在企業(yè)破產(chǎn)案件審理過程中，破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)問題是經(jīng)常涉及的主要問題?，F(xiàn)就一則案例談些看法。
[案情]：
某縣氯堿化工廠始建于1975年，系縣有獨(dú)立企業(yè)法人的地方國(guó)有企業(yè)。該廠職工377人，土地41、32畝，系國(guó)有劃撥土地。2001 年被人民法院宣告破產(chǎn)還債。清算中，該企業(yè)資產(chǎn)土地價(jià)值243萬，設(shè)備評(píng)估31萬，房產(chǎn)45萬。負(fù)債1800萬元，設(shè)備變現(xiàn)16萬元不是抵償清算費(fèi)用。
因土地系國(guó)有劃撥土地，依照有關(guān)規(guī)定，應(yīng)由人民政府收回。經(jīng)清算組多次向當(dāng)?shù)卣畧?bào)告，2004年縣人民政府收回土地使用權(quán)。由于人民政府未對(duì)土地予以處置，土地閑置，其價(jià)值45萬元房屋無法變現(xiàn)，該破產(chǎn)案件至今未予終結(jié)。
[評(píng)析]：
因各企業(yè)取得土地使用權(quán)的方式不同，對(duì)土地使用的狀況不同。在破產(chǎn)清算中對(duì)土地使用權(quán)處置的操作方法也各異。筆者就破產(chǎn)企業(yè)的國(guó)有劃撥土地使用權(quán)能否列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)問題談自己的看法。
當(dāng)企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，宣傳部有哪些財(cái)產(chǎn)可列入破產(chǎn)程序支配民法通則規(guī)定國(guó)有企業(yè)的國(guó)家授予它維營(yíng)官理的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任。國(guó)有企業(yè)占有使用的動(dòng)產(chǎn)屬于其對(duì)外承擔(dān)責(zé)任的財(cái)產(chǎn)毫無異議，但其占有使用的不動(dòng)產(chǎn)是否作為責(zé)任財(cái)產(chǎn)，在企業(yè)破產(chǎn)后列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行分配，在實(shí)踐中，人們以不同的理由提出了不同的看法。
人民法院于2003年4月16日公布法釋（2003）6號(hào)文件《關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國(guó)有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)等問題的批復(fù)》第一條規(guī)定“破產(chǎn)企業(yè)的劃撥方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)不屬于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，有關(guān)人民政府可以予收回，并依法處置，納入國(guó)家兼并破產(chǎn)計(jì)劃的國(guó)有企業(yè)，其依法保留國(guó)有土地使用權(quán)，應(yīng)依據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定辦理”。
這條規(guī)定了國(guó)有劃撥土地使用權(quán)在破產(chǎn)案件審理中的處理方式——即由人民政府收回，依法處置。筆者認(rèn)為，不應(yīng)該將企業(yè)的土地使用權(quán)（不動(dòng)產(chǎn)）排斥在企業(yè)維營(yíng)管理和財(cái)產(chǎn)之外，企業(yè)的土地使用權(quán)應(yīng)為企業(yè)財(cái)產(chǎn)不可分割的組成部分，在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處置。
一、將土地使用權(quán)交由政府收回?zé)o法律依據(jù)
《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定：“土地使用權(quán)劃撥，是指縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。依照本法規(guī)定以劃撥方式取得土地使用的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制?！?BR> 《城市房地產(chǎn)管理法》對(duì)于因劃撥取得的土地使用權(quán)，除在用途和轉(zhuǎn)讓條件上有一定的限制外，并沒有附加特別的限制，反面規(guī)定該等土地使用權(quán)是一種無使用期限的權(quán)利。我國(guó)的現(xiàn)行法律和行政法規(guī)對(duì)于因草擬而取得之土地使用權(quán)，也沒有規(guī)定國(guó)家可以將因劃撥而取得的地使用權(quán)收回故國(guó)家不得因該等土地使用權(quán)沒有期限而可以收回。
現(xiàn)實(shí)的狀況應(yīng)當(dāng)是，因有土地一旦劃撥，對(duì)因有企業(yè)因草擬而取得之土地使用權(quán)，國(guó)家在國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)時(shí)可以收回，故國(guó)家不得以國(guó)有企業(yè)遺產(chǎn)為由收回劃撥的土地使用權(quán)。第7條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓，是指國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)（以下簡(jiǎn)稱土地使用權(quán)）在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。”
第19條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償?！币勒瘴覈?guó)現(xiàn)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定，因出讓而取得之土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，因出讓而取得之土地使用權(quán)不受限制地交易標(biāo)的，當(dāng)屬獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因有企業(yè)因出讓取得之土地使用權(quán)，非有社會(huì)公共利益的需要，國(guó)家不得收回。
依照上述法律規(guī)定，劃撥僅僅是土地使用權(quán)取得的方式不同，并不表明因劃撥而取得之土地使用權(quán)不是一個(gè)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。所以，國(guó)有企業(yè)因出讓取得之土地使用權(quán)和因劃撥取得之土地使用權(quán)，盡管其權(quán)源有所不同，卻沒有性質(zhì)上的差異。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注意到，我國(guó)法律對(duì)國(guó)有企業(yè)因劃撥取得之土地使用權(quán)的用途和轉(zhuǎn)讓附加一些特別的限制，但并不否定國(guó)有企業(yè)使用權(quán)所享有的處分權(quán)能。
例如，《城市房地產(chǎn)管理法》第50 條規(guī)定：“設(shè)定房地產(chǎn)劃撥方式取得的，依法拍賣該房地產(chǎn)后，應(yīng)當(dāng)從拍賣所得的價(jià)款中繳納相當(dāng)于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金的款額后，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償?！币勒丈鲜鲆?guī)定，國(guó)有企業(yè)對(duì)于因劃撥而取得之土地使用權(quán)，可以設(shè)定抵押以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地使用權(quán)的交換的處分，與因出讓取得之土地使用權(quán)的抵押并無根本的不同。
故國(guó)有企業(yè)因出讓取得之土地使用權(quán)和因劃撥取得之土地使用權(quán)，屬于性質(zhì)相同的用益物權(quán)，均為國(guó)有企業(yè)的責(zé)任財(cái)產(chǎn)。為了推行國(guó)有企業(yè)的計(jì)劃兼并破產(chǎn)措施，國(guó)務(wù)院《關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)[1994]59號(hào)）第2 條規(guī)定：屬于試點(diǎn)城市兼并破產(chǎn)計(jì)劃內(nèi)的國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，不論其土地使用權(quán)的取得方式，土地使用權(quán)均得以變價(jià)用于安置職工，變價(jià)的土地使用權(quán)安置職工后有剩余的，按照破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配方案清償破產(chǎn)的國(guó)有企業(yè)的債權(quán)。
很顯然，承認(rèn)破產(chǎn)時(shí)的國(guó)有企業(yè)的土地使用權(quán)屬于國(guó)有企業(yè)的責(zé)任財(cái)產(chǎn)。僅僅作出了不同于國(guó)有企業(yè)的其他財(cái)產(chǎn)的處理，優(yōu)先考慮了土地使用權(quán)變價(jià)金用以滿足破產(chǎn)企業(yè)的職工安置費(fèi)用是出于社會(huì)公共利益的考慮。在這一點(diǎn)上，法院并沒有真正領(lǐng)會(huì)國(guó)發(fā)[1994]59號(hào)通知所為規(guī)定的核心精神，并進(jìn)而作出了擴(kuò)大化的不當(dāng)演繹：劃撥的土地使用權(quán)均不屬于國(guó)有企業(yè)的責(zé)任財(cái)產(chǎn)。事實(shí)上，上述結(jié)論直接與《城市房地產(chǎn)管理法》允許劃撥的土地使用權(quán)以變價(jià)清償債務(wù)的規(guī)定相悖。
[案情]：
某縣氯堿化工廠始建于1975年，系縣有獨(dú)立企業(yè)法人的地方國(guó)有企業(yè)。該廠職工377人，土地41、32畝，系國(guó)有劃撥土地。2001 年被人民法院宣告破產(chǎn)還債。清算中，該企業(yè)資產(chǎn)土地價(jià)值243萬，設(shè)備評(píng)估31萬，房產(chǎn)45萬。負(fù)債1800萬元，設(shè)備變現(xiàn)16萬元不是抵償清算費(fèi)用。
因土地系國(guó)有劃撥土地，依照有關(guān)規(guī)定，應(yīng)由人民政府收回。經(jīng)清算組多次向當(dāng)?shù)卣畧?bào)告，2004年縣人民政府收回土地使用權(quán)。由于人民政府未對(duì)土地予以處置，土地閑置，其價(jià)值45萬元房屋無法變現(xiàn)，該破產(chǎn)案件至今未予終結(jié)。
[評(píng)析]：
因各企業(yè)取得土地使用權(quán)的方式不同，對(duì)土地使用的狀況不同。在破產(chǎn)清算中對(duì)土地使用權(quán)處置的操作方法也各異。筆者就破產(chǎn)企業(yè)的國(guó)有劃撥土地使用權(quán)能否列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)問題談自己的看法。
當(dāng)企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，宣傳部有哪些財(cái)產(chǎn)可列入破產(chǎn)程序支配民法通則規(guī)定國(guó)有企業(yè)的國(guó)家授予它維營(yíng)官理的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任。國(guó)有企業(yè)占有使用的動(dòng)產(chǎn)屬于其對(duì)外承擔(dān)責(zé)任的財(cái)產(chǎn)毫無異議，但其占有使用的不動(dòng)產(chǎn)是否作為責(zé)任財(cái)產(chǎn)，在企業(yè)破產(chǎn)后列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行分配，在實(shí)踐中，人們以不同的理由提出了不同的看法。
人民法院于2003年4月16日公布法釋（2003）6號(hào)文件《關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國(guó)有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)等問題的批復(fù)》第一條規(guī)定“破產(chǎn)企業(yè)的劃撥方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)不屬于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，有關(guān)人民政府可以予收回，并依法處置，納入國(guó)家兼并破產(chǎn)計(jì)劃的國(guó)有企業(yè)，其依法保留國(guó)有土地使用權(quán)，應(yīng)依據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定辦理”。
這條規(guī)定了國(guó)有劃撥土地使用權(quán)在破產(chǎn)案件審理中的處理方式——即由人民政府收回，依法處置。筆者認(rèn)為，不應(yīng)該將企業(yè)的土地使用權(quán)（不動(dòng)產(chǎn)）排斥在企業(yè)維營(yíng)管理和財(cái)產(chǎn)之外，企業(yè)的土地使用權(quán)應(yīng)為企業(yè)財(cái)產(chǎn)不可分割的組成部分，在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處置。
一、將土地使用權(quán)交由政府收回?zé)o法律依據(jù)
《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定：“土地使用權(quán)劃撥，是指縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。依照本法規(guī)定以劃撥方式取得土地使用的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制?！?BR> 《城市房地產(chǎn)管理法》對(duì)于因劃撥取得的土地使用權(quán)，除在用途和轉(zhuǎn)讓條件上有一定的限制外，并沒有附加特別的限制，反面規(guī)定該等土地使用權(quán)是一種無使用期限的權(quán)利。我國(guó)的現(xiàn)行法律和行政法規(guī)對(duì)于因草擬而取得之土地使用權(quán)，也沒有規(guī)定國(guó)家可以將因劃撥而取得的地使用權(quán)收回故國(guó)家不得因該等土地使用權(quán)沒有期限而可以收回。
現(xiàn)實(shí)的狀況應(yīng)當(dāng)是，因有土地一旦劃撥，對(duì)因有企業(yè)因草擬而取得之土地使用權(quán)，國(guó)家在國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)時(shí)可以收回，故國(guó)家不得以國(guó)有企業(yè)遺產(chǎn)為由收回劃撥的土地使用權(quán)。第7條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓，是指國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)（以下簡(jiǎn)稱土地使用權(quán)）在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。”
第19條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償?！币勒瘴覈?guó)現(xiàn)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定，因出讓而取得之土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，因出讓而取得之土地使用權(quán)不受限制地交易標(biāo)的，當(dāng)屬獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因有企業(yè)因出讓取得之土地使用權(quán)，非有社會(huì)公共利益的需要，國(guó)家不得收回。
依照上述法律規(guī)定，劃撥僅僅是土地使用權(quán)取得的方式不同，并不表明因劃撥而取得之土地使用權(quán)不是一個(gè)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。所以，國(guó)有企業(yè)因出讓取得之土地使用權(quán)和因劃撥取得之土地使用權(quán)，盡管其權(quán)源有所不同，卻沒有性質(zhì)上的差異。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注意到，我國(guó)法律對(duì)國(guó)有企業(yè)因劃撥取得之土地使用權(quán)的用途和轉(zhuǎn)讓附加一些特別的限制，但并不否定國(guó)有企業(yè)使用權(quán)所享有的處分權(quán)能。
例如，《城市房地產(chǎn)管理法》第50 條規(guī)定：“設(shè)定房地產(chǎn)劃撥方式取得的，依法拍賣該房地產(chǎn)后，應(yīng)當(dāng)從拍賣所得的價(jià)款中繳納相當(dāng)于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金的款額后，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償?！币勒丈鲜鲆?guī)定，國(guó)有企業(yè)對(duì)于因劃撥而取得之土地使用權(quán)，可以設(shè)定抵押以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地使用權(quán)的交換的處分，與因出讓取得之土地使用權(quán)的抵押并無根本的不同。
故國(guó)有企業(yè)因出讓取得之土地使用權(quán)和因劃撥取得之土地使用權(quán)，屬于性質(zhì)相同的用益物權(quán)，均為國(guó)有企業(yè)的責(zé)任財(cái)產(chǎn)。為了推行國(guó)有企業(yè)的計(jì)劃兼并破產(chǎn)措施，國(guó)務(wù)院《關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)[1994]59號(hào)）第2 條規(guī)定：屬于試點(diǎn)城市兼并破產(chǎn)計(jì)劃內(nèi)的國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，不論其土地使用權(quán)的取得方式，土地使用權(quán)均得以變價(jià)用于安置職工，變價(jià)的土地使用權(quán)安置職工后有剩余的，按照破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配方案清償破產(chǎn)的國(guó)有企業(yè)的債權(quán)。
很顯然，承認(rèn)破產(chǎn)時(shí)的國(guó)有企業(yè)的土地使用權(quán)屬于國(guó)有企業(yè)的責(zé)任財(cái)產(chǎn)。僅僅作出了不同于國(guó)有企業(yè)的其他財(cái)產(chǎn)的處理，優(yōu)先考慮了土地使用權(quán)變價(jià)金用以滿足破產(chǎn)企業(yè)的職工安置費(fèi)用是出于社會(huì)公共利益的考慮。在這一點(diǎn)上，法院并沒有真正領(lǐng)會(huì)國(guó)發(fā)[1994]59號(hào)通知所為規(guī)定的核心精神，并進(jìn)而作出了擴(kuò)大化的不當(dāng)演繹：劃撥的土地使用權(quán)均不屬于國(guó)有企業(yè)的責(zé)任財(cái)產(chǎn)。事實(shí)上，上述結(jié)論直接與《城市房地產(chǎn)管理法》允許劃撥的土地使用權(quán)以變價(jià)清償債務(wù)的規(guī)定相悖。