀上說，留置盤問屬于行政強制措施。
2.行政傳喚。是指公安機關(guān)以書面或口頭方式通知相對人到達某一特定場所的強制措施，其目的是要對其進行訊問、調(diào)查取證。《治安管理處罰法》第82條、第83條全面規(guī)范了傳喚的程序。傳喚的一般期限為8小時，對無正當理由不接受傳喚或逃避傳喚的，公安機關(guān)可以強制傳喚。傳喚本身是行政強制措施，但強制傳喚就是行政強制執(zhí)行了。刑事傳喚屬于刑事強制措施。
3.管束或約束身體。根據(jù)《治安管理處罰法》第15條第2款的規(guī)定公安機關(guān)對醉酒的人必要時可以使用約束帶將其約束至酒醒。
4.扣留。根據(jù)《海關(guān)法》第6條的規(guī)定，在海關(guān)監(jiān)管區(qū)和海關(guān)附近沿海沿邊地區(qū)，對走私嫌疑人經(jīng)關(guān)長批準可以對其扣留24小時，在特殊情況下，可以延長至48小時。如有證據(jù)認為其構(gòu)成犯罪的，海關(guān)必須將其移送有管轄權(quán)的司法機關(guān)。
5.強制戒毒。這里的強制戒毒是根據(jù)國務(wù)院1995年1月15日發(fā)布的《強制戒毒辦法》的規(guī)定，由縣級公安機關(guān)決定的將吸毒者送至強制戒毒所，期限為3～6個月的強制戒毒。但其又有上位法全國人大常委會關(guān)于禁毒的決定為依據(jù)。
6.收容教育。根據(jù)國務(wù)院《賣*嫖娼人員收容教育辦法》和《治安管理處罰法》的規(guī)定，對賣*嫖娼人員尚不夠勞動教養(yǎng)的由公安機關(guān)收容教育。期限為6個月至兩年。法律依據(jù)為全國人大常委會關(guān)于嚴禁賣*嫖娼的決定。
公安機關(guān)對城市中流浪乞討或露宿街頭者予以集中送回原地的收容遣送在2003年6月20日之前屬于行政強制措施。根據(jù)《立法法》第8條關(guān)于限制人身自由的強制措施與處罰只能由法律設(shè)定的規(guī)定，收容遣送在2000年7月1日立法法生效之后就是違法的。在2003年6月20 日的國務(wù)院常務(wù)會議上收容遣送制度被廢止，改為更富人文關(guān)懷的生活救助制度。
7.強制收治、醫(yī)學(xué)留觀與強制隔離。衛(wèi)生行政部門及醫(yī)療保健機構(gòu)有權(quán)根據(jù)《傳染病防治法》的規(guī)定對甲類傳染病人和病源攜帶者以及乙類傳染病中的艾滋病等病人予以強制治療，對疑似病人進行強制醫(yī)學(xué)留觀（這兩類由公安機關(guān)協(xié)助執(zhí)行），對密切接觸者予以強制隔離。根據(jù)2003年4月25日北京市人民政府緊急通知的授權(quán)，區(qū)縣衛(wèi)生行政主管部門可以劃定隔離區(qū)域。2003年春天的“非典”讓我們著實感受到了這幾種行政強制措施。
8.“兩指”?！缎姓O(jiān)察法》第四章第20條規(guī)定行政監(jiān)察機關(guān)有權(quán)責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定時間、指定地點就調(diào)查事項涉及的問題作出解釋和說明。這里的“兩指”與執(zhí)政黨紀檢委對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的“雙規(guī)”是不同的。
上述限制人身自由的行政強制措施除4扣留、8“兩指”和7中的強制隔離是非公安機關(guān)實施的以外，其余的均為公安機關(guān)作出的——因為警察權(quán)是一種與人身可以發(fā)生合法的摩擦和接觸的行政權(quán)。另外，根據(jù)《立法法》第8條第5項規(guī)定，上述限制人身自由的行政強制措施必須有法律這一格規(guī)范性文件的依據(jù)，行政法規(guī)無權(quán)加以設(shè)定。
其二，事實上的行政強制措施。
上述有法律根據(jù)的行政強制措施在違法采取時即產(chǎn)生國家賠償責任。在《國家賠償法》中，某些無法律根據(jù)而事實上限制了人身自由的行為也屬于應(yīng)予賠償?shù)姆懂牎?BR> 事實上的強制措施（無法律依據(jù)的）：①“談話”：如行政機關(guān)找個體戶談兩天話，不讓回家；②“辦學(xué)習班”：如鄉(xiāng)政府為超計劃生育的人在大院內(nèi)辦三天學(xué)習班；③“隔離審查”：行政機關(guān)將相對人隔離審查；④浙江“封閉”學(xué)法的“法制教育學(xué)?！保虎菔聦嵣系牧b押，如行政機關(guān)將某人“帶至”大酒店保衛(wèi)部四小時后放出等。上述行為在高法院《行政賠償規(guī)定》第3條中表述為“非具體行政行為”。對此類行為相對人不能提出撤銷之訴，只能適用確認判決。
對上述人身自由限制的有法律根據(jù)的和事實上行政強制措施不服提起的行政訴訟的既可以由原告所在地的法院，也可由被告所在地的法院管轄，但不包括下述限制財產(chǎn)流通的強制措施，也不包括屬于行政處罰的行政拘留，這兩種情形原告所在地的法院沒有管轄權(quán)！但是，人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)共訴的案件，原告所在地的法院是有管轄權(quán)的——行政機關(guān)基于同一事實既對人身又對財產(chǎn)實施行政處罰或者采取行政強制措施的，被限制人身自由的公民、被扣押或者沒收財產(chǎn)的公民、法人或者其他組織對上述行為均不服的，既可以向被告所在地人民法院提起訴訟，也可以向原告所在地人民法院提起訴訟，受訴人民法院可一并管轄。
至于勞動教養(yǎng)屬于行政強制措施還是行政處罰，理論上曾有分歧，有關(guān)解釋曾將其詮釋為行政強制措施。但本質(zhì)上說，勞動教養(yǎng)是一種嚴厲的行政處罰，《中國人權(quán)狀況白皮書》中也已確認是一種行政處罰。筆者認為，勞動教養(yǎng)是一種富于中國特色的、過渡性的行政處罰，隨著法治的健全，勞動教養(yǎng)將會得到進一步規(guī)范（正在立法）。在《治安管理處罰法》第76條中稱為“強制性教育措施”。
（二）限制財產(chǎn)流通的行政強制措施
對相對人的財產(chǎn)權(quán)采取的行政強制措施主要是指限制了財產(chǎn)所有人或使用人對其的所有權(quán)或使用權(quán)，使其在一定期限內(nèi)處于一種不確定的狀態(tài)，權(quán)利人暫時無法行使該項權(quán)利。實踐中許多人常常將查封、扣押與行政處罰和行政強制執(zhí)行措施相混淆，這是應(yīng)該得到澄清的。對財產(chǎn)的強制措施主要有：
1.查封。指行政主體對相對人的動產(chǎn)或不動產(chǎn)予以查實、封存，待實體結(jié)論作出后再加以處理的具體行政行為。查封具有行政強制措施的所有特性，是一種典型的行政強制措施。查封主要針對的是不動產(chǎn)，往往稱為“就地”查封，并須貼上封條予以登記造冊，其所有人或使用人在查封期間不得進入或使用被查封的標的。
2.扣押。被扣押財物的所有權(quán)人或使用權(quán)人在扣押期間不能行使對財產(chǎn)的使用與處分權(quán)，其主要是針對動產(chǎn)，如相對人實施違法行為的工具、違禁品或其它非法財物，同時，扣押往往是異地的，即將扣押的財物空間上移至行政機關(guān)的辦公地或其它適宜存放的地點。
司考真題，（2005—2—80—多）某縣公安局因彭某拒絕交納罰款，將彭某汽車扣押。一個月后，該局通知彭某將汽車領(lǐng)回，但該車在扣押期間被使用，因發(fā)生交通事故遭到部分損壞。下列哪些說法是正確的？
A某縣公安局的扣車行為是一種行政強制措施
B某縣公安局的扣車行為應(yīng)當有法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)的授權(quán)，否則構(gòu)成違法
C某縣公安局退回被扣的汽車即可視為對扣車行為違法性的確認
D某縣公安局應(yīng)滿足彭某提出賠償其汽車維修費、養(yǎng)路費和汽車停運期間的收入損失的要求
【答案】A、B.多項選擇題正確選項的數(shù)量可以是2∽4個選項。A選項正確，扣押車輛確屬行政強制措施。B選項正確，采取行政強制措施應(yīng)當有法律、法規(guī)的依據(jù)，這里又考了行政法基本原則的依法行政原則——職權(quán)法定的內(nèi)容。C選項錯誤，確定行政強制措施的違法性質(zhì)應(yīng)當以法律為依據(jù)，而不是簡單地以行政機關(guān)是否退回財產(chǎn)為依據(jù)。D選項錯誤，因為行政賠償應(yīng)當根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定進行，而不能僅根據(jù)當事人的請求且汽車停運期間的收入損失是明顯不屬于國家賠償范圍的間接損失的范疇。
《行政處罰法》第37條規(guī)定行政機關(guān)對證據(jù)的先行登記保存，工商行政管理機關(guān)對相關(guān)物品的扣留、封存等也屬行政強制措施的范疇。
3.凍結(jié)。主要是針對相對人銀行存款賬號內(nèi)的資金宣布未經(jīng)批準不得支取，有“只進不出”和“不進不出”兩種凍結(jié)。凍結(jié)具有一定的時間限制而不能無限期的凍結(jié)下去。如工商行政管理機關(guān)對有涉嫌經(jīng)濟違法的企業(yè)的賬號只有凍結(jié)一個月的權(quán)力，根據(jù)需要可以再延續(xù)兩次，待案件有了實體結(jié)論，如行政主體作出沒收的處罰決定，則被凍結(jié)賬號的存款將可能被行政強制執(zhí)行而劃撥至行政機關(guān)的賬戶內(nèi)。
4.收繳。根據(jù)《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第11章的規(guī)定，對涉案的財物應(yīng)當先以收繳將其暫時控制起來。應(yīng)當收繳的財物包括行為人用于違法活動的工具、設(shè)備以及**物品、毒品、和其他違禁品。收繳涉案財物應(yīng)當由縣級以上公安機關(guān)批準，并制作收繳清單。待案件的實體結(jié)論（往往是行政處罰）作出后應(yīng)當按照下列規(guī)定分別處理：①應(yīng)當上繳國庫的移交財政部門處理；②屬于違禁品的經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負責人批準統(tǒng)一登記造冊后予以銷毀；③屬于受害人合法財物的，及時返還受害人。這里的收繳即屬于典型的行政強制措施。
考生對以上關(guān)于行政強制措施的闡述須悉心予以領(lǐng)悟，進而對出現(xiàn)的考題正確作答。
一、行政強制措施的概念、特點與界定
在《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》和《國家賠償法》中，行政強制措施均作為一種獨立的、僅排位于行政處罰之后的第二種可以被申請復(fù)議、提起訴訟和請求賠償?shù)木唧w行政行為而得到規(guī)定，與此不相適應(yīng)的是，在大部分行政法學(xué)專著、教材及司考輔導(dǎo)中，尚缺乏對此種具體行政行為作出符合立法目的深入總結(jié)和理論探討，這種狀況與行政法實踐對理論研究提出的要求和挑戰(zhàn)相去甚遠。
（一）行政強制措施的概念與特點
行政強制措施是指特定的行政主體為預(yù)防、控制違法行為或危險狀態(tài)（不利后果）以及調(diào)查取證和執(zhí)行的便利而依法對相對人的人身或財產(chǎn)限制其保持一定狀態(tài)的程序上的處置行為。行政強制措施可以類比刑事訴訟程序中的刑事強制措施來理解。在刑事訴訟中，有權(quán)機關(guān)為了審判上的便利而采取的刑事傳喚、刑事拘留、監(jiān)視居住、取保候?qū)徍痛兜却胧┦菫榱私K追究犯罪嫌疑人的刑事責任。行政強制措施亦如此，它是為了終追究違法相對人的行政法律責任而由有權(quán)機關(guān)作出的使相對人人身或財產(chǎn)保持一定狀態(tài)的一種程序上的處置行為。
行政強制措施具有以下特點：
1.行為主體的特定性及權(quán)力的法定性。采取行政強制措施必須是單行法律、法規(guī)明確賦予有權(quán)采取該措施的行政機關(guān)或法定授權(quán)的組織，并不是所有行政主體與生俱來就享有采取行政強制措施的權(quán)力。
2.目的的多重性。采取行政強制措施可以是為了預(yù)防違法行為、危險狀態(tài)或不利后果的發(fā)生，控制違法行為、危險狀態(tài)的蔓延與擴大，也可以是對尚未查清而為了查清行為人的違法事實而采取的證據(jù)保全或先行登記保存，還可以是為終強制執(zhí)行的便利而采取的強制措施。這也決定了行政強制措施種類的多樣性。
3.程序性與非制裁性。行政強制措施往往僅存在于某一完整的行政程序的一個相對獨立的階段，是整個行政程序的一個獨立環(huán)節(jié)。如在行政處罰的一般程序中，為了調(diào)查取證的便利或防止違法行為人轉(zhuǎn)移非法所得而將其帳號內(nèi)存款予以凍結(jié)。行政強制措施的采取往往是作出行政處罰的前置程序，它只是將相對人的人身或財產(chǎn)限制在一定狀態(tài)，是一種處置而非處罰，與此相比，行政處罰則具有實體性、終結(jié)論性和制裁性、懲罰性的特點。它往往是處罰的前置程序。
4.臨時性、期限性與可解除性。與上一特性相聯(lián)系，行政強制措施并非對相對人作出的實體的、終的結(jié)論，而僅僅是一個過程和階段，且這一過程和階段應(yīng)有明確的時間上的限制，如區(qū)縣工商局對投機倒把嫌疑企業(yè)賬號的凍結(jié)以一個月為限，一個月后要么再續(xù)批，要么解凍，要么作出實體的處罰予以沒收。
5.對證據(jù)掌握的初步性。法律上對采取行政強制措施時要求占有、掌握的證據(jù)往往僅僅是掌握了相對人具有違法事實的初步證據(jù)、間接證據(jù)或違法的端倪，而行政處罰的實施則必須建立在證據(jù)確實充分、認定事實清楚的基礎(chǔ)上。如《稅收征收管理法》第38條規(guī)定的“發(fā)現(xiàn)納稅人有明顯的轉(zhuǎn)移、隱匿其應(yīng)納稅的商品、貨物以及其他財產(chǎn)或者應(yīng)納稅的收入的跡象的”即可采取稅務(wù)保全措施，這里的“跡象”絕非一個確定的法律事實。
6.針對權(quán)利的限制性。采取行政強制措施所指向的相對人的人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)只是受到某種程度上的限制，而非質(zhì)的、實體上的剝奪。如查封、扣押特定財產(chǎn)只是對財產(chǎn)所有人或使用人對該財產(chǎn)的使用與處分權(quán)作了一定時間上的限制，使其處于一種不確定的狀態(tài)。而行政處罰則是剝奪了相對人某項權(quán)利。
7.強制性。行政強制措施以行政機關(guān)所具有的強制力作后盾，其設(shè)定的義務(wù)狀態(tài)必須要得到滿足與實現(xiàn)，它是以行政主體所擁有的物質(zhì)力量作為保障的。相對人拒絕履行時，行政主體有權(quán)采取必要的執(zhí)行措施予以實現(xiàn)。
行政強制措施是一種僅次于行政處罰的執(zhí)法力度的具體行政行為，因而它還具有行為對象的特定性和可以被相對人提出爭訟的可訴性。
（二）行政強制措施的界定
1.行政強制措施與行政檢查。
行政檢查作為一種獨立的具體行政行為已為我國行政法學(xué)界所普遍接受，具體是指有權(quán)的行政主體依據(jù)法定的檢查職權(quán)，對于行政相對人是否遵守和執(zhí)行法律或其它規(guī)范性文件以及具體行政行為的情況進行的影響相對人程序性權(quán)利的了解檢查行為。行政檢查是行政主體對相對人進行監(jiān)督的一種主要方法，是獲知、發(fā)現(xiàn)相對人違法的重要方式，因而它又往往是采取行政強制措施的前置程序。行政檢查并不直接處理或改變行政相對人的法律地位、不直接對相對人行政法上實體權(quán)利、義務(wù)作出處理和改變，亦非對相對人作出的法律上的一個正式結(jié)論，這一點與行政強制措施相近。行政檢查的主要方式是進入、了解、詢問、查閱、復(fù)制、搜查、檢查與索取資料等，它并非像行政強制措施與行政處罰那樣采取一定的硬性措施而剝奪或限制了相對人的實體權(quán)利，而往往只是導(dǎo)致或引起行政處理程序的一個獨立的前期階段。行政檢查是發(fā)現(xiàn)問題、進而制裁違法行為的前提。行政檢查的主要內(nèi)容是發(fā)現(xiàn)公民、法人和其他組織履行法律義務(wù)的情況和信息，區(qū)別于目的是為了核實相對人違法行為的行政調(diào)查。行政檢查的職權(quán)表主要為：進入權(quán)；詢問權(quán)；了解權(quán)；查閱權(quán)、復(fù)制權(quán)；索取資料權(quán)；搜查權(quán)；檢查權(quán)。這些職權(quán)在《行政許可法》、《煤炭法》、《證券法》、《娛樂場所管理條例》等法律、法規(guī)的倒數(shù)第三章中有集中體現(xiàn)。
例，《食品安全法》第77條：縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門履行各自食品安全監(jiān)督管理職責，有權(quán)采取下列措施：
（一）進入生產(chǎn)經(jīng)營場所實施現(xiàn)場檢查；
（二）對生產(chǎn)經(jīng)營的食品進行抽樣檢驗；
（三）查閱、復(fù)制有關(guān)合同、票據(jù)、賬簿以及其他有關(guān)資料；
（四）查封、扣押有證據(jù)證明不符合食品安全標準的食品，違法使用的食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品，以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營或者被污染的工具、設(shè)備；
（五）查封違法從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的場所。
雖然該條中以措施為題加以集中規(guī)定，但該條仍然確立了兩種具體行政行為：前三項為行政檢查行為，后兩項為行政強制措施行為。
2.行政強制措施與行政征收
行政征收，指行政主體憑借國家行政權(quán)，根據(jù)國家和社會公共利益的需要，依法向行政相對人強制地征收稅、費或者實物的行政行為。行政征收具有強制性、法定性、對象為稅和費時的無償性等特點。2004年憲法修正案規(guī)定對私有財產(chǎn)、農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行政征收應(yīng)予補償，這是對以往傳統(tǒng)理論行政征收無償性的*。行政征收屬于實體上確立相對人權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的行政行為與程序上臨時控制的行政強制措施相區(qū)別。行政征收與行政強制措施的表現(xiàn)載體均為行政處理決定書，而非處罰決定書。
行政征收為稅、費時必須以立法規(guī)范為依據(jù)，且作為一種公共負擔不予補償。我國已經(jīng)制定了一部《稅收征收管理法》，該法在司法考試的法規(guī)匯編中被收錄在經(jīng)濟法的財稅法中，但考生應(yīng)當將其作為行政法來看待，因為其規(guī)定了稅務(wù)機關(guān)重要的的幾種特殊規(guī)則的行政行為。
例，《稅收征收管理法》第88條：“納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔保人同稅務(wù)機關(guān)在納稅上發(fā)生爭議時，必須先依照稅務(wù)機關(guān)的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應(yīng)的擔保，然后可以依法申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院起訴?！魇諡楸亟?jīng)式
當事人對稅務(wù)機關(guān)的處罰決定、強制執(zhí)行措施或者稅收保全措施不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法向人民法院起訴?！x擇式【國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督總局的一個通知中將這三種具體行政行為排序為：行政強制措施、行政處罰、行政強制執(zhí)行】此處的“稅收保全措施”即稅收行政強制措施。
當事人對稅務(wù)機關(guān)的處罰決定逾期不申請行政復(fù)議也不向人民法院起訴、又不履行的，作出處罰決定的稅務(wù)機關(guān)可以采取本法第四十條規(guī)定的強制執(zhí)行措施，或者申請人民法院強制執(zhí)行?！啊x擇執(zhí)行
該條正確適用的前提是必須正確區(qū)分這四種具體行政行為！
司法考試真題：（2006-二-80-多）李某購買中巴車從事個體客運，但未辦理稅務(wù)登記，且一直未繳納稅款。某縣國稅局要求李某限期繳納稅款1500元并決定罰1000元。后因李某逾期未繳納稅款和罰款，該國稅局將李某的中巴車扣押，李某不服。下列哪些說法是不正確的？
A.對繳納稅款和罰款決定，李某應(yīng)當先申請復(fù)議，再提起訴訟
B.李某對上述三行為不服申請復(fù)議，應(yīng)向某縣國稅局的上一級國稅局申請
C.對扣押行為不服，李某可以直接向法院提起訴訟
D.該國稅局扣押李某中巴車的措施，可以交由縣交通局采取
答案：【A、D】正確作答本題的前提是區(qū)分行政征收、行政處罰和行政強制措施三種行為。“要求李某限期繳納稅款”表明的是行政征收行為，而非處罰。
3.行政強制措施與行政處罰。
行政處罰是特定的行政主體對違反行政管理秩序尚未構(gòu)成犯罪的行政相對人所給予的一種法律制裁，它是用損害被處罰人權(quán)益的方式來達到教育違法行為人的目的的，它是一種富力度的行政執(zhí)法行為，正因此，它也是一種對相對人的合法權(quán)益構(gòu)成大威脅的一種具體行政行為，在行政復(fù)議、行政訴訟與行政賠償立法中均被首當其沖地列為第一位的可以被申請復(fù)議、提起訴訟與請求賠償?shù)木唧w行政行為。由于行政處罰的作出必須建立在對相對人違法事實認定確實充分的基礎(chǔ)上，其結(jié)果又是剝奪與損害了相對人的實體權(quán)利，故而具有實體性、終性、性、結(jié)論性的特點，這恰恰與行政強制措施相區(qū)別。應(yīng)該指出的是，從理論上說行政處罰是對被處罰人權(quán)利的剝奪，行政強制措施則是對被采取措施人權(quán)利的限制，但是在對人身自由權(quán)采取時則無論是處罰還是限制，對行為人來說其結(jié)果是沒有區(qū)別的，即均喪失了以時間為載體的空間移動權(quán)且這一后果難以彌補。但我們?nèi)匀豢梢詮睦碚撋献鞒鲞@一區(qū)分，它們在法律屬性上也確實存在差異。
人身自由罰，包括行政拘留、勞動教養(yǎng)、驅(qū)逐出境；
行為能力罰，包括吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照、吊銷許可證、責令停產(chǎn)停業(yè)；
財產(chǎn)罰，主要指罰款、沒收非法所得和財物；
申誡精神罰，主要是警告和通報。
★靜態(tài)作出行政拘留和驅(qū)逐出境是行政處罰，動態(tài)實現(xiàn)其義務(wù)的強制拘留和驅(qū)逐出境就是行政強制執(zhí)行了！
區(qū)分：為程序之目的的暫扣車輛和行駛證的行為是行政強制措施，為實體結(jié)論的吊扣駕照三個月的行為就是行政處罰了。
4.行政強制措施與行政強制執(zhí)行。
行政強制執(zhí)行指行政機關(guān)作為執(zhí)行主體對相對人不履行行政法上的義務(wù)時，實施的強迫其履行該義務(wù)的活動，這是對行政強制執(zhí)行的狹義理解，而廣義上的理解在執(zhí)行主體上還包括人民法院。在我國的國情下，以采用廣義的理解更為適宜，因為我國的大部分行政機關(guān)沒有強制執(zhí)行權(quán)而需通過申請人民法院予以執(zhí)行。目前單行法律中主要賦予了涉及外部緊急公共利益的少數(shù)行政機關(guān)享有執(zhí)行權(quán)，如公安、工商、稅務(wù)、審計、財政、外匯、海關(guān)等。行政強制執(zhí)行是由有權(quán)機關(guān)將具體行政行為設(shè)定的義務(wù)運用國家強制力予以滿足與實現(xiàn)的活動，主要有直接強制與采取執(zhí)行罰、代執(zhí)行的間接強制兩類，而具體的強制執(zhí)行措施又包括強制拘留、提取、劃拔、扣繳、遷出與退出、拆除、收兌、變賣等等，在對財產(chǎn)的執(zhí)行措施時常常查封、扣押、變賣一起表述，但這里只有變賣才是執(zhí)行措施而查封、扣押是行政強制措施，極易混淆。在實現(xiàn)一定的義務(wù)狀態(tài)這一點上，行政強制執(zhí)行與行政強制措施相近，但是兩者實現(xiàn)的由行政行為所確立的義務(wù)的性質(zhì)不同，前者往往是一個經(jīng)過爭訟的、作為實體結(jié)論的義務(wù)，往往還主要是行政處罰確立的義務(wù)；而后者則是一個僅具有程序法意義上的義務(wù)。兩者在主體的范圍、采取的法定理由、實施的程序以及方式、方法上均存在重大差異。
晚近以來，行政法學(xué)界有將兩者合稱行政強制并一起研究的趨勢，這也正是司法部“三大本”中確立行政強制一章內(nèi)容的原因。立法機關(guān)也似采取將兩者一起規(guī)范的作法，起草的《行政強制法》已經(jīng)全國人大常委會兩審。
考生務(wù)必牢記我國享有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)及其種類：
其一，所有有罰款權(quán)的機關(guān)都有加處3% 執(zhí)行罰的間接強制執(zhí)行權(quán)→此為橫向的一般規(guī)定。
其二，公安→強制傳喚、拘留與帶離現(xiàn)場（《集會**法》與《治安管理處罰法》）；工商→強制劃撥和拍賣；稅務(wù)（國稅和地稅）→強制拍賣、扣繳（《稅收征收管理法》第40條）；金融（人民銀行）→劃撥存款；審計、財政→強制劃撥；外匯管理→強制收兌；海關(guān)→強制扣繳與變賣（《海關(guān)法》第93條，（2007-二-92-不）A選項及B選項即考查此內(nèi)容）；專利→專利局可強制他人許可適用專利?！藶闅w屬于縱向管理部門的強制執(zhí)行權(quán)。
其三、歸屬于縣級人民政府的三種強制執(zhí)行權(quán)：①強制服兵役→《兵役法》第61條；②強制拆除住房→《城市房屋拆遷管理條例》第17條規(guī)定作出裁決的房地局所屬的；③強制拆除建設(shè)工程→《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第68條作出責令拆除的城鄉(xiāng)規(guī)劃部門所屬的。
例，《行政處罰法》第51條：“當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關(guān)可以采取下列措施：（二）根據(jù)法律規(guī)定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款?！贝隧椫械牟榉?、扣押、凍結(jié)屬于行政強制措施，拍賣和劃撥才是行政強制執(zhí)行（措施）！
后，責令限期拆除違章建筑或違法建設(shè)，是行政處罰、行政強制措施，還是行政強制執(zhí)行措施？筆者以為，行政機關(guān)僅在靜態(tài)作出責令當事人限期拆除違法建設(shè)的決定而言，屬于行政強制措施，具有恢復(fù)原狀性質(zhì)。屬于《行政處罰法》第23條：“行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當責令當事人改正或者限期改正違法行為”的責令改正的形式。這一立法表述已告訴我們它不是行政處罰。那么如果動態(tài)去將這一行政強制措施付諸實施、實踐和實現(xiàn)其義務(wù)狀態(tài)則屬于行政強制執(zhí)行范疇。
另外，行政拘留屬于行政處罰，法院在行政訴訟中排除妨礙訴訟行為的司法拘留屬于強制措施；刑事拘留是刑事強制措施，行政拘留則為行政處罰。
二、行政強制措施的種類
行政強制措施主要分為限制人身自由和限制財產(chǎn)流通兩大類。他們主要是由管理部門的單行法規(guī)定的。
（一）限制人身自由的行政強制措施。因為其涉及《行政訴訟法》第18條的適用，又分為：
其一，有法律根據(jù)的行政強制措施。
前已述及對人身自由權(quán)而言，行政強制措施在法律屬性上是對權(quán)利的限制而非行政處罰中的剝奪，因為后者是對違法行為的實體的、終的結(jié)論。當然，就客觀效果而言兩者對相對人是沒有差別的，我們只是從法律屬性上作了上述區(qū)分。實踐中完整地考察限制人身自由的行政強制措施包括以下幾種形式：
1.留置盤問。也稱留置盤查或繼續(xù)盤查，這是《人民警察法》第9條賦予人民警察的對嫌疑人將其帶至一定場所進行盤問的權(quán)力。留置盤問多不超過24小時，特殊情況下經(jīng)縣級以上公安機關(guān)批準可以延長至48小時，并應(yīng)當留有盤問記錄。應(yīng)該指出的是，留置盤問后可能發(fā)現(xiàn)犯罪行為而引起刑事拘留或逮捕的刑事訴訟程序；也可能導(dǎo)致行政拘留的行政處罰程序。但宏觀上說，留置盤問屬于行政強制措施。
2.行政傳喚。是指公安機關(guān)以書面或口頭方式通知相對人到達某一特定場所的強制措施，其目的是要對其進行訊問、調(diào)查取證。《治安管理處罰法》第82條、第83條全面規(guī)范了傳喚的程序。傳喚的一般期限為8小時，對無正當理由不接受傳喚或逃避傳喚的，公安機關(guān)可以強制傳喚。傳喚本身是行政強制措施，但強制傳喚就是行政強制執(zhí)行了。刑事傳喚屬于刑事強制措施。
3.管束或約束身體。根據(jù)《治安管理處罰法》第15條第2款的規(guī)定公安機關(guān)對醉酒的人必要時可以使用約束帶將其約束至酒醒。
4.扣留。根據(jù)《海關(guān)法》第6條的規(guī)定，在海關(guān)監(jiān)管區(qū)和海關(guān)附近沿海沿邊地區(qū)，對走私嫌疑人經(jīng)關(guān)長批準可以對其扣留24小時，在特殊情況下，可以延長至48小時。如有證據(jù)認為其構(gòu)成犯罪的，海關(guān)必須將其移送有管轄權(quán)的司法機關(guān)。
5.強制戒毒。這里的強制戒毒是根據(jù)國務(wù)院1995年1月15日發(fā)布的《強制戒毒辦法》的規(guī)定，由縣級公安機關(guān)決定的將吸毒者送至強制戒毒所，期限為3～6個月的強制戒毒。但其又有上位法全國人大常委會關(guān)于禁毒的決定為依據(jù)。
6.收容教育。根據(jù)國務(wù)院《賣*嫖娼人員收容教育辦法》和《治安管理處罰法》的規(guī)定，對賣*嫖娼人員尚不夠勞動教養(yǎng)的由公安機關(guān)收容教育。期限為6個月至兩年。法律依據(jù)為全國人大常委會關(guān)于嚴禁賣*嫖娼的決定。
公安機關(guān)對城市中流浪乞討或露宿街頭者予以集中送回原地的收容遣送在2003年6月20日之前屬于行政強制措施。根據(jù)《立法法》第8條關(guān)于限制人身自由的強制措施與處罰只能由法律設(shè)定的規(guī)定，收容遣送在2000年7月1日立法法生效之后就是違法的。在2003年6月20 日的國務(wù)院常務(wù)會議上收容遣送制度被廢止，改為更富人文關(guān)懷的生活救助制度。
7.強制收治、醫(yī)學(xué)留觀與強制隔離。衛(wèi)生行政部門及醫(yī)療保健機構(gòu)有權(quán)根據(jù)《傳染病防治法》的規(guī)定對甲類傳染病人和病源攜帶者以及乙類傳染病中的艾滋病等病人予以強制治療，對疑似病人進行強制醫(yī)學(xué)留觀（這兩類由公安機關(guān)協(xié)助執(zhí)行），對密切接觸者予以強制隔離。根據(jù)2003年4月25日北京市人民政府緊急通知的授權(quán)，區(qū)縣衛(wèi)生行政主管部門可以劃定隔離區(qū)域。2003年春天的“非典”讓我們著實感受到了這幾種行政強制措施。
8.“兩指”?！缎姓O(jiān)察法》第四章第20條規(guī)定行政監(jiān)察機關(guān)有權(quán)責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定時間、指定地點就調(diào)查事項涉及的問題作出解釋和說明。這里的“兩指”與執(zhí)政黨紀檢委對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的“雙規(guī)”是不同的。
上述限制人身自由的行政強制措施除4扣留、8“兩指”和7中的強制隔離是非公安機關(guān)實施的以外，其余的均為公安機關(guān)作出的——因為警察權(quán)是一種與人身可以發(fā)生合法的摩擦和接觸的行政權(quán)。另外，根據(jù)《立法法》第8條第5項規(guī)定，上述限制人身自由的行政強制措施必須有法律這一格規(guī)范性文件的依據(jù)，行政法規(guī)無權(quán)加以設(shè)定。
其二，事實上的行政強制措施。
上述有法律根據(jù)的行政強制措施在違法采取時即產(chǎn)生國家賠償責任。在《國家賠償法》中，某些無法律根據(jù)而事實上限制了人身自由的行為也屬于應(yīng)予賠償?shù)姆懂牎?BR> 事實上的強制措施（無法律依據(jù)的）：①“談話”：如行政機關(guān)找個體戶談兩天話，不讓回家；②“辦學(xué)習班”：如鄉(xiāng)政府為超計劃生育的人在大院內(nèi)辦三天學(xué)習班；③“隔離審查”：行政機關(guān)將相對人隔離審查；④浙江“封閉”學(xué)法的“法制教育學(xué)?！保虎菔聦嵣系牧b押，如行政機關(guān)將某人“帶至”大酒店保衛(wèi)部四小時后放出等。上述行為在高法院《行政賠償規(guī)定》第3條中表述為“非具體行政行為”。對此類行為相對人不能提出撤銷之訴，只能適用確認判決。
對上述人身自由限制的有法律根據(jù)的和事實上行政強制措施不服提起的行政訴訟的既可以由原告所在地的法院，也可由被告所在地的法院管轄，但不包括下述限制財產(chǎn)流通的強制措施，也不包括屬于行政處罰的行政拘留，這兩種情形原告所在地的法院沒有管轄權(quán)！但是，人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)共訴的案件，原告所在地的法院是有管轄權(quán)的——行政機關(guān)基于同一事實既對人身又對財產(chǎn)實施行政處罰或者采取行政強制措施的，被限制人身自由的公民、被扣押或者沒收財產(chǎn)的公民、法人或者其他組織對上述行為均不服的，既可以向被告所在地人民法院提起訴訟，也可以向原告所在地人民法院提起訴訟，受訴人民法院可一并管轄。
至于勞動教養(yǎng)屬于行政強制措施還是行政處罰，理論上曾有分歧，有關(guān)解釋曾將其詮釋為行政強制措施。但本質(zhì)上說，勞動教養(yǎng)是一種嚴厲的行政處罰，《中國人權(quán)狀況白皮書》中也已確認是一種行政處罰。筆者認為，勞動教養(yǎng)是一種富于中國特色的、過渡性的行政處罰，隨著法治的健全，勞動教養(yǎng)將會得到進一步規(guī)范（正在立法）。在《治安管理處罰法》第76條中稱為“強制性教育措施”。
（二）限制財產(chǎn)流通的行政強制措施
對相對人的財產(chǎn)權(quán)采取的行政強制措施主要是指限制了財產(chǎn)所有人或使用人對其的所有權(quán)或使用權(quán)，使其在一定期限內(nèi)處于一種不確定的狀態(tài)，權(quán)利人暫時無法行使該項權(quán)利。實踐中許多人常常將查封、扣押與行政處罰和行政強制執(zhí)行措施相混淆，這是應(yīng)該得到澄清的。對財產(chǎn)的強制措施主要有：
1.查封。指行政主體對相對人的動產(chǎn)或不動產(chǎn)予以查實、封存，待實體結(jié)論作出后再加以處理的具體行政行為。查封具有行政強制措施的所有特性，是一種典型的行政強制措施。查封主要針對的是不動產(chǎn)，往往稱為“就地”查封，并須貼上封條予以登記造冊，其所有人或使用人在查封期間不得進入或使用被查封的標的。
2.扣押。被扣押財物的所有權(quán)人或使用權(quán)人在扣押期間不能行使對財產(chǎn)的使用與處分權(quán)，其主要是針對動產(chǎn)，如相對人實施違法行為的工具、違禁品或其它非法財物，同時，扣押往往是異地的，即將扣押的財物空間上移至行政機關(guān)的辦公地或其它適宜存放的地點。
司考真題，（2005—2—80—多）某縣公安局因彭某拒絕交納罰款，將彭某汽車扣押。一個月后，該局通知彭某將汽車領(lǐng)回，但該車在扣押期間被使用，因發(fā)生交通事故遭到部分損壞。下列哪些說法是正確的？
A某縣公安局的扣車行為是一種行政強制措施
B某縣公安局的扣車行為應(yīng)當有法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)的授權(quán)，否則構(gòu)成違法
C某縣公安局退回被扣的汽車即可視為對扣車行為違法性的確認
D某縣公安局應(yīng)滿足彭某提出賠償其汽車維修費、養(yǎng)路費和汽車停運期間的收入損失的要求
【答案】A、B.多項選擇題正確選項的數(shù)量可以是2∽4個選項。A選項正確，扣押車輛確屬行政強制措施。B選項正確，采取行政強制措施應(yīng)當有法律、法規(guī)的依據(jù)，這里又考了行政法基本原則的依法行政原則——職權(quán)法定的內(nèi)容。C選項錯誤，確定行政強制措施的違法性質(zhì)應(yīng)當以法律為依據(jù)，而不是簡單地以行政機關(guān)是否退回財產(chǎn)為依據(jù)。D選項錯誤，因為行政賠償應(yīng)當根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定進行，而不能僅根據(jù)當事人的請求且汽車停運期間的收入損失是明顯不屬于國家賠償范圍的間接損失的范疇。
《行政處罰法》第37條規(guī)定行政機關(guān)對證據(jù)的先行登記保存，工商行政管理機關(guān)對相關(guān)物品的扣留、封存等也屬行政強制措施的范疇。
3.凍結(jié)。主要是針對相對人銀行存款賬號內(nèi)的資金宣布未經(jīng)批準不得支取，有“只進不出”和“不進不出”兩種凍結(jié)。凍結(jié)具有一定的時間限制而不能無限期的凍結(jié)下去。如工商行政管理機關(guān)對有涉嫌經(jīng)濟違法的企業(yè)的賬號只有凍結(jié)一個月的權(quán)力，根據(jù)需要可以再延續(xù)兩次，待案件有了實體結(jié)論，如行政主體作出沒收的處罰決定，則被凍結(jié)賬號的存款將可能被行政強制執(zhí)行而劃撥至行政機關(guān)的賬戶內(nèi)。
4.收繳。根據(jù)《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第11章的規(guī)定，對涉案的財物應(yīng)當先以收繳將其暫時控制起來。應(yīng)當收繳的財物包括行為人用于違法活動的工具、設(shè)備以及**物品、毒品、和其他違禁品。收繳涉案財物應(yīng)當由縣級以上公安機關(guān)批準，并制作收繳清單。待案件的實體結(jié)論（往往是行政處罰）作出后應(yīng)當按照下列規(guī)定分別處理：①應(yīng)當上繳國庫的移交財政部門處理；②屬于違禁品的經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負責人批準統(tǒng)一登記造冊后予以銷毀；③屬于受害人合法財物的，及時返還受害人。這里的收繳即屬于典型的行政強制措施。
考生對以上關(guān)于行政強制措施的闡述須悉心予以領(lǐng)悟，進而對出現(xiàn)的考題正確作答。