內(nèi)容提要: 長(zhǎng)期以來(lái)，受歷史事實(shí)、制度、政策等因素的制約，我國(guó)形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)結(jié)構(gòu)模式。這一社會(huì)構(gòu)成事實(shí)及城鄉(xiāng)之間發(fā)展上的巨大差異，嚴(yán)重影響了我國(guó)社會(huì)的均衡發(fā)展和全面發(fā)展，嚴(yán)重制約著我國(guó)社會(huì)的全面進(jìn)步，進(jìn)而嚴(yán)重制約著構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)偉大設(shè)想的實(shí)現(xiàn)。為了解決這一重大而緊迫的社會(huì)課題，黨中央提出了“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”的戰(zhàn)略方針及具體措施。為參與“新農(nóng)村建設(shè)”方略的討論，本刊組編了與新農(nóng)村建設(shè)有關(guān)的四篇法學(xué)論文，以饗讀者。
由于我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式發(fā)生了根本改變，家庭保障的模式已經(jīng)不再行之有效。在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中推進(jìn)農(nóng)村的社會(huì)保障建設(shè)并建立相關(guān)的法律制度已刻不容緩。
一、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的歷史與現(xiàn)狀
我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)社會(huì)成員實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元保障體制：城市居民實(shí)行社會(huì)保障體系，農(nóng)村則是以家庭為主的保障體系。農(nóng)村沒(méi)有像城市一樣建立起社會(huì)保障制度，而是建立了一套建立在集體經(jīng)濟(jì)之上的集體保障制度。當(dāng)時(shí)農(nóng)村的土地歸集體所有，并由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，人們參加集體勞動(dòng)，平均分配勞動(dòng)報(bào)酬。當(dāng)其完全喪失勞動(dòng)能力時(shí)退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，由家庭中具有生產(chǎn)能力的成員負(fù)責(zé)其基本的生活品供應(yīng)。而對(duì)一些沒(méi)有勞動(dòng)能力，且無(wú)依無(wú)靠的老人由生產(chǎn)集體實(shí)行五保，即保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬。自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)解體，原有的集體保障消失了，農(nóng)村的養(yǎng)老方式直接體現(xiàn)為家庭保障。
家庭為其成員提供抵御各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的保障，在傳統(tǒng)社會(huì)里，無(wú)論是以父子關(guān)系為核心的東方家庭，還是以夫妻關(guān)系為核心的西方家庭都普遍性地存在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間。尤其在東方國(guó)家，老人與自己的孩子居住在一個(gè)大家庭（三代或者三代以上）里，包括老人和孩子在內(nèi)的家庭成員，用各種方式承擔(dān)其家庭生活的責(zé)任。老人撫養(yǎng)了孩子并留下財(cái)產(chǎn)，老了由孩子們贍養(yǎng)，代代相傳。由家庭承擔(dān)社會(huì)保障的功能有其自身的優(yōu)勢(shì)：由于老人很容易在家庭中找到一些有益的工作，既有利于其自身的身心健康，也減輕年輕成員的家庭負(fù)擔(dān)，降低了家庭保障的經(jīng)濟(jì)成本。同時(shí)，在對(duì)于老人需求的了解上，家庭成員具有其他人不可替代的優(yōu)勢(shì)，能夠及時(shí)對(duì)偶然事件采取合適的處置措施。
但家庭保障機(jī)制的缺陷也是十分明顯的。首先是它的極不穩(wěn)定性，家庭中主要?jiǎng)趧?dòng)力的病殘或者子女的早逝，都可能導(dǎo)致家庭保障機(jī)制的瓦解。同時(shí)，家庭承擔(dān)保障功能還必須具備一些條件包括：社會(huì)的生產(chǎn)條件和家庭收入基本不變，如春耕秋收，在正常的氣候條件下每年的播種成本和收割收益是基本不變的。在此基礎(chǔ)上，還必須由一個(gè)具有理智的人來(lái)合理安排全家人的收入和支出，尤其是為病一老、殘之需留有必不可少的積蓄。這個(gè)具有理智的人能夠?qū)彝トw成員的收入和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行集中調(diào)節(jié)，可以集中家庭財(cái)力和人力抵御各種可能出現(xiàn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在社會(huì)的道德層面和社會(huì)習(xí)俗中，老年人控制財(cái)產(chǎn)，養(yǎng)兒防老是主流的社會(huì)共識(shí)，忠孝節(jié)義不僅是支撐家庭保障功能的道德基石，而且得到社會(huì)法律的強(qiáng)制性支持，甚至不惜以重罪來(lái)懲罰本來(lái)是道德教育范疇的行為。
以集我國(guó)封建法律之大成的唐律為例，在家庭關(guān)系中，唐律全面確認(rèn)家長(zhǎng)的權(quán)威，對(duì)父權(quán)的維護(hù)突出表現(xiàn)在以刑罰的手段全面確認(rèn)父系尊長(zhǎng)在家庭中的絕對(duì)權(quán)威。要求子孫服從和善事祖父母父母，嚴(yán)懲“不孝”的犯罪行為?！短坡墒枳h》根據(jù)儒家經(jīng)典，將“孝”解釋為“無(wú)違”和“善事父母”，將子孫的一系列違禮行為列為“十惡”之一的“不孝”，處以重刑，如違犯教令，供養(yǎng)有缺，聞祖父母父母喪匿不舉哀，居父母喪嫁娶，告發(fā)祖父母父母等，均處以較重刑罰（徒、流甚至死刑）。為確保父系家長(zhǎng)在家庭中的財(cái)產(chǎn)權(quán)。根據(jù)《禮記》中的“父母在，……不敢私其財(cái)”，唐律規(guī)定：祖父母父母在，子孫別籍異財(cái)（即另立戶籍，分割家財(cái)）者徒三年，甚至未經(jīng)家長(zhǎng)許可，私自動(dòng)用家庭財(cái)產(chǎn)的，也要依數(shù)量多少處以一定刑罰。為了體現(xiàn)“父為子綱”和“夫?yàn)槠蘧V”，規(guī)定了對(duì)不孝、惡逆、不睦、不義、內(nèi)亂等行為的嚴(yán)懲以及七出、義絕等一系列原則制度，以確認(rèn)和維護(hù)以父權(quán)和夫權(quán)為核心的封建家族制度。由此，整個(gè)社會(huì)機(jī)制不遺余力地引導(dǎo)人們自愿地向老年人提供贍養(yǎng)，因?yàn)樯鐣?huì)和家庭成員都把老年人的幸?？醋魇钦麄€(gè)家庭的幸福和榮譽(yù)，并且了解這種贍養(yǎng)模式與自己的密切聯(lián)系，即他們知道總有一天自己也要依靠子女生活。
隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、法律和人口的改變，家庭抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的功能走向衰落。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生產(chǎn)方式的改變，以城市為基礎(chǔ)的工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展起來(lái)在很大程度上取代了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。例如，隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，傳統(tǒng)的土地保障功能正在弱化。從1997年到2005年的九年間，中國(guó)耕地總量?jī)魷p少1．2億畝。目前中國(guó)人均耕地只有1．41畝，不到世界人均水平的40％。全國(guó)已經(jīng)有4000多萬(wàn)失地農(nóng)民，每年還要增加260多萬(wàn)被征地農(nóng)民。農(nóng)業(yè)人口下降，子女離開(kāi)故鄉(xiāng)到城市就業(yè)和安家成為一個(gè)國(guó)家走向現(xiàn)代化的標(biāo)志。據(jù)《中國(guó)老年報(bào)》報(bào)道：由于近些年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的人口流動(dòng)等原因，我國(guó)老年人口的比重出現(xiàn)了農(nóng)村高于城市的現(xiàn)象。人口流動(dòng)主要是從農(nóng)村遷往城市，導(dǎo)致城市新增年輕人很多，而農(nóng)村“留守”老人卻逐漸增加。從絕對(duì)數(shù)看，農(nóng)村60歲以上老年人口有O．88億人，城鎮(zhèn)則只有O．46億人，農(nóng)村老年人口占全國(guó)老年人口總數(shù)的75％。[1]人口流動(dòng)的增加和受教育程度的差距，在動(dòng)搖傳統(tǒng)觀念的同時(shí)，還在家庭成員中制造了代際距離。在制度層面上，遺產(chǎn)稅和繼承法使老人通過(guò)控制財(cái)產(chǎn)來(lái)促使年輕一代贍養(yǎng)的手段也失去了先前的威力。出生率在下降，人口向老齡化發(fā)展進(jìn)一步弱化了家庭抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的作用。[2]
但遺憾的是，與城市社會(huì)保障制度發(fā)展不同步的農(nóng)村社會(huì)保障制度“舉步維艱”，城鄉(xiāng)社會(huì)保障之間的鴻溝越拉越大。統(tǒng)計(jì)表明，199l-2001年城市人均社會(huì)保障支出占人均GDP的比重平均為15％，已經(jīng)達(dá)到某些發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)70年代的社會(huì)保障水平，而農(nóng)村僅為0．1 8％，城市人均社會(huì)保障費(fèi)用支出是農(nóng)村居民的90倍之多。2002年的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)全部收入僅32億元，平均享受水平僅為城市的O．72％。[3]對(duì)此，鄭功成的看法是：“任何國(guó)家的社會(huì)保障制度，都強(qiáng)調(diào)公平性，制度一定是統(tǒng)一的，不可能按照城市和鄉(xiāng)村來(lái)劃分。一個(gè)社會(huì)保障制度的確立可以先城市后鄉(xiāng)村，但是不存在城市是一套，農(nóng)村又是另外一套。但中國(guó)現(xiàn)在的城鄉(xiāng)差距很大，要達(dá)到制度一元化的目標(biāo)，還需要過(guò)程。我們過(guò)去談的'農(nóng)村社會(huì)保障'實(shí)際上應(yīng)該是'農(nóng)村居民的社會(huì)保障'.考慮農(nóng)村居民的社會(huì)保障，就要考慮到他們的分化問(wèn)題，但不管他是穩(wěn)定狀態(tài)的農(nóng)村居民還是流動(dòng)狀態(tài)的農(nóng)村居民，對(duì)社會(huì)保障都有需求，不過(guò)這種需求是有差異的?！盵4]
二、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的困境與原因
我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度是從農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)著手的，并且首先在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和比較發(fā)達(dá)的地區(qū)開(kāi)展。
1987年3月，國(guó)務(wù)院決定進(jìn)行建立我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)保障體系的探索。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和富裕地區(qū)；以村（少數(shù)為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）為主體的社區(qū)型養(yǎng)老保障方式開(kāi)始出現(xiàn)。到1989年6月，全國(guó)有19個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）進(jìn)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，參加人數(shù)達(dá)90多萬(wàn)人，積累資金4100萬(wàn)元，已有21．6萬(wàn)農(nóng)民開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金。2005年末全國(guó)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為5A4 2萬(wàn)人，比上年末增加64萬(wàn)人，全年共有302萬(wàn)農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，比上年增加97萬(wàn)人。全年共支付養(yǎng)老金21億元。年末農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存310億元。[5]
與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不同，農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的突出特點(diǎn)是政府不投入，實(shí)行完全積累的個(gè)人賬戶，農(nóng)民享有的養(yǎng)老金水平與交費(fèi)多少直接掛鉤o 1997年，東南亞金融危機(jī)來(lái)臨，中國(guó)國(guó)內(nèi)的金融風(fēng)險(xiǎn)控制和金融秩序整頓也被提上日程。當(dāng)年11月，國(guó)務(wù)院成立12個(gè)金融秩序整頓小組，“農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)”被列為保險(xiǎn)業(yè)整頓的第三專題組。按照1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，在中央政府層面，職能和機(jī)構(gòu)由民政部移交新成立的勞動(dòng)和社會(huì)保障部，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司也從民政部成建制地轉(zhuǎn)入勞動(dòng)和社會(huì)保障部。東部地區(qū)一些省份，由于地方政府財(cái)力較為雄厚，有條件予以支持，整體移交較為順利，其后的運(yùn)作也較為平穩(wěn)。在中西部相當(dāng)一部分省區(qū)，由于各地對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不一，農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)處于進(jìn)退兩難的境地，通行的做法是簡(jiǎn)單退保。[6]
由于農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)管理體制的漏洞，農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)基金在全國(guó)各省都面臨風(fēng)險(xiǎn)，包括投資風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、支付風(fēng)險(xiǎn)等。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部《2005年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告》，1996年以來(lái)，養(yǎng)老金支出每年都以超過(guò)30％以上的速度增長(zhǎng)，隨著農(nóng)村老齡化程度的加劇，領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)、養(yǎng)老金支出將會(huì)繼續(xù)大幅增加。[7]挪用農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的刑事案件時(shí)有發(fā)生。[8]這些事件更加劇了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的困難和風(fēng)險(xiǎn)。
導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障舉步維艱有法制和觀念兩方面的原因。素以公正平等為標(biāo)志的法律在這上面也深深打上了城鄉(xiāng)二元制度的烙印。1996年8月29日通過(guò)的《老年人權(quán)益保障法》是我國(guó)第一部以法律形式保障老年人權(quán)益的法律，就將農(nóng)村養(yǎng)老保障責(zé)任推給了家庭。該法第10條規(guī)定：“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭，家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心和照料老年人。”這確立了家庭養(yǎng)老的法律地位，但這樣的規(guī)定對(duì)于城鄉(xiāng)居民卻有不同的意義。該法第21條規(guī)定：“老年人依法享有的養(yǎng)老金和其他待遇應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ?。有關(guān)組織必須按時(shí)足額支付養(yǎng)老金，不得無(wú)故拖欠，不得挪用。國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平提高和職工工資增長(zhǎng)的情況增加養(yǎng)老金。”這表明法律保護(hù)已經(jīng)享有養(yǎng)老保障的權(quán)利人，主要為城鎮(zhèn)居民。“農(nóng)村除根據(jù)情況建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度外，有條件的還可以將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養(yǎng)老基地，收益供老年人養(yǎng)老。”（《老年人權(quán)益保障法》第22條）表明絕大部分農(nóng)民的養(yǎng)老責(zé)任完全在于家庭。
就觀念而言，“一些領(lǐng)導(dǎo)與研究人員認(rèn)為我國(guó)仍然是發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為時(shí)太早，風(fēng)險(xiǎn)太大，不具備可行性?！盵9]然而，從一些歐洲國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，丹麥、瑞典、葡萄牙與西班牙分別于1 89l、191 3、1919與1947年開(kāi)始通過(guò)立法在農(nóng)村建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，當(dāng)時(shí)這四個(gè)國(guó)家的人均國(guó)民生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于中國(guó)1999年可比值水平的79．3％、99．9％、46．6％與73．3％。歐盟15個(gè)成員國(guó)將農(nóng)民納入基本養(yǎng)老保障制度在時(shí)間上大致從20世紀(jì)下半葉到20世紀(jì)末。同這些國(guó)家建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的平均農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比例、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、人均收入等比較，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平都達(dá)到或超過(guò)這些國(guó)家的條件。[10]
所以，社會(huì)保障并不是一種奢侈品，只有等到經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)時(shí)才能建立。誠(chéng)如薩繆爾·約翰遜早在1770年所言：“給窮人體面的供給乃是對(duì)文明的真正考驗(yàn)?！盵11]社會(huì)保障為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供的是低的生活保障。由于種種原因?qū)е鹿駴](méi)有或者只有很少的收入來(lái)源，生活難以為繼的情形并不是經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)后才會(huì)出現(xiàn)的社會(huì)現(xiàn)象，而是與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展同步和共生的社會(huì)現(xiàn)象。國(guó)家和社會(huì)所要做的不是等待經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來(lái)消除這種現(xiàn)象，而是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中解決問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的前提，未能解決或者解決不好反倒是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的障礙。而且我們也不可能等到經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展了，社會(huì)保障的立法條件也完全成熟了才來(lái)創(chuàng)建它。
三、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障法制化的理由與構(gòu)想
首先需要明確，社會(huì)保障是全體社會(huì)成員所必需的，它是社會(huì)成員生存、生活和保持人格尊嚴(yán)必不可少的。正如德國(guó)學(xué)者霍爾斯特·杰格爾所言：“在每個(gè)人的一生中都會(huì)出現(xiàn)困境，例如生病、失業(yè)、事故、老年、死亡、生育多胞胎、生育一個(gè)有殘疾的孩子、住戶困難等等。在這種情況下，他迫切需要他的家庭、鄰居、救濟(jì)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或者國(guó)家的幫助。而人的尊嚴(yán)和價(jià)值要求一個(gè)有效的保障。只有在充分的社會(huì)保障的基礎(chǔ)上——同時(shí)有精神自由——人們的人格才能得到公平的發(fā)展?！盵12]
農(nóng)村的保障應(yīng)當(dāng)從家庭走向社會(huì)的制度性原因還在于，建立起有效的保障機(jī)制涉及社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域多（政治、經(jīng)濟(jì)、金融、家庭）、范圍廣（政府、各類企業(yè)、全體公民），必須有強(qiáng)制性的調(diào)控手段，依靠法律來(lái)建立。在現(xiàn)代社會(huì)中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，市場(chǎng)機(jī)制的失靈和個(gè)人對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的控制能力有限，也決法了全體公民的保障需要依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施。以養(yǎng)老為例，家庭養(yǎng)老資源減少，子女、孫子女處于激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，同時(shí)老齡化日趨嚴(yán)重，難以承擔(dān)照顧老人的重任。養(yǎng)老保險(xiǎn)是全體社會(huì)成員的老年生活的基本需求，具有長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄和延期支付的特征，其周期性長(zhǎng)和風(fēng)險(xiǎn)性大的特點(diǎn)要求真實(shí)的信息交流管理和強(qiáng)制性的信用責(zé)任，而正是法律手段的長(zhǎng)處所在。就社會(huì)成員個(gè)人而言，年輕時(shí)的短視使之不愿為老年時(shí)作出應(yīng)有的儲(chǔ)蓄，當(dāng)其年老時(shí)就只能依靠他人和社會(huì)。但如果社會(huì)不強(qiáng)制其成員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，則后的結(jié)果便只能是誰(shuí)都無(wú)所依靠。加之農(nóng)村貧困的存在，必然有一部分人缺乏進(jìn)行養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的可能。金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)和保險(xiǎn)公司在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中成敗的不確定性，作為個(gè)人的社會(huì)成員對(duì)于自己儲(chǔ)蓄回報(bào)的不可控制，對(duì)于投入商業(yè)保險(xiǎn)的預(yù)期的不能確定，都要求國(guó)家依法建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這也是世界上166個(gè)國(guó)家中90％即160個(gè)以上的國(guó)家實(shí)施強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)的理由所在。在醫(yī)療保險(xiǎn)中，由于疾病是人們不能確定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之一。醫(yī)療服務(wù)具有治病救人和追求利潤(rùn)的雙重功能，醫(yī)療服務(wù)專業(yè)性強(qiáng)，管理成本高，醫(yī)務(wù)人員和求治病人信息不對(duì)稱，醫(yī)療費(fèi)用的急劇增長(zhǎng)已成全社會(huì)難以承受的困難，制定法律來(lái)規(guī)范醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)的必要性就顯而易見(jiàn)了。
養(yǎng)老、抵御疾病等是全體公民生活的基本需要，也是國(guó)家的義務(wù)和全體公民的權(quán)利，并且也已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)中的憲法性原則。社會(huì)保障制度化、法律化的意義不僅在于把保障的范圍擴(kuò)大到每一個(gè)需要保障的公民，而且明確了由國(guó)家擔(dān)負(fù)起社會(huì)保障的責(zé)任，使全體社會(huì)成員能得到低限度的生活保障。[13]國(guó)家的干預(yù)和介入既標(biāo)志著國(guó)家具有了新的社會(huì)管理職能，也表明了人類社會(huì)自身認(rèn)識(shí)程度的深化。人類通過(guò)自己的實(shí)踐證明了馬克思主義關(guān)于人在本質(zhì)上是社會(huì)動(dòng)物的論斷——孤立的個(gè)人在將自身風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給國(guó)家和社會(huì)的同時(shí)也完成了將自己融入國(guó)家和社會(huì)的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)了個(gè)人發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的同步。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程同倫理道德的進(jìn)步通過(guò)法律的紐帶聯(lián)系起來(lái)，法律調(diào)整社會(huì)關(guān)系的公平性也正好吻合了社會(huì)保障意在實(shí)現(xiàn)的社會(huì)公平。
構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障法律制度有兩種可供選擇的模式。
一是制定統(tǒng)一的《社會(huì)保障法》或《社會(huì)保險(xiǎn)法》。在社會(huì)保障上給城市居民與農(nóng)村居民同樣的待遇，實(shí)現(xiàn)公平的社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的平等的社會(huì)保障權(quán)。社會(huì)保障建設(shè)講究和追求的是社會(huì)公平，所有公民都應(yīng)納入社會(huì)保障體系之中。建立包括農(nóng)民在內(nèi)的全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)是社會(huì)保障法制的應(yīng)有之義。這樣有利于減少社會(huì)保障的管理和運(yùn)營(yíng)成本，降低社會(huì)保障基金的流失風(fēng)險(xiǎn)。統(tǒng)一的社會(huì)保障立法也會(huì)減少社會(huì)成員之間的矛盾，增強(qiáng)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。
這一模式在2006年4月10日由國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的勞動(dòng)和保障部《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見(jiàn)》中已見(jiàn)端倪：通知要求采取多種方式保障被征地農(nóng)民的基本生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和被征地農(nóng)民不同年齡段，制定保持基本生活水平不下降的辦法和養(yǎng)老保障辦法。對(duì)符合享受城市居民低生活保障條件的，應(yīng)按規(guī)定納入城市居民低生活保障范圍。已開(kāi)展城市醫(yī)療救助制度試點(diǎn)的地區(qū)，對(duì)符合醫(yī)療救助條件的要按規(guī)定納入救助范圍。有條件的地區(qū)可將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)參保范圍，通過(guò)現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系解決其基本生活保障問(wèn)題。但就筆者接觸到的正在起草的《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》，并沒(méi)有突破現(xiàn)存的二元體制。這或許是由立法記錄現(xiàn)存的社會(huì)關(guān)系而不創(chuàng)設(shè)新的社會(huì)關(guān)系使然。
二是為農(nóng)村社會(huì)保障專門立法。這已有德國(guó)的先例：1994年6月10日通過(guò)的《農(nóng)業(yè)社會(huì)保障改革法》為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民、與他們共同勞動(dòng)的配偶和其他共同勞動(dòng)的成員提供保障。農(nóng)民保險(xiǎn)的待遇包括：醫(yī)療和康復(fù)補(bǔ)充待遇、法定老年年金、喪失勞動(dòng)能力年金、寡婦年金/鰥夫年金和父母一方去世后的孤兒年金。農(nóng)民老年保險(xiǎn)的資金通過(guò)受保險(xiǎn)人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)和聯(lián)邦津貼籌集。共同勞動(dòng)的家庭成員繳納一半保險(xiǎn)費(fèi)。[14]
專門的立法可以更充分地體現(xiàn)農(nóng)民的實(shí)際需求，也可以更充分地滿足農(nóng)民的實(shí)際需要。例如，在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集上，采取政府組織引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合的方法，逐步加大法律的強(qiáng)制性。但在養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的交納上，根據(jù)農(nóng)村勞動(dòng)者經(jīng)濟(jì)條件差別大、收入不穩(wěn)定的實(shí)際情況，在參加保險(xiǎn)的年齡、繳費(fèi)的時(shí)間及數(shù)額、集體補(bǔ)助的比例上體現(xiàn)出靈活性。同時(shí)，為了適應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)和農(nóng)村人口從事務(wù)工、務(wù)農(nóng)、經(jīng)商，流動(dòng)性大的實(shí)際情況，要求農(nóng)村中各類人員都統(tǒng)一參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨人遷移，勞動(dòng)者本身不會(huì)因流動(dòng)而失去保障，從而促進(jìn)勞動(dòng)力的流動(dòng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成。按照國(guó)家政策扶持、農(nóng)民自我保障、集體輔助保障的原則，建立起低交費(fèi)、廣覆蓋、適度保障的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。
人類社會(huì)對(duì)其行為模式的選擇似乎都沒(méi)有跳出利弊權(quán)衡取其重輕的軌跡。對(duì)于在一個(gè)社會(huì)中建立統(tǒng)一或二套社會(huì)保障法律制度，筆者在不同場(chǎng)合分別求教于德國(guó)和英國(guó)的專家們。德國(guó)的專家告訴我：德國(guó)公務(wù)員的社會(huì)保障體系之所以單獨(dú)存在，是因?yàn)榻⒐珓?wù)員社會(huì)保障體系時(shí)原有的社會(huì)保障體制早已成型；如果現(xiàn)在新建社會(huì)保障體系，一定會(huì)建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體制。英國(guó)的專家則給我講故事：一個(gè)路人在村中問(wèn)去前面村莊的路，村民告訴他：如果我是你，就不會(huì)走到村里來(lái)，而是從村外徑直前往；但你已經(jīng)走到這里了，就從這里繼續(xù)往前走吧！
注釋:
[1]《我國(guó)農(nóng)村老齡化略快于城市》，參見(jiàn)《中國(guó)老年報(bào)》2004年4月9日。另見(jiàn)焦開(kāi)山：“計(jì)劃生育政策在農(nóng)村推行之后，農(nóng)村家庭類型由拓展型家庭向核心家庭轉(zhuǎn)變，家庭人口規(guī)模逐漸縮小。農(nóng)村家庭常住人口數(shù)量由1978年戶均5．7人下降到2003年的4．1人。加上大量的青壯年勞動(dòng)力流向了城市，這導(dǎo)致農(nóng)村老齡化程度比城市更加嚴(yán)重。2000年人口普查資料顯示，農(nóng)村人口老齡化水平是7．5％，而城市只有6．4％?！薄爸袊?guó)二元社會(huì)保障制度的終結(jié)”，光明網(wǎng)，2006年7月20日。
[2]由于大量的年輕人從農(nóng)村遷移流向城鎮(zhèn)，現(xiàn)在與今后幾十年農(nóng)村人口老化程度高于城鎮(zhèn)。我國(guó)農(nóng)村與城鎮(zhèn)2000年65歲老人占總?cè)丝诘谋壤謩e為7．2％與6．3％。在比較保守的中死亡率和中生育率以及假定農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移的年齡結(jié)構(gòu)分布與2000年相同的預(yù)測(cè)方案下，我國(guó)2020年農(nóng)村、城鎮(zhèn)65歲及以上老人比例分別為15．6％和9．0％，2050年分別為32．7％與21．2％。這是因?yàn)?0世紀(jì)五、六十年代生育高峰期出生的農(nóng)村中年人向城鎮(zhèn)遷移的機(jī)率比年輕人要低。而這一龐大人群將陸續(xù)成為老人，并且大多數(shù)留住農(nóng)村；他們正好又趕上了自七十年代初開(kāi)始的卓有成效的計(jì)劃生育。這些人很多只有一個(gè)或兩個(gè)子女。當(dāng)他們成為老人時(shí)，子女可能已離開(kāi)農(nóng)村。因此，農(nóng)村老人今后仍然完全靠家庭養(yǎng)老是不現(xiàn)實(shí)的。“退休金缺口與農(nóng)村養(yǎng)老保障，政府與公眾關(guān)注的問(wèn)題”，勞動(dòng)新聞網(wǎng)，2005年8月29日。
[3]焦開(kāi)山：《中國(guó)二元社會(huì)保障制度的終結(jié)》，光明網(wǎng)，2006年7月20日。
[5]勞動(dòng)和社會(huì)保障部，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2005年度勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，www．molss．gov．cn，2006年6月12日。
[6]1997年，全國(guó)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)8000多萬(wàn)人。目前已退保的農(nóng)民為2000萬(wàn)左右。四川省1998年農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)高峰時(shí)，參保農(nóng)民有360萬(wàn)人，占全省農(nóng)民的5．37％。此后這一項(xiàng)活動(dòng)仍在繼續(xù)，但參加人數(shù)逐漸減少，2005年底降至291萬(wàn)人。在中西部地區(qū)絕大多數(shù)省份，參保農(nóng)民人數(shù)都處于絕對(duì)下降之中。見(jiàn)常紅曉、何禹欣：《農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)不相信烏托邦》，載《財(cái)經(jīng)》2006年6月26日。
[7]常紅曉、何禹欣：《農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)不相信烏托邦》，載《財(cái)經(jīng)》2006年6月26日。
[8]劉德安、吳錫章：《云南紅河州原民政局長(zhǎng)終審判無(wú)期》，新華網(wǎng)，2006年4月24日。
[9]“退休金缺口與農(nóng)村養(yǎng)老保障，政府與公眾關(guān)注的問(wèn)題”，勞動(dòng)新聞網(wǎng)，2005年8月29日。
[10]參見(jiàn)焦開(kāi)山：《中國(guó)二元社會(huì)保障制度的終結(jié)》，光明網(wǎng)，2006年7月20日。
[11]轉(zhuǎn)引自羅伯特·伊斯特著：《社會(huì)保障法》，周長(zhǎng)征等譯，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2003年第l版，第1頁(yè)。
[12] 霍爾斯特·杰格爾：《社會(huì)保險(xiǎn)入門——論及社會(huì)保障法的其他領(lǐng)域》，劉翠霄譯，中國(guó)法制出版社1998年第1版，第1頁(yè)。
[13]相關(guān)的例證有：1929—1933年，美國(guó)經(jīng)歷著嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。當(dāng)政的胡佛總統(tǒng)以恪守憲法條文為由拒絕由聯(lián)邦國(guó)庫(kù)撥款，任由各州自行實(shí)施社會(huì)自愿捐款救濟(jì)，從而加劇了社會(huì)矛盾，為羅斯福取而代之、實(shí)施“新政”創(chuàng)造了條件。羅斯福將頒布于1935年的世界上第一部《社會(huì)保險(xiǎn)法》稱之為“新政”立法的“一方奠基石”。參見(jiàn)黎建飛：《美國(guó)的社會(huì)立法》，載中國(guó)社會(huì)科學(xué)院美國(guó)研究所《美國(guó)研究參考資料》1989年第10期。
[14] 霍爾斯特·杰格爾，前引書，第146—149頁(yè)。（中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院·黎建飛）
由于我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式發(fā)生了根本改變，家庭保障的模式已經(jīng)不再行之有效。在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中推進(jìn)農(nóng)村的社會(huì)保障建設(shè)并建立相關(guān)的法律制度已刻不容緩。
一、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的歷史與現(xiàn)狀
我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)社會(huì)成員實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元保障體制：城市居民實(shí)行社會(huì)保障體系，農(nóng)村則是以家庭為主的保障體系。農(nóng)村沒(méi)有像城市一樣建立起社會(huì)保障制度，而是建立了一套建立在集體經(jīng)濟(jì)之上的集體保障制度。當(dāng)時(shí)農(nóng)村的土地歸集體所有，并由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，人們參加集體勞動(dòng)，平均分配勞動(dòng)報(bào)酬。當(dāng)其完全喪失勞動(dòng)能力時(shí)退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，由家庭中具有生產(chǎn)能力的成員負(fù)責(zé)其基本的生活品供應(yīng)。而對(duì)一些沒(méi)有勞動(dòng)能力，且無(wú)依無(wú)靠的老人由生產(chǎn)集體實(shí)行五保，即保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬。自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)解體，原有的集體保障消失了，農(nóng)村的養(yǎng)老方式直接體現(xiàn)為家庭保障。
家庭為其成員提供抵御各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的保障，在傳統(tǒng)社會(huì)里，無(wú)論是以父子關(guān)系為核心的東方家庭，還是以夫妻關(guān)系為核心的西方家庭都普遍性地存在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間。尤其在東方國(guó)家，老人與自己的孩子居住在一個(gè)大家庭（三代或者三代以上）里，包括老人和孩子在內(nèi)的家庭成員，用各種方式承擔(dān)其家庭生活的責(zé)任。老人撫養(yǎng)了孩子并留下財(cái)產(chǎn)，老了由孩子們贍養(yǎng)，代代相傳。由家庭承擔(dān)社會(huì)保障的功能有其自身的優(yōu)勢(shì)：由于老人很容易在家庭中找到一些有益的工作，既有利于其自身的身心健康，也減輕年輕成員的家庭負(fù)擔(dān)，降低了家庭保障的經(jīng)濟(jì)成本。同時(shí)，在對(duì)于老人需求的了解上，家庭成員具有其他人不可替代的優(yōu)勢(shì)，能夠及時(shí)對(duì)偶然事件采取合適的處置措施。
但家庭保障機(jī)制的缺陷也是十分明顯的。首先是它的極不穩(wěn)定性，家庭中主要?jiǎng)趧?dòng)力的病殘或者子女的早逝，都可能導(dǎo)致家庭保障機(jī)制的瓦解。同時(shí)，家庭承擔(dān)保障功能還必須具備一些條件包括：社會(huì)的生產(chǎn)條件和家庭收入基本不變，如春耕秋收，在正常的氣候條件下每年的播種成本和收割收益是基本不變的。在此基礎(chǔ)上，還必須由一個(gè)具有理智的人來(lái)合理安排全家人的收入和支出，尤其是為病一老、殘之需留有必不可少的積蓄。這個(gè)具有理智的人能夠?qū)彝トw成員的收入和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行集中調(diào)節(jié)，可以集中家庭財(cái)力和人力抵御各種可能出現(xiàn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在社會(huì)的道德層面和社會(huì)習(xí)俗中，老年人控制財(cái)產(chǎn)，養(yǎng)兒防老是主流的社會(huì)共識(shí)，忠孝節(jié)義不僅是支撐家庭保障功能的道德基石，而且得到社會(huì)法律的強(qiáng)制性支持，甚至不惜以重罪來(lái)懲罰本來(lái)是道德教育范疇的行為。
以集我國(guó)封建法律之大成的唐律為例，在家庭關(guān)系中，唐律全面確認(rèn)家長(zhǎng)的權(quán)威，對(duì)父權(quán)的維護(hù)突出表現(xiàn)在以刑罰的手段全面確認(rèn)父系尊長(zhǎng)在家庭中的絕對(duì)權(quán)威。要求子孫服從和善事祖父母父母，嚴(yán)懲“不孝”的犯罪行為?！短坡墒枳h》根據(jù)儒家經(jīng)典，將“孝”解釋為“無(wú)違”和“善事父母”，將子孫的一系列違禮行為列為“十惡”之一的“不孝”，處以重刑，如違犯教令，供養(yǎng)有缺，聞祖父母父母喪匿不舉哀，居父母喪嫁娶，告發(fā)祖父母父母等，均處以較重刑罰（徒、流甚至死刑）。為確保父系家長(zhǎng)在家庭中的財(cái)產(chǎn)權(quán)。根據(jù)《禮記》中的“父母在，……不敢私其財(cái)”，唐律規(guī)定：祖父母父母在，子孫別籍異財(cái)（即另立戶籍，分割家財(cái)）者徒三年，甚至未經(jīng)家長(zhǎng)許可，私自動(dòng)用家庭財(cái)產(chǎn)的，也要依數(shù)量多少處以一定刑罰。為了體現(xiàn)“父為子綱”和“夫?yàn)槠蘧V”，規(guī)定了對(duì)不孝、惡逆、不睦、不義、內(nèi)亂等行為的嚴(yán)懲以及七出、義絕等一系列原則制度，以確認(rèn)和維護(hù)以父權(quán)和夫權(quán)為核心的封建家族制度。由此，整個(gè)社會(huì)機(jī)制不遺余力地引導(dǎo)人們自愿地向老年人提供贍養(yǎng)，因?yàn)樯鐣?huì)和家庭成員都把老年人的幸?？醋魇钦麄€(gè)家庭的幸福和榮譽(yù)，并且了解這種贍養(yǎng)模式與自己的密切聯(lián)系，即他們知道總有一天自己也要依靠子女生活。
隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、法律和人口的改變，家庭抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的功能走向衰落。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生產(chǎn)方式的改變，以城市為基礎(chǔ)的工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展起來(lái)在很大程度上取代了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。例如，隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，傳統(tǒng)的土地保障功能正在弱化。從1997年到2005年的九年間，中國(guó)耕地總量?jī)魷p少1．2億畝。目前中國(guó)人均耕地只有1．41畝，不到世界人均水平的40％。全國(guó)已經(jīng)有4000多萬(wàn)失地農(nóng)民，每年還要增加260多萬(wàn)被征地農(nóng)民。農(nóng)業(yè)人口下降，子女離開(kāi)故鄉(xiāng)到城市就業(yè)和安家成為一個(gè)國(guó)家走向現(xiàn)代化的標(biāo)志。據(jù)《中國(guó)老年報(bào)》報(bào)道：由于近些年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的人口流動(dòng)等原因，我國(guó)老年人口的比重出現(xiàn)了農(nóng)村高于城市的現(xiàn)象。人口流動(dòng)主要是從農(nóng)村遷往城市，導(dǎo)致城市新增年輕人很多，而農(nóng)村“留守”老人卻逐漸增加。從絕對(duì)數(shù)看，農(nóng)村60歲以上老年人口有O．88億人，城鎮(zhèn)則只有O．46億人，農(nóng)村老年人口占全國(guó)老年人口總數(shù)的75％。[1]人口流動(dòng)的增加和受教育程度的差距，在動(dòng)搖傳統(tǒng)觀念的同時(shí)，還在家庭成員中制造了代際距離。在制度層面上，遺產(chǎn)稅和繼承法使老人通過(guò)控制財(cái)產(chǎn)來(lái)促使年輕一代贍養(yǎng)的手段也失去了先前的威力。出生率在下降，人口向老齡化發(fā)展進(jìn)一步弱化了家庭抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的作用。[2]
但遺憾的是，與城市社會(huì)保障制度發(fā)展不同步的農(nóng)村社會(huì)保障制度“舉步維艱”，城鄉(xiāng)社會(huì)保障之間的鴻溝越拉越大。統(tǒng)計(jì)表明，199l-2001年城市人均社會(huì)保障支出占人均GDP的比重平均為15％，已經(jīng)達(dá)到某些發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)70年代的社會(huì)保障水平，而農(nóng)村僅為0．1 8％，城市人均社會(huì)保障費(fèi)用支出是農(nóng)村居民的90倍之多。2002年的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)全部收入僅32億元，平均享受水平僅為城市的O．72％。[3]對(duì)此，鄭功成的看法是：“任何國(guó)家的社會(huì)保障制度，都強(qiáng)調(diào)公平性，制度一定是統(tǒng)一的，不可能按照城市和鄉(xiāng)村來(lái)劃分。一個(gè)社會(huì)保障制度的確立可以先城市后鄉(xiāng)村，但是不存在城市是一套，農(nóng)村又是另外一套。但中國(guó)現(xiàn)在的城鄉(xiāng)差距很大，要達(dá)到制度一元化的目標(biāo)，還需要過(guò)程。我們過(guò)去談的'農(nóng)村社會(huì)保障'實(shí)際上應(yīng)該是'農(nóng)村居民的社會(huì)保障'.考慮農(nóng)村居民的社會(huì)保障，就要考慮到他們的分化問(wèn)題，但不管他是穩(wěn)定狀態(tài)的農(nóng)村居民還是流動(dòng)狀態(tài)的農(nóng)村居民，對(duì)社會(huì)保障都有需求，不過(guò)這種需求是有差異的?！盵4]
二、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的困境與原因
我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度是從農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)著手的，并且首先在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和比較發(fā)達(dá)的地區(qū)開(kāi)展。
1987年3月，國(guó)務(wù)院決定進(jìn)行建立我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)保障體系的探索。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和富裕地區(qū)；以村（少數(shù)為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）為主體的社區(qū)型養(yǎng)老保障方式開(kāi)始出現(xiàn)。到1989年6月，全國(guó)有19個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）進(jìn)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，參加人數(shù)達(dá)90多萬(wàn)人，積累資金4100萬(wàn)元，已有21．6萬(wàn)農(nóng)民開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金。2005年末全國(guó)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為5A4 2萬(wàn)人，比上年末增加64萬(wàn)人，全年共有302萬(wàn)農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，比上年增加97萬(wàn)人。全年共支付養(yǎng)老金21億元。年末農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存310億元。[5]
與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不同，農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的突出特點(diǎn)是政府不投入，實(shí)行完全積累的個(gè)人賬戶，農(nóng)民享有的養(yǎng)老金水平與交費(fèi)多少直接掛鉤o 1997年，東南亞金融危機(jī)來(lái)臨，中國(guó)國(guó)內(nèi)的金融風(fēng)險(xiǎn)控制和金融秩序整頓也被提上日程。當(dāng)年11月，國(guó)務(wù)院成立12個(gè)金融秩序整頓小組，“農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)”被列為保險(xiǎn)業(yè)整頓的第三專題組。按照1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，在中央政府層面，職能和機(jī)構(gòu)由民政部移交新成立的勞動(dòng)和社會(huì)保障部，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司也從民政部成建制地轉(zhuǎn)入勞動(dòng)和社會(huì)保障部。東部地區(qū)一些省份，由于地方政府財(cái)力較為雄厚，有條件予以支持，整體移交較為順利，其后的運(yùn)作也較為平穩(wěn)。在中西部相當(dāng)一部分省區(qū)，由于各地對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不一，農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)處于進(jìn)退兩難的境地，通行的做法是簡(jiǎn)單退保。[6]
由于農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)管理體制的漏洞，農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)基金在全國(guó)各省都面臨風(fēng)險(xiǎn)，包括投資風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、支付風(fēng)險(xiǎn)等。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部《2005年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告》，1996年以來(lái)，養(yǎng)老金支出每年都以超過(guò)30％以上的速度增長(zhǎng)，隨著農(nóng)村老齡化程度的加劇，領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)、養(yǎng)老金支出將會(huì)繼續(xù)大幅增加。[7]挪用農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的刑事案件時(shí)有發(fā)生。[8]這些事件更加劇了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的困難和風(fēng)險(xiǎn)。
導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障舉步維艱有法制和觀念兩方面的原因。素以公正平等為標(biāo)志的法律在這上面也深深打上了城鄉(xiāng)二元制度的烙印。1996年8月29日通過(guò)的《老年人權(quán)益保障法》是我國(guó)第一部以法律形式保障老年人權(quán)益的法律，就將農(nóng)村養(yǎng)老保障責(zé)任推給了家庭。該法第10條規(guī)定：“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭，家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心和照料老年人。”這確立了家庭養(yǎng)老的法律地位，但這樣的規(guī)定對(duì)于城鄉(xiāng)居民卻有不同的意義。該法第21條規(guī)定：“老年人依法享有的養(yǎng)老金和其他待遇應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ?。有關(guān)組織必須按時(shí)足額支付養(yǎng)老金，不得無(wú)故拖欠，不得挪用。國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平提高和職工工資增長(zhǎng)的情況增加養(yǎng)老金。”這表明法律保護(hù)已經(jīng)享有養(yǎng)老保障的權(quán)利人，主要為城鎮(zhèn)居民。“農(nóng)村除根據(jù)情況建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度外，有條件的還可以將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養(yǎng)老基地，收益供老年人養(yǎng)老。”（《老年人權(quán)益保障法》第22條）表明絕大部分農(nóng)民的養(yǎng)老責(zé)任完全在于家庭。
就觀念而言，“一些領(lǐng)導(dǎo)與研究人員認(rèn)為我國(guó)仍然是發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為時(shí)太早，風(fēng)險(xiǎn)太大，不具備可行性?！盵9]然而，從一些歐洲國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，丹麥、瑞典、葡萄牙與西班牙分別于1 89l、191 3、1919與1947年開(kāi)始通過(guò)立法在農(nóng)村建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，當(dāng)時(shí)這四個(gè)國(guó)家的人均國(guó)民生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于中國(guó)1999年可比值水平的79．3％、99．9％、46．6％與73．3％。歐盟15個(gè)成員國(guó)將農(nóng)民納入基本養(yǎng)老保障制度在時(shí)間上大致從20世紀(jì)下半葉到20世紀(jì)末。同這些國(guó)家建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的平均農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比例、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、人均收入等比較，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平都達(dá)到或超過(guò)這些國(guó)家的條件。[10]
所以，社會(huì)保障并不是一種奢侈品，只有等到經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)時(shí)才能建立。誠(chéng)如薩繆爾·約翰遜早在1770年所言：“給窮人體面的供給乃是對(duì)文明的真正考驗(yàn)?！盵11]社會(huì)保障為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供的是低的生活保障。由于種種原因?qū)е鹿駴](méi)有或者只有很少的收入來(lái)源，生活難以為繼的情形并不是經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)后才會(huì)出現(xiàn)的社會(huì)現(xiàn)象，而是與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展同步和共生的社會(huì)現(xiàn)象。國(guó)家和社會(huì)所要做的不是等待經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來(lái)消除這種現(xiàn)象，而是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中解決問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的前提，未能解決或者解決不好反倒是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的障礙。而且我們也不可能等到經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展了，社會(huì)保障的立法條件也完全成熟了才來(lái)創(chuàng)建它。
三、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障法制化的理由與構(gòu)想
首先需要明確，社會(huì)保障是全體社會(huì)成員所必需的，它是社會(huì)成員生存、生活和保持人格尊嚴(yán)必不可少的。正如德國(guó)學(xué)者霍爾斯特·杰格爾所言：“在每個(gè)人的一生中都會(huì)出現(xiàn)困境，例如生病、失業(yè)、事故、老年、死亡、生育多胞胎、生育一個(gè)有殘疾的孩子、住戶困難等等。在這種情況下，他迫切需要他的家庭、鄰居、救濟(jì)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或者國(guó)家的幫助。而人的尊嚴(yán)和價(jià)值要求一個(gè)有效的保障。只有在充分的社會(huì)保障的基礎(chǔ)上——同時(shí)有精神自由——人們的人格才能得到公平的發(fā)展?！盵12]
農(nóng)村的保障應(yīng)當(dāng)從家庭走向社會(huì)的制度性原因還在于，建立起有效的保障機(jī)制涉及社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域多（政治、經(jīng)濟(jì)、金融、家庭）、范圍廣（政府、各類企業(yè)、全體公民），必須有強(qiáng)制性的調(diào)控手段，依靠法律來(lái)建立。在現(xiàn)代社會(huì)中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，市場(chǎng)機(jī)制的失靈和個(gè)人對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的控制能力有限，也決法了全體公民的保障需要依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施。以養(yǎng)老為例，家庭養(yǎng)老資源減少，子女、孫子女處于激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，同時(shí)老齡化日趨嚴(yán)重，難以承擔(dān)照顧老人的重任。養(yǎng)老保險(xiǎn)是全體社會(huì)成員的老年生活的基本需求，具有長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄和延期支付的特征，其周期性長(zhǎng)和風(fēng)險(xiǎn)性大的特點(diǎn)要求真實(shí)的信息交流管理和強(qiáng)制性的信用責(zé)任，而正是法律手段的長(zhǎng)處所在。就社會(huì)成員個(gè)人而言，年輕時(shí)的短視使之不愿為老年時(shí)作出應(yīng)有的儲(chǔ)蓄，當(dāng)其年老時(shí)就只能依靠他人和社會(huì)。但如果社會(huì)不強(qiáng)制其成員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，則后的結(jié)果便只能是誰(shuí)都無(wú)所依靠。加之農(nóng)村貧困的存在，必然有一部分人缺乏進(jìn)行養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的可能。金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)和保險(xiǎn)公司在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中成敗的不確定性，作為個(gè)人的社會(huì)成員對(duì)于自己儲(chǔ)蓄回報(bào)的不可控制，對(duì)于投入商業(yè)保險(xiǎn)的預(yù)期的不能確定，都要求國(guó)家依法建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這也是世界上166個(gè)國(guó)家中90％即160個(gè)以上的國(guó)家實(shí)施強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)的理由所在。在醫(yī)療保險(xiǎn)中，由于疾病是人們不能確定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之一。醫(yī)療服務(wù)具有治病救人和追求利潤(rùn)的雙重功能，醫(yī)療服務(wù)專業(yè)性強(qiáng)，管理成本高，醫(yī)務(wù)人員和求治病人信息不對(duì)稱，醫(yī)療費(fèi)用的急劇增長(zhǎng)已成全社會(huì)難以承受的困難，制定法律來(lái)規(guī)范醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)的必要性就顯而易見(jiàn)了。
養(yǎng)老、抵御疾病等是全體公民生活的基本需要，也是國(guó)家的義務(wù)和全體公民的權(quán)利，并且也已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)中的憲法性原則。社會(huì)保障制度化、法律化的意義不僅在于把保障的范圍擴(kuò)大到每一個(gè)需要保障的公民，而且明確了由國(guó)家擔(dān)負(fù)起社會(huì)保障的責(zé)任，使全體社會(huì)成員能得到低限度的生活保障。[13]國(guó)家的干預(yù)和介入既標(biāo)志著國(guó)家具有了新的社會(huì)管理職能，也表明了人類社會(huì)自身認(rèn)識(shí)程度的深化。人類通過(guò)自己的實(shí)踐證明了馬克思主義關(guān)于人在本質(zhì)上是社會(huì)動(dòng)物的論斷——孤立的個(gè)人在將自身風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給國(guó)家和社會(huì)的同時(shí)也完成了將自己融入國(guó)家和社會(huì)的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)了個(gè)人發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的同步。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程同倫理道德的進(jìn)步通過(guò)法律的紐帶聯(lián)系起來(lái)，法律調(diào)整社會(huì)關(guān)系的公平性也正好吻合了社會(huì)保障意在實(shí)現(xiàn)的社會(huì)公平。
構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障法律制度有兩種可供選擇的模式。
一是制定統(tǒng)一的《社會(huì)保障法》或《社會(huì)保險(xiǎn)法》。在社會(huì)保障上給城市居民與農(nóng)村居民同樣的待遇，實(shí)現(xiàn)公平的社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的平等的社會(huì)保障權(quán)。社會(huì)保障建設(shè)講究和追求的是社會(huì)公平，所有公民都應(yīng)納入社會(huì)保障體系之中。建立包括農(nóng)民在內(nèi)的全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)是社會(huì)保障法制的應(yīng)有之義。這樣有利于減少社會(huì)保障的管理和運(yùn)營(yíng)成本，降低社會(huì)保障基金的流失風(fēng)險(xiǎn)。統(tǒng)一的社會(huì)保障立法也會(huì)減少社會(huì)成員之間的矛盾，增強(qiáng)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。
這一模式在2006年4月10日由國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的勞動(dòng)和保障部《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見(jiàn)》中已見(jiàn)端倪：通知要求采取多種方式保障被征地農(nóng)民的基本生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和被征地農(nóng)民不同年齡段，制定保持基本生活水平不下降的辦法和養(yǎng)老保障辦法。對(duì)符合享受城市居民低生活保障條件的，應(yīng)按規(guī)定納入城市居民低生活保障范圍。已開(kāi)展城市醫(yī)療救助制度試點(diǎn)的地區(qū)，對(duì)符合醫(yī)療救助條件的要按規(guī)定納入救助范圍。有條件的地區(qū)可將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)參保范圍，通過(guò)現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系解決其基本生活保障問(wèn)題。但就筆者接觸到的正在起草的《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》，并沒(méi)有突破現(xiàn)存的二元體制。這或許是由立法記錄現(xiàn)存的社會(huì)關(guān)系而不創(chuàng)設(shè)新的社會(huì)關(guān)系使然。
二是為農(nóng)村社會(huì)保障專門立法。這已有德國(guó)的先例：1994年6月10日通過(guò)的《農(nóng)業(yè)社會(huì)保障改革法》為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民、與他們共同勞動(dòng)的配偶和其他共同勞動(dòng)的成員提供保障。農(nóng)民保險(xiǎn)的待遇包括：醫(yī)療和康復(fù)補(bǔ)充待遇、法定老年年金、喪失勞動(dòng)能力年金、寡婦年金/鰥夫年金和父母一方去世后的孤兒年金。農(nóng)民老年保險(xiǎn)的資金通過(guò)受保險(xiǎn)人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)和聯(lián)邦津貼籌集。共同勞動(dòng)的家庭成員繳納一半保險(xiǎn)費(fèi)。[14]
專門的立法可以更充分地體現(xiàn)農(nóng)民的實(shí)際需求，也可以更充分地滿足農(nóng)民的實(shí)際需要。例如，在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集上，采取政府組織引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合的方法，逐步加大法律的強(qiáng)制性。但在養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的交納上，根據(jù)農(nóng)村勞動(dòng)者經(jīng)濟(jì)條件差別大、收入不穩(wěn)定的實(shí)際情況，在參加保險(xiǎn)的年齡、繳費(fèi)的時(shí)間及數(shù)額、集體補(bǔ)助的比例上體現(xiàn)出靈活性。同時(shí)，為了適應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)和農(nóng)村人口從事務(wù)工、務(wù)農(nóng)、經(jīng)商，流動(dòng)性大的實(shí)際情況，要求農(nóng)村中各類人員都統(tǒng)一參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨人遷移，勞動(dòng)者本身不會(huì)因流動(dòng)而失去保障，從而促進(jìn)勞動(dòng)力的流動(dòng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成。按照國(guó)家政策扶持、農(nóng)民自我保障、集體輔助保障的原則，建立起低交費(fèi)、廣覆蓋、適度保障的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。
人類社會(huì)對(duì)其行為模式的選擇似乎都沒(méi)有跳出利弊權(quán)衡取其重輕的軌跡。對(duì)于在一個(gè)社會(huì)中建立統(tǒng)一或二套社會(huì)保障法律制度，筆者在不同場(chǎng)合分別求教于德國(guó)和英國(guó)的專家們。德國(guó)的專家告訴我：德國(guó)公務(wù)員的社會(huì)保障體系之所以單獨(dú)存在，是因?yàn)榻⒐珓?wù)員社會(huì)保障體系時(shí)原有的社會(huì)保障體制早已成型；如果現(xiàn)在新建社會(huì)保障體系，一定會(huì)建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體制。英國(guó)的專家則給我講故事：一個(gè)路人在村中問(wèn)去前面村莊的路，村民告訴他：如果我是你，就不會(huì)走到村里來(lái)，而是從村外徑直前往；但你已經(jīng)走到這里了，就從這里繼續(xù)往前走吧！
注釋:
[1]《我國(guó)農(nóng)村老齡化略快于城市》，參見(jiàn)《中國(guó)老年報(bào)》2004年4月9日。另見(jiàn)焦開(kāi)山：“計(jì)劃生育政策在農(nóng)村推行之后，農(nóng)村家庭類型由拓展型家庭向核心家庭轉(zhuǎn)變，家庭人口規(guī)模逐漸縮小。農(nóng)村家庭常住人口數(shù)量由1978年戶均5．7人下降到2003年的4．1人。加上大量的青壯年勞動(dòng)力流向了城市，這導(dǎo)致農(nóng)村老齡化程度比城市更加嚴(yán)重。2000年人口普查資料顯示，農(nóng)村人口老齡化水平是7．5％，而城市只有6．4％?！薄爸袊?guó)二元社會(huì)保障制度的終結(jié)”，光明網(wǎng)，2006年7月20日。
[2]由于大量的年輕人從農(nóng)村遷移流向城鎮(zhèn)，現(xiàn)在與今后幾十年農(nóng)村人口老化程度高于城鎮(zhèn)。我國(guó)農(nóng)村與城鎮(zhèn)2000年65歲老人占總?cè)丝诘谋壤謩e為7．2％與6．3％。在比較保守的中死亡率和中生育率以及假定農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移的年齡結(jié)構(gòu)分布與2000年相同的預(yù)測(cè)方案下，我國(guó)2020年農(nóng)村、城鎮(zhèn)65歲及以上老人比例分別為15．6％和9．0％，2050年分別為32．7％與21．2％。這是因?yàn)?0世紀(jì)五、六十年代生育高峰期出生的農(nóng)村中年人向城鎮(zhèn)遷移的機(jī)率比年輕人要低。而這一龐大人群將陸續(xù)成為老人，并且大多數(shù)留住農(nóng)村；他們正好又趕上了自七十年代初開(kāi)始的卓有成效的計(jì)劃生育。這些人很多只有一個(gè)或兩個(gè)子女。當(dāng)他們成為老人時(shí)，子女可能已離開(kāi)農(nóng)村。因此，農(nóng)村老人今后仍然完全靠家庭養(yǎng)老是不現(xiàn)實(shí)的。“退休金缺口與農(nóng)村養(yǎng)老保障，政府與公眾關(guān)注的問(wèn)題”，勞動(dòng)新聞網(wǎng)，2005年8月29日。
[3]焦開(kāi)山：《中國(guó)二元社會(huì)保障制度的終結(jié)》，光明網(wǎng)，2006年7月20日。
[5]勞動(dòng)和社會(huì)保障部，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2005年度勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，www．molss．gov．cn，2006年6月12日。
[6]1997年，全國(guó)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)8000多萬(wàn)人。目前已退保的農(nóng)民為2000萬(wàn)左右。四川省1998年農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)高峰時(shí)，參保農(nóng)民有360萬(wàn)人，占全省農(nóng)民的5．37％。此后這一項(xiàng)活動(dòng)仍在繼續(xù)，但參加人數(shù)逐漸減少，2005年底降至291萬(wàn)人。在中西部地區(qū)絕大多數(shù)省份，參保農(nóng)民人數(shù)都處于絕對(duì)下降之中。見(jiàn)常紅曉、何禹欣：《農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)不相信烏托邦》，載《財(cái)經(jīng)》2006年6月26日。
[7]常紅曉、何禹欣：《農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)不相信烏托邦》，載《財(cái)經(jīng)》2006年6月26日。
[8]劉德安、吳錫章：《云南紅河州原民政局長(zhǎng)終審判無(wú)期》，新華網(wǎng)，2006年4月24日。
[9]“退休金缺口與農(nóng)村養(yǎng)老保障，政府與公眾關(guān)注的問(wèn)題”，勞動(dòng)新聞網(wǎng)，2005年8月29日。
[10]參見(jiàn)焦開(kāi)山：《中國(guó)二元社會(huì)保障制度的終結(jié)》，光明網(wǎng)，2006年7月20日。
[11]轉(zhuǎn)引自羅伯特·伊斯特著：《社會(huì)保障法》，周長(zhǎng)征等譯，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2003年第l版，第1頁(yè)。
[12] 霍爾斯特·杰格爾：《社會(huì)保險(xiǎn)入門——論及社會(huì)保障法的其他領(lǐng)域》，劉翠霄譯，中國(guó)法制出版社1998年第1版，第1頁(yè)。
[13]相關(guān)的例證有：1929—1933年，美國(guó)經(jīng)歷著嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。當(dāng)政的胡佛總統(tǒng)以恪守憲法條文為由拒絕由聯(lián)邦國(guó)庫(kù)撥款，任由各州自行實(shí)施社會(huì)自愿捐款救濟(jì)，從而加劇了社會(huì)矛盾，為羅斯福取而代之、實(shí)施“新政”創(chuàng)造了條件。羅斯福將頒布于1935年的世界上第一部《社會(huì)保險(xiǎn)法》稱之為“新政”立法的“一方奠基石”。參見(jiàn)黎建飛：《美國(guó)的社會(huì)立法》，載中國(guó)社會(huì)科學(xué)院美國(guó)研究所《美國(guó)研究參考資料》1989年第10期。
[14] 霍爾斯特·杰格爾，前引書，第146—149頁(yè)。（中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院·黎建飛）