第四十六條 荒山、荒溝、荒丘、荒灘等可以直接通過招標、拍賣、公開協(xié)商等實行承包經(jīng)營，也可以將土地承包經(jīng)營權折股分給本集體經(jīng)濟組織成員后，再實行承包經(jīng)營或者股份合作經(jīng)營。
承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘的，應當遵守其他有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定,防止水土流失，保護生態(tài)環(huán)境。
【釋義】 本條是關于對四荒等土地承包經(jīng)營方式的規(guī)定。
對荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地的承包方式靈活多樣，可以直接通過向社會公開招標、拍賣、公開協(xié)商等方式進行，也可以在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，將土地承包經(jīng)營權折股分給本集體經(jīng)濟組織成員后，再實行承包經(jīng)營或者股份合作經(jīng)營。
由于耕地對我國農(nóng)民有福利和社會保障的作用，而以“四荒”為代表的土地資源在這方面的功能要小得多，因此國家對耕地的經(jīng)營體制比非耕地慎重得多，在“四荒”的開發(fā)治理上更傾向于社會效益，政策比較靈活。如1996年中央有關文件指出，土地承包期延長30年，開發(fā)“四荒”的承包期可以更長一些，這是穩(wěn)定承包經(jīng)營的重大政策。在治理和開發(fā)“四荒”的形式問題上，指出，治理和開發(fā)農(nóng)村集體所有的“四荒”，應根據(jù)群眾的意愿和當?shù)氐膶嶋H情況，實行家庭或聯(lián)戶承包、租賃、股份合作、拍賣使用權等多種方式。哪種方式有利于調(diào)動群眾積極性，有利于保持水土，有利于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，就采用哪種方式，切忌“一刀切”。 1998年中央有關文件明確，允許打破行政界限，允許不同經(jīng)濟成分主體購買“四荒”使用權；允許購買使用權的經(jīng)濟主體按照股份制、股份合作制等新的形式經(jīng)營“四荒”土地。在政策的指導下，以公開招標、拍賣為主要形式的“四荒”承包在全國快速廣泛的推開。比較家庭承包制，“四荒”地的公開招標拍賣將所有權與使用權劃分得更為清楚，“四荒”承包者對土地享有更為完善的經(jīng)營自主權、受益權和讓渡權。具體體現(xiàn)為： (1）購買“四荒”的期限由當事人雙方議定，一般為50年，期限較長； (2）購荒者一次性買斷一定時期的對“四荒”的使用權，可以在有效期限內(nèi)對“四荒”實行轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押和繼承； (3) “四荒”作為非耕地資源，在很多方面享受優(yōu)惠政策。
除去以直接招標、拍賣、公開協(xié)商等形式實行“四荒”地的承包經(jīng)營外，在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，也可以將“四荒”地承包經(jīng)營權折股分給本集體經(jīng)濟組織成員后，再實行承包經(jīng)營或者股份合作經(jīng)營。目前，我國農(nóng)村“四荒”資源的承包形式以及發(fā)展趨勢，在經(jīng)濟發(fā)展水平不同的地區(qū)，在“四荒”資源豐歉程度不同的地區(qū)，呈現(xiàn)出較大的差異性。但從總體而言，是多種形式并存。承包形式有家庭承包、聯(lián)戶承包、租賃、股份合作、招標、拍賣等多種。各種形式各有其利，例如拍賣是對使用權的深度分割，更有利于調(diào)動投資者開發(fā)的積極性。但是股份合作制則有利于集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶的廣泛參與，利益分享、風險共擔，有利于降低生產(chǎn)經(jīng)營費用和其他成本。實踐中，在部分地方，實行以本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員人口為依據(jù)，將承包“四荒”地的經(jīng)營權量化為股份進行股份合作經(jīng)營。西北部分省份由于生態(tài)脆弱，“四荒”地的開發(fā)、治理難度較大，多采取先通過集體經(jīng)濟組織治理，再將“四荒”地承包給個人或進行股份合作經(jīng)營的做法。
本條第2款規(guī)定，承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘的，應當遵守有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，防止水土流失，保護生態(tài)環(huán)境。1996年國家有關政策明確規(guī)定，治理者對“四荒”享有治理開發(fā)自主權。國家依法保護治理開發(fā)“四荒”的成果和治理者的合法權益。在符合國家有關法律、法規(guī)、政策、水土保持總體規(guī)劃和治理開發(fā)協(xié)議的前提下，允許并鼓勵治理者在保持水土和培育資源的基礎上，宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林，宜果則果，宜牧則牧，宜漁則漁，根據(jù)實際情況開發(fā)利用“四荒”。但無論采用哪種方式治理開發(fā)“四荒”，都必須遵守有關法律、法規(guī)和政策。不準在25度以上的陡坡上開荒種植農(nóng)作物，不準破壞植被、道路和農(nóng)田水利、水土保持工程設施。不得進行掠奪式開發(fā)，不得將“四荒”改為非農(nóng)用途，以免造成新的水土流失，違者要按有關規(guī)定予以處罰。對違約逾期不治理開發(fā)的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應無償收回。同時，還提出“四荒”地拍賣、承包、租賃和股份合作的主要目的是為了治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境、促進可持續(xù)發(fā)展?！八幕摹辟Y源治理開發(fā)的重點應放在生態(tài)建設上，根據(jù)治理水土流失的需要可以用作農(nóng)業(yè)，也可以用于造林、種草和相關的工程措施，要盡可能避免對“四荒”進行大范圍的開墾種田。
在“四荒”資源的流轉(zhuǎn)過程中始終貫穿著一個矛盾：開發(fā)與治理的矛盾。在對“四荒”開發(fā)與治理兩個目標取向上，各級政府與集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶之間是有差異的。政府強調(diào)治理環(huán)境，保持水土。而后者的重點則在于“四荒”的開發(fā)利用上。但從長期看，治理生態(tài)環(huán)境是產(chǎn)業(yè)開發(fā)的條件，而產(chǎn)業(yè)開發(fā)又可以為建設生態(tài)環(huán)境提供物質(zhì)保證和技術支持。只有把治理和開發(fā)結(jié)合起來，才能步入持續(xù)發(fā)展的道路。
承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘的，應當遵守其他有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定,防止水土流失，保護生態(tài)環(huán)境。
【釋義】 本條是關于對四荒等土地承包經(jīng)營方式的規(guī)定。
對荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地的承包方式靈活多樣，可以直接通過向社會公開招標、拍賣、公開協(xié)商等方式進行，也可以在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，將土地承包經(jīng)營權折股分給本集體經(jīng)濟組織成員后，再實行承包經(jīng)營或者股份合作經(jīng)營。
由于耕地對我國農(nóng)民有福利和社會保障的作用，而以“四荒”為代表的土地資源在這方面的功能要小得多，因此國家對耕地的經(jīng)營體制比非耕地慎重得多，在“四荒”的開發(fā)治理上更傾向于社會效益，政策比較靈活。如1996年中央有關文件指出，土地承包期延長30年，開發(fā)“四荒”的承包期可以更長一些，這是穩(wěn)定承包經(jīng)營的重大政策。在治理和開發(fā)“四荒”的形式問題上，指出，治理和開發(fā)農(nóng)村集體所有的“四荒”，應根據(jù)群眾的意愿和當?shù)氐膶嶋H情況，實行家庭或聯(lián)戶承包、租賃、股份合作、拍賣使用權等多種方式。哪種方式有利于調(diào)動群眾積極性，有利于保持水土，有利于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，就采用哪種方式，切忌“一刀切”。 1998年中央有關文件明確，允許打破行政界限，允許不同經(jīng)濟成分主體購買“四荒”使用權；允許購買使用權的經(jīng)濟主體按照股份制、股份合作制等新的形式經(jīng)營“四荒”土地。在政策的指導下，以公開招標、拍賣為主要形式的“四荒”承包在全國快速廣泛的推開。比較家庭承包制，“四荒”地的公開招標拍賣將所有權與使用權劃分得更為清楚，“四荒”承包者對土地享有更為完善的經(jīng)營自主權、受益權和讓渡權。具體體現(xiàn)為： (1）購買“四荒”的期限由當事人雙方議定，一般為50年，期限較長； (2）購荒者一次性買斷一定時期的對“四荒”的使用權，可以在有效期限內(nèi)對“四荒”實行轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押和繼承； (3) “四荒”作為非耕地資源，在很多方面享受優(yōu)惠政策。
除去以直接招標、拍賣、公開協(xié)商等形式實行“四荒”地的承包經(jīng)營外，在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，也可以將“四荒”地承包經(jīng)營權折股分給本集體經(jīng)濟組織成員后，再實行承包經(jīng)營或者股份合作經(jīng)營。目前，我國農(nóng)村“四荒”資源的承包形式以及發(fā)展趨勢，在經(jīng)濟發(fā)展水平不同的地區(qū)，在“四荒”資源豐歉程度不同的地區(qū)，呈現(xiàn)出較大的差異性。但從總體而言，是多種形式并存。承包形式有家庭承包、聯(lián)戶承包、租賃、股份合作、招標、拍賣等多種。各種形式各有其利，例如拍賣是對使用權的深度分割，更有利于調(diào)動投資者開發(fā)的積極性。但是股份合作制則有利于集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶的廣泛參與，利益分享、風險共擔，有利于降低生產(chǎn)經(jīng)營費用和其他成本。實踐中，在部分地方，實行以本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員人口為依據(jù)，將承包“四荒”地的經(jīng)營權量化為股份進行股份合作經(jīng)營。西北部分省份由于生態(tài)脆弱，“四荒”地的開發(fā)、治理難度較大，多采取先通過集體經(jīng)濟組織治理，再將“四荒”地承包給個人或進行股份合作經(jīng)營的做法。
本條第2款規(guī)定，承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘的，應當遵守有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，防止水土流失，保護生態(tài)環(huán)境。1996年國家有關政策明確規(guī)定，治理者對“四荒”享有治理開發(fā)自主權。國家依法保護治理開發(fā)“四荒”的成果和治理者的合法權益。在符合國家有關法律、法規(guī)、政策、水土保持總體規(guī)劃和治理開發(fā)協(xié)議的前提下，允許并鼓勵治理者在保持水土和培育資源的基礎上，宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林，宜果則果，宜牧則牧，宜漁則漁，根據(jù)實際情況開發(fā)利用“四荒”。但無論采用哪種方式治理開發(fā)“四荒”，都必須遵守有關法律、法規(guī)和政策。不準在25度以上的陡坡上開荒種植農(nóng)作物，不準破壞植被、道路和農(nóng)田水利、水土保持工程設施。不得進行掠奪式開發(fā)，不得將“四荒”改為非農(nóng)用途，以免造成新的水土流失，違者要按有關規(guī)定予以處罰。對違約逾期不治理開發(fā)的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應無償收回。同時，還提出“四荒”地拍賣、承包、租賃和股份合作的主要目的是為了治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境、促進可持續(xù)發(fā)展?！八幕摹辟Y源治理開發(fā)的重點應放在生態(tài)建設上，根據(jù)治理水土流失的需要可以用作農(nóng)業(yè)，也可以用于造林、種草和相關的工程措施，要盡可能避免對“四荒”進行大范圍的開墾種田。
在“四荒”資源的流轉(zhuǎn)過程中始終貫穿著一個矛盾：開發(fā)與治理的矛盾。在對“四荒”開發(fā)與治理兩個目標取向上，各級政府與集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶之間是有差異的。政府強調(diào)治理環(huán)境，保持水土。而后者的重點則在于“四荒”的開發(fā)利用上。但從長期看，治理生態(tài)環(huán)境是產(chǎn)業(yè)開發(fā)的條件，而產(chǎn)業(yè)開發(fā)又可以為建設生態(tài)環(huán)境提供物質(zhì)保證和技術支持。只有把治理和開發(fā)結(jié)合起來，才能步入持續(xù)發(fā)展的道路。