根據(jù)現(xiàn)代法治理論，審判者的決斷應(yīng)該具有既定力，一經(jīng)作出不得隨意變更；也應(yīng)該具有終局性，一旦確立不得再向其他機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。通過(guò)既定力和終局性，可以避免一事多議的精力浪費(fèi)和纏訟現(xiàn)象，節(jié)約解決問(wèn)題的社會(huì)成本，維護(hù)法律關(guān)系的穩(wěn)定性和權(quán)威性，加強(qiáng)恪守權(quán)利和義務(wù)的觀念。當(dāng)然，這樣的制度安排是以法官資質(zhì)卓越、辦案態(tài)度慎重、程序公正有可靠保障為前提條件的。
但在我國(guó)，涉法涉訟信訪系統(tǒng)的存在，實(shí)際上否定了關(guān)于司法判決終局性和既定力的設(shè)計(jì)方案。在容許甚至慫恿信訪的背景下，加上各種監(jiān)督審判的管道，即使高人民法院的法律見(jiàn)解也不可能一錘定音。不得不指出，這就構(gòu)成了某種極其罕見(jiàn)的特殊狀況，源源不斷地創(chuàng)造出“健訟”上訪民，與大量的“倦勤”刀筆吏相反相成、共存共榮。
沒(méi)有既定力，任何問(wèn)題的解決都很容易出現(xiàn)一波三折的事態(tài)、延宕時(shí)間、牽扯各個(gè)方面，而在向四周發(fā)散的過(guò)程中，時(shí)常會(huì)產(chǎn)生無(wú)序化、差之毫厘謬以千里的“蝴蝶效應(yīng)”乃至突發(fā)的變異。沒(méi)有終局性，任何一種問(wèn)題的解決都勢(shì)必指望更有權(quán)勢(shì)的部門(mén)或個(gè)人出面擺平、導(dǎo)致矛盾不斷上交、甚至迫使高權(quán)力者親斷，而在如此攀升的過(guò)程中，時(shí)常會(huì)把某個(gè)雞毛蒜皮的糾紛演變成一場(chǎng)宮廷權(quán)斗或者波及全國(guó)的群體事件。
倘若社區(qū)自治的機(jī)制運(yùn)行良好，倘若吏治清明，大部分問(wèn)題都是可以在基層消化或者有效解決的，司法判決缺乏既定力和終局性的弱點(diǎn)倒也不至于突顯出來(lái)。但是，當(dāng)社區(qū)內(nèi)的關(guān)系紐帶有所松弛、政府內(nèi)的綱紀(jì)有所坍塌時(shí)，信訪的數(shù)量必定大幅度膨脹，京城受理申訴和陳情的壓力也會(huì)劇增。既然事態(tài)已經(jīng)發(fā)展到這步田地，頒發(fā)《中央政法委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見(jiàn)》（2009年8月）就順理成章了。
據(jù)報(bào)道，中央政法委的上述意見(jiàn)以及有關(guān)工作會(huì)議和培訓(xùn)班的主要精神是：（1）要以“案結(jié)事了、息訴罷訪”為工作目標(biāo)，把解決問(wèn)題放在首位；（2）要營(yíng)造“不到北京也能解決問(wèn)題”的氛圍，加強(qiáng)在基層解決問(wèn)題的能力，以減少“進(jìn)京訪”現(xiàn)象；（3）為了避免推諉矛盾的官場(chǎng)積習(xí)，必須嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任制，把解決問(wèn)題的責(zé)任落在基層，以減少“重復(fù)訪”現(xiàn)象；（4）為了防止基層吏員勾結(jié)的弊端，上級(jí)政法機(jī)關(guān)要到下級(jí)、到基層直接解決問(wèn)題，變等待“上訪”為積極出擊的“下訪”。
尤其值得注意的是，中央政法委意見(jiàn)首次提出了“建立涉法涉訴信訪終結(jié)制度”的主張，強(qiáng)調(diào)要尊重司法機(jī)關(guān)的判決。這意味著我國(guó)司法判決缺乏終局性和既定力的缺陷和解紛制度的合理化已經(jīng)開(kāi)始得到有關(guān)部門(mén)的明確認(rèn)知，反思將貫徹到制度設(shè)計(jì)之中。對(duì)于諸如此類的進(jìn)步，我們當(dāng)然應(yīng)該表示歡迎和擁護(hù)。
不過(guò)，對(duì)這份權(quán)威意見(jiàn)的內(nèi)容涵義也可能存在完全不同的解讀。有人會(huì)認(rèn)為中央政法委正在逐漸從對(duì)司法判斷再重新進(jìn)行判斷的那種疊床架屋的舊框架撤退，但是，也有人會(huì)認(rèn)為涉法涉訴信訪終結(jié)制度其實(shí)把作出終結(jié)決定的那些機(jī)關(guān)當(dāng)作終審級(jí)，在不經(jīng)意間徹底改變了司法權(quán)的定位，并通過(guò)變上訪為下訪的方式進(jìn)一步形成審判機(jī)關(guān)與政法委員會(huì)共同定案的雙重結(jié)構(gòu)。究竟哪一種解讀更符合《中央政法委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見(jiàn)》的旨意，我們現(xiàn)在還無(wú)從推斷，只能拭目以待正式文本的揭曉和相應(yīng)的制度變遷。
承認(rèn)司法判決具有終局性和既定力，就必須通過(guò)充分的、公正的審理來(lái)確保解決問(wèn)題的妥當(dāng)性，從而必須強(qiáng)調(diào)程序要件和辯論規(guī)則，重視“上訴”的功能。反之，假設(shè)僅僅按照“上訪”的邏輯來(lái)導(dǎo)入信訪終結(jié)制度，司法判決歸根結(jié)底還是不可能具有真正的終局性和既定力，更不可能在社會(huì)樹(shù)立權(quán)威。審判機(jī)關(guān)實(shí)際上永遠(yuǎn)處于“被審判”的狀態(tài)，另有某種高階的決定主體君臨司法界。可以說(shuō)，“上訴”與“上訪”的一字之差，揭示了兩種制度設(shè)計(jì)方案之間存在的根本差異。
即便外部不存在某種高階的決定主體，如果審判者不是專職人員、不能采取精密的專業(yè)技術(shù)解決問(wèn)題，司法判決的終局性和既定力仍然難以確立。因?yàn)橥庑械囊庖?jiàn)和輿論具有很強(qiáng)的主觀任意性，容易隨著一時(shí)一地的情境不同而變化。由此可以推論，只要推行司法群眾路線，客觀的、中立的、統(tǒng)一的判斷就無(wú)從談起，“案結(jié)事了、息訴罷訪”的目標(biāo)也就很難達(dá)到，當(dāng)事人總是試圖影響特定范圍內(nèi)的傾向性意見(jiàn)，并在更大范圍內(nèi)尋找自己訴求的知音。在一定程度上可以說(shuō)，司法群眾路線與涉法涉訴信訪是一對(duì)孿生的規(guī)范現(xiàn)象，兩者在輿論場(chǎng)域交錯(cuò)、重疊、融合。
即便司法群眾路線為法律職業(yè)主義所取代，如果組織和秩序的基本原理是承包性質(zhì)的責(zé)任制，“進(jìn)京訪”和“重復(fù)訪”的趨勢(shì)仍然很難扭轉(zhuǎn)。因?yàn)樨?zé)任制包括兩個(gè)側(cè)面，其一、負(fù)責(zé)者以全人格對(duì)結(jié)果進(jìn)行擔(dān)保，在管轄范圍享有相機(jī)行事的全權(quán)，這就為違法行為保留了充分的余地，構(gòu)成上訪的誘因；其二、負(fù)責(zé)人因結(jié)果而接受制裁的可能性，為普通民眾提供了討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)，在解決問(wèn)題方面很可能助長(zhǎng)“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的風(fēng)氣。在這里，上訪變成增加談判籌碼的手段?？上攵?，嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任制未必能有效地防止信訪泛濫，甚至反倒會(huì)或多或少為信訪推波助瀾。
即便責(zé)任制本身并沒(méi)有促進(jìn)信訪活動(dòng)，如果上級(jí)政法機(jī)關(guān)積極“下訪”，也會(huì)在處理案件的日常性活動(dòng)之外另辟救濟(jì)渠道，造成重復(fù)訴求的局面，加大當(dāng)事人對(duì)上級(jí)政法機(jī)關(guān)的期待值。“下訪”的必然結(jié)果是使“上訴”失去意義。如果在“下訪”介入日常辦事程序之后問(wèn)題仍然沒(méi)有得到妥當(dāng)解決，留給當(dāng)事人的選項(xiàng)只有“進(jìn)京訪”或者寄希望于京城派出“欽差大人”。顯而易見(jiàn)，這根本不是《中央政法委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見(jiàn)》頒發(fā)的目的。
基于以上推論，我們有理由相信中央政法委關(guān)于限制信訪的意見(jiàn)是要在一定條件下承認(rèn)審判權(quán)具有終局性和既定力。為此，通過(guò)充分的、專業(yè)化的審理和程序公正來(lái)確保通過(guò)司法制度解決各種社會(huì)問(wèn)題的妥當(dāng)性，把形形色色的“上訪”活動(dòng)因勢(shì)利導(dǎo)到“上訴”的制度化渠道之中，就是合乎邏輯和經(jīng)驗(yàn)法則的結(jié)論，難道不是嗎？（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院·季衛(wèi)東）
但在我國(guó)，涉法涉訟信訪系統(tǒng)的存在，實(shí)際上否定了關(guān)于司法判決終局性和既定力的設(shè)計(jì)方案。在容許甚至慫恿信訪的背景下，加上各種監(jiān)督審判的管道，即使高人民法院的法律見(jiàn)解也不可能一錘定音。不得不指出，這就構(gòu)成了某種極其罕見(jiàn)的特殊狀況，源源不斷地創(chuàng)造出“健訟”上訪民，與大量的“倦勤”刀筆吏相反相成、共存共榮。
沒(méi)有既定力，任何問(wèn)題的解決都很容易出現(xiàn)一波三折的事態(tài)、延宕時(shí)間、牽扯各個(gè)方面，而在向四周發(fā)散的過(guò)程中，時(shí)常會(huì)產(chǎn)生無(wú)序化、差之毫厘謬以千里的“蝴蝶效應(yīng)”乃至突發(fā)的變異。沒(méi)有終局性，任何一種問(wèn)題的解決都勢(shì)必指望更有權(quán)勢(shì)的部門(mén)或個(gè)人出面擺平、導(dǎo)致矛盾不斷上交、甚至迫使高權(quán)力者親斷，而在如此攀升的過(guò)程中，時(shí)常會(huì)把某個(gè)雞毛蒜皮的糾紛演變成一場(chǎng)宮廷權(quán)斗或者波及全國(guó)的群體事件。
倘若社區(qū)自治的機(jī)制運(yùn)行良好，倘若吏治清明，大部分問(wèn)題都是可以在基層消化或者有效解決的，司法判決缺乏既定力和終局性的弱點(diǎn)倒也不至于突顯出來(lái)。但是，當(dāng)社區(qū)內(nèi)的關(guān)系紐帶有所松弛、政府內(nèi)的綱紀(jì)有所坍塌時(shí)，信訪的數(shù)量必定大幅度膨脹，京城受理申訴和陳情的壓力也會(huì)劇增。既然事態(tài)已經(jīng)發(fā)展到這步田地，頒發(fā)《中央政法委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見(jiàn)》（2009年8月）就順理成章了。
據(jù)報(bào)道，中央政法委的上述意見(jiàn)以及有關(guān)工作會(huì)議和培訓(xùn)班的主要精神是：（1）要以“案結(jié)事了、息訴罷訪”為工作目標(biāo)，把解決問(wèn)題放在首位；（2）要營(yíng)造“不到北京也能解決問(wèn)題”的氛圍，加強(qiáng)在基層解決問(wèn)題的能力，以減少“進(jìn)京訪”現(xiàn)象；（3）為了避免推諉矛盾的官場(chǎng)積習(xí)，必須嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任制，把解決問(wèn)題的責(zé)任落在基層，以減少“重復(fù)訪”現(xiàn)象；（4）為了防止基層吏員勾結(jié)的弊端，上級(jí)政法機(jī)關(guān)要到下級(jí)、到基層直接解決問(wèn)題，變等待“上訪”為積極出擊的“下訪”。
尤其值得注意的是，中央政法委意見(jiàn)首次提出了“建立涉法涉訴信訪終結(jié)制度”的主張，強(qiáng)調(diào)要尊重司法機(jī)關(guān)的判決。這意味著我國(guó)司法判決缺乏終局性和既定力的缺陷和解紛制度的合理化已經(jīng)開(kāi)始得到有關(guān)部門(mén)的明確認(rèn)知，反思將貫徹到制度設(shè)計(jì)之中。對(duì)于諸如此類的進(jìn)步，我們當(dāng)然應(yīng)該表示歡迎和擁護(hù)。
不過(guò)，對(duì)這份權(quán)威意見(jiàn)的內(nèi)容涵義也可能存在完全不同的解讀。有人會(huì)認(rèn)為中央政法委正在逐漸從對(duì)司法判斷再重新進(jìn)行判斷的那種疊床架屋的舊框架撤退，但是，也有人會(huì)認(rèn)為涉法涉訴信訪終結(jié)制度其實(shí)把作出終結(jié)決定的那些機(jī)關(guān)當(dāng)作終審級(jí)，在不經(jīng)意間徹底改變了司法權(quán)的定位，并通過(guò)變上訪為下訪的方式進(jìn)一步形成審判機(jī)關(guān)與政法委員會(huì)共同定案的雙重結(jié)構(gòu)。究竟哪一種解讀更符合《中央政法委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見(jiàn)》的旨意，我們現(xiàn)在還無(wú)從推斷，只能拭目以待正式文本的揭曉和相應(yīng)的制度變遷。
承認(rèn)司法判決具有終局性和既定力，就必須通過(guò)充分的、公正的審理來(lái)確保解決問(wèn)題的妥當(dāng)性，從而必須強(qiáng)調(diào)程序要件和辯論規(guī)則，重視“上訴”的功能。反之，假設(shè)僅僅按照“上訪”的邏輯來(lái)導(dǎo)入信訪終結(jié)制度，司法判決歸根結(jié)底還是不可能具有真正的終局性和既定力，更不可能在社會(huì)樹(shù)立權(quán)威。審判機(jī)關(guān)實(shí)際上永遠(yuǎn)處于“被審判”的狀態(tài)，另有某種高階的決定主體君臨司法界。可以說(shuō)，“上訴”與“上訪”的一字之差，揭示了兩種制度設(shè)計(jì)方案之間存在的根本差異。
即便外部不存在某種高階的決定主體，如果審判者不是專職人員、不能采取精密的專業(yè)技術(shù)解決問(wèn)題，司法判決的終局性和既定力仍然難以確立。因?yàn)橥庑械囊庖?jiàn)和輿論具有很強(qiáng)的主觀任意性，容易隨著一時(shí)一地的情境不同而變化。由此可以推論，只要推行司法群眾路線，客觀的、中立的、統(tǒng)一的判斷就無(wú)從談起，“案結(jié)事了、息訴罷訪”的目標(biāo)也就很難達(dá)到，當(dāng)事人總是試圖影響特定范圍內(nèi)的傾向性意見(jiàn)，并在更大范圍內(nèi)尋找自己訴求的知音。在一定程度上可以說(shuō)，司法群眾路線與涉法涉訴信訪是一對(duì)孿生的規(guī)范現(xiàn)象，兩者在輿論場(chǎng)域交錯(cuò)、重疊、融合。
即便司法群眾路線為法律職業(yè)主義所取代，如果組織和秩序的基本原理是承包性質(zhì)的責(zé)任制，“進(jìn)京訪”和“重復(fù)訪”的趨勢(shì)仍然很難扭轉(zhuǎn)。因?yàn)樨?zé)任制包括兩個(gè)側(cè)面，其一、負(fù)責(zé)者以全人格對(duì)結(jié)果進(jìn)行擔(dān)保，在管轄范圍享有相機(jī)行事的全權(quán)，這就為違法行為保留了充分的余地，構(gòu)成上訪的誘因；其二、負(fù)責(zé)人因結(jié)果而接受制裁的可能性，為普通民眾提供了討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)，在解決問(wèn)題方面很可能助長(zhǎng)“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的風(fēng)氣。在這里，上訪變成增加談判籌碼的手段?？上攵?，嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任制未必能有效地防止信訪泛濫，甚至反倒會(huì)或多或少為信訪推波助瀾。
即便責(zé)任制本身并沒(méi)有促進(jìn)信訪活動(dòng)，如果上級(jí)政法機(jī)關(guān)積極“下訪”，也會(huì)在處理案件的日常性活動(dòng)之外另辟救濟(jì)渠道，造成重復(fù)訴求的局面，加大當(dāng)事人對(duì)上級(jí)政法機(jī)關(guān)的期待值。“下訪”的必然結(jié)果是使“上訴”失去意義。如果在“下訪”介入日常辦事程序之后問(wèn)題仍然沒(méi)有得到妥當(dāng)解決，留給當(dāng)事人的選項(xiàng)只有“進(jìn)京訪”或者寄希望于京城派出“欽差大人”。顯而易見(jiàn)，這根本不是《中央政法委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見(jiàn)》頒發(fā)的目的。
基于以上推論，我們有理由相信中央政法委關(guān)于限制信訪的意見(jiàn)是要在一定條件下承認(rèn)審判權(quán)具有終局性和既定力。為此，通過(guò)充分的、專業(yè)化的審理和程序公正來(lái)確保通過(guò)司法制度解決各種社會(huì)問(wèn)題的妥當(dāng)性，把形形色色的“上訪”活動(dòng)因勢(shì)利導(dǎo)到“上訴”的制度化渠道之中，就是合乎邏輯和經(jīng)驗(yàn)法則的結(jié)論，難道不是嗎？（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院·季衛(wèi)東）