第四十四條 不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的，適用本章的規(guī)定。
【釋義】本條是關(guān)于除家庭承包之外的其他承包方式的規(guī)定。
一、首先，依照本法第3條的規(guī)定，國家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。其中，對于農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地這些農(nóng)村土地，一般實(shí)行人人有份的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包；對于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。此種承包并非集體經(jīng)濟(jì)組織成員人人有份的承包，以至于承包方不僅僅局限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的外村農(nóng)戶、其他組織等從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者依照法律規(guī)定和承包合同皆可取得對這些土地的承包權(quán)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)目的生產(chǎn)經(jīng)營。
家庭承包與其他通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等形式進(jìn)行的承包有很大區(qū)別。家庭承包是按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行的、人人有份的承包，主要是耕地、林地和草地，具有社會保障的性質(zhì)；其他方式的承包，即通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式進(jìn)行的承包，主要是“四荒”等其他土地，是通過市場化的方式獲得其承包經(jīng)營權(quán)。對于家庭承包的耕地、林地、草地，承包期限分別為30年、30年至70年、30年至50年。承包期內(nèi)非因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地，以及承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口等法定原因并依照法定程序，發(fā)包方不得調(diào)整、收回承包地。對于其他形式的土地承包，由于是有償取得，并且不涉及社會保障的因素，政策上比較靈活。首先，承包方與發(fā)包方的權(quán)利義務(wù)，承包費(fèi)等事宜，均由合同議定。其次，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。第三，在繼承問題上，承包人死亡，其應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承，在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包。
采取招標(biāo)、拍賣和公開協(xié)商等其他方式承包的農(nóng)村土地的范圍，主要是荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地資源，也就是通常所講的“四荒”地，根據(jù)土地管理法的規(guī)定，“四荒”屬于“未利用地”。以荒山、荒丘、荒溝、荒灘為代表的土地資源，在我國農(nóng)村非常豐富，開發(fā)潛力巨大。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時期，對部分“四荒”地也進(jìn)行了承包經(jīng)營。但是，其對生產(chǎn)力的促進(jìn)作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于耕地承包，很多地方出現(xiàn)了包而不治、荒山依舊、面貌未改的情況，造成了對資源和環(huán)境的破壞。另外，在一些非耕地資源較少，人口密度較大的地區(qū)，在“四荒”地的承包中也有類似耕地承包中的地塊分割零散的情況，即所謂“一山多主，一主多山”。以上情況都成為十多年以后，在我國廣大農(nóng)村又開始實(shí)行對“四荒”資源以拍賣為主要形式的土地承包制度的改革的動因。
二、對荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地資源承包的具體形式，本法明確的有招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等等。招標(biāo)投標(biāo)，是市場經(jīng)濟(jì)條件下促進(jìn)效率優(yōu)化資源的一種交易方式，其根本原則是公開、公平、公正和誠實(shí)信用。此種交易方式多為大宗貨物的買賣、工程建設(shè)項目的發(fā)包與承包，以及服務(wù)項目的采購與提供所采用，但不局限于此，農(nóng)村荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地資源的承包也可以采取招標(biāo)投標(biāo)的方式。在這種交易方式下，農(nóng)民集體所有的“四荒”等農(nóng)村土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會作為招標(biāo)方；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組作為招標(biāo)方；國家所有依法由農(nóng)民集體使用的，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者村民小組作為招標(biāo)方。招標(biāo)方通過發(fā)布招標(biāo)公告或者向有意投標(biāo)承包的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員或外部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者發(fā)出招標(biāo)邀請等方式發(fā)出招標(biāo)信息，列出欲發(fā)包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地名稱、坐落、面積、質(zhì)量及其承包要求、承包期限以及對承包經(jīng)營者的資格要求等招標(biāo)條件，表明將選擇最能夠滿足承包要求的農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營者與之簽訂承包合同的意向，由各有意承包的農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營者作為投標(biāo)方，向招標(biāo)方書面提出自己響應(yīng)招標(biāo)要求的條件，參加投標(biāo)競爭。經(jīng)招標(biāo)方對各投標(biāo)者的條件進(jìn)行審查比較后，從中擇優(yōu)選定中標(biāo)者，并與其簽訂土地承包合同。
采用招標(biāo)投標(biāo)方式進(jìn)行交易活動的最顯著特征，是將競爭機(jī)制引入了交易過程，具有明顯的優(yōu)越性，主要表現(xiàn)在： (1）招標(biāo)方通過對各投標(biāo)競爭者的條件進(jìn)行綜合比較，從中選擇資信情況良好和經(jīng)營能力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者作為中標(biāo)方，與其簽訂土地承包合同，這顯然有利于調(diào)動農(nóng)民和社會的資金和力量，將過去閑置的“四荒”資源重新優(yōu)化配置，形成新的生產(chǎn)力； (2）招標(biāo)投標(biāo)活動要求依照法定程序公開進(jìn)行，有利于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的監(jiān)督，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基層的民主建設(shè)。
拍賣是指以公開競價的形式，將特定物的財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓給應(yīng)價的買賣方式。首先，拍賣是一種公開的競買活動。拍賣的出賣人稱為“拍賣人”，參加拍賣的買主稱為“競買人”。拍賣的特點(diǎn)是公開性和競爭性。拍賣是由應(yīng)買人提出各種標(biāo)價，通過公開競爭，由拍賣人通過擊錘等特定方式接受某項出價的買賣方式。拍賣活動的公開性和競爭性充分體現(xiàn)在拍賣的程序上，它必須經(jīng)過三個步驟： (1) 拍賣人將拍賣物的種類、拍賣處所、拍賣日期及其他必要事項公開告知公眾。拍賣必須是公開的出賣。拍賣人所公開表示的出賣意思本身并不是買賣合同意義上的要約，而只是邀請談判（或稱“要約邀請”) 。 (2）在規(guī)定的拍賣日期和拍賣地點(diǎn)，拍賣人當(dāng)眾拍賣規(guī)定的物品。拍賣的性質(zhì)決定了應(yīng)買人必須是多數(shù)人。各個應(yīng)買人在拍賣過程中可以以競相抬高價格的方式出價購買。應(yīng)買人的出價就是法律意義的要約。應(yīng)買人的出價對他自己有約束力，但是，在拍賣人拍定以前，應(yīng)買人可以隨時撤回自己的出價。 (3）拍賣人對于應(yīng)買人所作的意思表示做出承諾，這種承諾就叫拍定，是拍賣人表示賣定的意思。拍定常用擊錘的方式表示。拍賣人就應(yīng)買人所出的價高呼3次后，沒有一再出更高價額時，他就可以擊錘拍定。拍定意味著拍賣人接受應(yīng)買人的要約，一經(jīng)拍定，買賣合同便告成立。
“四荒”資源流轉(zhuǎn)的所有形式中主要的形式是拍賣，這也是這一輪土地制度變革的主要特征。“四荒”資源的拍賣，起源于我國西部農(nóng)村，迄今為止已經(jīng)拍賣的“四荒”占可拍賣的“四荒”資源的6. 4%。江澤民總書記對“四荒”拍賣給予了高度評價，他說，我們賣掉的是“四荒”的使用權(quán)，得到的卻是一個秀美的山川。實(shí)踐證明，通過拍賣“四荒”，實(shí)現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也由此盤活了存量資金，回收了一筆資金，壯大了經(jīng)濟(jì)實(shí)力，促進(jìn)了社區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的改善和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。拍賣形式之所以受到如此的重視和歡迎，除了拍賣較之其他流轉(zhuǎn)形式更能明晰產(chǎn)權(quán)，使土地與經(jīng)營者結(jié)合得更加緊密以外，最根本的原因在于，經(jīng)歷了20多年的改革開放。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)在我國確立和日臻完善，市場日趨成為包括土地資源在內(nèi)的一切生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)的配置者，為“四荒”的拍賣流轉(zhuǎn)奠定了制度基礎(chǔ)和社會環(huán)境。
【釋義】本條是關(guān)于除家庭承包之外的其他承包方式的規(guī)定。
一、首先，依照本法第3條的規(guī)定，國家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。其中，對于農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地這些農(nóng)村土地，一般實(shí)行人人有份的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包；對于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。此種承包并非集體經(jīng)濟(jì)組織成員人人有份的承包，以至于承包方不僅僅局限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的外村農(nóng)戶、其他組織等從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者依照法律規(guī)定和承包合同皆可取得對這些土地的承包權(quán)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)目的生產(chǎn)經(jīng)營。
家庭承包與其他通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等形式進(jìn)行的承包有很大區(qū)別。家庭承包是按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行的、人人有份的承包，主要是耕地、林地和草地，具有社會保障的性質(zhì)；其他方式的承包，即通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式進(jìn)行的承包，主要是“四荒”等其他土地，是通過市場化的方式獲得其承包經(jīng)營權(quán)。對于家庭承包的耕地、林地、草地，承包期限分別為30年、30年至70年、30年至50年。承包期內(nèi)非因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地，以及承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口等法定原因并依照法定程序，發(fā)包方不得調(diào)整、收回承包地。對于其他形式的土地承包，由于是有償取得，并且不涉及社會保障的因素，政策上比較靈活。首先，承包方與發(fā)包方的權(quán)利義務(wù)，承包費(fèi)等事宜，均由合同議定。其次，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。第三，在繼承問題上，承包人死亡，其應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承，在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包。
采取招標(biāo)、拍賣和公開協(xié)商等其他方式承包的農(nóng)村土地的范圍，主要是荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地資源，也就是通常所講的“四荒”地，根據(jù)土地管理法的規(guī)定，“四荒”屬于“未利用地”。以荒山、荒丘、荒溝、荒灘為代表的土地資源，在我國農(nóng)村非常豐富，開發(fā)潛力巨大。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時期，對部分“四荒”地也進(jìn)行了承包經(jīng)營。但是，其對生產(chǎn)力的促進(jìn)作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于耕地承包，很多地方出現(xiàn)了包而不治、荒山依舊、面貌未改的情況，造成了對資源和環(huán)境的破壞。另外，在一些非耕地資源較少，人口密度較大的地區(qū)，在“四荒”地的承包中也有類似耕地承包中的地塊分割零散的情況，即所謂“一山多主，一主多山”。以上情況都成為十多年以后，在我國廣大農(nóng)村又開始實(shí)行對“四荒”資源以拍賣為主要形式的土地承包制度的改革的動因。
二、對荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地資源承包的具體形式，本法明確的有招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等等。招標(biāo)投標(biāo)，是市場經(jīng)濟(jì)條件下促進(jìn)效率優(yōu)化資源的一種交易方式，其根本原則是公開、公平、公正和誠實(shí)信用。此種交易方式多為大宗貨物的買賣、工程建設(shè)項目的發(fā)包與承包，以及服務(wù)項目的采購與提供所采用，但不局限于此，農(nóng)村荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地資源的承包也可以采取招標(biāo)投標(biāo)的方式。在這種交易方式下，農(nóng)民集體所有的“四荒”等農(nóng)村土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會作為招標(biāo)方；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組作為招標(biāo)方；國家所有依法由農(nóng)民集體使用的，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者村民小組作為招標(biāo)方。招標(biāo)方通過發(fā)布招標(biāo)公告或者向有意投標(biāo)承包的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員或外部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者發(fā)出招標(biāo)邀請等方式發(fā)出招標(biāo)信息，列出欲發(fā)包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地名稱、坐落、面積、質(zhì)量及其承包要求、承包期限以及對承包經(jīng)營者的資格要求等招標(biāo)條件，表明將選擇最能夠滿足承包要求的農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營者與之簽訂承包合同的意向，由各有意承包的農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營者作為投標(biāo)方，向招標(biāo)方書面提出自己響應(yīng)招標(biāo)要求的條件，參加投標(biāo)競爭。經(jīng)招標(biāo)方對各投標(biāo)者的條件進(jìn)行審查比較后，從中擇優(yōu)選定中標(biāo)者，并與其簽訂土地承包合同。
采用招標(biāo)投標(biāo)方式進(jìn)行交易活動的最顯著特征，是將競爭機(jī)制引入了交易過程，具有明顯的優(yōu)越性，主要表現(xiàn)在： (1）招標(biāo)方通過對各投標(biāo)競爭者的條件進(jìn)行綜合比較，從中選擇資信情況良好和經(jīng)營能力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者作為中標(biāo)方，與其簽訂土地承包合同，這顯然有利于調(diào)動農(nóng)民和社會的資金和力量，將過去閑置的“四荒”資源重新優(yōu)化配置，形成新的生產(chǎn)力； (2）招標(biāo)投標(biāo)活動要求依照法定程序公開進(jìn)行，有利于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的監(jiān)督，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基層的民主建設(shè)。
拍賣是指以公開競價的形式，將特定物的財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓給應(yīng)價的買賣方式。首先，拍賣是一種公開的競買活動。拍賣的出賣人稱為“拍賣人”，參加拍賣的買主稱為“競買人”。拍賣的特點(diǎn)是公開性和競爭性。拍賣是由應(yīng)買人提出各種標(biāo)價，通過公開競爭，由拍賣人通過擊錘等特定方式接受某項出價的買賣方式。拍賣活動的公開性和競爭性充分體現(xiàn)在拍賣的程序上，它必須經(jīng)過三個步驟： (1) 拍賣人將拍賣物的種類、拍賣處所、拍賣日期及其他必要事項公開告知公眾。拍賣必須是公開的出賣。拍賣人所公開表示的出賣意思本身并不是買賣合同意義上的要約，而只是邀請談判（或稱“要約邀請”) 。 (2）在規(guī)定的拍賣日期和拍賣地點(diǎn)，拍賣人當(dāng)眾拍賣規(guī)定的物品。拍賣的性質(zhì)決定了應(yīng)買人必須是多數(shù)人。各個應(yīng)買人在拍賣過程中可以以競相抬高價格的方式出價購買。應(yīng)買人的出價就是法律意義的要約。應(yīng)買人的出價對他自己有約束力，但是，在拍賣人拍定以前，應(yīng)買人可以隨時撤回自己的出價。 (3）拍賣人對于應(yīng)買人所作的意思表示做出承諾，這種承諾就叫拍定，是拍賣人表示賣定的意思。拍定常用擊錘的方式表示。拍賣人就應(yīng)買人所出的價高呼3次后，沒有一再出更高價額時，他就可以擊錘拍定。拍定意味著拍賣人接受應(yīng)買人的要約，一經(jīng)拍定，買賣合同便告成立。
“四荒”資源流轉(zhuǎn)的所有形式中主要的形式是拍賣，這也是這一輪土地制度變革的主要特征。“四荒”資源的拍賣，起源于我國西部農(nóng)村，迄今為止已經(jīng)拍賣的“四荒”占可拍賣的“四荒”資源的6. 4%。江澤民總書記對“四荒”拍賣給予了高度評價，他說，我們賣掉的是“四荒”的使用權(quán)，得到的卻是一個秀美的山川。實(shí)踐證明，通過拍賣“四荒”，實(shí)現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也由此盤活了存量資金，回收了一筆資金，壯大了經(jīng)濟(jì)實(shí)力，促進(jìn)了社區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的改善和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。拍賣形式之所以受到如此的重視和歡迎，除了拍賣較之其他流轉(zhuǎn)形式更能明晰產(chǎn)權(quán)，使土地與經(jīng)營者結(jié)合得更加緊密以外，最根本的原因在于，經(jīng)歷了20多年的改革開放。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)在我國確立和日臻完善，市場日趨成為包括土地資源在內(nèi)的一切生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)的配置者，為“四荒”的拍賣流轉(zhuǎn)奠定了制度基礎(chǔ)和社會環(huán)境。