二、政府收回土地的方法在現(xiàn)實中無法操作
有關人民政府可以收回國有企業(yè)因劃撥的土地使用權，并予以處置。在這一點上，國家收回國有企業(yè)因劃撥取得土地使用權，有十分寬泛的裁奪余地，國家對于劃撥的土地使用權，可以不收回，也可以收回，收回的，甚至可以不附加任何理由。人民政府可以收回劃撥的土地使用權予以處置，應當如何處置或者以何種目的處置，均沒有任何限制，無異于在說劃撥的土地使用權已經因國家收因而消滅，政府想怎么處置都可以。
事實上根本不能這樣。若有關的人民政府決定不收回破產的國有企業(yè)劃撥的土地使用權，又該如何處理呢？或者退一步講，有關的人民政府可以基于何種理由不收回破產的國有企業(yè)因劃撥取得之土地使用權呢？可見，法院上述司法解釋具有任意性，并沒有給出一個讓實踐可以充分把握的標準。
破產企業(yè)的劃撥土地不足孤立存在的，而是往往與破產企業(yè)享有所有權的，列入破產財產的地上建筑物、其他附著物聯(lián)接一體的，在交易價值上也是房產的價值和地產的價值相結合的。上述所引案件長期難以終結就是一例。
這樣在破產清算中存在這種因惑：國有劃撥土地使用樹由國家收回組織出讓，形成讓與人——土地使用權人，而土地上的建筑物、其他附著物由破產清算處分拍賣或變賣，形成另一個讓與人——房屋所有權人。很難想象土地使用權人要求房屋所有權人拆除其享有所有權的地上建筑物、其他附著物或者禁止、限制房屋所有權人通行、排水等利用土地的行為。
盡管這種現(xiàn)象很少出現(xiàn)，但這是破產案件中存在的現(xiàn)實，也是破產清算中出現(xiàn)的劃撥土地使用權和房屋所有權矛盾沖突：破產清算組控制破產企業(yè)房產的出賣，而不能將土地使用權一并出讓；國家的授權部門國土局可以對收回的土使用權進行出讓，而無權同時變賣地上附著物的房產。如果國土局出讓土地使用權和清算組變賣房產不是同步或協(xié)調進行，那么先購買者必然在下一次購買中處于極不公平、極不有利的地位——他有可能為獲得房地產的統(tǒng)一而付更大的代價。
就自然屬性而言，土地及其地上建筑物、其他附著物是不可分割的，在法律屬性上，我國立法也是采納了土地和建筑物不可分離的觀點：房產、地產在交易中應該作為共同的交易標的，不能區(qū)別對待。在破產案件審理中劃撥土地使用權及其附著的房產之間的關系，也是經歷了法律、法規(guī)的變遷。
1990年國務院《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條第一款和第三項分別規(guī)定“無償取得劃撥土地使用權的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應當無償收回其劃撥土地使用權，并可依照本條例的規(guī)定予以出讓?！薄盁o償收回劃撥土地使用權時，對其地上建筑物、其他附著物，市、縣人民政府應當根據實際情況給予適當補償。
然而，條例所述的地上建筑物、其他附著物屬破產財產，依據1986年公布的《破產法》規(guī)定，破產財產由清算組負責清理、估價、處理和分配，用于清償破產企業(yè)債務，國務院該條例第四十七條第三款的規(guī)定政府收回地上建筑物、其他附著物，僅給予適當補償，即侵犯了《破產法》賦予清算組處分破產財產的權利，也侵犯了廣大破產企業(yè)債權人的合法權益，同時變有違反《破產法》之嫌。
該條例施行四年后，1994年頒布的全國人在常委會通過的《房地產管理法》對劃撥土地附著的房產轉讓作出了明確規(guī)定，其第三十九條為：”以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當按照國務院規(guī)定報有批準權的人民政府審批。有批準權的人民政府準予轉讓的，應當由受讓方辦理土地使用權出讓手續(xù)，并依照國家有關規(guī)定繳納土地使用權出讓金“。但第三十七條規(guī)定了依法收回土地使用權的房地產不得轉讓。
如果再抽象地理解院法釋[2003]6號文義，破產企業(yè)的劃撥土地使用權由政府收回，那就造成清算組只能對破產企業(yè)的非房產財產進行處分，而不能轉讓破產企業(yè)的房產。如果依這樣理解，破產案件中很多事務就無法想象，也無法操作了。
現(xiàn)實的理論界比較一致認為，企業(yè)破產后，劃撥土地上附著房屋或其他建筑物的，土地作用權隨建筑物轉讓，但地價與房價應分別計算，房價收入歸破產財產，地價收回歸屬地方財政。是不是《房地產管理法》對此問題疏漏了，還是應作在破產案件審理中，在《破產法》與《房地產管理法》就房產轉讓出現(xiàn)沖突時，《房地產管理法》為普通法，《破產法》為特別法，根據特別法優(yōu)于普通法的原則，應適用《破產法》的規(guī)定，由破產清算組依法處分破產財產，而不能生硬地理解《房地產管理法》的規(guī)定。
三、破產清算中，如何處置國有劃撥土地使用權
首先，城鎮(zhèn)的土地屬國有所有，國家享有土地所有權，破產企業(yè)享有的國有劃撥土地使用權是國家因企業(yè)需要無償賦予企業(yè)對國有占有、使用的權利，有特定的用途，企業(yè)并不能時行土地經營，亦不能因土地獲取收益，更不能進行土地使用權處分。當企業(yè)破產后，自然不再需要使用該土地，國家可以收回其賦予破產企業(yè)的草擬和土地使用權并依法處置。
第二、破產企業(yè)國有劃撥使用土地建筑物、其他附著物屬破產財產，破產企業(yè)清算組有權依照《破產法》的規(guī)定對其進行清理、估價、變賣和委托拍賣。
第三、破產企業(yè)清算組在處理房產前，應依照《房地產管理法》的規(guī)定，履行相應的審批手續(xù)。根據1998年國家土地管理局令第8號《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權管理暫行規(guī)定》的精神，人民法院審理企業(yè)破產案件時在處理破產企業(yè)劃撥土地上附著的房產時，應指導破產企業(yè)清算組進行下列工作：
（一）擬訂土地使用權處置方案，內容包括企業(yè)破產的原因及清算現(xiàn)狀、擬處置土地的狀況、擬處置方式和處置價格及理由等；
（二）委托經國家土地管理局和省級人民政府土地管理部門認證的、具有相應土地估價資格的土地評估機構對擬處置土地進行認格評估；
（三）地價評估結果和土地使用權處置方案報有批準權的人民政府土地管理部門確認和審批，同時提交破產裁定、土地使用權證書或土地權屬證明；
（四）土地使用處置方案經批準后，破產企業(yè)清算組即可組織對地上房產進行變賣或拍賣，此后，購買者可持土地使用權批準文件和有關文件與土地所在地的市縣人民政府土地管理部門簽訂國有土地使用權出讓合同，繳納土地出讓金，并按規(guī)定辦理土地登記手續(xù)。
有關人民政府可以收回國有企業(yè)因劃撥的土地使用權，并予以處置。在這一點上，國家收回國有企業(yè)因劃撥取得土地使用權，有十分寬泛的裁奪余地，國家對于劃撥的土地使用權，可以不收回，也可以收回，收回的，甚至可以不附加任何理由。人民政府可以收回劃撥的土地使用權予以處置，應當如何處置或者以何種目的處置，均沒有任何限制，無異于在說劃撥的土地使用權已經因國家收因而消滅，政府想怎么處置都可以。
事實上根本不能這樣。若有關的人民政府決定不收回破產的國有企業(yè)劃撥的土地使用權，又該如何處理呢？或者退一步講，有關的人民政府可以基于何種理由不收回破產的國有企業(yè)因劃撥取得之土地使用權呢？可見，法院上述司法解釋具有任意性，并沒有給出一個讓實踐可以充分把握的標準。
破產企業(yè)的劃撥土地不足孤立存在的，而是往往與破產企業(yè)享有所有權的，列入破產財產的地上建筑物、其他附著物聯(lián)接一體的，在交易價值上也是房產的價值和地產的價值相結合的。上述所引案件長期難以終結就是一例。
這樣在破產清算中存在這種因惑：國有劃撥土地使用樹由國家收回組織出讓，形成讓與人——土地使用權人，而土地上的建筑物、其他附著物由破產清算處分拍賣或變賣，形成另一個讓與人——房屋所有權人。很難想象土地使用權人要求房屋所有權人拆除其享有所有權的地上建筑物、其他附著物或者禁止、限制房屋所有權人通行、排水等利用土地的行為。
盡管這種現(xiàn)象很少出現(xiàn)，但這是破產案件中存在的現(xiàn)實，也是破產清算中出現(xiàn)的劃撥土地使用權和房屋所有權矛盾沖突：破產清算組控制破產企業(yè)房產的出賣，而不能將土地使用權一并出讓；國家的授權部門國土局可以對收回的土使用權進行出讓，而無權同時變賣地上附著物的房產。如果國土局出讓土地使用權和清算組變賣房產不是同步或協(xié)調進行，那么先購買者必然在下一次購買中處于極不公平、極不有利的地位——他有可能為獲得房地產的統(tǒng)一而付更大的代價。
就自然屬性而言，土地及其地上建筑物、其他附著物是不可分割的，在法律屬性上，我國立法也是采納了土地和建筑物不可分離的觀點：房產、地產在交易中應該作為共同的交易標的，不能區(qū)別對待。在破產案件審理中劃撥土地使用權及其附著的房產之間的關系，也是經歷了法律、法規(guī)的變遷。
1990年國務院《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條第一款和第三項分別規(guī)定“無償取得劃撥土地使用權的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應當無償收回其劃撥土地使用權，并可依照本條例的規(guī)定予以出讓?！薄盁o償收回劃撥土地使用權時，對其地上建筑物、其他附著物，市、縣人民政府應當根據實際情況給予適當補償。
然而，條例所述的地上建筑物、其他附著物屬破產財產，依據1986年公布的《破產法》規(guī)定，破產財產由清算組負責清理、估價、處理和分配，用于清償破產企業(yè)債務，國務院該條例第四十七條第三款的規(guī)定政府收回地上建筑物、其他附著物，僅給予適當補償，即侵犯了《破產法》賦予清算組處分破產財產的權利，也侵犯了廣大破產企業(yè)債權人的合法權益，同時變有違反《破產法》之嫌。
該條例施行四年后，1994年頒布的全國人在常委會通過的《房地產管理法》對劃撥土地附著的房產轉讓作出了明確規(guī)定，其第三十九條為：”以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當按照國務院規(guī)定報有批準權的人民政府審批。有批準權的人民政府準予轉讓的，應當由受讓方辦理土地使用權出讓手續(xù)，并依照國家有關規(guī)定繳納土地使用權出讓金“。但第三十七條規(guī)定了依法收回土地使用權的房地產不得轉讓。
如果再抽象地理解院法釋[2003]6號文義，破產企業(yè)的劃撥土地使用權由政府收回，那就造成清算組只能對破產企業(yè)的非房產財產進行處分，而不能轉讓破產企業(yè)的房產。如果依這樣理解，破產案件中很多事務就無法想象，也無法操作了。
現(xiàn)實的理論界比較一致認為，企業(yè)破產后，劃撥土地上附著房屋或其他建筑物的，土地作用權隨建筑物轉讓，但地價與房價應分別計算，房價收入歸破產財產，地價收回歸屬地方財政。是不是《房地產管理法》對此問題疏漏了，還是應作在破產案件審理中，在《破產法》與《房地產管理法》就房產轉讓出現(xiàn)沖突時，《房地產管理法》為普通法，《破產法》為特別法，根據特別法優(yōu)于普通法的原則，應適用《破產法》的規(guī)定，由破產清算組依法處分破產財產，而不能生硬地理解《房地產管理法》的規(guī)定。
三、破產清算中，如何處置國有劃撥土地使用權
首先，城鎮(zhèn)的土地屬國有所有，國家享有土地所有權，破產企業(yè)享有的國有劃撥土地使用權是國家因企業(yè)需要無償賦予企業(yè)對國有占有、使用的權利，有特定的用途，企業(yè)并不能時行土地經營，亦不能因土地獲取收益，更不能進行土地使用權處分。當企業(yè)破產后，自然不再需要使用該土地，國家可以收回其賦予破產企業(yè)的草擬和土地使用權并依法處置。
第二、破產企業(yè)國有劃撥使用土地建筑物、其他附著物屬破產財產，破產企業(yè)清算組有權依照《破產法》的規(guī)定對其進行清理、估價、變賣和委托拍賣。
第三、破產企業(yè)清算組在處理房產前，應依照《房地產管理法》的規(guī)定，履行相應的審批手續(xù)。根據1998年國家土地管理局令第8號《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權管理暫行規(guī)定》的精神，人民法院審理企業(yè)破產案件時在處理破產企業(yè)劃撥土地上附著的房產時，應指導破產企業(yè)清算組進行下列工作：
（一）擬訂土地使用權處置方案，內容包括企業(yè)破產的原因及清算現(xiàn)狀、擬處置土地的狀況、擬處置方式和處置價格及理由等；
（二）委托經國家土地管理局和省級人民政府土地管理部門認證的、具有相應土地估價資格的土地評估機構對擬處置土地進行認格評估；
（三）地價評估結果和土地使用權處置方案報有批準權的人民政府土地管理部門確認和審批，同時提交破產裁定、土地使用權證書或土地權屬證明；
（四）土地使用處置方案經批準后，破產企業(yè)清算組即可組織對地上房產進行變賣或拍賣，此后，購買者可持土地使用權批準文件和有關文件與土地所在地的市縣人民政府土地管理部門簽訂國有土地使用權出讓合同，繳納土地出讓金，并按規(guī)定辦理土地登記手續(xù)。