關(guān)鍵詞: 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算 政府公共預(yù)算 預(yù)算
內(nèi)容提要: 建立健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度具有現(xiàn)實(shí)必要性和重要性，是一項(xiàng)涉及到諸多方面的綜合系統(tǒng)工程。而有關(guān)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的性質(zhì)、編制主體以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制等基本問(wèn)題的探討，尤其是其與政府公共預(yù)算制度關(guān)系的疏理，是構(gòu)建科學(xué)合理的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系暨制度、確保國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算規(guī)范運(yùn)作、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算法治化的理論基礎(chǔ)和前提。本文對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了較為全面、系統(tǒng)的探討，并提出了解決問(wèn)題的對(duì)策建議。
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是國(guó)家法定部門以國(guó)有資產(chǎn)出資人身份，依法取得國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、安排國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出的專門預(yù)算制度。將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入和支出納入預(yù)算管理，可以充分發(fā)揮預(yù)算的分配、調(diào)節(jié)和監(jiān)督職能，維護(hù)國(guó)家作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的權(quán)利，提高國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)效率，優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)的配置，增強(qiáng)國(guó)有資本的控制力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值，并服務(wù)于政府的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理的總體目標(biāo)。
我國(guó)是以生產(chǎn)資料公有制為主體的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)有經(jīng)濟(jì)龐大，決定了我國(guó)實(shí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的必要性和重要性。建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是我國(guó)財(cái)政改革的一項(xiàng)重大課題，是深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容，也是調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的重要手段。為此，我國(guó)的《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》提出建立“國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算”?！额A(yù)算法實(shí)施條例》第20條規(guī)定，“各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算”。黨的十六屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中明確：“建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度和企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核體系。”黨的十六屆六中全會(huì)《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》要求“建立健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，保障所有者權(quán)益”。
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的建立是一項(xiàng)涉及到諸多方面的綜合系統(tǒng)工程。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的性質(zhì)、編制主體以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制等，是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的基本問(wèn)題。對(duì)這些問(wèn)題的探討，是確保國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算規(guī)范運(yùn)作、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算法治化的理論基礎(chǔ)和前提。
一、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的性質(zhì)
關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界的認(rèn)識(shí)并不一致，分歧的焦點(diǎn)在于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)否獨(dú)立于政府財(cái)政預(yù)算，本文將其概括為“獨(dú)立說(shuō)”和“附屬說(shuō)”。
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算“獨(dú)立說(shuō)”認(rèn)為：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是與政府公共預(yù)算相互獨(dú)立的系統(tǒng)。主張此說(shuō)的代表性觀點(diǎn)有：一是認(rèn)為公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算體系，既各自獨(dú)立又有一定的內(nèi)在聯(lián)系。[1]二是認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是一種出資人預(yù)算，是為了履行出資人職責(zé)，保障出資人權(quán)益而實(shí)施的預(yù)算，不同于公共預(yù)算，也不同于一般的企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算。[2]三是認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和財(cái)政預(yù)算是相互獨(dú)立的預(yù)算體系，但是，又存在一定的聯(lián)系。[3]四是認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)當(dāng)并列于公共財(cái)政預(yù)算編制之外，自成體系，以體現(xiàn)政府社會(huì)職能與政府的出資人職能分開。[4]
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算“附屬說(shuō)”認(rèn)為：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是政府財(cái)政預(yù)算的重要組成部分。[5]有學(xué)者主張，應(yīng)該把國(guó)有資本預(yù)算納入公共財(cái)政預(yù)算體系，或者把國(guó)有資本預(yù)算系統(tǒng)作為公共財(cái)政預(yù)算系統(tǒng)的子系統(tǒng)，國(guó)有資本預(yù)算的編制應(yīng)遵循多部門共同參與者的原則，由財(cái)政部門和國(guó)資委共同完成預(yù)算編制工作。[6]
筆者認(rèn)為，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是以國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制為基礎(chǔ)，反映政府出資人以資本所有者身份取得的收入和用于資本性支出的預(yù)算，是對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)收支活動(dòng)進(jìn)行價(jià)值管理和分配的工具，反映國(guó)有資本所有者與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)者之間的收益分配和再投資關(guān)系。這是獨(dú)立于政府公共預(yù)算之外、又與之有密切聯(lián)系的一種新型的預(yù)算制度。
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算之所以獨(dú)立于我國(guó)現(xiàn)行的政府公共預(yù)算制度之外，其理論基礎(chǔ)是政府的公共管理職能和國(guó)有資產(chǎn)所有者職能分離的理論。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府既是社會(huì)公共管理者，又肩負(fù)國(guó)有資產(chǎn)所有者角色。這兩種角色是完全不同的，各自有相對(duì)不同的活動(dòng)領(lǐng)域，應(yīng)該遵守不同的法律規(guī)則。作為社會(huì)公共管理者，政府以公權(quán)者的角色出面，行使公權(quán)力，依法對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理。作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的政府，與其他市場(chǎng)參加者處于平等的法律地位，必須同樣遵守法律法規(guī)，遵守平等、自愿、等價(jià)有償、誠(chéng)實(shí)信用等市場(chǎng)交易基本規(guī)則。如果政府的兩種角色混同，政府以公權(quán)者的身份參與市場(chǎng)活動(dòng)，將可能導(dǎo)致公權(quán)力濫用，破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、侵害市場(chǎng)主體合法權(quán)益。實(shí)踐中的“政企不分”、“政資不分”、“政府與市場(chǎng)不分”以及政府的“越位”、“錯(cuò)位”等現(xiàn)象，很大程度上是政府兩種身份混同導(dǎo)致的結(jié)果。為了防止政府濫用公權(quán)力的身份損害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)要求，必須對(duì)政府的這兩種角色嚴(yán)格區(qū)分，這是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律秩序的前提條件。這意味著，作為公共管理者的政府，應(yīng)該恪守“法無(wú)明文規(guī)定不可為”的原則，依法專注于行使應(yīng)有的宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管職能，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。對(duì)于需要政府作為國(guó)有資產(chǎn)所有者參與的活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)由專門組建的獨(dú)立機(jī)構(gòu)或委托給市場(chǎng)主體去行使，這些機(jī)構(gòu)或主體與作為管理者的政府分離，不得行使管理權(quán)，按照法律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交易規(guī)則從事相關(guān)活動(dòng)。
政府作為公共管理者與國(guó)有資產(chǎn)所有者兩種職能的分離，要求相應(yīng)建立獨(dú)立于公共預(yù)算之外的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，來(lái)全面掌握經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本的收入、支出。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算是兩種不同屬性的預(yù)算。這種區(qū)別主要表現(xiàn)在：一是依據(jù)權(quán)能不同。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算依據(jù)的是國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)；公共財(cái)政預(yù)算依據(jù)的則是國(guó)家公共權(quán)力及其派生出來(lái)的對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入的分配和再分配權(quán)。二是目標(biāo)取向及性質(zhì)不同。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是一種經(jīng)營(yíng)性資本的預(yù)算，具有盈利性，關(guān)注投資回報(bào)，強(qiáng)調(diào)國(guó)有資本保值增值和經(jīng)濟(jì)效益大化；政府公共預(yù)算是為滿足社會(huì)公共需要提供公共產(chǎn)品的預(yù)算，具有無(wú)償性特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)的是實(shí)現(xiàn)佳的社會(huì)效益。三是收入來(lái)源與支出結(jié)構(gòu)不同。公共預(yù)算的收入來(lái)源是面向社會(huì)各相關(guān)主體征收的稅款，支出結(jié)構(gòu)相應(yīng)地為滿足公共需要，其規(guī)模必須嚴(yán)格控制在稅費(fèi)收入的范圍內(nèi)，保持公共預(yù)算的收支平衡；而國(guó)有資本預(yù)算的收入主要來(lái)源于國(guó)家以國(guó)有資本所有者身份取得的各種國(guó)有資本收益，包括國(guó)有企業(yè)上繳的利潤(rùn)、國(guó)有股份紅利收入、國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入等。國(guó)有資本預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)也與公共預(yù)算不同，其目的必須用于國(guó)有資本的再投入、擴(kuò)大投資，這些支出包括對(duì)新建項(xiàng)目的資本金投入、向企業(yè)參股控股、對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行貼息等。簡(jiǎn)言之，公共預(yù)算以稅收為主要收入來(lái)源，以滿足公共需要為主要支出，國(guó)有資本預(yù)算以國(guó)有資本收益為主要收入來(lái)源，以再投入、擴(kuò)大投資為主要支出。[7]四是實(shí)施管理手段不同。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中所有者與經(jīng)營(yíng)者之間以產(chǎn)權(quán)為紐帶，體現(xiàn)的是平等地位的法律關(guān)系；公共預(yù)算中管理者與被管理者之間是不平等的行政隸屬關(guān)系。[8]
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支沒(méi)有單獨(dú)編列預(yù)算進(jìn)行管理，而是與經(jīng)常性預(yù)算收支一起，混收、混用、混管，這種作法難以體現(xiàn)出政府作為社會(huì)公共管理者與國(guó)有資產(chǎn)所有者兩種職能及其兩類收支活動(dòng)的運(yùn)行特征。因此，建立專門的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，以單獨(dú)反映國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)活動(dòng)狀況，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值和再投資的有計(jì)劃進(jìn)行，已成當(dāng)務(wù)之急。將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與政府公共預(yù)算分離，基本目的在于劃分政府的資產(chǎn)所有者與社會(huì)公共管理者雙重身份的不同屬性和不同要求，把政府作為社會(huì)公共管理者征收的稅收收入和作為資產(chǎn)所有者獲得的資本經(jīng)營(yíng)收益，分別納入公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算進(jìn)行管理和使用，以期體現(xiàn)既有利于政企分開、政資分開，又有利于深化國(guó)有資產(chǎn)管理和營(yíng)運(yùn)效率改革的目標(biāo)。[9]
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共預(yù)算二者之間雖然在性質(zhì)、價(jià)值趨向、運(yùn)作方式和收支內(nèi)容等方面存在差異，是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算體系，但是公共財(cái)政和國(guó)有資本財(cái)政都是國(guó)家所進(jìn)行的財(cái)政活動(dòng)，國(guó)家作為共同的財(cái)政主體是的。因此，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和公共預(yù)算同屬“一體”之下，同為政府預(yù)算的組成部分，具有一定的內(nèi)在聯(lián)系。第一，國(guó)家財(cái)政與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)之間存在稅收繳納關(guān)系。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)績(jī)效必然影響到國(guó)家公共預(yù)算收人。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)得好，國(guó)有獨(dú)資或者國(guó)有控股企業(yè)上交財(cái)政的稅費(fèi)自然就多，反之亦然。第二，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共預(yù)算之間可以通過(guò)分別設(shè)置專門銜接科目，進(jìn)行連接。按照預(yù)算收支平衡的原則，在公共預(yù)算有結(jié)余的時(shí)候，可以按照產(chǎn)業(yè)政策要求，實(shí)行轉(zhuǎn)移支付，對(duì)國(guó)有資本財(cái)政進(jìn)行投資。
內(nèi)容提要: 建立健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度具有現(xiàn)實(shí)必要性和重要性，是一項(xiàng)涉及到諸多方面的綜合系統(tǒng)工程。而有關(guān)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的性質(zhì)、編制主體以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制等基本問(wèn)題的探討，尤其是其與政府公共預(yù)算制度關(guān)系的疏理，是構(gòu)建科學(xué)合理的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系暨制度、確保國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算規(guī)范運(yùn)作、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算法治化的理論基礎(chǔ)和前提。本文對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了較為全面、系統(tǒng)的探討，并提出了解決問(wèn)題的對(duì)策建議。
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是國(guó)家法定部門以國(guó)有資產(chǎn)出資人身份，依法取得國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、安排國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出的專門預(yù)算制度。將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入和支出納入預(yù)算管理，可以充分發(fā)揮預(yù)算的分配、調(diào)節(jié)和監(jiān)督職能，維護(hù)國(guó)家作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的權(quán)利，提高國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)效率，優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)的配置，增強(qiáng)國(guó)有資本的控制力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值，并服務(wù)于政府的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理的總體目標(biāo)。
我國(guó)是以生產(chǎn)資料公有制為主體的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)有經(jīng)濟(jì)龐大，決定了我國(guó)實(shí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的必要性和重要性。建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是我國(guó)財(cái)政改革的一項(xiàng)重大課題，是深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容，也是調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的重要手段。為此，我國(guó)的《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》提出建立“國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算”?！额A(yù)算法實(shí)施條例》第20條規(guī)定，“各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算”。黨的十六屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中明確：“建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度和企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核體系。”黨的十六屆六中全會(huì)《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》要求“建立健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，保障所有者權(quán)益”。
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的建立是一項(xiàng)涉及到諸多方面的綜合系統(tǒng)工程。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的性質(zhì)、編制主體以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制等，是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的基本問(wèn)題。對(duì)這些問(wèn)題的探討，是確保國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算規(guī)范運(yùn)作、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算法治化的理論基礎(chǔ)和前提。
一、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的性質(zhì)
關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界的認(rèn)識(shí)并不一致，分歧的焦點(diǎn)在于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)否獨(dú)立于政府財(cái)政預(yù)算，本文將其概括為“獨(dú)立說(shuō)”和“附屬說(shuō)”。
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算“獨(dú)立說(shuō)”認(rèn)為：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是與政府公共預(yù)算相互獨(dú)立的系統(tǒng)。主張此說(shuō)的代表性觀點(diǎn)有：一是認(rèn)為公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算體系，既各自獨(dú)立又有一定的內(nèi)在聯(lián)系。[1]二是認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是一種出資人預(yù)算，是為了履行出資人職責(zé)，保障出資人權(quán)益而實(shí)施的預(yù)算，不同于公共預(yù)算，也不同于一般的企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算。[2]三是認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和財(cái)政預(yù)算是相互獨(dú)立的預(yù)算體系，但是，又存在一定的聯(lián)系。[3]四是認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)當(dāng)并列于公共財(cái)政預(yù)算編制之外，自成體系，以體現(xiàn)政府社會(huì)職能與政府的出資人職能分開。[4]
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算“附屬說(shuō)”認(rèn)為：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是政府財(cái)政預(yù)算的重要組成部分。[5]有學(xué)者主張，應(yīng)該把國(guó)有資本預(yù)算納入公共財(cái)政預(yù)算體系，或者把國(guó)有資本預(yù)算系統(tǒng)作為公共財(cái)政預(yù)算系統(tǒng)的子系統(tǒng)，國(guó)有資本預(yù)算的編制應(yīng)遵循多部門共同參與者的原則，由財(cái)政部門和國(guó)資委共同完成預(yù)算編制工作。[6]
筆者認(rèn)為，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是以國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制為基礎(chǔ)，反映政府出資人以資本所有者身份取得的收入和用于資本性支出的預(yù)算，是對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)收支活動(dòng)進(jìn)行價(jià)值管理和分配的工具，反映國(guó)有資本所有者與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)者之間的收益分配和再投資關(guān)系。這是獨(dú)立于政府公共預(yù)算之外、又與之有密切聯(lián)系的一種新型的預(yù)算制度。
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算之所以獨(dú)立于我國(guó)現(xiàn)行的政府公共預(yù)算制度之外，其理論基礎(chǔ)是政府的公共管理職能和國(guó)有資產(chǎn)所有者職能分離的理論。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府既是社會(huì)公共管理者，又肩負(fù)國(guó)有資產(chǎn)所有者角色。這兩種角色是完全不同的，各自有相對(duì)不同的活動(dòng)領(lǐng)域，應(yīng)該遵守不同的法律規(guī)則。作為社會(huì)公共管理者，政府以公權(quán)者的角色出面，行使公權(quán)力，依法對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理。作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的政府，與其他市場(chǎng)參加者處于平等的法律地位，必須同樣遵守法律法規(guī)，遵守平等、自愿、等價(jià)有償、誠(chéng)實(shí)信用等市場(chǎng)交易基本規(guī)則。如果政府的兩種角色混同，政府以公權(quán)者的身份參與市場(chǎng)活動(dòng)，將可能導(dǎo)致公權(quán)力濫用，破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、侵害市場(chǎng)主體合法權(quán)益。實(shí)踐中的“政企不分”、“政資不分”、“政府與市場(chǎng)不分”以及政府的“越位”、“錯(cuò)位”等現(xiàn)象，很大程度上是政府兩種身份混同導(dǎo)致的結(jié)果。為了防止政府濫用公權(quán)力的身份損害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)要求，必須對(duì)政府的這兩種角色嚴(yán)格區(qū)分，這是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律秩序的前提條件。這意味著，作為公共管理者的政府，應(yīng)該恪守“法無(wú)明文規(guī)定不可為”的原則，依法專注于行使應(yīng)有的宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管職能，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。對(duì)于需要政府作為國(guó)有資產(chǎn)所有者參與的活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)由專門組建的獨(dú)立機(jī)構(gòu)或委托給市場(chǎng)主體去行使，這些機(jī)構(gòu)或主體與作為管理者的政府分離，不得行使管理權(quán)，按照法律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交易規(guī)則從事相關(guān)活動(dòng)。
政府作為公共管理者與國(guó)有資產(chǎn)所有者兩種職能的分離，要求相應(yīng)建立獨(dú)立于公共預(yù)算之外的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，來(lái)全面掌握經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本的收入、支出。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算是兩種不同屬性的預(yù)算。這種區(qū)別主要表現(xiàn)在：一是依據(jù)權(quán)能不同。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算依據(jù)的是國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)；公共財(cái)政預(yù)算依據(jù)的則是國(guó)家公共權(quán)力及其派生出來(lái)的對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入的分配和再分配權(quán)。二是目標(biāo)取向及性質(zhì)不同。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是一種經(jīng)營(yíng)性資本的預(yù)算，具有盈利性，關(guān)注投資回報(bào)，強(qiáng)調(diào)國(guó)有資本保值增值和經(jīng)濟(jì)效益大化；政府公共預(yù)算是為滿足社會(huì)公共需要提供公共產(chǎn)品的預(yù)算，具有無(wú)償性特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)的是實(shí)現(xiàn)佳的社會(huì)效益。三是收入來(lái)源與支出結(jié)構(gòu)不同。公共預(yù)算的收入來(lái)源是面向社會(huì)各相關(guān)主體征收的稅款，支出結(jié)構(gòu)相應(yīng)地為滿足公共需要，其規(guī)模必須嚴(yán)格控制在稅費(fèi)收入的范圍內(nèi)，保持公共預(yù)算的收支平衡；而國(guó)有資本預(yù)算的收入主要來(lái)源于國(guó)家以國(guó)有資本所有者身份取得的各種國(guó)有資本收益，包括國(guó)有企業(yè)上繳的利潤(rùn)、國(guó)有股份紅利收入、國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入等。國(guó)有資本預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)也與公共預(yù)算不同，其目的必須用于國(guó)有資本的再投入、擴(kuò)大投資，這些支出包括對(duì)新建項(xiàng)目的資本金投入、向企業(yè)參股控股、對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行貼息等。簡(jiǎn)言之，公共預(yù)算以稅收為主要收入來(lái)源，以滿足公共需要為主要支出，國(guó)有資本預(yù)算以國(guó)有資本收益為主要收入來(lái)源，以再投入、擴(kuò)大投資為主要支出。[7]四是實(shí)施管理手段不同。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中所有者與經(jīng)營(yíng)者之間以產(chǎn)權(quán)為紐帶，體現(xiàn)的是平等地位的法律關(guān)系；公共預(yù)算中管理者與被管理者之間是不平等的行政隸屬關(guān)系。[8]
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支沒(méi)有單獨(dú)編列預(yù)算進(jìn)行管理，而是與經(jīng)常性預(yù)算收支一起，混收、混用、混管，這種作法難以體現(xiàn)出政府作為社會(huì)公共管理者與國(guó)有資產(chǎn)所有者兩種職能及其兩類收支活動(dòng)的運(yùn)行特征。因此，建立專門的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，以單獨(dú)反映國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)活動(dòng)狀況，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值和再投資的有計(jì)劃進(jìn)行，已成當(dāng)務(wù)之急。將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與政府公共預(yù)算分離，基本目的在于劃分政府的資產(chǎn)所有者與社會(huì)公共管理者雙重身份的不同屬性和不同要求，把政府作為社會(huì)公共管理者征收的稅收收入和作為資產(chǎn)所有者獲得的資本經(jīng)營(yíng)收益，分別納入公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算進(jìn)行管理和使用，以期體現(xiàn)既有利于政企分開、政資分開，又有利于深化國(guó)有資產(chǎn)管理和營(yíng)運(yùn)效率改革的目標(biāo)。[9]
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共預(yù)算二者之間雖然在性質(zhì)、價(jià)值趨向、運(yùn)作方式和收支內(nèi)容等方面存在差異，是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算體系，但是公共財(cái)政和國(guó)有資本財(cái)政都是國(guó)家所進(jìn)行的財(cái)政活動(dòng)，國(guó)家作為共同的財(cái)政主體是的。因此，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和公共預(yù)算同屬“一體”之下，同為政府預(yù)算的組成部分，具有一定的內(nèi)在聯(lián)系。第一，國(guó)家財(cái)政與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)之間存在稅收繳納關(guān)系。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)績(jī)效必然影響到國(guó)家公共預(yù)算收人。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)得好，國(guó)有獨(dú)資或者國(guó)有控股企業(yè)上交財(cái)政的稅費(fèi)自然就多，反之亦然。第二，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共預(yù)算之間可以通過(guò)分別設(shè)置專門銜接科目，進(jìn)行連接。按照預(yù)算收支平衡的原則，在公共預(yù)算有結(jié)余的時(shí)候，可以按照產(chǎn)業(yè)政策要求，實(shí)行轉(zhuǎn)移支付，對(duì)國(guó)有資本財(cái)政進(jìn)行投資。