關(guān)鍵詞: 企業(yè)國有資本；經(jīng)營預(yù)算；法理基礎(chǔ)；國有企業(yè)
內(nèi)容提要: 國有資本不僅具有資本的自然屬性，即資本增值性，還具有公共性，因而表現(xiàn)出雙重屬性。國資預(yù)算是一種不同于公共預(yù)算的特別預(yù)算或曰專門預(yù)算，其應(yīng)更具靈活性。在法學(xué)語境下，國資預(yù)算制度是調(diào)整國有資本經(jīng)營收支關(guān)系并規(guī)定各利益相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)的法律制度。國資預(yù)算制度的客體包括金融類國有資本在內(nèi)的各類企業(yè)國有資本及其經(jīng)營收支行為。國資預(yù)算制度的法理基礎(chǔ)是國家股東權(quán)理論，分紅權(quán)是國家股東權(quán)的核心。國資預(yù)算制度的價值主要表現(xiàn)為公平、效益和民主。
作為世界上擁有多國有資產(chǎn)的國家，我國《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的制定對于保障國家的財產(chǎn)權(quán)利具有里程碑意義。《企業(yè)國有資產(chǎn)法》不僅反映了改革開放三十年來的經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論上的創(chuàng)新成果，而且確認(rèn)了諸多創(chuàng)新制度，其中一個重要的創(chuàng)新在于確立了國有資本經(jīng)營預(yù)算制度（以下簡稱國資預(yù)算制度）。對這一創(chuàng)新性的國資預(yù)算制度所涉及的基本問題進(jìn)行法學(xué)理論上的研究并探討其實(shí)踐的法價值是十分必要的。要明確國資預(yù)算制度，首先應(yīng)當(dāng)弄清其基本范疇的內(nèi)涵，這些基本范疇主要包括國有資本、國有資本經(jīng)營預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算制度等。
一、國資預(yù)算制度的基本范疇解析
（一）國有資本及其雙重屬性
根據(jù)公共產(chǎn)品理論，可以將國有資產(chǎn)分為公共性國有資產(chǎn)和營利性國有資產(chǎn)。當(dāng)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為公司的資本金，則稱之為國有資本，這是建立在現(xiàn)代公司理論基礎(chǔ)上的。相應(yīng)地，國有資本包括公益性國有資本和營利性國有資本。資本表明的只是一種資本金投入，并不能涵蓋投入的目的。所以，一般認(rèn)為，國有資本具有資本的自然屬性，即資本增值性；同時它又不同于其他的社會資本，還具有公共性，即表現(xiàn)出雙重屬性。國有企業(yè)可以從事營利性經(jīng)營，如一般的公司企業(yè)；也可以從事政策性經(jīng)營或公益性經(jīng)營，如政府設(shè)立的水、電、公共交通等公用事業(yè)企業(yè)或控股公司、政策性銀行等。
一個普遍的“重疊共識”是，由公有制為主導(dǎo)的國情和歷史因素所決定，我國有一個不同于西方國家的國情，就是國有企業(yè)多數(shù)存在于競爭性領(lǐng)域，在改革中又不可能使之退出競爭性領(lǐng)域，將其完全‘私有化”。而發(fā)達(dá)資本主義國家的國有企業(yè)多存在于非競爭性領(lǐng)域，它們無論在數(shù)量上還是在國民經(jīng)濟(jì)中所占的地位和份額，都不可與我國的國有企業(yè)相提并論。[1]我國的國有資本與西方國家不同的特點(diǎn)，是我國建立國資預(yù)算制度的認(rèn)識起點(diǎn)；巨量國有資本的存在，使對其收益和投入的計(jì)劃與預(yù)算尤為重要。
（二）國資預(yù)算的概念及性質(zhì)
國有資本經(jīng)營預(yù)算是指國家所有權(quán)代表機(jī)構(gòu)依法定授權(quán)，以國有資本出資人身份依法取得國有資本經(jīng)營收入、安排國有資本經(jīng)營支出的專門預(yù)算。此處的國有資本僅指以營利為目的的資本投入及其收益，公用事業(yè)類國有企業(yè)其資本性質(zhì)雖然也是國有，但目的是為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，理應(yīng)納入公共預(yù)算。
國資預(yù)算在建國后經(jīng)歷了建設(shè)性預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、國有資本金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的脈絡(luò)演進(jìn)[2]，其究竟是何種性質(zhì)的預(yù)算，相對于公共預(yù)算其程序是否有特別之處？對于這個關(guān)鍵問題，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》并沒有作出明確規(guī)定，僅在第58條規(guī)定，國家建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，對取得的國有資本收入及其支出實(shí)行預(yù)算管理。對事物性質(zhì)的認(rèn)識是研究的基點(diǎn)，筆者認(rèn)為，國資預(yù)算是一種不同于公共預(yù)算的特別預(yù)算或曰專門預(yù)算，其應(yīng)更具靈活性。“欲求超勝，必先會通”。國資預(yù)算是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)融和的交叉性課題，對其性質(zhì)的認(rèn)識宜建立在融合財政學(xué)和財務(wù)學(xué)的既有成果之上，方能打通兩學(xué)科之間的暌隔。財政學(xué)的研究主要是以馬克思關(guān)于國民收入分配的兩種不同屬性為立論基礎(chǔ)，認(rèn)為賦稅反映國家與企業(yè)、勞動者之間的分配關(guān)系，即財政屬性的分配關(guān)系；利潤則反映生產(chǎn)資料所有者與勞動者之間的分配關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)屬性的分配關(guān)系。賦稅和利潤作為不同屬性的分配形式，從實(shí)質(zhì)上說，反映了國家主權(quán)所有者和生產(chǎn)資料所有者憑借不同的權(quán)利，以不同的物質(zhì)實(shí)體作為依據(jù)，共同參與剩余價值分配所形成的分配關(guān)系。前者的預(yù)算形式是供給型的公共預(yù)算；后者的預(yù)算形式是經(jīng)營型的國資預(yù)算。其中，經(jīng)濟(jì)屬性的分配關(guān)系在社會主義國家表現(xiàn)得尤為明顯。財政學(xué)界關(guān)于國資預(yù)算的認(rèn)識以雙元結(jié)構(gòu)財政論的學(xué)者鄧子基、張馨、李松森為代表（鄧子基著重從財政的兩種屬性分析入手，而張馨主要以市場失靈作為區(qū)分公共預(yù)算與國資預(yù)算的節(jié)點(diǎn)），[3]認(rèn)為國資預(yù)算即國家作為生產(chǎn)資料所有者所參與的經(jīng)濟(jì)屬性的分配。
內(nèi)容提要: 國有資本不僅具有資本的自然屬性，即資本增值性，還具有公共性，因而表現(xiàn)出雙重屬性。國資預(yù)算是一種不同于公共預(yù)算的特別預(yù)算或曰專門預(yù)算，其應(yīng)更具靈活性。在法學(xué)語境下，國資預(yù)算制度是調(diào)整國有資本經(jīng)營收支關(guān)系并規(guī)定各利益相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)的法律制度。國資預(yù)算制度的客體包括金融類國有資本在內(nèi)的各類企業(yè)國有資本及其經(jīng)營收支行為。國資預(yù)算制度的法理基礎(chǔ)是國家股東權(quán)理論，分紅權(quán)是國家股東權(quán)的核心。國資預(yù)算制度的價值主要表現(xiàn)為公平、效益和民主。
作為世界上擁有多國有資產(chǎn)的國家，我國《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的制定對于保障國家的財產(chǎn)權(quán)利具有里程碑意義。《企業(yè)國有資產(chǎn)法》不僅反映了改革開放三十年來的經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論上的創(chuàng)新成果，而且確認(rèn)了諸多創(chuàng)新制度，其中一個重要的創(chuàng)新在于確立了國有資本經(jīng)營預(yù)算制度（以下簡稱國資預(yù)算制度）。對這一創(chuàng)新性的國資預(yù)算制度所涉及的基本問題進(jìn)行法學(xué)理論上的研究并探討其實(shí)踐的法價值是十分必要的。要明確國資預(yù)算制度，首先應(yīng)當(dāng)弄清其基本范疇的內(nèi)涵，這些基本范疇主要包括國有資本、國有資本經(jīng)營預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算制度等。
一、國資預(yù)算制度的基本范疇解析
（一）國有資本及其雙重屬性
根據(jù)公共產(chǎn)品理論，可以將國有資產(chǎn)分為公共性國有資產(chǎn)和營利性國有資產(chǎn)。當(dāng)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為公司的資本金，則稱之為國有資本，這是建立在現(xiàn)代公司理論基礎(chǔ)上的。相應(yīng)地，國有資本包括公益性國有資本和營利性國有資本。資本表明的只是一種資本金投入，并不能涵蓋投入的目的。所以，一般認(rèn)為，國有資本具有資本的自然屬性，即資本增值性；同時它又不同于其他的社會資本，還具有公共性，即表現(xiàn)出雙重屬性。國有企業(yè)可以從事營利性經(jīng)營，如一般的公司企業(yè)；也可以從事政策性經(jīng)營或公益性經(jīng)營，如政府設(shè)立的水、電、公共交通等公用事業(yè)企業(yè)或控股公司、政策性銀行等。
一個普遍的“重疊共識”是，由公有制為主導(dǎo)的國情和歷史因素所決定，我國有一個不同于西方國家的國情，就是國有企業(yè)多數(shù)存在于競爭性領(lǐng)域，在改革中又不可能使之退出競爭性領(lǐng)域，將其完全‘私有化”。而發(fā)達(dá)資本主義國家的國有企業(yè)多存在于非競爭性領(lǐng)域，它們無論在數(shù)量上還是在國民經(jīng)濟(jì)中所占的地位和份額，都不可與我國的國有企業(yè)相提并論。[1]我國的國有資本與西方國家不同的特點(diǎn)，是我國建立國資預(yù)算制度的認(rèn)識起點(diǎn)；巨量國有資本的存在，使對其收益和投入的計(jì)劃與預(yù)算尤為重要。
（二）國資預(yù)算的概念及性質(zhì)
國有資本經(jīng)營預(yù)算是指國家所有權(quán)代表機(jī)構(gòu)依法定授權(quán)，以國有資本出資人身份依法取得國有資本經(jīng)營收入、安排國有資本經(jīng)營支出的專門預(yù)算。此處的國有資本僅指以營利為目的的資本投入及其收益，公用事業(yè)類國有企業(yè)其資本性質(zhì)雖然也是國有，但目的是為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，理應(yīng)納入公共預(yù)算。
國資預(yù)算在建國后經(jīng)歷了建設(shè)性預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、國有資本金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的脈絡(luò)演進(jìn)[2]，其究竟是何種性質(zhì)的預(yù)算，相對于公共預(yù)算其程序是否有特別之處？對于這個關(guān)鍵問題，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》并沒有作出明確規(guī)定，僅在第58條規(guī)定，國家建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，對取得的國有資本收入及其支出實(shí)行預(yù)算管理。對事物性質(zhì)的認(rèn)識是研究的基點(diǎn)，筆者認(rèn)為，國資預(yù)算是一種不同于公共預(yù)算的特別預(yù)算或曰專門預(yù)算，其應(yīng)更具靈活性。“欲求超勝，必先會通”。國資預(yù)算是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)融和的交叉性課題，對其性質(zhì)的認(rèn)識宜建立在融合財政學(xué)和財務(wù)學(xué)的既有成果之上，方能打通兩學(xué)科之間的暌隔。財政學(xué)的研究主要是以馬克思關(guān)于國民收入分配的兩種不同屬性為立論基礎(chǔ)，認(rèn)為賦稅反映國家與企業(yè)、勞動者之間的分配關(guān)系，即財政屬性的分配關(guān)系；利潤則反映生產(chǎn)資料所有者與勞動者之間的分配關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)屬性的分配關(guān)系。賦稅和利潤作為不同屬性的分配形式，從實(shí)質(zhì)上說，反映了國家主權(quán)所有者和生產(chǎn)資料所有者憑借不同的權(quán)利，以不同的物質(zhì)實(shí)體作為依據(jù)，共同參與剩余價值分配所形成的分配關(guān)系。前者的預(yù)算形式是供給型的公共預(yù)算；后者的預(yù)算形式是經(jīng)營型的國資預(yù)算。其中，經(jīng)濟(jì)屬性的分配關(guān)系在社會主義國家表現(xiàn)得尤為明顯。財政學(xué)界關(guān)于國資預(yù)算的認(rèn)識以雙元結(jié)構(gòu)財政論的學(xué)者鄧子基、張馨、李松森為代表（鄧子基著重從財政的兩種屬性分析入手，而張馨主要以市場失靈作為區(qū)分公共預(yù)算與國資預(yù)算的節(jié)點(diǎn)），[3]認(rèn)為國資預(yù)算即國家作為生產(chǎn)資料所有者所參與的經(jīng)濟(jì)屬性的分配。