【正文】
2009年9月30日，為征求社會各界意見，國務(wù)院法制辦公布《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》（征求意見稿）。實施條例征求意見稿著力增強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)法的可操作性，解決招標(biāo)投標(biāo)實踐中存在的虛假招標(biāo)、限制和排斥投標(biāo)人、串通投標(biāo)、弄虛作假、違規(guī)評標(biāo)等突出違法問題，致力加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管以及招標(biāo)投標(biāo)市場的統(tǒng)一。無疑，實施條例征求意見稿的最終出臺對我國招標(biāo)投標(biāo)實踐的規(guī)范將起到積極作用。但實施條例征求意見稿中一些條款，有悖于法制統(tǒng)一的立法原則，存在諸如與上位法相抵觸，超越立法權(quán)限，脫離現(xiàn)實，人為分割招標(biāo)投標(biāo)市場，招標(biāo)人與投標(biāo)人權(quán)利義務(wù)不平衡等情況。這些條款如保留在實施條例中，將影響實施條例的效果，甚至?xí)又胤蛇m用的混亂。
一、與上位法相抵觸的問題
為了便于分析，有必要介紹下招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法沖突的現(xiàn)狀。招標(biāo)投標(biāo)法適用于我國境內(nèi)進(jìn)行的招標(biāo)投標(biāo)，而政府采購法將招標(biāo)投標(biāo)作為一種政府采購方式，因此，對于適用招標(biāo)投標(biāo)的政府采購，必然涉及到政府采購法與招標(biāo)投標(biāo)法的適用問題。但招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法在監(jiān)管主體、招標(biāo)適用條件、供應(yīng)商資格、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、廢標(biāo)及其處理、法律責(zé)任方面的規(guī)定存在差異及沖突，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)不少混亂，如選擇性適用法律，各方均傾向選擇適用對自己有利的法律規(guī)定等問題，而中國政府采購第一案則是監(jiān)管部門選擇性適用法律的典型代表。招標(biāo)投標(biāo)法實施條例是對招標(biāo)投標(biāo)法的細(xì)化，與招標(biāo)投標(biāo)法沖突不多。但由于招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法存在沖突，因此，作為招標(biāo)投標(biāo)法的配套法規(guī)，招標(biāo)投標(biāo)法實施條例與政府采購法的沖突不言而喻。就法的位階而言，政府采購法、招標(biāo)投標(biāo)法為上位法，招標(biāo)投標(biāo)法實施條例為下位法，根據(jù)立法法關(guān)于下位法不得同上位法相抵觸規(guī)定，招標(biāo)投標(biāo)法實施條例不得違反政府采購法、招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定。因此，實施條例征求意見稿中關(guān)于招標(biāo)適用條件、招標(biāo)活動監(jiān)管、廢標(biāo)、重新招標(biāo)的規(guī)定因與招標(biāo)投標(biāo)法或政府采購法相抵觸而不應(yīng)保留在實施條例中。這些條款分別是實施條例征求意見稿第四條、第五條、第十二條、第十三條、第十五條第二款、第四十六條第二款、第四十九條、第五十七、五十八、五十九、六十、六十一條。
（一）招標(biāo)適用條件實施條例征求意見稿第四條是關(guān)于強(qiáng)制招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，即招標(biāo)適用條件。同樣，關(guān)于招標(biāo)適用條件，行政法規(guī)已根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法專門對此進(jìn)行規(guī)定，無須再重復(fù)立法。此外，政府采購法授權(quán)國務(wù)院或省級人民政府規(guī)定招標(biāo)適用條件，一般每年都會出臺下年度的政府采購集中采購目錄和政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)文件。鑒于招標(biāo)投標(biāo)法實施條例，無權(quán)消除政府采購法與招標(biāo)投標(biāo)法的沖突局面，招標(biāo)投標(biāo)法實施條例再重復(fù)招標(biāo)投標(biāo)法配套規(guī)定，徒增法律適用混亂而已。
（二）招標(biāo)活動監(jiān)管實施條例征求意見稿關(guān)于招標(biāo)活動監(jiān)管的規(guī)定為第五條、第五十七、五十八、五十九、六十、六十一條。招標(biāo)活動監(jiān)管方面，實施條例征求意見稿關(guān)于監(jiān)管主體、供應(yīng)商救濟(jì)，以及暫停措施的規(guī)定是對招標(biāo)投標(biāo)法及配套規(guī)定進(jìn)行匯總及細(xì)化。由于政府采購法與招標(biāo)投標(biāo)法在監(jiān)管主體、供應(yīng)商救濟(jì)、暫停措施方面的規(guī)定不盡相同。實施條例征求意見稿在不違背招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的同時，必然與政府采購法相抵觸。而根據(jù)立法法，實施條例作為下位法不得與政府采購法相抵觸。
（三）廢標(biāo)廢標(biāo)包括單個投標(biāo)廢標(biāo)（也稱投標(biāo)無效）及整個項目廢標(biāo)的情形。整個項目廢標(biāo)的原因可能是單個投標(biāo)廢標(biāo)所致。實施條例第四十六條第二款規(guī)定了整個項目廢標(biāo)情形，即廢標(biāo)及廢標(biāo)后的處理。根據(jù)該條款規(guī)定，強(qiáng)制招標(biāo)項目廢標(biāo)的條件除投標(biāo)人少于三個外，還包括經(jīng)評審后有效投標(biāo)不足三個且明顯缺乏競爭，或經(jīng)評審后所有投標(biāo)均被作為廢標(biāo)處理的情形。廢標(biāo)的后果是重新招標(biāo)。而根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定，廢標(biāo)的條件是：投標(biāo)人少于三個，或經(jīng)評審后所有投標(biāo)均被否決。而根據(jù)政府采購法規(guī)定，廢標(biāo)的條件有：符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對招標(biāo)文件作實質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家；出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為的；投標(biāo)人的報價均超過了采購預(yù)算、采購人不能支付的；因重大變故，采購任務(wù)取消。廢標(biāo)的后果，有可能是重新招標(biāo)，另行確定中標(biāo)人，變更采購方式，不再采購。因此，實施條例征求意見稿第四十六條第二款關(guān)于廢標(biāo)的條件與廢標(biāo)后的處理均存在與上位法招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購法相抵觸的情形，加之招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法在廢標(biāo)條件及廢標(biāo)的后果的規(guī)定上也存在沖突。且有效投標(biāo)不足三個且明顯缺乏競爭如何認(rèn)定，是指有效投標(biāo)為一個還是二個以下？故作為下位法的實施條例，不宜對此進(jìn)行規(guī)定。
（四）招標(biāo)失敗實施條例征求意見稿第四十九條是關(guān)于招標(biāo)失敗的規(guī)定，根據(jù)該條規(guī)定，招標(biāo)失敗的原因，既可能是投標(biāo)截止時投標(biāo)人少于三個，也可能是獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人少于三個，還可能是開標(biāo)后，經(jīng)評審有效投標(biāo)不足三個且明顯缺乏競爭而否決全部投標(biāo)或所有投標(biāo)文件均被作廢標(biāo)處理的。因為上述原因招標(biāo)失敗后，必須重新招標(biāo)一次，再次招標(biāo)失敗的，對于需要經(jīng)政府審批、核準(zhǔn)的項目，報經(jīng)原審核部門批準(zhǔn)后可不再招標(biāo)，其他招標(biāo)項目，可由招標(biāo)人自行決定不再進(jìn)行招標(biāo)。而對于再次招標(biāo)，因獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人少于三個或投標(biāo)截止時投標(biāo)人少于三個而招標(biāo)失敗的，可以由全體投標(biāo)人同意，按招標(biāo)投標(biāo)法與招標(biāo)投標(biāo)法實施條例進(jìn)行開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)。實施條例征求意見稿的該條規(guī)定與政府采購法相左。政府采購法規(guī)定，貨物或服務(wù)招標(biāo)后沒有供應(yīng)商或者沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的，經(jīng)在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門或者政府有關(guān)部門批準(zhǔn)，可以采用競爭性談判方式采購。也就是說，政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)項目，第一次招標(biāo)失敗的，未必要重新招標(biāo)。因此，作為下位法的實施條例，本身不得與政府采購法相抵觸，故應(yīng)刪除與政府采購相抵觸的內(nèi)容。實施條例征求意見稿的上述條款，因與政府采購法或招標(biāo)投標(biāo)法相沖突，應(yīng)從實施條例中刪除。但由于招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法本身在監(jiān)管主體、招標(biāo)適用條件、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、廢標(biāo)及其處理等方面存在差異，應(yīng)加快對招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法的修訂，完善兩法并消除兩法之間的沖突。在招標(biāo)投標(biāo)法、政府采購法修訂時予以考慮本實施條例征求意見稿應(yīng)刪除的內(nèi)容。
二、立法權(quán)限問題
根據(jù)我國立法法規(guī)定，法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的，應(yīng)由全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋。而實施條例征求意見稿第二條、第三條分別是就招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的“招標(biāo)投標(biāo)活動”、“工程建設(shè)項目”的具體含義進(jìn)行明確，屬于法律解釋，應(yīng)由全國人民代表大會常務(wù)委員會行使。此外，由于涉及到招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法在監(jiān)管主體、招標(biāo)適用條件、廢標(biāo)及其處理、法律責(zé)任等方面的沖突，根據(jù)新法優(yōu)于舊法的規(guī)定應(yīng)適用政府采購法的規(guī)定。即便因為法律沖突無法法律適用時，應(yīng)由全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決，而國務(wù)院無權(quán)就法律適用問題作出規(guī)定。招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法的沖突，只能留待招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購法修訂時解決。因此，行政法規(guī)本身無法律解釋權(quán)、不能解決法律沖突。因此，實施條例征求意見中不應(yīng)包括有關(guān)對招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定進(jìn)行解釋的內(nèi)容，以及就兩法沖突的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。在制定實施條例時，不妨先擱置招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法兩者的沖突規(guī)定，先就兩法沒有沖突的規(guī)定在立法權(quán)限以內(nèi)制定。
三、立法與現(xiàn)實背離問題
實施條例征求意見稿第八十條嚴(yán)重背離招標(biāo)投標(biāo)實踐。實施條例征求意見稿第八十條是對惡意異議或投訴的規(guī)定，異議（質(zhì)疑）和投訴，屬于供應(yīng)商救濟(jì)制度的內(nèi)容。首先，當(dāng)前我國亟待完善供應(yīng)商救濟(jì)制度，以保證供應(yīng)商積極參與政府采購、招標(biāo)投標(biāo)，以便促使政府采購、招標(biāo)投標(biāo)更加規(guī)范，從而發(fā)揮政府采購、招標(biāo)投標(biāo)的應(yīng)有作用。目前，由于法律對于異議（質(zhì)疑）和投訴的規(guī)定不夠完善，招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法又存在沖突，且沒有完善的暫停措施，導(dǎo)致違法招標(biāo)采購時，供應(yīng)商依法提出異議或投訴，違法招標(biāo)采購依然繼續(xù)，供應(yīng)商的合法權(quán)利往往得不到保護(hù)。這種異議和投訴制度在保護(hù)供應(yīng)商合法權(quán)利方面形同虛設(shè)。中國政府采購第一案正是我國異議和投訴制度不濟(jì)的真實寫照。中國政府采購第一案中，供應(yīng)商對采購活動的違法之處依法提出質(zhì)疑，但無論是采購代理機(jī)構(gòu)還是采購人都沒有確切答復(fù)，供應(yīng)商依法向監(jiān)管部門財政部提出投訴，但財政部不處理，供應(yīng)商于2005年3月依法向法院提起訴訟，2006年12月一審法院判決財政部對供應(yīng)商投訴進(jìn)行處理。隨后，財政部提起上訴，目前該案仍在審理中。從2004年12月至2009年10月，近5年的時間，監(jiān)管部門拒絕對采購活動進(jìn)行監(jiān)管，而采購項目早已履行完畢，救濟(jì)效果能有幾何？更何況，財政部作為政府采購行政監(jiān)管部門尚且如此，可見，目前供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴效果不容樂觀，應(yīng)完善供應(yīng)商救濟(jì)制度。其次，異議（質(zhì)疑）、投訴作為權(quán)利救濟(jì)手段，與民事權(quán)利的救濟(jì)途徑無異。供應(yīng)商質(zhì)疑或投訴所承擔(dān)舉證責(zé)任，與民事訴訟的一般舉證責(zé)任分配一致。民事訴訟中，當(dāng)事人不能承擔(dān)舉證責(zé)任的，承擔(dān)敗訴的結(jié)果和訴訟費(fèi)，并不承擔(dān)行政責(zé)任。因此，作為供應(yīng)商救濟(jì)途徑的質(zhì)疑和投訴，如供應(yīng)商不能承擔(dān)舉證責(zé)任的，不支持其主張即可，不能要求供應(yīng)商承擔(dān)行政責(zé)任。對于供應(yīng)商惡意質(zhì)疑、投訴的，即質(zhì)疑人、投訴人完全沒有事實和法律根據(jù)，并有侵害招標(biāo)活動其他當(dāng)事人合法權(quán)益的不正當(dāng)目的，合法權(quán)益被侵害的招標(biāo)活動當(dāng)事人完全可以根據(jù)民法通則第一百零六條第二款規(guī)定要求惡意質(zhì)疑人、惡意投訴人承擔(dān)民事賠償責(zé)任。
四、人為分割招標(biāo)市場問題
這主要體現(xiàn)在實施條例征求意見稿第六條第一款第五項、第八條第三項、第三十六條第六項、第三十七條第一款第五項、第三十八條第一款第五項、第三十九條第七項。上述條款分別招標(biāo)活動應(yīng)具備的條件、自行招標(biāo)項目認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的串通投標(biāo)行為、投標(biāo)人之間的串通投標(biāo)行為、以他人名義投標(biāo)的行為、弄虛作假的行為。上述條款的共同特點是，在列舉相關(guān)條件或行為之后有個兜底條款，而且除了第八條外，該兜底條款均是法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的……。第八條的兜底條款則為法規(guī)規(guī)章規(guī)定的……。首先，第八條的兜底條款只規(guī)定法規(guī)規(guī)章，沒有將法律包括在內(nèi)，也就是說，沒有考慮到實施條例與法律的銜接問題，盡管，就自行招標(biāo)項目，若將來立法與實施條例規(guī)定不同，根據(jù)下位法不得與上位法相抵觸原則，法律對自行招標(biāo)項目的規(guī)定自然也應(yīng)優(yōu)先于實施條例適用，但從法制統(tǒng)一以及立法技術(shù)來看，仍宜將法律加入。其次，上述條款的兜底條款，都把法規(guī)規(guī)章的規(guī)定作為認(rèn)定依據(jù)。根據(jù)立法法的規(guī)定，法規(guī)既包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)，規(guī)章則包括部門規(guī)章和地方規(guī)章。由于地方性法規(guī)與地方規(guī)章適用于本地方行政區(qū)域，而招標(biāo)投標(biāo)市場是統(tǒng)一的市場，對于招標(biāo)條件、自行招標(biāo)項目、招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的串通投標(biāo)行為、投標(biāo)人之間的串通投標(biāo)行為、以他人名義投標(biāo)行為，以及弄虛作假行為不應(yīng)由地方性法規(guī)和地方規(guī)章來規(guī)定，以免各地立法不一，出現(xiàn)人為分割招標(biāo)市場的出現(xiàn)。加之我國實行的招標(biāo)投標(biāo)違法行為記錄公告暫行辦法，對于投標(biāo)人的違法行為并行公告，并據(jù)此取消在一定時期內(nèi)參加強(qiáng)制招標(biāo)項目的投標(biāo)資格。會加劇人為分割招標(biāo)市場的情形。如地方性法規(guī)和地方規(guī)章來規(guī)定對違法行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，出現(xiàn)地方性法規(guī)和地方規(guī)章對投標(biāo)人資格規(guī)定不一的情形，即根據(jù)不同的地方性法規(guī)和地方規(guī)章，某投標(biāo)人在A地具有投標(biāo)資格而在B地就沒有投標(biāo)資格的情形。第三，部門規(guī)章具有普遍適用性，但考慮到招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定上級行政主管部門，會出現(xiàn)多個部門對同一事項都有監(jiān)管權(quán)的情形，加之，政府采購法又規(guī)定了財政部門為政府采購的監(jiān)管部門。多頭監(jiān)管，難免政出多門，難免會有沖突，導(dǎo)致上述條款所規(guī)定的招標(biāo)條件、自行招標(biāo)項目、串通投標(biāo)、以他人名義投標(biāo)、弄虛作假的認(rèn)定依據(jù)可能會存在矛盾，仍不利于招標(biāo)市場的統(tǒng)一。
五、招標(biāo)人與投標(biāo)人權(quán)利義務(wù)不平衡問題
招標(biāo)人與投標(biāo)人權(quán)利義務(wù)不平衡問題主要體現(xiàn)實施條例征求意見稿第四十六條、第五十二條、第五十三條、第五十九條、第六十條、第六十一條、第八十條。前述條款是關(guān)于中標(biāo)人的確定、履約能力審查、異議、投訴、投訴處理的規(guī)定。一方面，實施條例征求意見稿通過重新招標(biāo)、中標(biāo)人確定、履約能力審查等隨意改變中標(biāo)結(jié)果。關(guān)于重新招標(biāo)的規(guī)定，根據(jù)第四十六條第二款規(guī)定，有效投標(biāo)不足三家并不是重新招標(biāo)的充分條件。只有有效投標(biāo)不足三家明顯缺乏競爭而被全部投標(biāo)的，才應(yīng)重新招標(biāo)。關(guān)于中標(biāo)人的確定，實施條例征求意見稿規(guī)定下列情形下，即在排名在前的中標(biāo)候選人放棄中標(biāo)、因不可抗力提出不能履行、招標(biāo)文件規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交履約保證金而在規(guī)定的期限內(nèi)未能提交，或者不具備中標(biāo)資格等情形時，招標(biāo)人可以另行確定中標(biāo)人或重新招標(biāo)。而實際上中標(biāo)候選人最多是三家，如果出現(xiàn)排名第一，甚至排名前二的中標(biāo)候選人都具備上述原因時，招標(biāo)人仍可自主決定是重新招標(biāo)還是另行確定中標(biāo)人。招標(biāo)人的權(quán)利不受限制。此外，實施條例征求意見稿規(guī)定了履約能力審查，履約能力審查的理由具有隨意性。如中標(biāo)候選人的組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)營狀況等發(fā)生變化，或者存在違法行為被有關(guān)部門依法查處，甚至只要招標(biāo)人認(rèn)為中標(biāo)候選人不能履行合同的，都可以發(fā)起履約能力審查。而實際上撇開組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)營狀況、中標(biāo)候選人的違法行為不說，僅就招標(biāo)人認(rèn)為中標(biāo)候選人不能履行合同的，就可由評標(biāo)委員會按招標(biāo)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和條件進(jìn)行審查。無疑，在中標(biāo)候選人沒有發(fā)生任何變化的情況下，招標(biāo)人就可以進(jìn)行復(fù)審。實踐中，招標(biāo)人對于中標(biāo)候選人不滿意，往往通過復(fù)審，*原評標(biāo)結(jié)果。僅從公正公平的角度來看，復(fù)審本身就是不違法的，但實施條例征求意見稿卻以行政法規(guī)的形式對于這種違法行為進(jìn)行合法化確認(rèn)。因此，招標(biāo)人可以通過實施條例征求意見稿第四十六條、第五十二條、第五十三條，隨便改變中標(biāo)結(jié)果，評標(biāo)委員會更難保其公正性。另一方面，對于供應(yīng)商而言，即使發(fā)現(xiàn)招標(biāo)活動、招標(biāo)文件、開標(biāo)活動、中標(biāo)結(jié)果違法的，提出異議不僅有非常嚴(yán)格的時間限制，而且還得分上述事項，分別規(guī)定時效起算點。對于供應(yīng)商提出投訴，還規(guī)定了必須異議前置。并且還首創(chuàng)了供應(yīng)商惡意異議或投訴的行政責(zé)任制度。實施條例征求意見稿如此規(guī)定，一方面使得招標(biāo)人的權(quán)利幾乎沒有限制，而供應(yīng)商正常的救濟(jì)權(quán)利卻無法保障，導(dǎo)致招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的權(quán)利義務(wù)極為不平衡。（北京遼海律師事務(wù)所·陳曉云）
2009年9月30日，為征求社會各界意見，國務(wù)院法制辦公布《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》（征求意見稿）。實施條例征求意見稿著力增強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)法的可操作性，解決招標(biāo)投標(biāo)實踐中存在的虛假招標(biāo)、限制和排斥投標(biāo)人、串通投標(biāo)、弄虛作假、違規(guī)評標(biāo)等突出違法問題，致力加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管以及招標(biāo)投標(biāo)市場的統(tǒng)一。無疑，實施條例征求意見稿的最終出臺對我國招標(biāo)投標(biāo)實踐的規(guī)范將起到積極作用。但實施條例征求意見稿中一些條款，有悖于法制統(tǒng)一的立法原則，存在諸如與上位法相抵觸，超越立法權(quán)限，脫離現(xiàn)實，人為分割招標(biāo)投標(biāo)市場，招標(biāo)人與投標(biāo)人權(quán)利義務(wù)不平衡等情況。這些條款如保留在實施條例中，將影響實施條例的效果，甚至?xí)又胤蛇m用的混亂。
一、與上位法相抵觸的問題
為了便于分析，有必要介紹下招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法沖突的現(xiàn)狀。招標(biāo)投標(biāo)法適用于我國境內(nèi)進(jìn)行的招標(biāo)投標(biāo)，而政府采購法將招標(biāo)投標(biāo)作為一種政府采購方式，因此，對于適用招標(biāo)投標(biāo)的政府采購，必然涉及到政府采購法與招標(biāo)投標(biāo)法的適用問題。但招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法在監(jiān)管主體、招標(biāo)適用條件、供應(yīng)商資格、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、廢標(biāo)及其處理、法律責(zé)任方面的規(guī)定存在差異及沖突，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)不少混亂，如選擇性適用法律，各方均傾向選擇適用對自己有利的法律規(guī)定等問題，而中國政府采購第一案則是監(jiān)管部門選擇性適用法律的典型代表。招標(biāo)投標(biāo)法實施條例是對招標(biāo)投標(biāo)法的細(xì)化，與招標(biāo)投標(biāo)法沖突不多。但由于招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法存在沖突，因此，作為招標(biāo)投標(biāo)法的配套法規(guī)，招標(biāo)投標(biāo)法實施條例與政府采購法的沖突不言而喻。就法的位階而言，政府采購法、招標(biāo)投標(biāo)法為上位法，招標(biāo)投標(biāo)法實施條例為下位法，根據(jù)立法法關(guān)于下位法不得同上位法相抵觸規(guī)定，招標(biāo)投標(biāo)法實施條例不得違反政府采購法、招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定。因此，實施條例征求意見稿中關(guān)于招標(biāo)適用條件、招標(biāo)活動監(jiān)管、廢標(biāo)、重新招標(biāo)的規(guī)定因與招標(biāo)投標(biāo)法或政府采購法相抵觸而不應(yīng)保留在實施條例中。這些條款分別是實施條例征求意見稿第四條、第五條、第十二條、第十三條、第十五條第二款、第四十六條第二款、第四十九條、第五十七、五十八、五十九、六十、六十一條。
（一）招標(biāo)適用條件實施條例征求意見稿第四條是關(guān)于強(qiáng)制招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，即招標(biāo)適用條件。同樣，關(guān)于招標(biāo)適用條件，行政法規(guī)已根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法專門對此進(jìn)行規(guī)定，無須再重復(fù)立法。此外，政府采購法授權(quán)國務(wù)院或省級人民政府規(guī)定招標(biāo)適用條件，一般每年都會出臺下年度的政府采購集中采購目錄和政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)文件。鑒于招標(biāo)投標(biāo)法實施條例，無權(quán)消除政府采購法與招標(biāo)投標(biāo)法的沖突局面，招標(biāo)投標(biāo)法實施條例再重復(fù)招標(biāo)投標(biāo)法配套規(guī)定，徒增法律適用混亂而已。
（二）招標(biāo)活動監(jiān)管實施條例征求意見稿關(guān)于招標(biāo)活動監(jiān)管的規(guī)定為第五條、第五十七、五十八、五十九、六十、六十一條。招標(biāo)活動監(jiān)管方面，實施條例征求意見稿關(guān)于監(jiān)管主體、供應(yīng)商救濟(jì)，以及暫停措施的規(guī)定是對招標(biāo)投標(biāo)法及配套規(guī)定進(jìn)行匯總及細(xì)化。由于政府采購法與招標(biāo)投標(biāo)法在監(jiān)管主體、供應(yīng)商救濟(jì)、暫停措施方面的規(guī)定不盡相同。實施條例征求意見稿在不違背招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的同時，必然與政府采購法相抵觸。而根據(jù)立法法，實施條例作為下位法不得與政府采購法相抵觸。
（三）廢標(biāo)廢標(biāo)包括單個投標(biāo)廢標(biāo)（也稱投標(biāo)無效）及整個項目廢標(biāo)的情形。整個項目廢標(biāo)的原因可能是單個投標(biāo)廢標(biāo)所致。實施條例第四十六條第二款規(guī)定了整個項目廢標(biāo)情形，即廢標(biāo)及廢標(biāo)后的處理。根據(jù)該條款規(guī)定，強(qiáng)制招標(biāo)項目廢標(biāo)的條件除投標(biāo)人少于三個外，還包括經(jīng)評審后有效投標(biāo)不足三個且明顯缺乏競爭，或經(jīng)評審后所有投標(biāo)均被作為廢標(biāo)處理的情形。廢標(biāo)的后果是重新招標(biāo)。而根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定，廢標(biāo)的條件是：投標(biāo)人少于三個，或經(jīng)評審后所有投標(biāo)均被否決。而根據(jù)政府采購法規(guī)定，廢標(biāo)的條件有：符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對招標(biāo)文件作實質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家；出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為的；投標(biāo)人的報價均超過了采購預(yù)算、采購人不能支付的；因重大變故，采購任務(wù)取消。廢標(biāo)的后果，有可能是重新招標(biāo)，另行確定中標(biāo)人，變更采購方式，不再采購。因此，實施條例征求意見稿第四十六條第二款關(guān)于廢標(biāo)的條件與廢標(biāo)后的處理均存在與上位法招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購法相抵觸的情形，加之招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法在廢標(biāo)條件及廢標(biāo)的后果的規(guī)定上也存在沖突。且有效投標(biāo)不足三個且明顯缺乏競爭如何認(rèn)定，是指有效投標(biāo)為一個還是二個以下？故作為下位法的實施條例，不宜對此進(jìn)行規(guī)定。
（四）招標(biāo)失敗實施條例征求意見稿第四十九條是關(guān)于招標(biāo)失敗的規(guī)定，根據(jù)該條規(guī)定，招標(biāo)失敗的原因，既可能是投標(biāo)截止時投標(biāo)人少于三個，也可能是獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人少于三個，還可能是開標(biāo)后，經(jīng)評審有效投標(biāo)不足三個且明顯缺乏競爭而否決全部投標(biāo)或所有投標(biāo)文件均被作廢標(biāo)處理的。因為上述原因招標(biāo)失敗后，必須重新招標(biāo)一次，再次招標(biāo)失敗的，對于需要經(jīng)政府審批、核準(zhǔn)的項目，報經(jīng)原審核部門批準(zhǔn)后可不再招標(biāo)，其他招標(biāo)項目，可由招標(biāo)人自行決定不再進(jìn)行招標(biāo)。而對于再次招標(biāo)，因獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人少于三個或投標(biāo)截止時投標(biāo)人少于三個而招標(biāo)失敗的，可以由全體投標(biāo)人同意，按招標(biāo)投標(biāo)法與招標(biāo)投標(biāo)法實施條例進(jìn)行開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)。實施條例征求意見稿的該條規(guī)定與政府采購法相左。政府采購法規(guī)定，貨物或服務(wù)招標(biāo)后沒有供應(yīng)商或者沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的，經(jīng)在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門或者政府有關(guān)部門批準(zhǔn)，可以采用競爭性談判方式采購。也就是說，政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)項目，第一次招標(biāo)失敗的，未必要重新招標(biāo)。因此，作為下位法的實施條例，本身不得與政府采購法相抵觸，故應(yīng)刪除與政府采購相抵觸的內(nèi)容。實施條例征求意見稿的上述條款，因與政府采購法或招標(biāo)投標(biāo)法相沖突，應(yīng)從實施條例中刪除。但由于招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法本身在監(jiān)管主體、招標(biāo)適用條件、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、廢標(biāo)及其處理等方面存在差異，應(yīng)加快對招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法的修訂，完善兩法并消除兩法之間的沖突。在招標(biāo)投標(biāo)法、政府采購法修訂時予以考慮本實施條例征求意見稿應(yīng)刪除的內(nèi)容。
二、立法權(quán)限問題
根據(jù)我國立法法規(guī)定，法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的，應(yīng)由全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋。而實施條例征求意見稿第二條、第三條分別是就招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的“招標(biāo)投標(biāo)活動”、“工程建設(shè)項目”的具體含義進(jìn)行明確，屬于法律解釋，應(yīng)由全國人民代表大會常務(wù)委員會行使。此外，由于涉及到招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法在監(jiān)管主體、招標(biāo)適用條件、廢標(biāo)及其處理、法律責(zé)任等方面的沖突，根據(jù)新法優(yōu)于舊法的規(guī)定應(yīng)適用政府采購法的規(guī)定。即便因為法律沖突無法法律適用時，應(yīng)由全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決，而國務(wù)院無權(quán)就法律適用問題作出規(guī)定。招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法的沖突，只能留待招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購法修訂時解決。因此，行政法規(guī)本身無法律解釋權(quán)、不能解決法律沖突。因此，實施條例征求意見中不應(yīng)包括有關(guān)對招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定進(jìn)行解釋的內(nèi)容，以及就兩法沖突的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。在制定實施條例時，不妨先擱置招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法兩者的沖突規(guī)定，先就兩法沒有沖突的規(guī)定在立法權(quán)限以內(nèi)制定。
三、立法與現(xiàn)實背離問題
實施條例征求意見稿第八十條嚴(yán)重背離招標(biāo)投標(biāo)實踐。實施條例征求意見稿第八十條是對惡意異議或投訴的規(guī)定，異議（質(zhì)疑）和投訴，屬于供應(yīng)商救濟(jì)制度的內(nèi)容。首先，當(dāng)前我國亟待完善供應(yīng)商救濟(jì)制度，以保證供應(yīng)商積極參與政府采購、招標(biāo)投標(biāo)，以便促使政府采購、招標(biāo)投標(biāo)更加規(guī)范，從而發(fā)揮政府采購、招標(biāo)投標(biāo)的應(yīng)有作用。目前，由于法律對于異議（質(zhì)疑）和投訴的規(guī)定不夠完善，招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法又存在沖突，且沒有完善的暫停措施，導(dǎo)致違法招標(biāo)采購時，供應(yīng)商依法提出異議或投訴，違法招標(biāo)采購依然繼續(xù)，供應(yīng)商的合法權(quán)利往往得不到保護(hù)。這種異議和投訴制度在保護(hù)供應(yīng)商合法權(quán)利方面形同虛設(shè)。中國政府采購第一案正是我國異議和投訴制度不濟(jì)的真實寫照。中國政府采購第一案中，供應(yīng)商對采購活動的違法之處依法提出質(zhì)疑，但無論是采購代理機(jī)構(gòu)還是采購人都沒有確切答復(fù)，供應(yīng)商依法向監(jiān)管部門財政部提出投訴，但財政部不處理，供應(yīng)商于2005年3月依法向法院提起訴訟，2006年12月一審法院判決財政部對供應(yīng)商投訴進(jìn)行處理。隨后，財政部提起上訴，目前該案仍在審理中。從2004年12月至2009年10月，近5年的時間，監(jiān)管部門拒絕對采購活動進(jìn)行監(jiān)管，而采購項目早已履行完畢，救濟(jì)效果能有幾何？更何況，財政部作為政府采購行政監(jiān)管部門尚且如此，可見，目前供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴效果不容樂觀，應(yīng)完善供應(yīng)商救濟(jì)制度。其次，異議（質(zhì)疑）、投訴作為權(quán)利救濟(jì)手段，與民事權(quán)利的救濟(jì)途徑無異。供應(yīng)商質(zhì)疑或投訴所承擔(dān)舉證責(zé)任，與民事訴訟的一般舉證責(zé)任分配一致。民事訴訟中，當(dāng)事人不能承擔(dān)舉證責(zé)任的，承擔(dān)敗訴的結(jié)果和訴訟費(fèi)，并不承擔(dān)行政責(zé)任。因此，作為供應(yīng)商救濟(jì)途徑的質(zhì)疑和投訴，如供應(yīng)商不能承擔(dān)舉證責(zé)任的，不支持其主張即可，不能要求供應(yīng)商承擔(dān)行政責(zé)任。對于供應(yīng)商惡意質(zhì)疑、投訴的，即質(zhì)疑人、投訴人完全沒有事實和法律根據(jù)，并有侵害招標(biāo)活動其他當(dāng)事人合法權(quán)益的不正當(dāng)目的，合法權(quán)益被侵害的招標(biāo)活動當(dāng)事人完全可以根據(jù)民法通則第一百零六條第二款規(guī)定要求惡意質(zhì)疑人、惡意投訴人承擔(dān)民事賠償責(zé)任。
四、人為分割招標(biāo)市場問題
這主要體現(xiàn)在實施條例征求意見稿第六條第一款第五項、第八條第三項、第三十六條第六項、第三十七條第一款第五項、第三十八條第一款第五項、第三十九條第七項。上述條款分別招標(biāo)活動應(yīng)具備的條件、自行招標(biāo)項目認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的串通投標(biāo)行為、投標(biāo)人之間的串通投標(biāo)行為、以他人名義投標(biāo)的行為、弄虛作假的行為。上述條款的共同特點是，在列舉相關(guān)條件或行為之后有個兜底條款，而且除了第八條外，該兜底條款均是法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的……。第八條的兜底條款則為法規(guī)規(guī)章規(guī)定的……。首先，第八條的兜底條款只規(guī)定法規(guī)規(guī)章，沒有將法律包括在內(nèi)，也就是說，沒有考慮到實施條例與法律的銜接問題，盡管，就自行招標(biāo)項目，若將來立法與實施條例規(guī)定不同，根據(jù)下位法不得與上位法相抵觸原則，法律對自行招標(biāo)項目的規(guī)定自然也應(yīng)優(yōu)先于實施條例適用，但從法制統(tǒng)一以及立法技術(shù)來看，仍宜將法律加入。其次，上述條款的兜底條款，都把法規(guī)規(guī)章的規(guī)定作為認(rèn)定依據(jù)。根據(jù)立法法的規(guī)定，法規(guī)既包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)，規(guī)章則包括部門規(guī)章和地方規(guī)章。由于地方性法規(guī)與地方規(guī)章適用于本地方行政區(qū)域，而招標(biāo)投標(biāo)市場是統(tǒng)一的市場，對于招標(biāo)條件、自行招標(biāo)項目、招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的串通投標(biāo)行為、投標(biāo)人之間的串通投標(biāo)行為、以他人名義投標(biāo)行為，以及弄虛作假行為不應(yīng)由地方性法規(guī)和地方規(guī)章來規(guī)定，以免各地立法不一，出現(xiàn)人為分割招標(biāo)市場的出現(xiàn)。加之我國實行的招標(biāo)投標(biāo)違法行為記錄公告暫行辦法，對于投標(biāo)人的違法行為并行公告，并據(jù)此取消在一定時期內(nèi)參加強(qiáng)制招標(biāo)項目的投標(biāo)資格。會加劇人為分割招標(biāo)市場的情形。如地方性法規(guī)和地方規(guī)章來規(guī)定對違法行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，出現(xiàn)地方性法規(guī)和地方規(guī)章對投標(biāo)人資格規(guī)定不一的情形，即根據(jù)不同的地方性法規(guī)和地方規(guī)章，某投標(biāo)人在A地具有投標(biāo)資格而在B地就沒有投標(biāo)資格的情形。第三，部門規(guī)章具有普遍適用性，但考慮到招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定上級行政主管部門，會出現(xiàn)多個部門對同一事項都有監(jiān)管權(quán)的情形，加之，政府采購法又規(guī)定了財政部門為政府采購的監(jiān)管部門。多頭監(jiān)管，難免政出多門，難免會有沖突，導(dǎo)致上述條款所規(guī)定的招標(biāo)條件、自行招標(biāo)項目、串通投標(biāo)、以他人名義投標(biāo)、弄虛作假的認(rèn)定依據(jù)可能會存在矛盾，仍不利于招標(biāo)市場的統(tǒng)一。
五、招標(biāo)人與投標(biāo)人權(quán)利義務(wù)不平衡問題
招標(biāo)人與投標(biāo)人權(quán)利義務(wù)不平衡問題主要體現(xiàn)實施條例征求意見稿第四十六條、第五十二條、第五十三條、第五十九條、第六十條、第六十一條、第八十條。前述條款是關(guān)于中標(biāo)人的確定、履約能力審查、異議、投訴、投訴處理的規(guī)定。一方面，實施條例征求意見稿通過重新招標(biāo)、中標(biāo)人確定、履約能力審查等隨意改變中標(biāo)結(jié)果。關(guān)于重新招標(biāo)的規(guī)定，根據(jù)第四十六條第二款規(guī)定，有效投標(biāo)不足三家并不是重新招標(biāo)的充分條件。只有有效投標(biāo)不足三家明顯缺乏競爭而被全部投標(biāo)的，才應(yīng)重新招標(biāo)。關(guān)于中標(biāo)人的確定，實施條例征求意見稿規(guī)定下列情形下，即在排名在前的中標(biāo)候選人放棄中標(biāo)、因不可抗力提出不能履行、招標(biāo)文件規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交履約保證金而在規(guī)定的期限內(nèi)未能提交，或者不具備中標(biāo)資格等情形時，招標(biāo)人可以另行確定中標(biāo)人或重新招標(biāo)。而實際上中標(biāo)候選人最多是三家，如果出現(xiàn)排名第一，甚至排名前二的中標(biāo)候選人都具備上述原因時，招標(biāo)人仍可自主決定是重新招標(biāo)還是另行確定中標(biāo)人。招標(biāo)人的權(quán)利不受限制。此外，實施條例征求意見稿規(guī)定了履約能力審查，履約能力審查的理由具有隨意性。如中標(biāo)候選人的組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)營狀況等發(fā)生變化，或者存在違法行為被有關(guān)部門依法查處，甚至只要招標(biāo)人認(rèn)為中標(biāo)候選人不能履行合同的，都可以發(fā)起履約能力審查。而實際上撇開組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)營狀況、中標(biāo)候選人的違法行為不說，僅就招標(biāo)人認(rèn)為中標(biāo)候選人不能履行合同的，就可由評標(biāo)委員會按招標(biāo)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和條件進(jìn)行審查。無疑，在中標(biāo)候選人沒有發(fā)生任何變化的情況下，招標(biāo)人就可以進(jìn)行復(fù)審。實踐中，招標(biāo)人對于中標(biāo)候選人不滿意，往往通過復(fù)審，*原評標(biāo)結(jié)果。僅從公正公平的角度來看，復(fù)審本身就是不違法的，但實施條例征求意見稿卻以行政法規(guī)的形式對于這種違法行為進(jìn)行合法化確認(rèn)。因此，招標(biāo)人可以通過實施條例征求意見稿第四十六條、第五十二條、第五十三條，隨便改變中標(biāo)結(jié)果，評標(biāo)委員會更難保其公正性。另一方面，對于供應(yīng)商而言，即使發(fā)現(xiàn)招標(biāo)活動、招標(biāo)文件、開標(biāo)活動、中標(biāo)結(jié)果違法的，提出異議不僅有非常嚴(yán)格的時間限制，而且還得分上述事項，分別規(guī)定時效起算點。對于供應(yīng)商提出投訴，還規(guī)定了必須異議前置。并且還首創(chuàng)了供應(yīng)商惡意異議或投訴的行政責(zé)任制度。實施條例征求意見稿如此規(guī)定，一方面使得招標(biāo)人的權(quán)利幾乎沒有限制，而供應(yīng)商正常的救濟(jì)權(quán)利卻無法保障，導(dǎo)致招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的權(quán)利義務(wù)極為不平衡。（北京遼海律師事務(wù)所·陳曉云）