四、國有企業(yè)改革：競爭條件還是產權制度
現在我們可以來回答，導致人們通常觀察到的國有企業(yè)面臨問題的真正原因。首先，讓我們來看國有企業(yè)監(jiān)督效率是否天生要低。主張產權改革的觀點認為國有企業(yè)因公有化程度高，委托-代理層次就多，初始委托人與最終代理人之間的距離越遙遠，監(jiān)督效率也就越低（參見張維迎，1995年附錄）。反過來的邏輯推理就可能是，通過私有化消除這種多層次的代理結構（大眾-政府-國有企業(yè)經理人員），建立委托人和代理人之間的直接聯(lián)系（持股人-私人企業(yè)經理人員），可以獲得更高的企業(yè)效率（參見yarrow，1989，p52-69）。
就現代大型企業(yè)來說，企業(yè)無論是采取什么樣的所有制形式，都不可能回避委托-代理問題。即使在私有制的公司形式下，所有者仍然是要分層次地把資產經營權委托出去，即通常采取“持股人-董事會-企業(yè)經理人員”的委托-代理形式。董事會的成員一般所占股份很少，有些甚至根本不持股。在現實中，通常是經理人員聘請董事會成員，而不是董事會雇用經理。因此，事情并不像想象的那樣，在委托-代理層次上有什么實質性的差別。如果委托-代理層次是影響大型企業(yè)效率的主要因素，就不會出現像控股集團這樣多層次委托-代理的企業(yè)制度了。
對于私有制條件下的委托-代理結構來說，信息不對稱、激勵不相容和責任不對等的問題都是存在的，如果沒有競爭性的市場以形成反映企業(yè)的經營績效的充分信息，經營者侵犯所有者的問題同樣得不到解決。無論層次多寡，代理人都可能違背委托人的意愿，采取機會主義行為。而當一個競爭性的市場解決了充分信息問題之后，每個層次的信息是透明的，責任也是明確的，委托-代理關系就不會因為層次不同而有什么差異。也就沒有理由說，國有制情況下的多層委托-代理關系就不能形成相應的限度地克服信息不對稱、激勵不相容和責任不對等問題的治理結構。同時，政府作為一個必要的制度安排，本身也具有各種保障服務效率和激勵機制的制度約束。政府職能本身的激勵手段對它在管理國有企業(yè)（如任命經理人員、監(jiān)督企業(yè)經營績效等）方面的行為也是起作用的。
其次，我們來看國有企業(yè)是否天然具有預算軟約束的性質，因而其行為與私有企業(yè)有所差異。科爾內描述了國有企業(yè)的軟預算約束現象，卻缺乏對于這種現象形成原因的分析（nagaokaandatiyas，1990），以致使人們從觀念上認為，國有企業(yè)必然伴隨著軟預算約束，而改變國有制就可以消除軟預算約束現象。事實上，國有企業(yè)的軟預算約束是特定的發(fā)展戰(zhàn)略的產物。由于國家賦予國有企業(yè)以種種政策性任務，企業(yè)不能完全按市場競爭的方式生存和發(fā)展，因而形成與國家之間的軟預算約束。但是，國有企業(yè)并非注定要永遠承擔這種政府指定的政策性任務，因而軟預算約束也就不是其必然的性質。事實上，許多私人企業(yè)在履行政府賦予的政策性任務的情況下，也形成了對國家的財政依附關系，即軟預算約束。
第三，看國有企業(yè)是否缺乏對經營不善的企業(yè)進行有效懲罰的機制。主張產權改革的觀點觀察到，在私有制的場合，消費者對成本高、服務差的企業(yè)可以通過“退出”（exit）進行選擇和懲罰。他們表示不滿意的方式就是拒絕購買，企業(yè)銷售下降會導致持股人的退出，以及企業(yè)股票價格的下降，使企業(yè)面臨被接管或破產的威脅。然而，“退出”不是消費者表達其不滿意的途徑，另一種經常被采用的途徑是直接表達不滿或向有關管理部門“抱怨”（voice）（參見hirschman，1970，p.4）。只要消費者的意愿可以反映到國有企業(yè)的管理部門或監(jiān)督者那里，就會直接采取措施，即使不經過資本市場。而且即使是私有企業(yè)，一旦具有壟斷的性質，消費者的退出也受到限制。當大型企業(yè)經營不善面臨破產時，政府因擔心造成失業(yè)等社會問題，也會采取措施避免這種后果。最后，國有企業(yè)并非注定要具有壟斷地位，企業(yè)懲罰機制的核心在于一個公平競爭市場的存在。所以，改革所有制并沒有抓住問題的關鍵。
第四，我們來看產權改革能否解決國有企業(yè)政企不分的問題。在進行了一系列放權讓利式的改革之后，國有企業(yè)擁有了比過去大得多的經營自主權，也在大得多的程度上要承擔企業(yè)經營的財務后果。與此同時，一方面國家仍然沒有從根本上放棄傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略目標，價格扭曲仍然存在，另一方面也是為了保持政治穩(wěn)定、社會安定以及改革的非激進性質，國家仍然把相當一部分社會性職能留給國有企業(yè)負擔，使得在企業(yè)一級生產性經營與社會性服務不能分離。而與傳統(tǒng)的政企不分所不同的是，由于放權讓利形成的新的責任體制和財務約束方式，企業(yè)目前要由自身來承擔這種政企不分的財務結果。既然遺留的種種社會性負擔抹煞或干擾了企業(yè)真實經營績效的評價，企業(yè)有動機，也有借口與上級政府主管部門討價還價，爭取直接的或間接的補貼和其他軟預算約束。
可見，目前國有企業(yè)面臨的政企不分現象，歸根結底產生于對企業(yè)的放權讓利式改革所提供的企業(yè)自主權和利益動機，與國有企業(yè)目前仍然承擔一系列不對等競爭條件之間的矛盾。能不能把國有企業(yè)的社會性負擔從企業(yè)生產性經營中剝離出來，完全取決于一系列外部環(huán)境的改變。而如果不能通過宏觀政策環(huán)境的改革消除價格扭曲、產業(yè)結構扭曲和勞動力市場不發(fā)育的問題，貿然進行產權制度的改革，只能造成通貨膨脹、失業(yè)和增長衰退等問題。
至于政企不分現象中國家對企業(yè)過度干預問題，先要弄清政府對企業(yè)經營過程施加過多的干預有其內在的原因。在市場發(fā)育水平較低、競爭不充分，因而沒有一個充分信息指標可以簡單地對經營績效進行考核和監(jiān)督的情況下，國家作為國有企業(yè)的所有者，要控制企業(yè)的剩余，防止經營者的機會主義行為，的辦法是關心企業(yè)的經營過程，乃至一些經營的細節(jié)。對于國家來說，這也是不得已而為之的事情。事實上，國家越是關心企業(yè)資產的保值、增值，它對企業(yè)經營進行干預的程度就越強。
因此，只要競爭性的市場尚未發(fā)育到這樣的程度，以至所有者可以通過將企業(yè)利潤水平與平均利潤率加以比較，即以掌握關于企業(yè)經營的充分信息代替掌握企業(yè)經營細節(jié)，直接的干預就無法避免。在這種情況下，產權改革也好，融資結構的改變也好，都無濟于事。即使實現了私有制，私人所有者如果不能通過競爭性的市場獲得關于企業(yè)經營的充分信息，面臨的選擇只有兩個：一種選擇是當他在企業(yè)中投入的股本較小時，他直接干預企業(yè)經營的成本過于昂貴，以至得不償失，因而放棄干預。這就是委托-代理理論中常常提到的免費搭車現象。另一種選擇是當他在企業(yè)中的股本較大時，對自身利益的關心仍然驅動著所有者干預企業(yè)經營的細節(jié)。問題的本質如此，無論融資結構如何，即無論是直接融資，還是間接融資，無論所有者是以股權的方式擁有企業(yè)，還是以債權的方式擁有企業(yè)，只要企業(yè)經營結果是其利益所在，他必然要對企業(yè)進行干預。相反，一旦存在著競爭性的市場，所有者可以獲得關于企業(yè)經營的充分信息，他就沒有必要關心企業(yè)經營的細微末節(jié)，因而過多的干預反而是成本昂貴的行動。在這種情形下，無論是國家作為所有者，還是私人作為所有者，都不會對企業(yè)經營作過多的干預。同樣的道理，這時采取什么樣的融資結構也就不重要了。
最后，我們來考察產權改革能否解決國有資產流失的問題。在改革過程中，國有資產流失越來越嚴重，許多人認為是國有企業(yè)產權關系不清晰造成的。實際上，在存在著委托-代理問題，也就是說國有企業(yè)的所有權和經營權相分離卻缺乏充分信息的條件下，改革以前國家通過任命或聘用，委托經理人員經營國有企業(yè)，并通過規(guī)定上繳利稅的水平或干脆對企業(yè)實行統(tǒng)收統(tǒng)支的方式獲得資產收入。企業(yè)經理人員雖然缺乏改善企業(yè)經營狀況的動力和調動職工積極性的手段，但也無法通過侵蝕利潤和國有資產侵犯國家的利益。進行了放權讓利式改革之后，出現了不按照國家的意愿來經營國有資產、支配剩余的可能性。所以，問題并非在于產權不明晰，而在于所有權與經營權分離的情況下監(jiān)督企業(yè)經營的成本太高。為了避免實現國家戰(zhàn)略意圖的國有企業(yè)倒閉及出現失業(yè)問題，政府只好對虧損的國有企業(yè)不斷給予補貼，而預算無法硬化，則給國有企業(yè)以經營權侵犯所有權創(chuàng)造了更大的可能。
可見，國有企業(yè)問題產生的真正原因不在于產權制度，而在于缺乏充分競爭的外部環(huán)境。因此，改革應從解除企業(yè)目前面臨的各種政策性負擔入手，以此硬化其預算約束，進入到競爭性的市場，使企業(yè)的利潤率能夠真正成為反映其經營績效的充分信息指標。國家作為國有企業(yè)的所有者、通過掌握這種充分信息就足以對經營行為進行監(jiān)督。在此前提下，企業(yè)發(fā)展的現實過程中，將會顯示出哪一種內部治理結構更加符合我國企業(yè)實際，從而通過不斷的制度創(chuàng)新，使中國式的企業(yè)治理結構得以形成和發(fā)展。
現在我們可以來回答，導致人們通常觀察到的國有企業(yè)面臨問題的真正原因。首先，讓我們來看國有企業(yè)監(jiān)督效率是否天生要低。主張產權改革的觀點認為國有企業(yè)因公有化程度高，委托-代理層次就多，初始委托人與最終代理人之間的距離越遙遠，監(jiān)督效率也就越低（參見張維迎，1995年附錄）。反過來的邏輯推理就可能是，通過私有化消除這種多層次的代理結構（大眾-政府-國有企業(yè)經理人員），建立委托人和代理人之間的直接聯(lián)系（持股人-私人企業(yè)經理人員），可以獲得更高的企業(yè)效率（參見yarrow，1989，p52-69）。
就現代大型企業(yè)來說，企業(yè)無論是采取什么樣的所有制形式，都不可能回避委托-代理問題。即使在私有制的公司形式下，所有者仍然是要分層次地把資產經營權委托出去，即通常采取“持股人-董事會-企業(yè)經理人員”的委托-代理形式。董事會的成員一般所占股份很少，有些甚至根本不持股。在現實中，通常是經理人員聘請董事會成員，而不是董事會雇用經理。因此，事情并不像想象的那樣，在委托-代理層次上有什么實質性的差別。如果委托-代理層次是影響大型企業(yè)效率的主要因素，就不會出現像控股集團這樣多層次委托-代理的企業(yè)制度了。
對于私有制條件下的委托-代理結構來說，信息不對稱、激勵不相容和責任不對等的問題都是存在的，如果沒有競爭性的市場以形成反映企業(yè)的經營績效的充分信息，經營者侵犯所有者的問題同樣得不到解決。無論層次多寡，代理人都可能違背委托人的意愿，采取機會主義行為。而當一個競爭性的市場解決了充分信息問題之后，每個層次的信息是透明的，責任也是明確的，委托-代理關系就不會因為層次不同而有什么差異。也就沒有理由說，國有制情況下的多層委托-代理關系就不能形成相應的限度地克服信息不對稱、激勵不相容和責任不對等問題的治理結構。同時，政府作為一個必要的制度安排，本身也具有各種保障服務效率和激勵機制的制度約束。政府職能本身的激勵手段對它在管理國有企業(yè)（如任命經理人員、監(jiān)督企業(yè)經營績效等）方面的行為也是起作用的。
其次，我們來看國有企業(yè)是否天然具有預算軟約束的性質，因而其行為與私有企業(yè)有所差異。科爾內描述了國有企業(yè)的軟預算約束現象，卻缺乏對于這種現象形成原因的分析（nagaokaandatiyas，1990），以致使人們從觀念上認為，國有企業(yè)必然伴隨著軟預算約束，而改變國有制就可以消除軟預算約束現象。事實上，國有企業(yè)的軟預算約束是特定的發(fā)展戰(zhàn)略的產物。由于國家賦予國有企業(yè)以種種政策性任務，企業(yè)不能完全按市場競爭的方式生存和發(fā)展，因而形成與國家之間的軟預算約束。但是，國有企業(yè)并非注定要永遠承擔這種政府指定的政策性任務，因而軟預算約束也就不是其必然的性質。事實上，許多私人企業(yè)在履行政府賦予的政策性任務的情況下，也形成了對國家的財政依附關系，即軟預算約束。
第三，看國有企業(yè)是否缺乏對經營不善的企業(yè)進行有效懲罰的機制。主張產權改革的觀點觀察到，在私有制的場合，消費者對成本高、服務差的企業(yè)可以通過“退出”（exit）進行選擇和懲罰。他們表示不滿意的方式就是拒絕購買，企業(yè)銷售下降會導致持股人的退出，以及企業(yè)股票價格的下降，使企業(yè)面臨被接管或破產的威脅。然而，“退出”不是消費者表達其不滿意的途徑，另一種經常被采用的途徑是直接表達不滿或向有關管理部門“抱怨”（voice）（參見hirschman，1970，p.4）。只要消費者的意愿可以反映到國有企業(yè)的管理部門或監(jiān)督者那里，就會直接采取措施，即使不經過資本市場。而且即使是私有企業(yè)，一旦具有壟斷的性質，消費者的退出也受到限制。當大型企業(yè)經營不善面臨破產時，政府因擔心造成失業(yè)等社會問題，也會采取措施避免這種后果。最后，國有企業(yè)并非注定要具有壟斷地位，企業(yè)懲罰機制的核心在于一個公平競爭市場的存在。所以，改革所有制并沒有抓住問題的關鍵。
第四，我們來看產權改革能否解決國有企業(yè)政企不分的問題。在進行了一系列放權讓利式的改革之后，國有企業(yè)擁有了比過去大得多的經營自主權，也在大得多的程度上要承擔企業(yè)經營的財務后果。與此同時，一方面國家仍然沒有從根本上放棄傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略目標，價格扭曲仍然存在，另一方面也是為了保持政治穩(wěn)定、社會安定以及改革的非激進性質，國家仍然把相當一部分社會性職能留給國有企業(yè)負擔，使得在企業(yè)一級生產性經營與社會性服務不能分離。而與傳統(tǒng)的政企不分所不同的是，由于放權讓利形成的新的責任體制和財務約束方式，企業(yè)目前要由自身來承擔這種政企不分的財務結果。既然遺留的種種社會性負擔抹煞或干擾了企業(yè)真實經營績效的評價，企業(yè)有動機，也有借口與上級政府主管部門討價還價，爭取直接的或間接的補貼和其他軟預算約束。
可見，目前國有企業(yè)面臨的政企不分現象，歸根結底產生于對企業(yè)的放權讓利式改革所提供的企業(yè)自主權和利益動機，與國有企業(yè)目前仍然承擔一系列不對等競爭條件之間的矛盾。能不能把國有企業(yè)的社會性負擔從企業(yè)生產性經營中剝離出來，完全取決于一系列外部環(huán)境的改變。而如果不能通過宏觀政策環(huán)境的改革消除價格扭曲、產業(yè)結構扭曲和勞動力市場不發(fā)育的問題，貿然進行產權制度的改革，只能造成通貨膨脹、失業(yè)和增長衰退等問題。
至于政企不分現象中國家對企業(yè)過度干預問題，先要弄清政府對企業(yè)經營過程施加過多的干預有其內在的原因。在市場發(fā)育水平較低、競爭不充分，因而沒有一個充分信息指標可以簡單地對經營績效進行考核和監(jiān)督的情況下，國家作為國有企業(yè)的所有者，要控制企業(yè)的剩余，防止經營者的機會主義行為，的辦法是關心企業(yè)的經營過程，乃至一些經營的細節(jié)。對于國家來說，這也是不得已而為之的事情。事實上，國家越是關心企業(yè)資產的保值、增值，它對企業(yè)經營進行干預的程度就越強。
因此，只要競爭性的市場尚未發(fā)育到這樣的程度，以至所有者可以通過將企業(yè)利潤水平與平均利潤率加以比較，即以掌握關于企業(yè)經營的充分信息代替掌握企業(yè)經營細節(jié)，直接的干預就無法避免。在這種情況下，產權改革也好，融資結構的改變也好，都無濟于事。即使實現了私有制，私人所有者如果不能通過競爭性的市場獲得關于企業(yè)經營的充分信息，面臨的選擇只有兩個：一種選擇是當他在企業(yè)中投入的股本較小時，他直接干預企業(yè)經營的成本過于昂貴，以至得不償失，因而放棄干預。這就是委托-代理理論中常常提到的免費搭車現象。另一種選擇是當他在企業(yè)中的股本較大時，對自身利益的關心仍然驅動著所有者干預企業(yè)經營的細節(jié)。問題的本質如此，無論融資結構如何，即無論是直接融資，還是間接融資，無論所有者是以股權的方式擁有企業(yè)，還是以債權的方式擁有企業(yè)，只要企業(yè)經營結果是其利益所在，他必然要對企業(yè)進行干預。相反，一旦存在著競爭性的市場，所有者可以獲得關于企業(yè)經營的充分信息，他就沒有必要關心企業(yè)經營的細微末節(jié)，因而過多的干預反而是成本昂貴的行動。在這種情形下，無論是國家作為所有者，還是私人作為所有者，都不會對企業(yè)經營作過多的干預。同樣的道理，這時采取什么樣的融資結構也就不重要了。
最后，我們來考察產權改革能否解決國有資產流失的問題。在改革過程中，國有資產流失越來越嚴重，許多人認為是國有企業(yè)產權關系不清晰造成的。實際上，在存在著委托-代理問題，也就是說國有企業(yè)的所有權和經營權相分離卻缺乏充分信息的條件下，改革以前國家通過任命或聘用，委托經理人員經營國有企業(yè)，并通過規(guī)定上繳利稅的水平或干脆對企業(yè)實行統(tǒng)收統(tǒng)支的方式獲得資產收入。企業(yè)經理人員雖然缺乏改善企業(yè)經營狀況的動力和調動職工積極性的手段，但也無法通過侵蝕利潤和國有資產侵犯國家的利益。進行了放權讓利式改革之后，出現了不按照國家的意愿來經營國有資產、支配剩余的可能性。所以，問題并非在于產權不明晰，而在于所有權與經營權分離的情況下監(jiān)督企業(yè)經營的成本太高。為了避免實現國家戰(zhàn)略意圖的國有企業(yè)倒閉及出現失業(yè)問題，政府只好對虧損的國有企業(yè)不斷給予補貼，而預算無法硬化，則給國有企業(yè)以經營權侵犯所有權創(chuàng)造了更大的可能。
可見，國有企業(yè)問題產生的真正原因不在于產權制度，而在于缺乏充分競爭的外部環(huán)境。因此，改革應從解除企業(yè)目前面臨的各種政策性負擔入手，以此硬化其預算約束，進入到競爭性的市場，使企業(yè)的利潤率能夠真正成為反映其經營績效的充分信息指標。國家作為國有企業(yè)的所有者、通過掌握這種充分信息就足以對經營行為進行監(jiān)督。在此前提下，企業(yè)發(fā)展的現實過程中，將會顯示出哪一種內部治理結構更加符合我國企業(yè)實際，從而通過不斷的制度創(chuàng)新，使中國式的企業(yè)治理結構得以形成和發(fā)展。