三、派出監(jiān)事會制度在國有獨資公司法人治理結構中的作用
公司治理是指公司的“統(tǒng)治”和管理。公司治理結構則是指實施公司治理的各機構及其相互制衡的權、責、利關系的制度安排。
關于公司治理結構，普遍認為應包括一切有關實施公司治理的各機構的制度安排。但也有人認為，公司治理結構僅指公司內設股東會、童事會、監(jiān)事會、經理層等構成的公司高層管理系統(tǒng)，至于公司的外派監(jiān)事會則不應包括在內（有一種觀點認為：設為首頁公司治理結構專指公司內設股東會、董事會、經理層和內設的監(jiān)事會，至于國家向國有獨資公司派出的稽查特派員或派出的監(jiān)事會，因其不是公司內設機構，因而不能歸入公司治理結構。）。
作為公司治理結構中的一分子，派出監(jiān)事會在國有獨資公司治理中主要有以下作用：
（一）維護國有資產所有者權益，促使所有者監(jiān)督到位
如前所述，由于傳統(tǒng)體制下國有獨資企業(yè)（公司）缺乏統(tǒng)一的所有權主體，各部門分兵把守，使國有資產的國家所有變成了部門所有，而部門又較少從維護國家整體或統(tǒng)一的利益出發(fā)行使股東監(jiān)督權，有的甚至只從部門利益出發(fā)直接干預企業(yè)的經營，真正從國家作為所有者角度來行使的監(jiān)督管理是很薄弱的。因而1998年國務院機構改革，在大力裁減行業(yè)主管部門，并對其職能進行大幅調整，不讓其直接插手企業(yè)的經營管理活動的同時，把代表所有者監(jiān)督企業(yè)的權利交由與企業(yè)沒有直接利益的專門監(jiān)督者—國務院稽查特派員來行使。經過兩年來的稽查工作實踐，稽查特派員查出了大量侵犯國有資產及其權益的違法犯罪案件，而且涉案金額相當驚人。實踐證明，在維護國有資產及其權益方面，稽查特派員制度是行之有效的。稽查特派員制度過渡為派出監(jiān)事會制度后，代表所有者監(jiān)督公司經營管理的權利統(tǒng)一交由派出監(jiān)事會行使。從而真正理順國家與公司的監(jiān)督管理關系，建立起科學的國有資產監(jiān)管體制，保證所有者監(jiān)督到位。
（二）維護公司的經營自主權，促使公司決策的科學化
《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》和《轉換經營機制條例》規(guī)定了企業(yè)的14項經營自主權和相應的落實措施，這些措施的出臺對于擴大國有企業(yè)經營者的自主權、搞活國有企業(yè)曾產生了一定的作用。但由于在實踐中把本來屬于國家所有的國有資產變成了部門所有或地方政府所有，造成了企業(yè)經營自主權的難以真正落實。其結果是主管部門成了實際上的“老板”，對企業(yè)的干預在所難免；企業(yè)所在地的地方政府也往往還要利用“地利”優(yōu)勢對企業(yè)指手畫腳，條、塊分割十分嚴重。這樣，在國有企業(yè)實際上形成一種奇怪的現(xiàn)象：一方面企業(yè)經營者權力大得不得了，有的經營者已完全不受國家投資機構（股東）的控制，幾個億的投資，個人一拍腦袋就定了下來，打了水漂就說是交學費；另一方面某些地方政府或者部門又不斷地用行政命令向企業(yè)發(fā)號施令，吃、拿、卡、要，搞攤派，損害經營者的自主權和國有資產所有者權益。由國務院派出稽查特派員（以后就是國有企業(yè)監(jiān)事會，下同）后，這種狀況得到較好的改觀。加入收藏一方面稽查特派員堅持不干預、不參與企業(yè)的經營管理活動，對企業(yè)的經營管理三緘其口，只進行事后監(jiān)督，從機制上保障了經營者的經營自主權；另一方面稽查特派員利用其國務院派出，代表國家實施監(jiān)督的身份進行稽查監(jiān)督，某些地方政府和部門懾于特派員的地位和權威，也就不好再直接干預企業(yè)的經營管理或者不再伸出“索要”之手。派出監(jiān)事會制度實際上在無形中起到了一種幫助企業(yè)轉換經營機制，保障企業(yè)的經營自主權的作用。由于派出監(jiān)事會向國有獨資公司各治理機關傳遞了公司所有者（國家）的意志和利益，促使公司形成各司其職、相互制衡的治理結構，同時也由于派出監(jiān)事會擋掉了許多不正當?shù)姆欠ǜ深A，促使公司建立起科學的決策機制和決策程序，促進了公司決策的科學化，有效地降低了經營風險。
（三）減少和緩解了信息不對稱行為，有效解決“內部人控制問題”
由于派出監(jiān)事會實行以財務監(jiān)督為核心但又不僅限于查賬的全方位的監(jiān)督，對公司的財務活動及其公司負責人的經營管理行為進行全面檢查，公司應負全面報告和全面向監(jiān)事會披露公司信息的義務。監(jiān)事會要什么情況，公司負責人就應提供什么情況。這樣，如果監(jiān)事會的工作及時有效的話，就可以保持所有者與經營者之間信息的相對對稱，為所有者決策提供信息依據(jù)，較好地解決“內部人控制問題”。
（四）促進建立科學的公司負責人考評機制
傳統(tǒng)的國有企業(yè)負責人的考核評價過多地強調企業(yè)負責人的政治思想、組織原則性，而較少考慮被評價者的經營管理能力和經營績效，更不是把經營者作為一種資源通過市場機制來選擇和配置。而派出監(jiān)事會制度通過建立科學合理的公司及公司負責人業(yè)績評價體系，用財務數(shù)據(jù)和其他經營業(yè)績指標來考核評價公司負責人的能力和業(yè)績，并將其作為獎懲、任免的依據(jù)。這就從根本上改變了憑主觀印象和不科學評價標準考核企業(yè)負責人的做法，使公司負責人的評價機制得以符合市場經濟的要求。
（五）促進建立科學的激勵與約束機制
由于派出監(jiān)事會對國有獨資公司負責人的業(yè)績有了科學的評價標準，使得對公司負責人進行激勵和約束有一個客觀、公正的基礎。同時，對公司負責人到位的監(jiān)督也急切呼喚對負責人充分的激勵。否則，公司負責人在喪失掉“灰色收人”的情況下就會更加缺乏動力。對經營者的激勵與監(jiān)督是一個銅板的兩面，缺少任何一方面都無法建立起所有者與經營者之間有效的委托代理關系。監(jiān)督不到位必然危及所有者權益，激勵不充分則必然導致企業(yè)低效益、無效益甚至破產倒閉。所以，在建立派出監(jiān)事會制度之后，必須盡快建立公司經營者的激勵機制（含經營績效獎勵機制、經營責任分擔機制、經營責任轉移機制等）。否則，必然危及派出監(jiān)事會制度的效益甚至生命力。
（六）促使國有獨資公司加強內部管理
兩年來的稽查實踐表明，稽查工作客觀上起到了推動國有企業(yè)加強內部管理的作用。由于稽查特派員對企業(yè)的一切經營管理活動都可以進行監(jiān)督檢查并且要如實地向國務院匯報，企業(yè)負責人感到不抓企業(yè)管理、不抓制度建設不行了。所以，在稽查特派員進行第二次檢查時，就發(fā)現(xiàn)了這樣一個有趣而可喜的現(xiàn)象：企業(yè)應有的各項規(guī)章制度都健全了，各項管理工作也都比較規(guī)范了，內部制衡機制也更加完善了，并且凡是稽查特派員在監(jiān)督檢查中比較關注的事項，企業(yè)負責人都特別重視。凡此表明，只要認真總結稽查特派員制度的成功經驗，切實建立、健全外派監(jiān)事會制度，促使國有獨資公司加強內部管理還是完全可以辦得到的。
公司治理是指公司的“統(tǒng)治”和管理。公司治理結構則是指實施公司治理的各機構及其相互制衡的權、責、利關系的制度安排。
關于公司治理結構，普遍認為應包括一切有關實施公司治理的各機構的制度安排。但也有人認為，公司治理結構僅指公司內設股東會、童事會、監(jiān)事會、經理層等構成的公司高層管理系統(tǒng)，至于公司的外派監(jiān)事會則不應包括在內（有一種觀點認為：設為首頁公司治理結構專指公司內設股東會、董事會、經理層和內設的監(jiān)事會，至于國家向國有獨資公司派出的稽查特派員或派出的監(jiān)事會，因其不是公司內設機構，因而不能歸入公司治理結構。）。
作為公司治理結構中的一分子，派出監(jiān)事會在國有獨資公司治理中主要有以下作用：
（一）維護國有資產所有者權益，促使所有者監(jiān)督到位
如前所述，由于傳統(tǒng)體制下國有獨資企業(yè)（公司）缺乏統(tǒng)一的所有權主體，各部門分兵把守，使國有資產的國家所有變成了部門所有，而部門又較少從維護國家整體或統(tǒng)一的利益出發(fā)行使股東監(jiān)督權，有的甚至只從部門利益出發(fā)直接干預企業(yè)的經營，真正從國家作為所有者角度來行使的監(jiān)督管理是很薄弱的。因而1998年國務院機構改革，在大力裁減行業(yè)主管部門，并對其職能進行大幅調整，不讓其直接插手企業(yè)的經營管理活動的同時，把代表所有者監(jiān)督企業(yè)的權利交由與企業(yè)沒有直接利益的專門監(jiān)督者—國務院稽查特派員來行使。經過兩年來的稽查工作實踐，稽查特派員查出了大量侵犯國有資產及其權益的違法犯罪案件，而且涉案金額相當驚人。實踐證明，在維護國有資產及其權益方面，稽查特派員制度是行之有效的。稽查特派員制度過渡為派出監(jiān)事會制度后，代表所有者監(jiān)督公司經營管理的權利統(tǒng)一交由派出監(jiān)事會行使。從而真正理順國家與公司的監(jiān)督管理關系，建立起科學的國有資產監(jiān)管體制，保證所有者監(jiān)督到位。
（二）維護公司的經營自主權，促使公司決策的科學化
《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》和《轉換經營機制條例》規(guī)定了企業(yè)的14項經營自主權和相應的落實措施，這些措施的出臺對于擴大國有企業(yè)經營者的自主權、搞活國有企業(yè)曾產生了一定的作用。但由于在實踐中把本來屬于國家所有的國有資產變成了部門所有或地方政府所有，造成了企業(yè)經營自主權的難以真正落實。其結果是主管部門成了實際上的“老板”，對企業(yè)的干預在所難免；企業(yè)所在地的地方政府也往往還要利用“地利”優(yōu)勢對企業(yè)指手畫腳，條、塊分割十分嚴重。這樣，在國有企業(yè)實際上形成一種奇怪的現(xiàn)象：一方面企業(yè)經營者權力大得不得了，有的經營者已完全不受國家投資機構（股東）的控制，幾個億的投資，個人一拍腦袋就定了下來，打了水漂就說是交學費；另一方面某些地方政府或者部門又不斷地用行政命令向企業(yè)發(fā)號施令，吃、拿、卡、要，搞攤派，損害經營者的自主權和國有資產所有者權益。由國務院派出稽查特派員（以后就是國有企業(yè)監(jiān)事會，下同）后，這種狀況得到較好的改觀。加入收藏一方面稽查特派員堅持不干預、不參與企業(yè)的經營管理活動，對企業(yè)的經營管理三緘其口，只進行事后監(jiān)督，從機制上保障了經營者的經營自主權；另一方面稽查特派員利用其國務院派出，代表國家實施監(jiān)督的身份進行稽查監(jiān)督，某些地方政府和部門懾于特派員的地位和權威，也就不好再直接干預企業(yè)的經營管理或者不再伸出“索要”之手。派出監(jiān)事會制度實際上在無形中起到了一種幫助企業(yè)轉換經營機制，保障企業(yè)的經營自主權的作用。由于派出監(jiān)事會向國有獨資公司各治理機關傳遞了公司所有者（國家）的意志和利益，促使公司形成各司其職、相互制衡的治理結構，同時也由于派出監(jiān)事會擋掉了許多不正當?shù)姆欠ǜ深A，促使公司建立起科學的決策機制和決策程序，促進了公司決策的科學化，有效地降低了經營風險。
（三）減少和緩解了信息不對稱行為，有效解決“內部人控制問題”
由于派出監(jiān)事會實行以財務監(jiān)督為核心但又不僅限于查賬的全方位的監(jiān)督，對公司的財務活動及其公司負責人的經營管理行為進行全面檢查，公司應負全面報告和全面向監(jiān)事會披露公司信息的義務。監(jiān)事會要什么情況，公司負責人就應提供什么情況。這樣，如果監(jiān)事會的工作及時有效的話，就可以保持所有者與經營者之間信息的相對對稱，為所有者決策提供信息依據(jù)，較好地解決“內部人控制問題”。
（四）促進建立科學的公司負責人考評機制
傳統(tǒng)的國有企業(yè)負責人的考核評價過多地強調企業(yè)負責人的政治思想、組織原則性，而較少考慮被評價者的經營管理能力和經營績效，更不是把經營者作為一種資源通過市場機制來選擇和配置。而派出監(jiān)事會制度通過建立科學合理的公司及公司負責人業(yè)績評價體系，用財務數(shù)據(jù)和其他經營業(yè)績指標來考核評價公司負責人的能力和業(yè)績，并將其作為獎懲、任免的依據(jù)。這就從根本上改變了憑主觀印象和不科學評價標準考核企業(yè)負責人的做法，使公司負責人的評價機制得以符合市場經濟的要求。
（五）促進建立科學的激勵與約束機制
由于派出監(jiān)事會對國有獨資公司負責人的業(yè)績有了科學的評價標準，使得對公司負責人進行激勵和約束有一個客觀、公正的基礎。同時，對公司負責人到位的監(jiān)督也急切呼喚對負責人充分的激勵。否則，公司負責人在喪失掉“灰色收人”的情況下就會更加缺乏動力。對經營者的激勵與監(jiān)督是一個銅板的兩面，缺少任何一方面都無法建立起所有者與經營者之間有效的委托代理關系。監(jiān)督不到位必然危及所有者權益，激勵不充分則必然導致企業(yè)低效益、無效益甚至破產倒閉。所以，在建立派出監(jiān)事會制度之后，必須盡快建立公司經營者的激勵機制（含經營績效獎勵機制、經營責任分擔機制、經營責任轉移機制等）。否則，必然危及派出監(jiān)事會制度的效益甚至生命力。
（六）促使國有獨資公司加強內部管理
兩年來的稽查實踐表明，稽查工作客觀上起到了推動國有企業(yè)加強內部管理的作用。由于稽查特派員對企業(yè)的一切經營管理活動都可以進行監(jiān)督檢查并且要如實地向國務院匯報，企業(yè)負責人感到不抓企業(yè)管理、不抓制度建設不行了。所以，在稽查特派員進行第二次檢查時，就發(fā)現(xiàn)了這樣一個有趣而可喜的現(xiàn)象：企業(yè)應有的各項規(guī)章制度都健全了，各項管理工作也都比較規(guī)范了，內部制衡機制也更加完善了，并且凡是稽查特派員在監(jiān)督檢查中比較關注的事項，企業(yè)負責人都特別重視。凡此表明，只要認真總結稽查特派員制度的成功經驗，切實建立、健全外派監(jiān)事會制度，促使國有獨資公司加強內部管理還是完全可以辦得到的。