關(guān)鍵詞: 分權(quán) 法治 地方性 地方經(jīng)濟(jì)法治 和諧社會(huì)
內(nèi)容提要: 地方經(jīng)濟(jì)法治是地方經(jīng)濟(jì)的法治化，屬于法治和地方法治的下位概念。分權(quán)理論和法治的地方性是地方法治的兩個(gè)支點(diǎn)。構(gòu)建地方經(jīng)濟(jì)法治應(yīng)秉承以地方分權(quán)為基礎(chǔ)、以中央集權(quán)為主導(dǎo)的理念，具體表現(xiàn)為四個(gè)基本原則：保證分權(quán)體制的科學(xué)性與法治化，保障、促進(jìn)并創(chuàng)新地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力，剩余權(quán)力歸地方，分權(quán)需以地方民主和必要的中央集權(quán)為基礎(chǔ)和保障。地方經(jīng)濟(jì)法治有利于構(gòu)建和諧的中央與地方關(guān)系、鞏固并促進(jìn)和諧社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
引言
近有兩則報(bào)道，一是經(jīng)上海市人大常委會(huì)決定授予浦東新區(qū)綜合配套改革變通執(zhí)行地方性法規(guī)和先行先試的權(quán)力；[1]二是浙江省對強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，賦予省級(jí)中心鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。[2]
新一波的地方擴(kuò)權(quán)實(shí)踐，是當(dāng)代中國法治進(jìn)程中地方自主、自治的客觀必然性日益被人們認(rèn)識(shí)并賦予其合法名分的一個(gè)縮影和例證。廣而言之，在經(jīng)濟(jì)、政治和文化等諸領(lǐng)域，在立法、行政甚至司法等諸層面，地方政權(quán)均扮演著極其重要的角色。改革、發(fā)展和崛起的實(shí)踐，提出了法治的地方生態(tài)、地方法治的路徑、地方法治與國家法治的關(guān)系等問題，迫切需要我們給予全面而準(zhǔn)確的回答。
一、地方分權(quán)還是中央集權(quán)：一個(gè)基本矛盾和恒久的話題
要科學(xué)、準(zhǔn)確地把握地方經(jīng)濟(jì)法治，就必須洞悉其背后的一個(gè)歷史性難題，即分權(quán)與集權(quán)之間的沖突與平衡。分權(quán)包括兩個(gè)方面：一是同一層級(jí)不同權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的分權(quán)，即“橫向分權(quán)”；二是不同層級(jí)的權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的分權(quán)，即“縱向分權(quán)”。橫向分權(quán)與縱向分權(quán)都客觀存在于各國的政治組織和法律架構(gòu)之中，二者在形式、目的、原則等諸多層面存在著不同，但亦有一定的相通之處。
在政治和法律發(fā)展，橫向分權(quán)的歷史要比縱向分權(quán)更悠久。就政治職能的橫向劃分而言，學(xué)界比較公認(rèn)的說法是亞里士多德在《政治學(xué)》中早提出的，他認(rèn)為一切政體都有三個(gè)要素——議事機(jī)能、行政機(jī)能和審判機(jī)能。[3]近代的分權(quán)理論以洛克和孟德斯鳩為代表，洛克將國家權(quán)力分為“立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)”；[4]孟德斯鳩的劃分則是“立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)”。[5]雖然橫向分權(quán)理論著重的是同一層級(jí)不同機(jī)構(gòu)之間的分權(quán)，因此與不同層級(jí)之間的分權(quán)有一定的不同，但前者的思想和理念直接為后者提供了精神支撐。橫向分權(quán)思想的價(jià)值在于其指出了權(quán)力劃分及互相制衡的必要性和重要性。
縱向分權(quán)理論的創(chuàng)立與實(shí)踐者則是被后世稱為“美國聯(lián)邦制之父”的聯(lián)邦黨人。1787年，美國制憲會(huì)議改邦聯(lián)制為聯(lián)邦制，并制定了合眾國憲法。為了推動(dòng)、確保以國家主義和聯(lián)邦主義為核心價(jià)值的新憲法在各州議會(huì)順利通過，漢密爾頓、杰伊和麥迪遜以“普布利烏斯”的名義發(fā)表了一系列倡導(dǎo)聯(lián)邦制的論文。在他們的論文集《聯(lián)邦黨人文集》中，除了直接秉承洛克和孟德斯鳩的橫向分權(quán)理論而創(chuàng)制了美國式的“三權(quán)分立”制度之外，并著重探討了聯(lián)邦和州之間的分權(quán)。他們認(rèn)為，美國必須建立一個(gè)中央相對集權(quán)的聯(lián)邦政府，以保證（合眾國）政治上的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)安定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，但也不過多地侵犯各州和個(gè)人的權(quán)利。[6]關(guān)于聯(lián)邦和州各自的權(quán)力范圍，他們認(rèn)為“前者行使的對象主要是對外方向的，如戰(zhàn)爭、和平、談判和外貿(mào)；征稅權(quán)多半與后一項(xiàng)有關(guān)。保留給各州的權(quán)力，將按一般的辦事程序擴(kuò)充到同人民的生命、自由和財(cái)產(chǎn)，以及與各州的治安、改良和繁榮等方面有關(guān)的一切對象上。”[7]對于二者之間的關(guān)系問題，他們主張“新憲法授予聯(lián)邦政府的權(quán)力很少而且設(shè)有明確的規(guī)定。各州政府所保留的權(quán)力很多但沒有明確的規(guī)定”，[8]“本憲法所未授予合眾國或未禁止各州行使之權(quán)力，均由各州或由人民保留”；[9]從而在賦予聯(lián)邦政府“一切必要與適當(dāng)”權(quán)力的同時(shí)，又創(chuàng)立了“地方保留原則”。
美國的聯(lián)邦政制是在邦聯(lián)制的基礎(chǔ)上重建而成。邦聯(lián)制雖然賦予了各州很大的自由和自主權(quán)，注重了地方的權(quán)力和效率，但整個(gè)邦聯(lián)卻缺乏一種必要的統(tǒng)攝和整合的力量，導(dǎo)致美國在整體層面可以說是缺乏效率的。聯(lián)邦制的優(yōu)點(diǎn)是在保證地方自主、自由以保持基層乃至整體效率的同時(shí)，通過聯(lián)邦必要的集權(quán)增進(jìn)民眾和國家的整體福利，這正是美國二百多年來得以持續(xù)保持強(qiáng)盛的根本原因所在。盡管在生產(chǎn)社會(huì)化的背景下，美國聯(lián)邦的權(quán)力呈現(xiàn)出擴(kuò)張的趨勢，但其州和地方權(quán)力的成熟、充分和有效，在世界上仍是獨(dú)樹一幟的。
與此不謀而合的是法國的分權(quán)理論和實(shí)踐。與美國不同，法國是一個(gè)典型的富于中央集權(quán)傳統(tǒng)的單一制國家。強(qiáng)大而悠久的中央集權(quán)導(dǎo)致了嚴(yán)重的低效率，通過分權(quán)提高效率因此成為法國式分權(quán)理論及實(shí)踐的核心目標(biāo)。自1830年以來，法國采取了中央分權(quán)，即中央政府賦予派出地方的官員更大的權(quán)限；以及地方分權(quán)，即建立由選舉產(chǎn)生的地方政府各部門，試圖通過這兩種方法擴(kuò)大地方權(quán)力。[10]巴格納認(rèn)為，“決策中心的多元化是行政效率的保證……權(quán)力的適當(dāng)分散能引起責(zé)任感的發(fā)展……對于一個(gè)行政地方來講，決策機(jī)構(gòu)對環(huán)境的了解越詳細(xì)，行政效率也就越高，就越能迅速地調(diào)動(dòng)一切物質(zhì)手段?！盵11]托克維爾是法國式分權(quán)理論的集大成者，他除了強(qiáng)調(diào)分權(quán)對于提高效率的“經(jīng)濟(jì)效果”之外，同時(shí)認(rèn)為分權(quán)具有民主和自由等“政治效果”。[12]其理論為當(dāng)代法國學(xué)界所普遍認(rèn)同。
法國式單一制國家的分權(quán)向度是自上而下、由集權(quán)到分權(quán)的，這與美國式聯(lián)邦制國家的自下而上、從分權(quán)到集權(quán)的向度正好相反。但是，它們在建構(gòu)地方分權(quán)與中央集權(quán)有機(jī)結(jié)合的分權(quán)機(jī)制上，在謀求權(quán)力的合理配置以及分權(quán)與集權(quán)的平衡上，則是殊途同歸的。
綜上，地方分權(quán)與中央集權(quán)的對立統(tǒng)一構(gòu)成了人類政治和法律文明史中一道獨(dú)特的風(fēng)景。其間，地方分權(quán)對于自由、民主、效率的價(jià)值日益得到普遍認(rèn)同。分權(quán)抑或集權(quán)固然是每個(gè)國家基于特定情勢的客觀選擇，但認(rèn)可、鼓勵(lì)、促進(jìn)良性的地方分權(quán)加以必要的中央集權(quán)，并促進(jìn)二者在對立中達(dá)成統(tǒng)一、有機(jī)融合，已然成為多數(shù)現(xiàn)代國家政治組織和法律架構(gòu)的一種共性。
二、法治和經(jīng)濟(jì)法治的地方性：一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題和常新的話題
除了地方分權(quán)理論，地方經(jīng)濟(jì)法治的另一個(gè)基本支點(diǎn)則是法治的地方性。所謂法治，無非是指不以任何個(gè)別人、個(gè)別機(jī)構(gòu)（包括但不限于國家元首、政府首腦、政黨、行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、法院等）的意志為轉(zhuǎn)移，能夠遵循主流社會(huì)的主流意識(shí)形態(tài)并受其評判和約束的一種善治狀態(tài)。法治在實(shí)踐中顯示出濃厚的地方性色彩，但在理論上卻往往被視為統(tǒng)一的整體，因而法治的整體性與地方性之間的矛盾在傳統(tǒng)法學(xué)中并未受到應(yīng)有的重視。在自然法學(xué)派和分析實(shí)證法學(xué)派的理論體系中，中央與地方的分權(quán)、地方特殊性在法治中的表現(xiàn)等問題，基本上被忽略或置換了。
相對而言，社會(huì)法學(xué)派比較注重法治的“地方性”命題。它打破了視法治和法為鐵板一塊的理論傳統(tǒng)，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)法治在具體情境中的特殊性。如吉爾茲關(guān)注法在實(shí)踐中的具體社會(huì)效果，強(qiáng)調(diào)法律在執(zhí)行中的能動(dòng)性，因?yàn)椤胺桑词垢叨燃夹g(shù)化如我們社會(huì)中的法律，仍然是，一言以蔽之，建設(shè)性的；換言之，它是構(gòu)造性的；再換句話說，它是組織性的?！盵13]同時(shí)他還認(rèn)為法在具體的實(shí)踐中必然會(huì)產(chǎn)生多元性。[14]
當(dāng)然，社會(huì)法學(xué)派在法治地方性問題上存在著不同的觀點(diǎn)，吉爾茲理論中的“地方性”也不完全等同于本文所界定的“地方法治”，但其研究視角和方法為地方法治的建構(gòu)提供了基本原理上的支撐。說到底，法治的地方性命題反映的是法治的兩個(gè)悖論：一是“整體性與特殊性之間的悖論”；二是“學(xué)理概念的精確性與承擔(dān)實(shí)踐功效的載體之間的矛盾”。[15]而要化解這兩個(gè)悖論，客觀正視并積極建設(shè)地方法治是必要且可行的途徑。
法治的地方性在中國法治建設(shè)中有很多體現(xiàn)?；诟鞯胤降奶厥馇闆r和實(shí)際需要，國家整體性的法治理念和規(guī)劃往往不得不進(jìn)行必要的調(diào)適。在立法領(lǐng)域，我國憲法規(guī)定地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，還賦予民族自治地方和特區(qū)享有一般地方所沒有的立法權(quán)；在執(zhí)法領(lǐng)域，浦東新區(qū)獲得地方執(zhí)法變通權(quán)也是一個(gè)很好的例證；即使在司法領(lǐng)域，有學(xué)者也發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐中，基層法院的審判更多地取決于“鄉(xiāng)土社會(huì)實(shí)際生活所規(guī)定或確認(rèn)的規(guī)則”而不是抽象的法律條文和“大寫”的法。[16]地方性往往對法治構(gòu)成實(shí)用也是直接的約束。
經(jīng)濟(jì)法治是中國自改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)法的產(chǎn)生和發(fā)展而提出并日益普及的概念。經(jīng)濟(jì)法治易言之就是通過“法律調(diào)整使經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入法治的軌道”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的法治化。[17]由于經(jīng)濟(jì)法關(guān)注國民經(jīng)濟(jì)在整體上的平衡與協(xié)調(diào)，而國民經(jīng)濟(jì)又包括且存在于中央和地方之中，離開了地方經(jīng)濟(jì)，國民經(jīng)濟(jì)的整體就無法存在，因此，法治和經(jīng)濟(jì)法治的地方性是一個(gè)現(xiàn)實(shí)而常新的話題，理解并處理好經(jīng)濟(jì)法治的地方性，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)法治的良性運(yùn)行，是決定經(jīng)濟(jì)法治和法治成敗與否的關(guān)鍵所在。
三、地方經(jīng)濟(jì)法治的定義和基本理念
地方經(jīng)濟(jì)法治是法治和地方法治的下位概念，是指地方經(jīng)濟(jì)的法治化。國家和地方在經(jīng)濟(jì)法治上的分層是分權(quán)規(guī)律與法治地方性的客觀要求和體現(xiàn)；地方法治對整體法治具有積極或消極的作用，因此應(yīng)當(dāng)通過具體的法律進(jìn)路來實(shí)現(xiàn)一種良好的、作為國家法治有機(jī)組成部分的地方法治。另外，地方法治是一個(gè)子系統(tǒng)，也包括立法、執(zhí)法、司法、守法和法理念等各個(gè)元素。建設(shè)地方經(jīng)濟(jì)法治的關(guān)鍵在于樹立合理的分權(quán)理念，即建設(shè)以地方分權(quán)為基礎(chǔ)、中央集權(quán)為主導(dǎo)的現(xiàn)代分權(quán)體制。
為此，首先應(yīng)當(dāng)解決中央與地方權(quán)力劃分問題。這種劃分應(yīng)當(dāng)遵循的原則是：凡不是應(yīng)當(dāng)或者依法由中央或上級(jí)行使的權(quán)力，比如國防、外交、幣制、藥品監(jiān)管、郵政與鐵路、基本的交易規(guī)則和地區(qū)間市場準(zhǔn)人等，就應(yīng)當(dāng)歸地方行使。因?yàn)榈胤饺嗣窳私獾胤降男枨?、地方事?wù)宜由地方政權(quán)辦理或地方人民自治。即使在金融監(jiān)管、財(cái)政和稅收等一般認(rèn)為是宏觀調(diào)控的領(lǐng)域，也并非排斥地方分權(quán)。比如近年中國省域、市域的地方性銀行越辦越多，甚至出現(xiàn)了村鎮(zhèn)銀行，[18]這樣相應(yīng)的金融監(jiān)管也必然具有地方性。至于財(cái)政，“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)財(cái)政”是法律的明確規(guī)定。特別是中國各地方差異較大，諸如上海、江蘇、浙江、廣東這樣的較發(fā)達(dá)省市，在金融、財(cái)政和稅收上的分權(quán)需要更為強(qiáng)烈；對于中西部或老少邊窮等發(fā)展較遲緩的地區(qū)來說，也只有財(cái)稅和經(jīng)濟(jì)分權(quán)，才能打消其“等靠要”的惰性，激發(fā)其內(nèi)在的發(fā)展沖動(dòng)，而不是坐吃山空、越等越窮。
典型的地方權(quán)力涉及地方范圍內(nèi)的事務(wù)，如轄區(qū)內(nèi)的道路、公園、地方性公用事業(yè)、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；或者是與轄區(qū)內(nèi)的居民切身利益相關(guān)的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，如教育、醫(yī)療、勞工保護(hù)與地區(qū)福利等；以及地方財(cái)政范圍內(nèi)的投融資等。在地方財(cái)稅權(quán)上，通行的做法是將直接稅如財(cái)產(chǎn)稅、行為稅、資源稅和部分所得稅作為地方的主要稅收來源；而間接稅如流轉(zhuǎn)稅則是中央稅收的主要來源。[19]其原因在于，間接稅易于征收，直接稅則面臨納稅人的抵抗心理較大，因此更適合在地方民主、自治的條件下征收。另一方面，諸如房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、資源稅、行為稅等對財(cái)產(chǎn)的狀況及其變動(dòng)信息的即時(shí)掌握程度要求較高，從技術(shù)可行性而言也更適合由地方政府征收。而且，在財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制上，財(cái)產(chǎn)稅具有“使用費(fèi)”的性質(zhì)，地方立法機(jī)關(guān)通過制定公平詳盡的財(cái)產(chǎn)稅率表，可以更好地實(shí)現(xiàn)稅收受益原則，激勵(lì)地方政府提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。
堅(jiān)持以地方分權(quán)為基礎(chǔ)同時(shí)又要以中央集權(quán)為主導(dǎo)，其根本原因在于分權(quán)制既有優(yōu)點(diǎn)又存在缺陷。分權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)在于，它能使地方公共服務(wù)的供給符合地方需求的多元化偏好；并通過地區(qū)間的競爭，激勵(lì)政府提高公共服務(wù)的效率，降低成本，裁撤冗員，提高執(zhí)政水平，促進(jìn)地方制度的創(chuàng)新。它的缺點(diǎn)則是地方之間就外部性、公共品及其規(guī)模效應(yīng)的協(xié)調(diào)和談判成本過高，有時(shí)甚至因?yàn)榍敉嚼Ь扯纬蓛?nèi)耗的僵局；同時(shí)，分權(quán)制不利于形成統(tǒng)一的大市場，并以標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)范和制度促進(jìn)人財(cái)物的自由流動(dòng)和交易成本的降低；另外，僅憑分權(quán)制無法實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的轉(zhuǎn)移支付和再分配功能，難以實(shí)現(xiàn)國家的整體福利和社會(huì)的公平價(jià)值。
因此，中央與地方需要合理分權(quán)，但其具體的界分和側(cè)重，是由各國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展條件等具體國情和不同利益群體之間的動(dòng)態(tài)博弈所決定的。例如，美國作為發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)條件允許的前提下，其聯(lián)邦層次上的財(cái)權(quán)和事權(quán)的重心落在了社會(huì)保障的統(tǒng)籌上，社會(huì)保險(xiǎn)收支成為聯(lián)邦財(cái)政收支的主要構(gòu)成。[20]同時(shí)，美國的生產(chǎn)社會(huì)化與社會(huì)的城市化、現(xiàn)代化程度較高，對于跨州人財(cái)物流動(dòng)的自由度要求較高，為防止地方保護(hù)主義、市場壁壘和無謂的地方財(cái)稅競爭，美國加大了地方財(cái)政收入中由聯(lián)邦反補(bǔ)的構(gòu)成比例，因此聯(lián)邦的稅權(quán)在實(shí)質(zhì)上得到加強(qiáng)。[21]而我國還處于市場經(jīng)濟(jì)建立和發(fā)展的初期，對于提高市場效率、鼓勵(lì)改革創(chuàng)新、加強(qiáng)地方民主激勵(lì)的要求則更為迫切，加上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一些制度和觀念的遺留問題，中央囿于地方分權(quán)的經(jīng)驗(yàn)不成熟，往往統(tǒng)得太多、管得太死，就在某種程度上阻礙和窒息了地方的主觀能動(dòng)性。因此，我國需要更多地強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)，以鼓勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。同時(shí)也要加強(qiáng)中央在統(tǒng)一市場監(jiān)管上的權(quán)力，防止市場經(jīng)濟(jì)還未成熟時(shí)出現(xiàn)不必要的放任自由流弊。
四、和諧社會(huì)語境下地方經(jīng)濟(jì)法治的基本原則
人類政治和法律發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)昭示我們，在分權(quán)抑或集權(quán)的兩難選擇上，并沒有絕對完美的方案。避免極端、注重平衡，根據(jù)特定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的情勢選擇相適應(yīng)的分權(quán)體制才是根本之道。構(gòu)建以地方分權(quán)為基礎(chǔ)、中央集權(quán)為主導(dǎo)的現(xiàn)代分權(quán)體制，踐行地方經(jīng)濟(jì)法治理念，需要遵循以下四個(gè)基本原則：
（一）保證現(xiàn)代分權(quán)體制的科學(xué)性與法治化
該原則在四個(gè)原則中處于核心和統(tǒng)領(lǐng)的地位，其他三個(gè)原則是其進(jìn)一步的展開。
1．現(xiàn)代分權(quán)體制的科學(xué)性體現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，分權(quán)應(yīng)當(dāng)公平。曾幾何時(shí)，“效率優(yōu)先、兼顧公平”蔓延到了幾千年來素以公平正義為首要和高追求的法和法學(xué)領(lǐng)域。按此說法，法也要以效率為第一訴求，公平能兼顧則兼顧，其后果便可想而知了。公平分權(quán)重要的是予取合理、適度，權(quán)益要取之有道、失之有據(jù)。也就是說，地方權(quán)力的獲得或確認(rèn)，要與其能力、環(huán)境、當(dāng)?shù)睾蛧业男枨笙嗥ヅ?，且不得損害國家和其他地方的正當(dāng)權(quán)益。中國的分權(quán)實(shí)踐采取的是傾斜式、自發(fā)性的模式，或者賦予特定地方以特殊權(quán)力，或者特定地方不擇手段發(fā)展致富，因此獲得競爭優(yōu)勢，而對其他地方的經(jīng)濟(jì)利益損失（如初級(jí)產(chǎn)品交易中的剪刀差）、人才流失、環(huán)境損害等則在所不惜。以往這種分權(quán)普遍被認(rèn)為是有效率的，雖然有欠公平。但現(xiàn)在看來，不僅償還這筆“公平債”很難，而且這種分權(quán)模式形成了路徑依賴，導(dǎo)致公平的分權(quán)體制難以建立。不管怎樣，現(xiàn)代分權(quán)體制離不開公平，公平才能保證科學(xué)的分權(quán)，以及地方之間、地方與中央的公平競爭，從而改善并增進(jìn)整體福祉。其二，分權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種有效的制度安排。當(dāng)然衡量是否有效的方式并不總是常見的成本效益分析，因?yàn)橹T如分權(quán)制這樣的制度安排，很難準(zhǔn)確度量其成本或收益。[22]我們認(rèn)為，競爭及其狀態(tài)或程度才是衡量和評估一種制度安排是否具有效率以及效率高低的合理尺度。競爭保證了效率，自由、充分、健康的競爭保證了市場機(jī)制的正常作用和國家機(jī)器的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。作為評價(jià)分權(quán)體制的尺度，分權(quán)應(yīng)當(dāng)有效率就是指分權(quán)應(yīng)有利于地方與地方、地方與中央的合理競爭，凡是有助于這種競爭的權(quán)益，就不要將它劃歸中央或上級(jí)政權(quán)。
2．分權(quán)體制的法治化體現(xiàn)在內(nèi)容和過程兩個(gè)方面。以往中國分權(quán)實(shí)踐中一個(gè)典型的問題就是“中央與地方之間缺乏制度化的行為預(yù)期”，[23]以致地方的短視、機(jī)會(huì)主義行為與中央的隨意、武斷并存。要改變這種狀態(tài)，關(guān)鍵在于通過法治使分權(quán)體制形成穩(wěn)定、可靠的預(yù)期。分權(quán)內(nèi)容的法治化包括通過憲法和基本法律來劃分中央和各級(jí)地方權(quán)力的邊界，概括性的權(quán)力相交且不可能在紙面上清楚界定的，要允許各自發(fā)揮主觀能動(dòng)性，通過試錯(cuò)和競爭形成有利于各方和整體的慣例。對于責(zé)任和救濟(jì)，也是同理。中央和地方的分權(quán)機(jī)制在實(shí)踐中是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，需要中央和地方雙方的積極參與。只有這樣，良性、互動(dòng)的博弈過程才能形成，雙方的利益訴求才能充分表達(dá)，才能減少信息成本和交易費(fèi)用。由于地方在國家決策中處于弱勢地位，因此必須以法保證地方的參與權(quán)，將中央和地方之間的商談及其救濟(jì)機(jī)制法治化，以保證博弈過程的順利進(jìn)行。這方面英國的分權(quán)體制具有借鑒意義。盡管英國是一個(gè)單一制國家，但中央在觀念上和實(shí)際中都不尋求對地方的嚴(yán)密控制。中央和地方都握有一定的、能用來與對方相抗衡的資源，它們互不控制，維持一種討價(jià)還價(jià)、交易和協(xié)商的關(guān)系。在這種相互依賴、相互需要的關(guān)系中，雙方為了各自利益，在處理與對方的關(guān)系時(shí)，都可以在制度許可的范圍內(nèi)運(yùn)用各種策略以達(dá)到目的。[24]總之，如果說分權(quán)內(nèi)容的法治化是實(shí)體正義，在實(shí)體上保證現(xiàn)代分權(quán)體制的科學(xué)合理，那么分權(quán)過程的法治化就是程序正義，以此為現(xiàn)代分權(quán)體制提供保障。
（二）保障、促進(jìn)并創(chuàng)新地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力
現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府早已不同于早期資本主義階段的“守夜人”，“國家之手”通過各種方式參與各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事務(wù)。平衡、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展，已經(jīng)成為中國這樣的改革和轉(zhuǎn)型國家的經(jīng)濟(jì)生態(tài)。在這種背景下，中央和地方政府都掌握著經(jīng)濟(jì)權(quán)力，包括規(guī)劃權(quán)、財(cái)政權(quán)、行政管理權(quán)、立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)等。中國自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的近30年改革過程，同時(shí)也是中央與地方之間分權(quán)關(guān)系的調(diào)整和優(yōu)化過程。從總體趨向上看，1979年以來中央與地方關(guān)系的改革，主題就是將下放中央權(quán)力作為調(diào)整中央與地方關(guān)系的基本內(nèi)容。不斷的分權(quán)激活了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，由此形成了改革和發(fā)展的基本動(dòng)力。但由于未能確立地方分權(quán)的基礎(chǔ)地位，這種分權(quán)缺乏穩(wěn)定性，進(jìn)而缺乏制度化的預(yù)期和保障，結(jié)果則是地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力在中央的收收放放中，戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢地為地方謀福利。
建設(shè)和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)法治，必須明確地方分權(quán)的基礎(chǔ)定位，具體而言，就是要保障、促進(jìn)并創(chuàng)新地方應(yīng)當(dāng)或依法享有的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)權(quán)力。
首先，與中央和上級(jí)政權(quán)相對的地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力具有客觀必然性，因此地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力范圍的確定和變動(dòng)不能一味由中央和上級(jí)的好惡來支配，即使這種支配披上了法律或政策的外衣。分權(quán)首先必須立足于地方，凡是應(yīng)當(dāng)由地方享有的權(quán)力，即由地方享有更有效率、更公平的，就應(yīng)當(dāng)確定或歸還給地方。中國的分權(quán)實(shí)踐多以中央、上級(jí)向地方分權(quán)的縱向單向度出現(xiàn)，如篇頭引用的浙江省對經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)“放權(quán)”的例子，主要是因?yàn)橹袊母锖娃D(zhuǎn)型的客觀情勢，要求中央、上級(jí)把本來應(yīng)當(dāng)由地方享有的權(quán)力交給地方，而并不意味著分權(quán)體制要倒過來以中央和上級(jí)為基礎(chǔ)。
其次，以地方為基礎(chǔ)的分權(quán)體制必須以法保障、促進(jìn)和創(chuàng)新。（1）國家針對分權(quán)的立法應(yīng)當(dāng)是對以地方為基礎(chǔ)的分權(quán)體制的保障，而不能變成對地方權(quán)力的不合理的任意支配，比如現(xiàn)行分稅制進(jìn)一步改革的一個(gè)重要方面，就是要落實(shí)地方稅權(quán)，使之成為名副其實(shí)的分稅制。（2）對于應(yīng)當(dāng)由地方享有而仍被中央或上級(jí)握有的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，必須通過制定或修改法律實(shí)現(xiàn)權(quán)力的歸位，更重要的是觀念和政策的及時(shí)調(diào)整到位，促使地方得以名正言順地辦好地方事務(wù)，比如地方對一些經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理和調(diào)控權(quán)。（3）對于地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力的創(chuàng)新，且應(yīng)當(dāng)由地方享有的，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定或修改法律予以確認(rèn)，比如地方的舉債權(quán)。我國地方長期以來受制于舉債權(quán)的缺失，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重依賴于土地出讓金，進(jìn)而引發(fā)房價(jià)虛高、局部產(chǎn)業(yè)過熱等連鎖經(jīng)濟(jì)問題。[25]解決這個(gè)問題的根本在于及早賦予地方在其信用范圍內(nèi)以舉債權(quán)。
（三）剩余權(quán)力歸地方——合理劃分地方與中央、上級(jí)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力邊界
分權(quán)體制的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于如何科學(xué)合理地劃分地方與中央的權(quán)力邊界，一方面要保證和促進(jìn)雙方的積極性，另一方面又不能彼此越位、錯(cuò)位或缺位，發(fā)生沖突則需有制度化的、有效的救濟(jì)機(jī)制來加以解決。以地方分權(quán)為基礎(chǔ)、以中央集權(quán)為主導(dǎo)的分權(quán)體制，要求在劃分中央和地方的經(jīng)濟(jì)權(quán)力邊界上采取“剩余權(quán)力歸地方”的原則。具體而言，可以將其表述為凡憲法和基本法律未授予中央或上級(jí)政權(quán)或者未禁止地方行使的權(quán)力，均由本地方保留。
美國憲法第十修正案確立了“地方保留原則”，即：“本憲法所未授予合眾國或未禁止各州行使之權(quán)力，均由各州或由人民保留”。該修正案十分精簡，但其在價(jià)值層面集中了美國主流社會(huì)的普遍價(jià)值（universal value）和道德準(zhǔn)則，其正當(dāng)性、合理性與合法性的內(nèi)在統(tǒng)一，加之司法體系與主流價(jià)值的高度一致，便保證了地方保留原則的實(shí)現(xiàn)。與此相似，瑞士憲法第3條規(guī)定，聯(lián)邦只擁有憲法賦予的權(quán)力，其他所有的權(quán)力都?xì)w各州享有。在美國憲法和瑞士憲法的起草過程中，對規(guī)定權(quán)力分配的條款是否應(yīng)該嚴(yán)格表述，是否應(yīng)該只授予特別列舉的權(quán)力，產(chǎn)生過相似的爭論，但兩國的憲法起草者、兩國的憲政主義都接受地方隱含的、固有的權(quán)力的觀點(diǎn)。如瑞士議會(huì)為了防止聯(lián)邦權(quán)力過于強(qiáng)大，對憲法進(jìn)行十分嚴(yán)格的解釋。而從中央集權(quán)制通過地方分權(quán)演化而來的聯(lián)邦制國家有所不同，如奧地利、某些英聯(lián)邦國家和德國，其剩余權(quán)力起先屬于皇帝、國王或總督，實(shí)行聯(lián)邦制后也未明確剩余權(quán)力歸地方。[26]
國家權(quán)力的本源在于人民，其實(shí)這與實(shí)然的政體沒有直接聯(lián)系。當(dāng)今社會(huì)日新月異，憲法和法律又不可能窮盡列舉與此相適應(yīng)的所有權(quán)力類型，因此，無論單一制國家還是聯(lián)邦制國家，無論其憲法和法律中的條文如何規(guī)定，中央與地方分權(quán)都應(yīng)當(dāng)而且實(shí)際上遵循著“剩余權(quán)力歸地方”的原則。惟有地方，能在第一時(shí)間適應(yīng)性地調(diào)整那些豐富而多變的社會(huì)關(guān)系，保證其不至于因?yàn)槊摲ǘ萑牖靵y。在總結(jié)各地方行為和規(guī)范的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，中央或聯(lián)邦才可能從中適時(shí)、適當(dāng)?shù)貧w納出全國統(tǒng)一的制度和規(guī)范來，對于中國這樣的大國來說尤其如此。
由于習(xí)慣于在法條主義下推進(jìn)“法治”，中國憲法的應(yīng)然價(jià)值遠(yuǎn)未深人人心，與之相關(guān)的基本法律在合理性上也是備受詬病，這就決定了除了要在憲法和憲法性法律中對“剩余權(quán)力歸地方”作必要的規(guī)定外，還需由相關(guān)的基本法律對其加以具體規(guī)定和保障。
將“剩余權(quán)力歸地方”明確為憲政層面的基本原則具有重要的意義。以往中國的分權(quán)實(shí)踐存在的一個(gè)重要問題就是法治程度太低，進(jìn)而地方權(quán)力無法獲得穩(wěn)定、可靠的制度保障。相比之下，美國聯(lián)邦和州的權(quán)力分配則是嚴(yán)肅的法治問題，憲法沒有列舉的權(quán)力保留給各州和州以下地方，還規(guī)定了分別禁止聯(lián)邦與州行使的權(quán)力。比如“現(xiàn)有任何一州批準(zhǔn)入境之人移居或入境時(shí)……國會(huì)不得禁止”：“由各州輸出之貨物不得課稅”：“任何州均不得締結(jié)條約、結(jié)盟或加入聯(lián)盟；不得頒發(fā)捕押及報(bào)復(fù)性扣押外國船只之許可證；不得鑄造貨幣”等。[27]其賦權(quán)方式值得我們借鑒。
按照“剩余權(quán)力歸地方原則”，中央和地方的經(jīng)濟(jì)權(quán)力可以大致劃分如下：有關(guān)國民經(jīng)濟(jì)的總量平衡，財(cái)稅政策、貨幣政策、匯率政策、競爭政策、涉外政策的確定，需要全國統(tǒng)籌或垂直貫通執(zhí)法的海關(guān)、藥監(jiān)、金融監(jiān)管、工業(yè)產(chǎn)權(quán)管理等，全國性重大項(xiàng)目的安排和投融資，各省市自治區(qū)之間重大經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)等，應(yīng)主要集中在中央。而其余的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，都可以采取適當(dāng)?shù)姆绞綒w由地方享有：一是經(jīng)濟(jì)立法權(quán)，地方可以通過制定地方性法規(guī)，運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼、價(jià)格等措施，促進(jìn)資源配置和環(huán)境的優(yōu)化、分配的公平。二是經(jīng)濟(jì)調(diào)控管理權(quán)，地方可以在憲法、法律和國家政策的范圍內(nèi)，運(yùn)用規(guī)劃、預(yù)算、地方稅收、投融資等手段，協(xié)調(diào)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，統(tǒng)籌安排地方基礎(chǔ)性、公共性建設(shè)項(xiàng)目；對一部分國家并不分解下達(dá)、只是在全國范圍內(nèi)進(jìn)行綜合平衡或起宏觀導(dǎo)向作用的宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)增長率、地方財(cái)政收支總規(guī)模、物價(jià)總指數(shù)、城鎮(zhèn)人口待業(yè)率等，地方也可以據(jù)此制定切合本地實(shí)際的目標(biāo)，采取相應(yīng)的政策和措施，主動(dòng)、創(chuàng)造性地開展工作。三是經(jīng)濟(jì)執(zhí)法、監(jiān)管權(quán)，這是地方主要的職權(quán)、職責(zé)和工作所在，沒有這種日常的“管家”和經(jīng)濟(jì)“警察”權(quán)，地方的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)就無法運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展。這也集中體現(xiàn)了“剩余權(quán)力歸地方”——凡是中央和上級(jí)不管或者沒有管的事，地方就應(yīng)該管、也不得不管。而管得好不好，直接決定了地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的優(yōu)劣，成為地方競爭的一個(gè)重要方面，乃至就更為公正的仲裁和司法開展較量，以吸引投資并博取社會(huì)信任。后還應(yīng)該包括所有權(quán)和信用權(quán)。地方政權(quán)的存續(xù)，需以財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，依法治國家的通例，無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)都應(yīng)該是所有權(quán)，而不能只是法律上權(quán)利（力）義務(wù)不明、約束和驅(qū)動(dòng)不足的管轄權(quán)。[28]信用權(quán)主要是指賦予達(dá)到既定標(biāo)準(zhǔn)的地方通過發(fā)行債券等方式融資的權(quán)力。
（四）地方民主和必要的中央集權(quán)：地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力合理性的基礎(chǔ)和保障
保障、促進(jìn)并創(chuàng)新地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力原則，剩余權(quán)力歸地方原則，事實(shí)上隱含著一個(gè)假設(shè)，即地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力具有合理性，由地方享有更有效率。而地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力合理性的基礎(chǔ)應(yīng)在于地方民主，必要的中央和上級(jí)集權(quán)則構(gòu)成地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力合理性的保障，這也是實(shí)踐現(xiàn)代分權(quán)理念的第四個(gè)基本原則。
1．地方民主：地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力合理性的基礎(chǔ)
地方民主對地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力合理性的基礎(chǔ)作用體現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）地方內(nèi)部的民主，即地方人民通過廣泛的參與和監(jiān)督，保證地方在勤政、廉政的基礎(chǔ)上合理有效地行使權(quán)力。參與和監(jiān)督既有體制內(nèi)的，如選舉和檢舉；也有體制外的，如輿論和媒體監(jiān)督。與中央和上級(jí)政權(quán)相比，地方政權(quán)更貼近人民?！爸輽?quán)觀念基于的前提是地方觀念是重要的，人們愿意信任他們有能力控制的政府?！盵29]地方居民參與地方?jīng)Q策的成本更低、利益訴求更加具體而強(qiáng)烈，對地方政權(quán)進(jìn)行民主監(jiān)督的鏈條更短，方式更加多樣且可行。這正是地方分權(quán)的客觀基礎(chǔ)所在。而只有地方民主，才能使地方政權(quán)充分代表地方人民的意志，二者之間存在著正相關(guān)關(guān)系。反之，分權(quán)的結(jié)果只能是腐敗和混亂，地方民主愈差，地方的腐敗和混亂就愈甚。學(xué)界通常認(rèn)為，地方法治的主體應(yīng)限于有立法權(quán)的地方政權(quán)，比如省和有立法權(quán)的地市。這樣的理解是偏狹的，因?yàn)榭v然沒有“立法權(quán)”的縣鄉(xiāng)，也存在著人民代表大會(huì)、預(yù)決算、法治政府、公正執(zhí)法和司法、體制內(nèi)外的民意監(jiān)督等法治基本命題。（2）地方之間競爭所體現(xiàn)的民主?！皬谋举|(zhì)上講，競爭乃是一種形成意見的過程：通過傳播信息，競爭使經(jīng)濟(jì)體系達(dá)致了統(tǒng)一性和一貫性……正是因?yàn)楦偁?，人民有可能知道的各種可能性和機(jī)會(huì)才至少會(huì)與他們事實(shí)上所知道的一樣多”。[30]通過公平、有效的競爭，地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力才可以獲得互相比較的機(jī)會(huì)，從而獲得改善和優(yōu)化的可能性。“州常被稱作民主化的實(shí)驗(yàn)室。從社會(huì)福利到教育改革，從健康到安全規(guī)章，在這些領(lǐng)域的創(chuàng)新又地首先來自州政府。”[31]中國的制度進(jìn)步又何嘗不是如此。通過地方之間的競爭，可以促進(jìn)地方制度的創(chuàng)新，并且保證地方公共服務(wù)的多元化并符合當(dāng)?shù)孛癖姷膫€(gè)性化需求。（3）地方參與中央或上一級(jí)政權(quán)的決策，也是一種民主。在此過程中，地方表達(dá)自身的利益訴求，與其他地方和上級(jí)、中央形成合力，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、合理的利益和權(quán)力分配?！皟杉?jí)政府之間不斷的較量并重新評估權(quán)力分配是否得當(dāng)，這一不斷變化中的平衡往往富于創(chuàng)造性，其依據(jù)在于人民主權(quán)的原則。所以，聯(lián)邦制引起爭論的焦點(diǎn)在于，州政府和聯(lián)邦政府哪一個(gè)能夠充份地表達(dá)人民的意愿?！盵32]只有在中央與地方之間形成有效的民主參與、民主決策的博弈機(jī)制，地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力才可能具有合理性。
2．必要的中央集權(quán)：地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力合理性的保障
首先，必要的中央集權(quán)具有整合功能。（1）與中央經(jīng)濟(jì)權(quán)力相比，地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力終究是零散的、局部性的。因此在一些全局性或跨地方的經(jīng)濟(jì)問題上，必然需要中央的整合。比如三峽工程、西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等重要的戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)問題，離開了中央的整合，僅靠地方單兵作戰(zhàn)或自發(fā)聯(lián)合勢必難以有效實(shí)現(xiàn)。必要的中央集權(quán)可以減少地區(qū)之間協(xié)調(diào)和談判的交易成本，減少地方各自為陣導(dǎo)致規(guī)模效應(yīng)上的機(jī)會(huì)成本，防止內(nèi)耗帶來的無謂浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)“集中力量辦大事”，這恰恰是社會(huì)主義優(yōu)越性的表現(xiàn)之一。（2）為了協(xié)調(diào)地方差距而進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付也是體現(xiàn)中央集權(quán)主導(dǎo)功能的重要方面。即使在公平、法治化的分權(quán)體制下，地方之間的競爭也會(huì)產(chǎn)生弱勢的地方和群體，為了避免在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源稟賦、人口素質(zhì)、地理位置等各方面處于劣勢的地方在競爭中被淘汰甚至被邊緣化，需要中央發(fā)揮主導(dǎo)作用，特別是通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度消弭地方之間過分懸殊的差距，矯正富裕地區(qū)隱性轉(zhuǎn)嫁的負(fù)外部效應(yīng)，以平衡協(xié)調(diào)地方之間的發(fā)展。
其次，必要的中央集權(quán)還具有監(jiān)管功能。（1）對地方立法的監(jiān)管。中國的立法權(quán)是一種多元、分散型的體制，行政機(jī)關(guān)也擁有立法權(quán)，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域尤其如此。賦予地方以經(jīng)濟(jì)立法權(quán)固然是分權(quán)的客觀要求，有助于調(diào)動(dòng)地方改革、發(fā)展的積極性和能動(dòng)性，但各地方制定的不同層級(jí)的法規(guī)之間、政策之間以及法規(guī)與政策之間，同一層級(jí)不同部門制定的規(guī)范性文件之間相互沖突的現(xiàn)象也引發(fā)了諸多問題，需要通過建構(gòu)科學(xué)、有效與合理的監(jiān)管制度加以解決。具體而言，國家應(yīng)加快建立、健全規(guī)范性文件審查制度。這一審查制度包括審查客體、審查內(nèi)容、審查方式、審查主體等。審查客體應(yīng)包括所有以地方名義頒布的規(guī)范性文件，包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、自治條例和單行條例，另外一大塊是各種形式的政策、決定、決議、紀(jì)要等。審查內(nèi)容包括合理性與合法性兩個(gè)方面。合法性強(qiáng)調(diào)的是與上位法以及同級(jí)法之間的協(xié)調(diào)，合理性應(yīng)以經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律及其具體要求為依據(jù)。審查方式包括定期審查和不定期審查。定期審查是指按預(yù)先規(guī)定的時(shí)間段或日期進(jìn)行的常規(guī)性、例行性的審查。不定期審查是指非常規(guī)性的審查，比如根據(jù)經(jīng)濟(jì)情勢需要、上級(jí)指示、群眾舉報(bào)或訴訟等即時(shí)性的審查需要而進(jìn)行的審查。后是審查主體問題。這個(gè)問題比較復(fù)雜。從現(xiàn)有的制度框架來看，國務(wù)院、全國人大和高人民法院都可以成為審查主體，但又都存在著各種各樣的問題。國務(wù)院審查，即行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的審查誠然是應(yīng)有之義，但公信力的欠缺是當(dāng)前行政審查的大問題。具體行政行為的行政內(nèi)部審查已日漸趨弱式微，為司法審查所取代，而基本上屬于抽象行政行為的調(diào)控行為則對行政審查提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。人大審查是法律賦予的人大監(jiān)督職能的體現(xiàn)，從理論上講對規(guī)范性文件的審查具有當(dāng)然的合法性。但人大審查存在的問題主要是具體執(zhí)行的困難。司法審查則是一個(gè)原本簡單但被人為地復(fù)雜化了的問題。司法審查的優(yōu)點(diǎn)是大程度地保證公信力，并為調(diào)控對象保留后一種救濟(jì)的可能。但在目前整體法治環(huán)境的約束下，司法審查與人大審查一樣，涉及很多其他因素的限制。就目前的情況而言，操作性較強(qiáng)的是以《立法法》為依據(jù)，以法律或行政法規(guī)的方式建立規(guī)范性文件審查制度，在其中明確規(guī)定對經(jīng)濟(jì)性規(guī)范性文件進(jìn)行審查的機(jī)構(gòu)、方式、標(biāo)準(zhǔn)、處置方法等。至于究竟采用行政內(nèi)部審查、人大審查還是司法審查問題，建議可以從國務(wù)院審查做起，但可以要求及時(shí)報(bào)送全國人大備案，保留全國人大的質(zhì)疑權(quán)并設(shè)置具體的備案審閱機(jī)關(guān)，同時(shí)允許當(dāng)事人就具有直接強(qiáng)制力的規(guī)范性文件提起訴訟，與行政訴訟制度相對接。（2）對地方行政的監(jiān)管。與個(gè)人、企業(yè)等市場主體之間的競爭一樣，地方之間也存在不正當(dāng)競爭、限制競爭等問題，因此需要中央的監(jiān)督和規(guī)制。一百多年來美國反壟斷法的重要作用之一，就是反州和州以下政府的限制競爭行為。我國當(dāng)前實(shí)踐中為人詬病的地方保護(hù)主義問題，本質(zhì)上正是地方權(quán)力在行政主導(dǎo)下被濫用，以致?lián)p害經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)整體利益的反映。因此需要中央和上級(jí)施以及時(shí)、有效的監(jiān)管，隨時(shí)糾正偏差，以保證地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力的合理性。當(dāng)然，這種監(jiān)管也需要制度化，包括制度化的抗辯和救濟(jì)，因?yàn)橹醒牖蛏霞?jí)也并不必然是明鏡高懸、明察秋毫的。（3）對地方司法的監(jiān)管。法院、法官固然需有獨(dú)立性，并因此在地方司法間形成一定的良性競爭，但也需有體制性的監(jiān)管。司法具有普遍性、專業(yè)性，即使在地方民主比較健全的情況下，如果缺乏集權(quán)監(jiān)管和分權(quán)制衡的監(jiān)督，法官也可能隨意胡來。[33]在我國，對地方司法的監(jiān)管，除了案件的審判監(jiān)督外，還有檢察系統(tǒng)的司法監(jiān)督，以及法院系統(tǒng)自身的司法行政和中國特色的黨的監(jiān)督，這些都是十分必要的，應(yīng)予以肯定、優(yōu)化，而不能削弱乃至否定。目前地方法院在人事和財(cái)政上受制于地方黨政，這種不合理的分權(quán)經(jīng)常誘發(fā)地方政府對法院的干預(yù)，審判和執(zhí)行領(lǐng)域的地方保護(hù)主義大行其道，地方法院為了創(chuàng)收或競爭的動(dòng)機(jī)而采用不正當(dāng)手段爭奪案源，也引發(fā)出種種弊端，以至成為人們質(zhì)疑甚至否定地方權(quán)力的口實(shí)。因此，在實(shí)踐地方經(jīng)濟(jì)法治的過程中，一定不能偏頗，要在合理分權(quán)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對地方權(quán)力包括地方司法的監(jiān)督，這是集權(quán)必須發(fā)揮功能的領(lǐng)域，當(dāng)然橫向分權(quán)制衡也是不可或缺的。
五、地方經(jīng)濟(jì)法治對建設(shè)和諧社會(huì)的意義
地方經(jīng)濟(jì)法治有利于構(gòu)建和諧的中央一地方關(guān)系。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)之所以能持續(xù)取得高速發(fā)展，秘密即在于“經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義”——“中央與地方、地方與地方的競爭成了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和制度創(chuàng)新的一種重要的力量?！盵34]但以往的中央與地方關(guān)系存在諸多不和諧的因素，建設(shè)地方經(jīng)濟(jì)法治的目標(biāo)就是將這種競爭或博弈法治化，從而實(shí)現(xiàn)中央與地方的和諧。
地方經(jīng)濟(jì)法治有利于鞏固和促進(jìn)和諧社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。建設(shè)和諧社會(huì)必須在發(fā)展中求和諧，發(fā)展和富強(qiáng)是和諧之本，不發(fā)展就不和諧，而地方分權(quán)治理是調(diào)動(dòng)每個(gè)地方、每個(gè)社會(huì)成員積極性的前提。“中國經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)主要?jiǎng)恿?，來自于央地分?quán)后，地方政府強(qiáng)大的盈利沖動(dòng)和激烈的相互競爭。正是這種競爭，將市場信息傳遞到政府部門，迫使各地政府退出市場、壓低成本、改善設(shè)施、提高效率。其結(jié)果是，中國地方政府在短短的二十年之內(nèi)，從欠賬累累的落后狀態(tài)，建立起可以和發(fā)達(dá)國家比肩的城市基礎(chǔ)設(shè)施?！盵35]因此地方經(jīng)濟(jì)法治是鞏固和促進(jìn)和諧社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的關(guān)鍵。
地方經(jīng)濟(jì)法治有利于實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。和諧社會(huì)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)，這一點(diǎn)也是科學(xué)發(fā)展觀與和諧社會(huì)理念的一脈相承之處。而地方經(jīng)濟(jì)法治充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)層面的積極性，著力于鞏固和促進(jìn)和諧社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，從而為和諧社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供了動(dòng)力之源。
注釋:
[1]浦東的“變通執(zhí)行權(quán)”主要表現(xiàn)在，基于改革現(xiàn)行的行政管理體制、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)，涉及對深層次體制性障礙進(jìn)行突破，過去需要上海市人大常委會(huì)授權(quán)的制度、措施，允許浦東新區(qū)對地方性法規(guī)的具體規(guī)定作變通執(zhí)行。例如，對法規(guī)規(guī)定的行政許可審批事項(xiàng)進(jìn)行改革和精簡、合并，對行政管理主體予以優(yōu)化配置和調(diào)整等。參見《浦東新區(qū)獲準(zhǔn)變通執(zhí)行地方性法規(guī)》，http://news．xinhuanet．com/polifics/2007—04/27/content—6036614．htm（新華網(wǎng)）。
[2]參見《浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)鎮(zhèn)政府將擁有部分市政府管理權(quán)限》，http://finance．zgjrw．com/News/2007525/Finance/788782436700．html（中國金融網(wǎng)）。
[3]參見（古希臘）亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第214—215頁。
[4]（英）洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳等譯，商務(wù)印書館1964年版，第89頁。
[5]（法）孟德斯鳩：《論法的精神》，孫立堅(jiān)等譯，陜西人民出版社2001年版，第184頁。
[6]參見（美）漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1980年版，第6頁。
[7]前引（美）漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，第238頁。
[8]前引（美）漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，第238頁。
[9]美國憲法第十修正案。
[10]參見（美）保羅·S·芮恩施：《平民政治的基本原理》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第174—176頁。
[11]（法）巴格納：《地方分權(quán)》，1980年法文版，第75—76頁。轉(zhuǎn)引自許振洲：《法國的地方分權(quán)改革——理論動(dòng)因與托克維爾》，載《歐洲》1995年第1期。
[12]見（法）托克維爾：《論美國的民主》，董果良譯，商務(wù)印書館1988年版，第100—101頁。
[13]（美）吉爾茲：《地方性知識(shí)：事實(shí)與法律的比較透視》，前引梁治平編：《法律的文化解釋》（增訂本），第129頁。
[14]參見（美）吉爾茲：《地方性知識(shí)：事實(shí)與法律的比較透視》，前引梁治平編：《法律的文化解釋》（增訂本），第126頁。
[15]見陳柳裕、唐明良：《“地方法治”的正當(dāng)性之辯——在特殊性與統(tǒng)一性之間》，載《公安學(xué)刊》2006年第2期，第44—47頁。
[16]參見蘇力：《送法下鄉(xiāng)——中國基層司法制度研究》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第8頁。
[17]見史際春：《新發(fā)展觀與經(jīng)濟(jì)法治新發(fā)展》，載《法學(xué)家》2004年第1期。
[18]參見《中國首批3家村鎮(zhèn)銀行開閘試水》，http://finance．people．com．cn/GB/70846/5521337．html（人民網(wǎng)），2007年3月12日。
[19]參見前引（美）保羅·S·芮恩施：《平民政治的基本原理》，第178—179頁。
[20]參見（美）哈維·S·羅森：《財(cái)政學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第11—13頁。．
[21]參見前引（美）哈維·S·羅森：《財(cái)政學(xué)》，第462—463頁。
[22]參見鄧峰：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)漫談：作為理想尺度的效率》，載史際春、鄧峰主編：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)評論（2004））第5卷，中國法制出版社2005年版，第32頁。
[23]史際春、肖竹：《論分權(quán)、法治的宏觀調(diào)控》，載《中國法學(xué)》2006年第4期。
[24]參見楊小云、邢翠微：《西方國家協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的幾種模式及啟示》，《政治學(xué)研究》1999年第2期，第30—39頁。
[25]參見趙燕菁：《為何與中央博弈？地方政府行為的另一種解釋》，http://theoy．people．com．cn/GB/49150/49152/5395215．html（人民網(wǎng)），2007年2月13日。
[26]參見（美）托馬斯·弗萊納一格斯特：《聯(lián)邦制、地方分權(quán)與權(quán)利》，載（美）亨金、鄭戈《憲政與權(quán)利：美國憲法的域外影響——憲政譯叢》，三聯(lián)書店1996年版。
[27]參見美國憲法第1條第9、第10款。
[28]參見史際春：《關(guān)注地方財(cái)產(chǎn)權(quán)——地方能夠與中央平等地所有嗎？》，載史際春、鄧峰主編：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)評論（2003）》第4卷，中國法制出版社2004年版，第351—373頁。
[29]前引（美）戴維·J·登哈默《聯(lián)邦制與民主》，《論民主文集》（4）。
[30]（英）哈耶克：《個(gè)人主義與經(jīng)濟(jì)秩序》，鄧正來譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店年版，第156頁。
[31]前引（美）戴維·J·博登哈默《聯(lián)邦制與民主》，《論民主文集》（4）。
[32]前引（美）戴維·J·博登哈默《聯(lián)邦制與民主》，《論民主文集》（4）。
[33]2006年9月25至27日，《紐約時(shí)報(bào)》連載了一篇調(diào)查報(bào)告，揭露紐約州村鎮(zhèn)法院的“黑暗”——法官不專業(yè)、無知蠻橫、濫用權(quán)力、曲解法律，腐敗和錯(cuò)案比比皆是，村鎮(zhèn)法院受制于地方財(cái)政，缺乏司法行政監(jiān)管等，當(dāng)時(shí)筆者正在紐約大學(xué)做訪問學(xué)者，切身感受到該文在美國法學(xué)界、司法界和社會(huì)上引起的震動(dòng)。而美國的村鎮(zhèn)司法恰恰是地方自治的有機(jī)組成部分，完全由社會(huì)自治，法官都是民選的。發(fā)達(dá)的美國尚且如此，足見中國從中央到地方都應(yīng)長期實(shí)行精英治理、精英政治的必要性和合理性。see Broken Bench，This Is Not America（In Tiny Courts of N．Y．，Abuses of Law and Power；Small—Justice，With Trial and Error；How a Reviled Court System Has Outlasted Critics），The New York Times，September 25/26/27，2006．
[34]史際春、肖竹：《論分權(quán)、法治的宏觀調(diào)控》，載《中國法學(xué)》2006年第4期。
[35]參見趙燕菁：《為何與中央博弈？地方政府行為的另一種解釋》，http://theory．people．com．cn/GB/49150/49152/'5395215．html（人民網(wǎng)），2007年2月13日。（中國人民大學(xué)法學(xué)院·史際春 張揚(yáng) 馮輝）
內(nèi)容提要: 地方經(jīng)濟(jì)法治是地方經(jīng)濟(jì)的法治化，屬于法治和地方法治的下位概念。分權(quán)理論和法治的地方性是地方法治的兩個(gè)支點(diǎn)。構(gòu)建地方經(jīng)濟(jì)法治應(yīng)秉承以地方分權(quán)為基礎(chǔ)、以中央集權(quán)為主導(dǎo)的理念，具體表現(xiàn)為四個(gè)基本原則：保證分權(quán)體制的科學(xué)性與法治化，保障、促進(jìn)并創(chuàng)新地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力，剩余權(quán)力歸地方，分權(quán)需以地方民主和必要的中央集權(quán)為基礎(chǔ)和保障。地方經(jīng)濟(jì)法治有利于構(gòu)建和諧的中央與地方關(guān)系、鞏固并促進(jìn)和諧社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
引言
近有兩則報(bào)道，一是經(jīng)上海市人大常委會(huì)決定授予浦東新區(qū)綜合配套改革變通執(zhí)行地方性法規(guī)和先行先試的權(quán)力；[1]二是浙江省對強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，賦予省級(jí)中心鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。[2]
新一波的地方擴(kuò)權(quán)實(shí)踐，是當(dāng)代中國法治進(jìn)程中地方自主、自治的客觀必然性日益被人們認(rèn)識(shí)并賦予其合法名分的一個(gè)縮影和例證。廣而言之，在經(jīng)濟(jì)、政治和文化等諸領(lǐng)域，在立法、行政甚至司法等諸層面，地方政權(quán)均扮演著極其重要的角色。改革、發(fā)展和崛起的實(shí)踐，提出了法治的地方生態(tài)、地方法治的路徑、地方法治與國家法治的關(guān)系等問題，迫切需要我們給予全面而準(zhǔn)確的回答。
一、地方分權(quán)還是中央集權(quán)：一個(gè)基本矛盾和恒久的話題
要科學(xué)、準(zhǔn)確地把握地方經(jīng)濟(jì)法治，就必須洞悉其背后的一個(gè)歷史性難題，即分權(quán)與集權(quán)之間的沖突與平衡。分權(quán)包括兩個(gè)方面：一是同一層級(jí)不同權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的分權(quán)，即“橫向分權(quán)”；二是不同層級(jí)的權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的分權(quán)，即“縱向分權(quán)”。橫向分權(quán)與縱向分權(quán)都客觀存在于各國的政治組織和法律架構(gòu)之中，二者在形式、目的、原則等諸多層面存在著不同，但亦有一定的相通之處。
在政治和法律發(fā)展，橫向分權(quán)的歷史要比縱向分權(quán)更悠久。就政治職能的橫向劃分而言，學(xué)界比較公認(rèn)的說法是亞里士多德在《政治學(xué)》中早提出的，他認(rèn)為一切政體都有三個(gè)要素——議事機(jī)能、行政機(jī)能和審判機(jī)能。[3]近代的分權(quán)理論以洛克和孟德斯鳩為代表，洛克將國家權(quán)力分為“立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)”；[4]孟德斯鳩的劃分則是“立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)”。[5]雖然橫向分權(quán)理論著重的是同一層級(jí)不同機(jī)構(gòu)之間的分權(quán)，因此與不同層級(jí)之間的分權(quán)有一定的不同，但前者的思想和理念直接為后者提供了精神支撐。橫向分權(quán)思想的價(jià)值在于其指出了權(quán)力劃分及互相制衡的必要性和重要性。
縱向分權(quán)理論的創(chuàng)立與實(shí)踐者則是被后世稱為“美國聯(lián)邦制之父”的聯(lián)邦黨人。1787年，美國制憲會(huì)議改邦聯(lián)制為聯(lián)邦制，并制定了合眾國憲法。為了推動(dòng)、確保以國家主義和聯(lián)邦主義為核心價(jià)值的新憲法在各州議會(huì)順利通過，漢密爾頓、杰伊和麥迪遜以“普布利烏斯”的名義發(fā)表了一系列倡導(dǎo)聯(lián)邦制的論文。在他們的論文集《聯(lián)邦黨人文集》中，除了直接秉承洛克和孟德斯鳩的橫向分權(quán)理論而創(chuàng)制了美國式的“三權(quán)分立”制度之外，并著重探討了聯(lián)邦和州之間的分權(quán)。他們認(rèn)為，美國必須建立一個(gè)中央相對集權(quán)的聯(lián)邦政府，以保證（合眾國）政治上的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)安定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，但也不過多地侵犯各州和個(gè)人的權(quán)利。[6]關(guān)于聯(lián)邦和州各自的權(quán)力范圍，他們認(rèn)為“前者行使的對象主要是對外方向的，如戰(zhàn)爭、和平、談判和外貿(mào)；征稅權(quán)多半與后一項(xiàng)有關(guān)。保留給各州的權(quán)力，將按一般的辦事程序擴(kuò)充到同人民的生命、自由和財(cái)產(chǎn)，以及與各州的治安、改良和繁榮等方面有關(guān)的一切對象上。”[7]對于二者之間的關(guān)系問題，他們主張“新憲法授予聯(lián)邦政府的權(quán)力很少而且設(shè)有明確的規(guī)定。各州政府所保留的權(quán)力很多但沒有明確的規(guī)定”，[8]“本憲法所未授予合眾國或未禁止各州行使之權(quán)力，均由各州或由人民保留”；[9]從而在賦予聯(lián)邦政府“一切必要與適當(dāng)”權(quán)力的同時(shí)，又創(chuàng)立了“地方保留原則”。
美國的聯(lián)邦政制是在邦聯(lián)制的基礎(chǔ)上重建而成。邦聯(lián)制雖然賦予了各州很大的自由和自主權(quán)，注重了地方的權(quán)力和效率，但整個(gè)邦聯(lián)卻缺乏一種必要的統(tǒng)攝和整合的力量，導(dǎo)致美國在整體層面可以說是缺乏效率的。聯(lián)邦制的優(yōu)點(diǎn)是在保證地方自主、自由以保持基層乃至整體效率的同時(shí)，通過聯(lián)邦必要的集權(quán)增進(jìn)民眾和國家的整體福利，這正是美國二百多年來得以持續(xù)保持強(qiáng)盛的根本原因所在。盡管在生產(chǎn)社會(huì)化的背景下，美國聯(lián)邦的權(quán)力呈現(xiàn)出擴(kuò)張的趨勢，但其州和地方權(quán)力的成熟、充分和有效，在世界上仍是獨(dú)樹一幟的。
與此不謀而合的是法國的分權(quán)理論和實(shí)踐。與美國不同，法國是一個(gè)典型的富于中央集權(quán)傳統(tǒng)的單一制國家。強(qiáng)大而悠久的中央集權(quán)導(dǎo)致了嚴(yán)重的低效率，通過分權(quán)提高效率因此成為法國式分權(quán)理論及實(shí)踐的核心目標(biāo)。自1830年以來，法國采取了中央分權(quán)，即中央政府賦予派出地方的官員更大的權(quán)限；以及地方分權(quán)，即建立由選舉產(chǎn)生的地方政府各部門，試圖通過這兩種方法擴(kuò)大地方權(quán)力。[10]巴格納認(rèn)為，“決策中心的多元化是行政效率的保證……權(quán)力的適當(dāng)分散能引起責(zé)任感的發(fā)展……對于一個(gè)行政地方來講，決策機(jī)構(gòu)對環(huán)境的了解越詳細(xì)，行政效率也就越高，就越能迅速地調(diào)動(dòng)一切物質(zhì)手段?！盵11]托克維爾是法國式分權(quán)理論的集大成者，他除了強(qiáng)調(diào)分權(quán)對于提高效率的“經(jīng)濟(jì)效果”之外，同時(shí)認(rèn)為分權(quán)具有民主和自由等“政治效果”。[12]其理論為當(dāng)代法國學(xué)界所普遍認(rèn)同。
法國式單一制國家的分權(quán)向度是自上而下、由集權(quán)到分權(quán)的，這與美國式聯(lián)邦制國家的自下而上、從分權(quán)到集權(quán)的向度正好相反。但是，它們在建構(gòu)地方分權(quán)與中央集權(quán)有機(jī)結(jié)合的分權(quán)機(jī)制上，在謀求權(quán)力的合理配置以及分權(quán)與集權(quán)的平衡上，則是殊途同歸的。
綜上，地方分權(quán)與中央集權(quán)的對立統(tǒng)一構(gòu)成了人類政治和法律文明史中一道獨(dú)特的風(fēng)景。其間，地方分權(quán)對于自由、民主、效率的價(jià)值日益得到普遍認(rèn)同。分權(quán)抑或集權(quán)固然是每個(gè)國家基于特定情勢的客觀選擇，但認(rèn)可、鼓勵(lì)、促進(jìn)良性的地方分權(quán)加以必要的中央集權(quán)，并促進(jìn)二者在對立中達(dá)成統(tǒng)一、有機(jī)融合，已然成為多數(shù)現(xiàn)代國家政治組織和法律架構(gòu)的一種共性。
二、法治和經(jīng)濟(jì)法治的地方性：一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題和常新的話題
除了地方分權(quán)理論，地方經(jīng)濟(jì)法治的另一個(gè)基本支點(diǎn)則是法治的地方性。所謂法治，無非是指不以任何個(gè)別人、個(gè)別機(jī)構(gòu)（包括但不限于國家元首、政府首腦、政黨、行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、法院等）的意志為轉(zhuǎn)移，能夠遵循主流社會(huì)的主流意識(shí)形態(tài)并受其評判和約束的一種善治狀態(tài)。法治在實(shí)踐中顯示出濃厚的地方性色彩，但在理論上卻往往被視為統(tǒng)一的整體，因而法治的整體性與地方性之間的矛盾在傳統(tǒng)法學(xué)中并未受到應(yīng)有的重視。在自然法學(xué)派和分析實(shí)證法學(xué)派的理論體系中，中央與地方的分權(quán)、地方特殊性在法治中的表現(xiàn)等問題，基本上被忽略或置換了。
相對而言，社會(huì)法學(xué)派比較注重法治的“地方性”命題。它打破了視法治和法為鐵板一塊的理論傳統(tǒng)，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)法治在具體情境中的特殊性。如吉爾茲關(guān)注法在實(shí)踐中的具體社會(huì)效果，強(qiáng)調(diào)法律在執(zhí)行中的能動(dòng)性，因?yàn)椤胺桑词垢叨燃夹g(shù)化如我們社會(huì)中的法律，仍然是，一言以蔽之，建設(shè)性的；換言之，它是構(gòu)造性的；再換句話說，它是組織性的?！盵13]同時(shí)他還認(rèn)為法在具體的實(shí)踐中必然會(huì)產(chǎn)生多元性。[14]
當(dāng)然，社會(huì)法學(xué)派在法治地方性問題上存在著不同的觀點(diǎn)，吉爾茲理論中的“地方性”也不完全等同于本文所界定的“地方法治”，但其研究視角和方法為地方法治的建構(gòu)提供了基本原理上的支撐。說到底，法治的地方性命題反映的是法治的兩個(gè)悖論：一是“整體性與特殊性之間的悖論”；二是“學(xué)理概念的精確性與承擔(dān)實(shí)踐功效的載體之間的矛盾”。[15]而要化解這兩個(gè)悖論，客觀正視并積極建設(shè)地方法治是必要且可行的途徑。
法治的地方性在中國法治建設(shè)中有很多體現(xiàn)?；诟鞯胤降奶厥馇闆r和實(shí)際需要，國家整體性的法治理念和規(guī)劃往往不得不進(jìn)行必要的調(diào)適。在立法領(lǐng)域，我國憲法規(guī)定地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，還賦予民族自治地方和特區(qū)享有一般地方所沒有的立法權(quán)；在執(zhí)法領(lǐng)域，浦東新區(qū)獲得地方執(zhí)法變通權(quán)也是一個(gè)很好的例證；即使在司法領(lǐng)域，有學(xué)者也發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐中，基層法院的審判更多地取決于“鄉(xiāng)土社會(huì)實(shí)際生活所規(guī)定或確認(rèn)的規(guī)則”而不是抽象的法律條文和“大寫”的法。[16]地方性往往對法治構(gòu)成實(shí)用也是直接的約束。
經(jīng)濟(jì)法治是中國自改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)法的產(chǎn)生和發(fā)展而提出并日益普及的概念。經(jīng)濟(jì)法治易言之就是通過“法律調(diào)整使經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入法治的軌道”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的法治化。[17]由于經(jīng)濟(jì)法關(guān)注國民經(jīng)濟(jì)在整體上的平衡與協(xié)調(diào)，而國民經(jīng)濟(jì)又包括且存在于中央和地方之中，離開了地方經(jīng)濟(jì)，國民經(jīng)濟(jì)的整體就無法存在，因此，法治和經(jīng)濟(jì)法治的地方性是一個(gè)現(xiàn)實(shí)而常新的話題，理解并處理好經(jīng)濟(jì)法治的地方性，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)法治的良性運(yùn)行，是決定經(jīng)濟(jì)法治和法治成敗與否的關(guān)鍵所在。
三、地方經(jīng)濟(jì)法治的定義和基本理念
地方經(jīng)濟(jì)法治是法治和地方法治的下位概念，是指地方經(jīng)濟(jì)的法治化。國家和地方在經(jīng)濟(jì)法治上的分層是分權(quán)規(guī)律與法治地方性的客觀要求和體現(xiàn)；地方法治對整體法治具有積極或消極的作用，因此應(yīng)當(dāng)通過具體的法律進(jìn)路來實(shí)現(xiàn)一種良好的、作為國家法治有機(jī)組成部分的地方法治。另外，地方法治是一個(gè)子系統(tǒng)，也包括立法、執(zhí)法、司法、守法和法理念等各個(gè)元素。建設(shè)地方經(jīng)濟(jì)法治的關(guān)鍵在于樹立合理的分權(quán)理念，即建設(shè)以地方分權(quán)為基礎(chǔ)、中央集權(quán)為主導(dǎo)的現(xiàn)代分權(quán)體制。
為此，首先應(yīng)當(dāng)解決中央與地方權(quán)力劃分問題。這種劃分應(yīng)當(dāng)遵循的原則是：凡不是應(yīng)當(dāng)或者依法由中央或上級(jí)行使的權(quán)力，比如國防、外交、幣制、藥品監(jiān)管、郵政與鐵路、基本的交易規(guī)則和地區(qū)間市場準(zhǔn)人等，就應(yīng)當(dāng)歸地方行使。因?yàn)榈胤饺嗣窳私獾胤降男枨?、地方事?wù)宜由地方政權(quán)辦理或地方人民自治。即使在金融監(jiān)管、財(cái)政和稅收等一般認(rèn)為是宏觀調(diào)控的領(lǐng)域，也并非排斥地方分權(quán)。比如近年中國省域、市域的地方性銀行越辦越多，甚至出現(xiàn)了村鎮(zhèn)銀行，[18]這樣相應(yīng)的金融監(jiān)管也必然具有地方性。至于財(cái)政，“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)財(cái)政”是法律的明確規(guī)定。特別是中國各地方差異較大，諸如上海、江蘇、浙江、廣東這樣的較發(fā)達(dá)省市，在金融、財(cái)政和稅收上的分權(quán)需要更為強(qiáng)烈；對于中西部或老少邊窮等發(fā)展較遲緩的地區(qū)來說，也只有財(cái)稅和經(jīng)濟(jì)分權(quán)，才能打消其“等靠要”的惰性，激發(fā)其內(nèi)在的發(fā)展沖動(dòng)，而不是坐吃山空、越等越窮。
典型的地方權(quán)力涉及地方范圍內(nèi)的事務(wù)，如轄區(qū)內(nèi)的道路、公園、地方性公用事業(yè)、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；或者是與轄區(qū)內(nèi)的居民切身利益相關(guān)的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，如教育、醫(yī)療、勞工保護(hù)與地區(qū)福利等；以及地方財(cái)政范圍內(nèi)的投融資等。在地方財(cái)稅權(quán)上，通行的做法是將直接稅如財(cái)產(chǎn)稅、行為稅、資源稅和部分所得稅作為地方的主要稅收來源；而間接稅如流轉(zhuǎn)稅則是中央稅收的主要來源。[19]其原因在于，間接稅易于征收，直接稅則面臨納稅人的抵抗心理較大，因此更適合在地方民主、自治的條件下征收。另一方面，諸如房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、資源稅、行為稅等對財(cái)產(chǎn)的狀況及其變動(dòng)信息的即時(shí)掌握程度要求較高，從技術(shù)可行性而言也更適合由地方政府征收。而且，在財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制上，財(cái)產(chǎn)稅具有“使用費(fèi)”的性質(zhì)，地方立法機(jī)關(guān)通過制定公平詳盡的財(cái)產(chǎn)稅率表，可以更好地實(shí)現(xiàn)稅收受益原則，激勵(lì)地方政府提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。
堅(jiān)持以地方分權(quán)為基礎(chǔ)同時(shí)又要以中央集權(quán)為主導(dǎo)，其根本原因在于分權(quán)制既有優(yōu)點(diǎn)又存在缺陷。分權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)在于，它能使地方公共服務(wù)的供給符合地方需求的多元化偏好；并通過地區(qū)間的競爭，激勵(lì)政府提高公共服務(wù)的效率，降低成本，裁撤冗員，提高執(zhí)政水平，促進(jìn)地方制度的創(chuàng)新。它的缺點(diǎn)則是地方之間就外部性、公共品及其規(guī)模效應(yīng)的協(xié)調(diào)和談判成本過高，有時(shí)甚至因?yàn)榍敉嚼Ь扯纬蓛?nèi)耗的僵局；同時(shí)，分權(quán)制不利于形成統(tǒng)一的大市場，并以標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)范和制度促進(jìn)人財(cái)物的自由流動(dòng)和交易成本的降低；另外，僅憑分權(quán)制無法實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的轉(zhuǎn)移支付和再分配功能，難以實(shí)現(xiàn)國家的整體福利和社會(huì)的公平價(jià)值。
因此，中央與地方需要合理分權(quán)，但其具體的界分和側(cè)重，是由各國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展條件等具體國情和不同利益群體之間的動(dòng)態(tài)博弈所決定的。例如，美國作為發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)條件允許的前提下，其聯(lián)邦層次上的財(cái)權(quán)和事權(quán)的重心落在了社會(huì)保障的統(tǒng)籌上，社會(huì)保險(xiǎn)收支成為聯(lián)邦財(cái)政收支的主要構(gòu)成。[20]同時(shí)，美國的生產(chǎn)社會(huì)化與社會(huì)的城市化、現(xiàn)代化程度較高，對于跨州人財(cái)物流動(dòng)的自由度要求較高，為防止地方保護(hù)主義、市場壁壘和無謂的地方財(cái)稅競爭，美國加大了地方財(cái)政收入中由聯(lián)邦反補(bǔ)的構(gòu)成比例，因此聯(lián)邦的稅權(quán)在實(shí)質(zhì)上得到加強(qiáng)。[21]而我國還處于市場經(jīng)濟(jì)建立和發(fā)展的初期，對于提高市場效率、鼓勵(lì)改革創(chuàng)新、加強(qiáng)地方民主激勵(lì)的要求則更為迫切，加上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一些制度和觀念的遺留問題，中央囿于地方分權(quán)的經(jīng)驗(yàn)不成熟，往往統(tǒng)得太多、管得太死，就在某種程度上阻礙和窒息了地方的主觀能動(dòng)性。因此，我國需要更多地強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)，以鼓勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。同時(shí)也要加強(qiáng)中央在統(tǒng)一市場監(jiān)管上的權(quán)力，防止市場經(jīng)濟(jì)還未成熟時(shí)出現(xiàn)不必要的放任自由流弊。
四、和諧社會(huì)語境下地方經(jīng)濟(jì)法治的基本原則
人類政治和法律發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)昭示我們，在分權(quán)抑或集權(quán)的兩難選擇上，并沒有絕對完美的方案。避免極端、注重平衡，根據(jù)特定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的情勢選擇相適應(yīng)的分權(quán)體制才是根本之道。構(gòu)建以地方分權(quán)為基礎(chǔ)、中央集權(quán)為主導(dǎo)的現(xiàn)代分權(quán)體制，踐行地方經(jīng)濟(jì)法治理念，需要遵循以下四個(gè)基本原則：
（一）保證現(xiàn)代分權(quán)體制的科學(xué)性與法治化
該原則在四個(gè)原則中處于核心和統(tǒng)領(lǐng)的地位，其他三個(gè)原則是其進(jìn)一步的展開。
1．現(xiàn)代分權(quán)體制的科學(xué)性體現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，分權(quán)應(yīng)當(dāng)公平。曾幾何時(shí)，“效率優(yōu)先、兼顧公平”蔓延到了幾千年來素以公平正義為首要和高追求的法和法學(xué)領(lǐng)域。按此說法，法也要以效率為第一訴求，公平能兼顧則兼顧，其后果便可想而知了。公平分權(quán)重要的是予取合理、適度，權(quán)益要取之有道、失之有據(jù)。也就是說，地方權(quán)力的獲得或確認(rèn)，要與其能力、環(huán)境、當(dāng)?shù)睾蛧业男枨笙嗥ヅ?，且不得損害國家和其他地方的正當(dāng)權(quán)益。中國的分權(quán)實(shí)踐采取的是傾斜式、自發(fā)性的模式，或者賦予特定地方以特殊權(quán)力，或者特定地方不擇手段發(fā)展致富，因此獲得競爭優(yōu)勢，而對其他地方的經(jīng)濟(jì)利益損失（如初級(jí)產(chǎn)品交易中的剪刀差）、人才流失、環(huán)境損害等則在所不惜。以往這種分權(quán)普遍被認(rèn)為是有效率的，雖然有欠公平。但現(xiàn)在看來，不僅償還這筆“公平債”很難，而且這種分權(quán)模式形成了路徑依賴，導(dǎo)致公平的分權(quán)體制難以建立。不管怎樣，現(xiàn)代分權(quán)體制離不開公平，公平才能保證科學(xué)的分權(quán)，以及地方之間、地方與中央的公平競爭，從而改善并增進(jìn)整體福祉。其二，分權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種有效的制度安排。當(dāng)然衡量是否有效的方式并不總是常見的成本效益分析，因?yàn)橹T如分權(quán)制這樣的制度安排，很難準(zhǔn)確度量其成本或收益。[22]我們認(rèn)為，競爭及其狀態(tài)或程度才是衡量和評估一種制度安排是否具有效率以及效率高低的合理尺度。競爭保證了效率，自由、充分、健康的競爭保證了市場機(jī)制的正常作用和國家機(jī)器的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。作為評價(jià)分權(quán)體制的尺度，分權(quán)應(yīng)當(dāng)有效率就是指分權(quán)應(yīng)有利于地方與地方、地方與中央的合理競爭，凡是有助于這種競爭的權(quán)益，就不要將它劃歸中央或上級(jí)政權(quán)。
2．分權(quán)體制的法治化體現(xiàn)在內(nèi)容和過程兩個(gè)方面。以往中國分權(quán)實(shí)踐中一個(gè)典型的問題就是“中央與地方之間缺乏制度化的行為預(yù)期”，[23]以致地方的短視、機(jī)會(huì)主義行為與中央的隨意、武斷并存。要改變這種狀態(tài)，關(guān)鍵在于通過法治使分權(quán)體制形成穩(wěn)定、可靠的預(yù)期。分權(quán)內(nèi)容的法治化包括通過憲法和基本法律來劃分中央和各級(jí)地方權(quán)力的邊界，概括性的權(quán)力相交且不可能在紙面上清楚界定的，要允許各自發(fā)揮主觀能動(dòng)性，通過試錯(cuò)和競爭形成有利于各方和整體的慣例。對于責(zé)任和救濟(jì)，也是同理。中央和地方的分權(quán)機(jī)制在實(shí)踐中是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，需要中央和地方雙方的積極參與。只有這樣，良性、互動(dòng)的博弈過程才能形成，雙方的利益訴求才能充分表達(dá)，才能減少信息成本和交易費(fèi)用。由于地方在國家決策中處于弱勢地位，因此必須以法保證地方的參與權(quán)，將中央和地方之間的商談及其救濟(jì)機(jī)制法治化，以保證博弈過程的順利進(jìn)行。這方面英國的分權(quán)體制具有借鑒意義。盡管英國是一個(gè)單一制國家，但中央在觀念上和實(shí)際中都不尋求對地方的嚴(yán)密控制。中央和地方都握有一定的、能用來與對方相抗衡的資源，它們互不控制，維持一種討價(jià)還價(jià)、交易和協(xié)商的關(guān)系。在這種相互依賴、相互需要的關(guān)系中，雙方為了各自利益，在處理與對方的關(guān)系時(shí)，都可以在制度許可的范圍內(nèi)運(yùn)用各種策略以達(dá)到目的。[24]總之，如果說分權(quán)內(nèi)容的法治化是實(shí)體正義，在實(shí)體上保證現(xiàn)代分權(quán)體制的科學(xué)合理，那么分權(quán)過程的法治化就是程序正義，以此為現(xiàn)代分權(quán)體制提供保障。
（二）保障、促進(jìn)并創(chuàng)新地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力
現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府早已不同于早期資本主義階段的“守夜人”，“國家之手”通過各種方式參與各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事務(wù)。平衡、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展，已經(jīng)成為中國這樣的改革和轉(zhuǎn)型國家的經(jīng)濟(jì)生態(tài)。在這種背景下，中央和地方政府都掌握著經(jīng)濟(jì)權(quán)力，包括規(guī)劃權(quán)、財(cái)政權(quán)、行政管理權(quán)、立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)等。中國自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的近30年改革過程，同時(shí)也是中央與地方之間分權(quán)關(guān)系的調(diào)整和優(yōu)化過程。從總體趨向上看，1979年以來中央與地方關(guān)系的改革，主題就是將下放中央權(quán)力作為調(diào)整中央與地方關(guān)系的基本內(nèi)容。不斷的分權(quán)激活了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，由此形成了改革和發(fā)展的基本動(dòng)力。但由于未能確立地方分權(quán)的基礎(chǔ)地位，這種分權(quán)缺乏穩(wěn)定性，進(jìn)而缺乏制度化的預(yù)期和保障，結(jié)果則是地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力在中央的收收放放中，戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢地為地方謀福利。
建設(shè)和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)法治，必須明確地方分權(quán)的基礎(chǔ)定位，具體而言，就是要保障、促進(jìn)并創(chuàng)新地方應(yīng)當(dāng)或依法享有的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)權(quán)力。
首先，與中央和上級(jí)政權(quán)相對的地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力具有客觀必然性，因此地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力范圍的確定和變動(dòng)不能一味由中央和上級(jí)的好惡來支配，即使這種支配披上了法律或政策的外衣。分權(quán)首先必須立足于地方，凡是應(yīng)當(dāng)由地方享有的權(quán)力，即由地方享有更有效率、更公平的，就應(yīng)當(dāng)確定或歸還給地方。中國的分權(quán)實(shí)踐多以中央、上級(jí)向地方分權(quán)的縱向單向度出現(xiàn)，如篇頭引用的浙江省對經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)“放權(quán)”的例子，主要是因?yàn)橹袊母锖娃D(zhuǎn)型的客觀情勢，要求中央、上級(jí)把本來應(yīng)當(dāng)由地方享有的權(quán)力交給地方，而并不意味著分權(quán)體制要倒過來以中央和上級(jí)為基礎(chǔ)。
其次，以地方為基礎(chǔ)的分權(quán)體制必須以法保障、促進(jìn)和創(chuàng)新。（1）國家針對分權(quán)的立法應(yīng)當(dāng)是對以地方為基礎(chǔ)的分權(quán)體制的保障，而不能變成對地方權(quán)力的不合理的任意支配，比如現(xiàn)行分稅制進(jìn)一步改革的一個(gè)重要方面，就是要落實(shí)地方稅權(quán)，使之成為名副其實(shí)的分稅制。（2）對于應(yīng)當(dāng)由地方享有而仍被中央或上級(jí)握有的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，必須通過制定或修改法律實(shí)現(xiàn)權(quán)力的歸位，更重要的是觀念和政策的及時(shí)調(diào)整到位，促使地方得以名正言順地辦好地方事務(wù)，比如地方對一些經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理和調(diào)控權(quán)。（3）對于地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力的創(chuàng)新，且應(yīng)當(dāng)由地方享有的，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定或修改法律予以確認(rèn)，比如地方的舉債權(quán)。我國地方長期以來受制于舉債權(quán)的缺失，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重依賴于土地出讓金，進(jìn)而引發(fā)房價(jià)虛高、局部產(chǎn)業(yè)過熱等連鎖經(jīng)濟(jì)問題。[25]解決這個(gè)問題的根本在于及早賦予地方在其信用范圍內(nèi)以舉債權(quán)。
（三）剩余權(quán)力歸地方——合理劃分地方與中央、上級(jí)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力邊界
分權(quán)體制的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于如何科學(xué)合理地劃分地方與中央的權(quán)力邊界，一方面要保證和促進(jìn)雙方的積極性，另一方面又不能彼此越位、錯(cuò)位或缺位，發(fā)生沖突則需有制度化的、有效的救濟(jì)機(jī)制來加以解決。以地方分權(quán)為基礎(chǔ)、以中央集權(quán)為主導(dǎo)的分權(quán)體制，要求在劃分中央和地方的經(jīng)濟(jì)權(quán)力邊界上采取“剩余權(quán)力歸地方”的原則。具體而言，可以將其表述為凡憲法和基本法律未授予中央或上級(jí)政權(quán)或者未禁止地方行使的權(quán)力，均由本地方保留。
美國憲法第十修正案確立了“地方保留原則”，即：“本憲法所未授予合眾國或未禁止各州行使之權(quán)力，均由各州或由人民保留”。該修正案十分精簡，但其在價(jià)值層面集中了美國主流社會(huì)的普遍價(jià)值（universal value）和道德準(zhǔn)則，其正當(dāng)性、合理性與合法性的內(nèi)在統(tǒng)一，加之司法體系與主流價(jià)值的高度一致，便保證了地方保留原則的實(shí)現(xiàn)。與此相似，瑞士憲法第3條規(guī)定，聯(lián)邦只擁有憲法賦予的權(quán)力，其他所有的權(quán)力都?xì)w各州享有。在美國憲法和瑞士憲法的起草過程中，對規(guī)定權(quán)力分配的條款是否應(yīng)該嚴(yán)格表述，是否應(yīng)該只授予特別列舉的權(quán)力，產(chǎn)生過相似的爭論，但兩國的憲法起草者、兩國的憲政主義都接受地方隱含的、固有的權(quán)力的觀點(diǎn)。如瑞士議會(huì)為了防止聯(lián)邦權(quán)力過于強(qiáng)大，對憲法進(jìn)行十分嚴(yán)格的解釋。而從中央集權(quán)制通過地方分權(quán)演化而來的聯(lián)邦制國家有所不同，如奧地利、某些英聯(lián)邦國家和德國，其剩余權(quán)力起先屬于皇帝、國王或總督，實(shí)行聯(lián)邦制后也未明確剩余權(quán)力歸地方。[26]
國家權(quán)力的本源在于人民，其實(shí)這與實(shí)然的政體沒有直接聯(lián)系。當(dāng)今社會(huì)日新月異，憲法和法律又不可能窮盡列舉與此相適應(yīng)的所有權(quán)力類型，因此，無論單一制國家還是聯(lián)邦制國家，無論其憲法和法律中的條文如何規(guī)定，中央與地方分權(quán)都應(yīng)當(dāng)而且實(shí)際上遵循著“剩余權(quán)力歸地方”的原則。惟有地方，能在第一時(shí)間適應(yīng)性地調(diào)整那些豐富而多變的社會(huì)關(guān)系，保證其不至于因?yàn)槊摲ǘ萑牖靵y。在總結(jié)各地方行為和規(guī)范的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，中央或聯(lián)邦才可能從中適時(shí)、適當(dāng)?shù)貧w納出全國統(tǒng)一的制度和規(guī)范來，對于中國這樣的大國來說尤其如此。
由于習(xí)慣于在法條主義下推進(jìn)“法治”，中國憲法的應(yīng)然價(jià)值遠(yuǎn)未深人人心，與之相關(guān)的基本法律在合理性上也是備受詬病，這就決定了除了要在憲法和憲法性法律中對“剩余權(quán)力歸地方”作必要的規(guī)定外，還需由相關(guān)的基本法律對其加以具體規(guī)定和保障。
將“剩余權(quán)力歸地方”明確為憲政層面的基本原則具有重要的意義。以往中國的分權(quán)實(shí)踐存在的一個(gè)重要問題就是法治程度太低，進(jìn)而地方權(quán)力無法獲得穩(wěn)定、可靠的制度保障。相比之下，美國聯(lián)邦和州的權(quán)力分配則是嚴(yán)肅的法治問題，憲法沒有列舉的權(quán)力保留給各州和州以下地方，還規(guī)定了分別禁止聯(lián)邦與州行使的權(quán)力。比如“現(xiàn)有任何一州批準(zhǔn)入境之人移居或入境時(shí)……國會(huì)不得禁止”：“由各州輸出之貨物不得課稅”：“任何州均不得締結(jié)條約、結(jié)盟或加入聯(lián)盟；不得頒發(fā)捕押及報(bào)復(fù)性扣押外國船只之許可證；不得鑄造貨幣”等。[27]其賦權(quán)方式值得我們借鑒。
按照“剩余權(quán)力歸地方原則”，中央和地方的經(jīng)濟(jì)權(quán)力可以大致劃分如下：有關(guān)國民經(jīng)濟(jì)的總量平衡，財(cái)稅政策、貨幣政策、匯率政策、競爭政策、涉外政策的確定，需要全國統(tǒng)籌或垂直貫通執(zhí)法的海關(guān)、藥監(jiān)、金融監(jiān)管、工業(yè)產(chǎn)權(quán)管理等，全國性重大項(xiàng)目的安排和投融資，各省市自治區(qū)之間重大經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)等，應(yīng)主要集中在中央。而其余的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，都可以采取適當(dāng)?shù)姆绞綒w由地方享有：一是經(jīng)濟(jì)立法權(quán)，地方可以通過制定地方性法規(guī)，運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼、價(jià)格等措施，促進(jìn)資源配置和環(huán)境的優(yōu)化、分配的公平。二是經(jīng)濟(jì)調(diào)控管理權(quán)，地方可以在憲法、法律和國家政策的范圍內(nèi)，運(yùn)用規(guī)劃、預(yù)算、地方稅收、投融資等手段，協(xié)調(diào)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，統(tǒng)籌安排地方基礎(chǔ)性、公共性建設(shè)項(xiàng)目；對一部分國家并不分解下達(dá)、只是在全國范圍內(nèi)進(jìn)行綜合平衡或起宏觀導(dǎo)向作用的宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)增長率、地方財(cái)政收支總規(guī)模、物價(jià)總指數(shù)、城鎮(zhèn)人口待業(yè)率等，地方也可以據(jù)此制定切合本地實(shí)際的目標(biāo)，采取相應(yīng)的政策和措施，主動(dòng)、創(chuàng)造性地開展工作。三是經(jīng)濟(jì)執(zhí)法、監(jiān)管權(quán)，這是地方主要的職權(quán)、職責(zé)和工作所在，沒有這種日常的“管家”和經(jīng)濟(jì)“警察”權(quán)，地方的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)就無法運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展。這也集中體現(xiàn)了“剩余權(quán)力歸地方”——凡是中央和上級(jí)不管或者沒有管的事，地方就應(yīng)該管、也不得不管。而管得好不好，直接決定了地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的優(yōu)劣，成為地方競爭的一個(gè)重要方面，乃至就更為公正的仲裁和司法開展較量，以吸引投資并博取社會(huì)信任。后還應(yīng)該包括所有權(quán)和信用權(quán)。地方政權(quán)的存續(xù)，需以財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，依法治國家的通例，無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)都應(yīng)該是所有權(quán)，而不能只是法律上權(quán)利（力）義務(wù)不明、約束和驅(qū)動(dòng)不足的管轄權(quán)。[28]信用權(quán)主要是指賦予達(dá)到既定標(biāo)準(zhǔn)的地方通過發(fā)行債券等方式融資的權(quán)力。
（四）地方民主和必要的中央集權(quán)：地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力合理性的基礎(chǔ)和保障
保障、促進(jìn)并創(chuàng)新地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力原則，剩余權(quán)力歸地方原則，事實(shí)上隱含著一個(gè)假設(shè)，即地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力具有合理性，由地方享有更有效率。而地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力合理性的基礎(chǔ)應(yīng)在于地方民主，必要的中央和上級(jí)集權(quán)則構(gòu)成地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力合理性的保障，這也是實(shí)踐現(xiàn)代分權(quán)理念的第四個(gè)基本原則。
1．地方民主：地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力合理性的基礎(chǔ)
地方民主對地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力合理性的基礎(chǔ)作用體現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）地方內(nèi)部的民主，即地方人民通過廣泛的參與和監(jiān)督，保證地方在勤政、廉政的基礎(chǔ)上合理有效地行使權(quán)力。參與和監(jiān)督既有體制內(nèi)的，如選舉和檢舉；也有體制外的，如輿論和媒體監(jiān)督。與中央和上級(jí)政權(quán)相比，地方政權(quán)更貼近人民?！爸輽?quán)觀念基于的前提是地方觀念是重要的，人們愿意信任他們有能力控制的政府?！盵29]地方居民參與地方?jīng)Q策的成本更低、利益訴求更加具體而強(qiáng)烈，對地方政權(quán)進(jìn)行民主監(jiān)督的鏈條更短，方式更加多樣且可行。這正是地方分權(quán)的客觀基礎(chǔ)所在。而只有地方民主，才能使地方政權(quán)充分代表地方人民的意志，二者之間存在著正相關(guān)關(guān)系。反之，分權(quán)的結(jié)果只能是腐敗和混亂，地方民主愈差，地方的腐敗和混亂就愈甚。學(xué)界通常認(rèn)為，地方法治的主體應(yīng)限于有立法權(quán)的地方政權(quán)，比如省和有立法權(quán)的地市。這樣的理解是偏狹的，因?yàn)榭v然沒有“立法權(quán)”的縣鄉(xiāng)，也存在著人民代表大會(huì)、預(yù)決算、法治政府、公正執(zhí)法和司法、體制內(nèi)外的民意監(jiān)督等法治基本命題。（2）地方之間競爭所體現(xiàn)的民主?！皬谋举|(zhì)上講，競爭乃是一種形成意見的過程：通過傳播信息，競爭使經(jīng)濟(jì)體系達(dá)致了統(tǒng)一性和一貫性……正是因?yàn)楦偁?，人民有可能知道的各種可能性和機(jī)會(huì)才至少會(huì)與他們事實(shí)上所知道的一樣多”。[30]通過公平、有效的競爭，地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力才可以獲得互相比較的機(jī)會(huì)，從而獲得改善和優(yōu)化的可能性。“州常被稱作民主化的實(shí)驗(yàn)室。從社會(huì)福利到教育改革，從健康到安全規(guī)章，在這些領(lǐng)域的創(chuàng)新又地首先來自州政府。”[31]中國的制度進(jìn)步又何嘗不是如此。通過地方之間的競爭，可以促進(jìn)地方制度的創(chuàng)新，并且保證地方公共服務(wù)的多元化并符合當(dāng)?shù)孛癖姷膫€(gè)性化需求。（3）地方參與中央或上一級(jí)政權(quán)的決策，也是一種民主。在此過程中，地方表達(dá)自身的利益訴求，與其他地方和上級(jí)、中央形成合力，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、合理的利益和權(quán)力分配?！皟杉?jí)政府之間不斷的較量并重新評估權(quán)力分配是否得當(dāng)，這一不斷變化中的平衡往往富于創(chuàng)造性，其依據(jù)在于人民主權(quán)的原則。所以，聯(lián)邦制引起爭論的焦點(diǎn)在于，州政府和聯(lián)邦政府哪一個(gè)能夠充份地表達(dá)人民的意愿?！盵32]只有在中央與地方之間形成有效的民主參與、民主決策的博弈機(jī)制，地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力才可能具有合理性。
2．必要的中央集權(quán)：地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力合理性的保障
首先，必要的中央集權(quán)具有整合功能。（1）與中央經(jīng)濟(jì)權(quán)力相比，地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力終究是零散的、局部性的。因此在一些全局性或跨地方的經(jīng)濟(jì)問題上，必然需要中央的整合。比如三峽工程、西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等重要的戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)問題，離開了中央的整合，僅靠地方單兵作戰(zhàn)或自發(fā)聯(lián)合勢必難以有效實(shí)現(xiàn)。必要的中央集權(quán)可以減少地區(qū)之間協(xié)調(diào)和談判的交易成本，減少地方各自為陣導(dǎo)致規(guī)模效應(yīng)上的機(jī)會(huì)成本，防止內(nèi)耗帶來的無謂浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)“集中力量辦大事”，這恰恰是社會(huì)主義優(yōu)越性的表現(xiàn)之一。（2）為了協(xié)調(diào)地方差距而進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付也是體現(xiàn)中央集權(quán)主導(dǎo)功能的重要方面。即使在公平、法治化的分權(quán)體制下，地方之間的競爭也會(huì)產(chǎn)生弱勢的地方和群體，為了避免在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源稟賦、人口素質(zhì)、地理位置等各方面處于劣勢的地方在競爭中被淘汰甚至被邊緣化，需要中央發(fā)揮主導(dǎo)作用，特別是通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度消弭地方之間過分懸殊的差距，矯正富裕地區(qū)隱性轉(zhuǎn)嫁的負(fù)外部效應(yīng)，以平衡協(xié)調(diào)地方之間的發(fā)展。
其次，必要的中央集權(quán)還具有監(jiān)管功能。（1）對地方立法的監(jiān)管。中國的立法權(quán)是一種多元、分散型的體制，行政機(jī)關(guān)也擁有立法權(quán)，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域尤其如此。賦予地方以經(jīng)濟(jì)立法權(quán)固然是分權(quán)的客觀要求，有助于調(diào)動(dòng)地方改革、發(fā)展的積極性和能動(dòng)性，但各地方制定的不同層級(jí)的法規(guī)之間、政策之間以及法規(guī)與政策之間，同一層級(jí)不同部門制定的規(guī)范性文件之間相互沖突的現(xiàn)象也引發(fā)了諸多問題，需要通過建構(gòu)科學(xué)、有效與合理的監(jiān)管制度加以解決。具體而言，國家應(yīng)加快建立、健全規(guī)范性文件審查制度。這一審查制度包括審查客體、審查內(nèi)容、審查方式、審查主體等。審查客體應(yīng)包括所有以地方名義頒布的規(guī)范性文件，包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、自治條例和單行條例，另外一大塊是各種形式的政策、決定、決議、紀(jì)要等。審查內(nèi)容包括合理性與合法性兩個(gè)方面。合法性強(qiáng)調(diào)的是與上位法以及同級(jí)法之間的協(xié)調(diào)，合理性應(yīng)以經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律及其具體要求為依據(jù)。審查方式包括定期審查和不定期審查。定期審查是指按預(yù)先規(guī)定的時(shí)間段或日期進(jìn)行的常規(guī)性、例行性的審查。不定期審查是指非常規(guī)性的審查，比如根據(jù)經(jīng)濟(jì)情勢需要、上級(jí)指示、群眾舉報(bào)或訴訟等即時(shí)性的審查需要而進(jìn)行的審查。后是審查主體問題。這個(gè)問題比較復(fù)雜。從現(xiàn)有的制度框架來看，國務(wù)院、全國人大和高人民法院都可以成為審查主體，但又都存在著各種各樣的問題。國務(wù)院審查，即行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的審查誠然是應(yīng)有之義，但公信力的欠缺是當(dāng)前行政審查的大問題。具體行政行為的行政內(nèi)部審查已日漸趨弱式微，為司法審查所取代，而基本上屬于抽象行政行為的調(diào)控行為則對行政審查提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。人大審查是法律賦予的人大監(jiān)督職能的體現(xiàn)，從理論上講對規(guī)范性文件的審查具有當(dāng)然的合法性。但人大審查存在的問題主要是具體執(zhí)行的困難。司法審查則是一個(gè)原本簡單但被人為地復(fù)雜化了的問題。司法審查的優(yōu)點(diǎn)是大程度地保證公信力，并為調(diào)控對象保留后一種救濟(jì)的可能。但在目前整體法治環(huán)境的約束下，司法審查與人大審查一樣，涉及很多其他因素的限制。就目前的情況而言，操作性較強(qiáng)的是以《立法法》為依據(jù)，以法律或行政法規(guī)的方式建立規(guī)范性文件審查制度，在其中明確規(guī)定對經(jīng)濟(jì)性規(guī)范性文件進(jìn)行審查的機(jī)構(gòu)、方式、標(biāo)準(zhǔn)、處置方法等。至于究竟采用行政內(nèi)部審查、人大審查還是司法審查問題，建議可以從國務(wù)院審查做起，但可以要求及時(shí)報(bào)送全國人大備案，保留全國人大的質(zhì)疑權(quán)并設(shè)置具體的備案審閱機(jī)關(guān)，同時(shí)允許當(dāng)事人就具有直接強(qiáng)制力的規(guī)范性文件提起訴訟，與行政訴訟制度相對接。（2）對地方行政的監(jiān)管。與個(gè)人、企業(yè)等市場主體之間的競爭一樣，地方之間也存在不正當(dāng)競爭、限制競爭等問題，因此需要中央的監(jiān)督和規(guī)制。一百多年來美國反壟斷法的重要作用之一，就是反州和州以下政府的限制競爭行為。我國當(dāng)前實(shí)踐中為人詬病的地方保護(hù)主義問題，本質(zhì)上正是地方權(quán)力在行政主導(dǎo)下被濫用，以致?lián)p害經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)整體利益的反映。因此需要中央和上級(jí)施以及時(shí)、有效的監(jiān)管，隨時(shí)糾正偏差，以保證地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力的合理性。當(dāng)然，這種監(jiān)管也需要制度化，包括制度化的抗辯和救濟(jì)，因?yàn)橹醒牖蛏霞?jí)也并不必然是明鏡高懸、明察秋毫的。（3）對地方司法的監(jiān)管。法院、法官固然需有獨(dú)立性，并因此在地方司法間形成一定的良性競爭，但也需有體制性的監(jiān)管。司法具有普遍性、專業(yè)性，即使在地方民主比較健全的情況下，如果缺乏集權(quán)監(jiān)管和分權(quán)制衡的監(jiān)督，法官也可能隨意胡來。[33]在我國，對地方司法的監(jiān)管，除了案件的審判監(jiān)督外，還有檢察系統(tǒng)的司法監(jiān)督，以及法院系統(tǒng)自身的司法行政和中國特色的黨的監(jiān)督，這些都是十分必要的，應(yīng)予以肯定、優(yōu)化，而不能削弱乃至否定。目前地方法院在人事和財(cái)政上受制于地方黨政，這種不合理的分權(quán)經(jīng)常誘發(fā)地方政府對法院的干預(yù)，審判和執(zhí)行領(lǐng)域的地方保護(hù)主義大行其道，地方法院為了創(chuàng)收或競爭的動(dòng)機(jī)而采用不正當(dāng)手段爭奪案源，也引發(fā)出種種弊端，以至成為人們質(zhì)疑甚至否定地方權(quán)力的口實(shí)。因此，在實(shí)踐地方經(jīng)濟(jì)法治的過程中，一定不能偏頗，要在合理分權(quán)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對地方權(quán)力包括地方司法的監(jiān)督，這是集權(quán)必須發(fā)揮功能的領(lǐng)域，當(dāng)然橫向分權(quán)制衡也是不可或缺的。
五、地方經(jīng)濟(jì)法治對建設(shè)和諧社會(huì)的意義
地方經(jīng)濟(jì)法治有利于構(gòu)建和諧的中央一地方關(guān)系。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)之所以能持續(xù)取得高速發(fā)展，秘密即在于“經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義”——“中央與地方、地方與地方的競爭成了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和制度創(chuàng)新的一種重要的力量?！盵34]但以往的中央與地方關(guān)系存在諸多不和諧的因素，建設(shè)地方經(jīng)濟(jì)法治的目標(biāo)就是將這種競爭或博弈法治化，從而實(shí)現(xiàn)中央與地方的和諧。
地方經(jīng)濟(jì)法治有利于鞏固和促進(jìn)和諧社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。建設(shè)和諧社會(huì)必須在發(fā)展中求和諧，發(fā)展和富強(qiáng)是和諧之本，不發(fā)展就不和諧，而地方分權(quán)治理是調(diào)動(dòng)每個(gè)地方、每個(gè)社會(huì)成員積極性的前提。“中國經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)主要?jiǎng)恿?，來自于央地分?quán)后，地方政府強(qiáng)大的盈利沖動(dòng)和激烈的相互競爭。正是這種競爭，將市場信息傳遞到政府部門，迫使各地政府退出市場、壓低成本、改善設(shè)施、提高效率。其結(jié)果是，中國地方政府在短短的二十年之內(nèi)，從欠賬累累的落后狀態(tài)，建立起可以和發(fā)達(dá)國家比肩的城市基礎(chǔ)設(shè)施?！盵35]因此地方經(jīng)濟(jì)法治是鞏固和促進(jìn)和諧社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的關(guān)鍵。
地方經(jīng)濟(jì)法治有利于實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。和諧社會(huì)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)，這一點(diǎn)也是科學(xué)發(fā)展觀與和諧社會(huì)理念的一脈相承之處。而地方經(jīng)濟(jì)法治充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)層面的積極性，著力于鞏固和促進(jìn)和諧社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，從而為和諧社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供了動(dòng)力之源。
注釋:
[1]浦東的“變通執(zhí)行權(quán)”主要表現(xiàn)在，基于改革現(xiàn)行的行政管理體制、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)，涉及對深層次體制性障礙進(jìn)行突破，過去需要上海市人大常委會(huì)授權(quán)的制度、措施，允許浦東新區(qū)對地方性法規(guī)的具體規(guī)定作變通執(zhí)行。例如，對法規(guī)規(guī)定的行政許可審批事項(xiàng)進(jìn)行改革和精簡、合并，對行政管理主體予以優(yōu)化配置和調(diào)整等。參見《浦東新區(qū)獲準(zhǔn)變通執(zhí)行地方性法規(guī)》，http://news．xinhuanet．com/polifics/2007—04/27/content—6036614．htm（新華網(wǎng)）。
[2]參見《浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)鎮(zhèn)政府將擁有部分市政府管理權(quán)限》，http://finance．zgjrw．com/News/2007525/Finance/788782436700．html（中國金融網(wǎng)）。
[3]參見（古希臘）亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第214—215頁。
[4]（英）洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳等譯，商務(wù)印書館1964年版，第89頁。
[5]（法）孟德斯鳩：《論法的精神》，孫立堅(jiān)等譯，陜西人民出版社2001年版，第184頁。
[6]參見（美）漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1980年版，第6頁。
[7]前引（美）漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，第238頁。
[8]前引（美）漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，第238頁。
[9]美國憲法第十修正案。
[10]參見（美）保羅·S·芮恩施：《平民政治的基本原理》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第174—176頁。
[11]（法）巴格納：《地方分權(quán)》，1980年法文版，第75—76頁。轉(zhuǎn)引自許振洲：《法國的地方分權(quán)改革——理論動(dòng)因與托克維爾》，載《歐洲》1995年第1期。
[12]見（法）托克維爾：《論美國的民主》，董果良譯，商務(wù)印書館1988年版，第100—101頁。
[13]（美）吉爾茲：《地方性知識(shí)：事實(shí)與法律的比較透視》，前引梁治平編：《法律的文化解釋》（增訂本），第129頁。
[14]參見（美）吉爾茲：《地方性知識(shí)：事實(shí)與法律的比較透視》，前引梁治平編：《法律的文化解釋》（增訂本），第126頁。
[15]見陳柳裕、唐明良：《“地方法治”的正當(dāng)性之辯——在特殊性與統(tǒng)一性之間》，載《公安學(xué)刊》2006年第2期，第44—47頁。
[16]參見蘇力：《送法下鄉(xiāng)——中國基層司法制度研究》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第8頁。
[17]見史際春：《新發(fā)展觀與經(jīng)濟(jì)法治新發(fā)展》，載《法學(xué)家》2004年第1期。
[18]參見《中國首批3家村鎮(zhèn)銀行開閘試水》，http://finance．people．com．cn/GB/70846/5521337．html（人民網(wǎng)），2007年3月12日。
[19]參見前引（美）保羅·S·芮恩施：《平民政治的基本原理》，第178—179頁。
[20]參見（美）哈維·S·羅森：《財(cái)政學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第11—13頁。．
[21]參見前引（美）哈維·S·羅森：《財(cái)政學(xué)》，第462—463頁。
[22]參見鄧峰：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)漫談：作為理想尺度的效率》，載史際春、鄧峰主編：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)評論（2004））第5卷，中國法制出版社2005年版，第32頁。
[23]史際春、肖竹：《論分權(quán)、法治的宏觀調(diào)控》，載《中國法學(xué)》2006年第4期。
[24]參見楊小云、邢翠微：《西方國家協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的幾種模式及啟示》，《政治學(xué)研究》1999年第2期，第30—39頁。
[25]參見趙燕菁：《為何與中央博弈？地方政府行為的另一種解釋》，http://theoy．people．com．cn/GB/49150/49152/5395215．html（人民網(wǎng)），2007年2月13日。
[26]參見（美）托馬斯·弗萊納一格斯特：《聯(lián)邦制、地方分權(quán)與權(quán)利》，載（美）亨金、鄭戈《憲政與權(quán)利：美國憲法的域外影響——憲政譯叢》，三聯(lián)書店1996年版。
[27]參見美國憲法第1條第9、第10款。
[28]參見史際春：《關(guān)注地方財(cái)產(chǎn)權(quán)——地方能夠與中央平等地所有嗎？》，載史際春、鄧峰主編：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)評論（2003）》第4卷，中國法制出版社2004年版，第351—373頁。
[29]前引（美）戴維·J·登哈默《聯(lián)邦制與民主》，《論民主文集》（4）。
[30]（英）哈耶克：《個(gè)人主義與經(jīng)濟(jì)秩序》，鄧正來譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店年版，第156頁。
[31]前引（美）戴維·J·博登哈默《聯(lián)邦制與民主》，《論民主文集》（4）。
[32]前引（美）戴維·J·博登哈默《聯(lián)邦制與民主》，《論民主文集》（4）。
[33]2006年9月25至27日，《紐約時(shí)報(bào)》連載了一篇調(diào)查報(bào)告，揭露紐約州村鎮(zhèn)法院的“黑暗”——法官不專業(yè)、無知蠻橫、濫用權(quán)力、曲解法律，腐敗和錯(cuò)案比比皆是，村鎮(zhèn)法院受制于地方財(cái)政，缺乏司法行政監(jiān)管等，當(dāng)時(shí)筆者正在紐約大學(xué)做訪問學(xué)者，切身感受到該文在美國法學(xué)界、司法界和社會(huì)上引起的震動(dòng)。而美國的村鎮(zhèn)司法恰恰是地方自治的有機(jī)組成部分，完全由社會(huì)自治，法官都是民選的。發(fā)達(dá)的美國尚且如此，足見中國從中央到地方都應(yīng)長期實(shí)行精英治理、精英政治的必要性和合理性。see Broken Bench，This Is Not America（In Tiny Courts of N．Y．，Abuses of Law and Power；Small—Justice，With Trial and Error；How a Reviled Court System Has Outlasted Critics），The New York Times，September 25/26/27，2006．
[34]史際春、肖竹：《論分權(quán)、法治的宏觀調(diào)控》，載《中國法學(xué)》2006年第4期。
[35]參見趙燕菁：《為何與中央博弈？地方政府行為的另一種解釋》，http://theory．people．com．cn/GB/49150/49152/'5395215．html（人民網(wǎng)），2007年2月13日。（中國人民大學(xué)法學(xué)院·史際春 張揚(yáng) 馮輝）