環(huán)境稅不是萬(wàn)能藥，更重要的是整個(gè)稅制的“綠色化”
環(huán)保部將推進(jìn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行，絕不紙上談兵---一個(gè)月前，環(huán)保部副部長(zhǎng)潘岳在綠色中國(guó)論壇上的高調(diào)表態(tài)，強(qiáng)化了從年初起就逐漸升溫的對(duì)于環(huán)境稅出臺(tái)的預(yù)期。
早在8個(gè)月前，由環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院主導(dǎo)設(shè)計(jì)的“獨(dú)立型環(huán)境稅的征收方案”，已經(jīng)形成了比較明確的框架思路并報(bào)送了環(huán)保部。而這一方案的基礎(chǔ)，是2005年環(huán)保、財(cái)政、稅務(wù)等部門屬下的研究機(jī)構(gòu)聯(lián)手完成的環(huán)境稅征收實(shí)施方案。
接觸的多部門的參與者，對(duì)于方案提出的稅率和推出的時(shí)間表，都不愿透露。
但這并不妨礙“環(huán)境稅有望開征”的消息四處傳揚(yáng)。而爭(zhēng)論也在發(fā)生，有人對(duì)須與開征環(huán)境稅相匹配的監(jiān)測(cè)能力表示疑慮，也有人擔(dān)憂在經(jīng)濟(jì)大勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，環(huán)境稅會(huì)讓企業(yè)負(fù)累更多。把環(huán)評(píng)工程師站點(diǎn)加入收藏夾
中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授馬中認(rèn)為：“環(huán)境稅討論這么多年，從近環(huán)保部釋放出的信號(hào)來(lái)看，正式亮相的時(shí)間不會(huì)太久了。”
對(duì)此，從上世紀(jì)70年代起就在環(huán)保部任職、如今為NGO負(fù)責(zé)人的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)副秘書長(zhǎng)李恒遠(yuǎn)說(shuō)：“不管是期待還是疑慮，環(huán)境稅和它隱寓的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，已經(jīng)成為環(huán)保部門在經(jīng)過(guò)多種嘗試以后,為突破環(huán)境治理種種困境，做出的一種新選擇。”
等待16年的“新選擇”
所謂“新選擇”，其實(shí)是漫長(zhǎng)等待的結(jié)果。
早在1992年在里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展高峰會(huì)議上，響應(yīng)聯(lián)合國(guó)號(hào)召，中國(guó)政府明確表示將開展環(huán)境稅的研究和試點(diǎn)工作。
“此后每重要的文件都會(huì)寬泛地提到環(huán)境稅，將它和金融、財(cái)政并列提出，作為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。但是作為一種獨(dú)立的環(huán)境稅，真正采取行動(dòng)，就不行了?！瘪R中說(shuō)。
“十一五”規(guī)劃綱要征求意見(jiàn)稿發(fā)布時(shí)，曾提出“研究開征環(huán)境保護(hù)稅”，這原本被認(rèn)為是環(huán)境稅正式納入國(guó)家政策制定議程的信號(hào)。然而，2006年3月這一綱要正式公布時(shí)，環(huán)境稅的表述并不在其中。直到松花江水污染事件之后，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一份“加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定”，方才表態(tài)要落實(shí)環(huán)境稅收政策。
盡管政策層面徘徊不前，學(xué)界對(duì)環(huán)境稅的研究已于1996年在OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)的影響下起步。
上世紀(jì)70年代初，OECD環(huán)境委員會(huì)首次提出“污染者付費(fèi)”原則，排污收費(fèi)制度開始實(shí)施。此時(shí)，處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的中國(guó)只是個(gè)旁觀者。
90年代開始，西方又掀起了“綠色稅收”改革的浪潮，征收環(huán)境稅的目的擴(kuò)展到促進(jìn)資源節(jié)約、促進(jìn)生產(chǎn)模式和消費(fèi)模式的轉(zhuǎn)變。在實(shí)施環(huán)境稅制度較早的OECD國(guó)家，開征的環(huán)境稅種類達(dá)十幾種。
1998年，在當(dāng)時(shí)的國(guó)家環(huán)保局的支持下，其下屬的環(huán)境規(guī)劃院和OECD一起舉辦了環(huán)境稅研討會(huì)。
“相當(dāng)于對(duì)中國(guó)的稅收體系進(jìn)行綠色評(píng)估，把我國(guó)跟OECD國(guó)家做個(gè)比較，看看我們的稅收體系中綠色的成分占多少，也叫環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算?！眹?guó)內(nèi)早從事環(huán)境稅研究的學(xué)者、環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)王金南，“比較的結(jié)果是比西方國(guó)家差得很多?！?BR> 此后，高校和研究機(jī)構(gòu)紛紛涉足環(huán)境稅領(lǐng)域。與高校偏重理論化相比，王金南說(shuō)環(huán)境規(guī)劃院主要聚焦政策設(shè)計(jì)。而政策設(shè)計(jì)過(guò)程中，很少得到相關(guān)部門的支持。
“從國(guó)家立項(xiàng)角度來(lái)講，早的支持就是在‘十五’科技攻關(guān)計(jì)劃項(xiàng)目里列了一個(gè)課題‘中國(guó)環(huán)境稅收政策及其實(shí)施研究’，算是大的突破。”王金南說(shuō)。
這種學(xué)界高調(diào)、政界低調(diào)的狀況，近年有了改變?！霸?005年10月召開的環(huán)境稅收與公共財(cái)政國(guó)際研討會(huì)上，財(cái)政部財(cái)科所、稅務(wù)總局稅科所都參與進(jìn)來(lái)，國(guó)家稅務(wù)總局、環(huán)保部都很熱心，財(cái)政部來(lái)牽頭?！蓖踅鹉险f(shuō)。
此后，環(huán)境稅的研究項(xiàng)目進(jìn)一步在官方主持下推進(jìn)。2008年7月7日，國(guó)家稅務(wù)總局在北京召開“中國(guó)環(huán)境稅收制度建設(shè)問(wèn)題研究”項(xiàng)目結(jié)題會(huì)。
“開征環(huán)境稅”呼聲漸高，背后是節(jié)能減排的硬性指標(biāo)。而嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)則被認(rèn)為是更為迫切的理由。馬中教授指出，“國(guó)家認(rèn)識(shí)到排放已非常嚴(yán)重，不容易控制，所以要采取各種手段”?！ ⌒枰熬G化”整個(gè)稅制
環(huán)境稅是用稅收激勵(lì)制度向企業(yè)或個(gè)人發(fā)出保護(hù)環(huán)境的信號(hào)。在環(huán)境危機(jī)無(wú)法忽視的態(tài)勢(shì)下，開征環(huán)境稅與節(jié)能減排目標(biāo)似乎一起成了扭轉(zhuǎn)中國(guó)環(huán)境治理的希望。
然而，環(huán)境稅能否成為解決環(huán)境問(wèn)題的一個(gè)出路，是環(huán)境稅設(shè)計(jì)首先要解決的。
2005年11月底，一直備受關(guān)注的環(huán)境稅征收方案在東亞環(huán)境與自然資源經(jīng)濟(jì)學(xué)研討會(huì)上初露雛形。在這份由中國(guó)環(huán)境規(guī)劃院、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所、稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所等4家科研機(jī)構(gòu)合作而成的環(huán)境稅征收實(shí)施方案中，提出了獨(dú)立型、融入型環(huán)境稅方案以及環(huán)境稅費(fèi)方案這三種環(huán)境稅征收方案。
“2005年提出的三種方案，現(xiàn)在已經(jīng)被普遍接受?！蓖踅鹉险f(shuō)，環(huán)境稅的設(shè)計(jì)一直在步步推進(jìn)，在此基礎(chǔ)上，2008年2月由環(huán)境規(guī)劃院主導(dǎo)設(shè)計(jì)的“獨(dú)立型環(huán)境稅的征收方案”，形成了比較明確的框架思路。
然而，在環(huán)境稅的設(shè)計(jì)中，融入型的方案也同時(shí)被保留提出。原因是，雖然終目標(biāo)是建立獨(dú)立型的環(huán)境稅政策，但由于環(huán)境稅涉及到費(fèi)改稅、稅收調(diào)整等政策問(wèn)題，同時(shí)關(guān)系到整個(gè)財(cái)稅政策，國(guó)民經(jīng)濟(jì)、企業(yè)和公眾的接受程度，環(huán)境稅的建立不可能一步到位，只能采取先易后難、漸進(jìn)實(shí)施的戰(zhàn)略。
馬中對(duì)此作出進(jìn)一步解釋：獨(dú)立的環(huán)境稅通常和整個(gè)稅收體系不容易協(xié)調(diào)。稅本一般沒(méi)有特別明確的目的，主要功能是增加政府收入；而環(huán)境稅有定向的目標(biāo)，要改變排污狀況。同時(shí)它不僅不以收入為目的，還可能導(dǎo)致稅收減少，因?yàn)榕盼壅呓K是在它的調(diào)節(jié)下減排了。所以，環(huán)境稅至少在一段時(shí)間內(nèi)是整個(gè)稅收體系中的“另類”。
但是在發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是OECD成員國(guó)，環(huán)境稅已經(jīng)融入整個(gè)稅收體系，整個(gè)稅制出現(xiàn)了“綠色化”——整個(gè)稅額中有利于環(huán)保的稅收比重在提高，不利于環(huán)境的稅收在降低。把環(huán)評(píng)工程師站點(diǎn)加入收藏夾
為此，方案建議在獨(dú)立型環(huán)境稅的征收中采取三步走戰(zhàn)略：首先消除不利于環(huán)保的補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策；其次，綜合考慮環(huán)境稅和環(huán)境收費(fèi)政策，逐步提高稅收綠色化程度、完善排污收費(fèi)制度，建立獨(dú)立的環(huán)境稅；再次，深入開展費(fèi)稅改革。
“目前，中國(guó)已進(jìn)入第二步，特別在稅制的綠化方面。”王金南指出，光靠環(huán)境稅解決不了什么問(wèn)題。必須在已有稅種里把環(huán)境因素考慮進(jìn)去。
而這就意味著要在中國(guó)現(xiàn)行的稅制里進(jìn)行改革。改革的對(duì)象包括資源稅、消費(fèi)稅、增值稅等稅種。例如9月1日起實(shí)施的大排量汽車消費(fèi)稅就屬于“綠化”的一部分，其間接含義是采用稅率差別的政策引導(dǎo)節(jié)能減排。
對(duì)此，人大環(huán)境學(xué)院副院長(zhǎng)鄒冀指出，雖然從2006年開始，現(xiàn)行消費(fèi)稅收從促進(jìn)環(huán)保的角度，將11大類增加到14大類，但在資源稅等更多的稅種當(dāng)中，仍沒(méi)有充分考慮節(jié)約資源和降低污染的功能。因此空間還很大。
稅率的設(shè)計(jì)相當(dāng)有技巧
然而，在借鑒國(guó)際上通行的“綠色稅制”的過(guò)程中，環(huán)境稅的設(shè)計(jì)只有順利地對(duì)接國(guó)情才有機(jī)會(huì)以合適的姿態(tài)出現(xiàn)。
“我們的特色是針對(duì)自己的環(huán)境問(wèn)題提出解決方案?！蓖踅鹉险f(shuō)，比如二氧化硫，中國(guó)占了全世界30%的排放量，如何去控制？環(huán)境稅方案是針對(duì)電廠，還是針對(duì)全行業(yè)？發(fā)達(dá)國(guó)家主要是針對(duì)電廠這些“大老虎”，但中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家則不能完全靠這個(gè)解決。
在稅率的設(shè)計(jì)上，制約環(huán)境稅方案選擇的種種現(xiàn)實(shí)因素反映充分。
按照環(huán)境保護(hù)稅收原理，要達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的，就要把環(huán)境稅的稅率確定在較高的水平上。然而王金南指出，稅率太高，企業(yè)肯定會(huì)有人出來(lái)說(shuō)話。尤其今年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻，沿海一帶中小企業(yè)不少在關(guān)閉，環(huán)境稅開征會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的顧慮確實(shí)存在。
“肯定會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，不過(guò)根本的還是環(huán)境與經(jīng)濟(jì)平衡的問(wèn)題，要環(huán)境，還是要經(jīng)濟(jì)。實(shí)際上從短期來(lái)看對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響是有的，從長(zhǎng)期來(lái)講有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整?！编u冀認(rèn)為。
由此對(duì)稅率的設(shè)計(jì)提出了更高的要求?！斑@個(gè)政策的設(shè)計(jì)相當(dāng)有技巧。”王金南指出，為減少對(duì)企業(yè)的沖擊，可以先選擇低稅率。例如2010年一個(gè)排放當(dāng)量征收1.2元，2015年征收2元，此后，隨著治污技術(shù)的提高，稅率逐年增加，直到理想水平。
馬中教授認(rèn)為，這里面隱藏了一種長(zhǎng)期引導(dǎo)減排行為的信號(hào)，同時(shí)也保證了收入。類似于預(yù)告的方式。同樣有效的措施包括，國(guó)家可以今年公布要開征環(huán)境稅，先釋放政策信號(hào)，讓各方面有所準(zhǔn)備，幾年后再正式實(shí)施。
在環(huán)境稅的設(shè)計(jì)中，由于政府相關(guān)部門的推動(dòng)至關(guān)重要，設(shè)計(jì)方案可能導(dǎo)致的部門利益變動(dòng)，也成為必須考慮的現(xiàn)實(shí)因素。
“比如稅率很高，企業(yè)都把污染都降下來(lái)，錢收不上來(lái)，從環(huán)保的角度來(lái)講是理想的。但從財(cái)政的角度看，忙了半天，收入沒(méi)有?！?BR> 王金南指出，這些因素影響著采納環(huán)境稅方案的政治意愿強(qiáng)弱。環(huán)境稅的制定和實(shí)施往往意味著各方的妥協(xié)。
“經(jīng)常要做做平衡，妥協(xié)也是為了順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)稅改革大的趨勢(shì)，從另一方面講，也算是減少改革的阻力?！瘪R中表示。
環(huán)境稅不是一劑萬(wàn)能藥
在獨(dú)立型環(huán)境稅征收的實(shí)施過(guò)程中，“費(fèi)改稅”始終被認(rèn)為是一個(gè)大方向?！碍h(huán)境稅要落實(shí)，很重要的一項(xiàng)工作是和現(xiàn)有排污收費(fèi)制度進(jìn)行銜接和配套?！编u冀指出。
排污收費(fèi)制度在中國(guó)已實(shí)施近30年，雖然為環(huán)境稅的開征打下一些基礎(chǔ)，卻并不能避免讓環(huán)境稅的開征陷入更多的困境。
“經(jīng)常有人說(shuō)排污費(fèi)還沒(méi)收到位，征什么環(huán)境稅?！蓖踅鹉险f(shuō)，現(xiàn)行排污費(fèi)里設(shè)計(jì)了幾十種項(xiàng)目，但真正能收上來(lái)的只有幾種。同時(shí)排污費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)?shù)汀?
早在1994年中國(guó)就和世界銀行合作研究中國(guó)的排污費(fèi)制度改革，王金南主持了整個(gè)項(xiàng)目，他記得研究之后提出的標(biāo)準(zhǔn)約是1公斤二氧化硫1.2元。但是2003年決策部門真正定下來(lái)的是：分三年到位，二氧化硫0.67元，與設(shè)計(jì)的價(jià)格差了一倍。
“如果環(huán)境稅也是這么低的一個(gè)成本，不足以刺激企業(yè)的減排動(dòng)力。”王金南說(shuō)。
“為了收錢，排污費(fèi)征收是越簡(jiǎn)單越好，如果是為了保護(hù)環(huán)境、削減污染，當(dāng)然要針對(duì)不同的污染物制定標(biāo)準(zhǔn)。問(wèn)題是現(xiàn)有的污染物標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化?！编u冀指出。由于環(huán)境稅征收依據(jù)有從量的，也有從價(jià)的，在征收管理上更加復(fù)雜。
這種復(fù)雜性要求大量專業(yè)技術(shù)人員親臨現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)，對(duì)企業(yè)排放的各種污染物進(jìn)行分析和計(jì)量。按照這種要求，環(huán)保部門征收排污費(fèi)的隊(duì)伍可以直接代征，或者轉(zhuǎn)移到稅務(wù)部門。
“大量的小污染源沒(méi)法監(jiān)測(cè)”成為環(huán)境稅開征面臨的更大困境。馬中解釋說(shuō)，例如二氧化硫分兩類源，一類是大污染源，就是大電廠，它們的排放量大約占到總排放量的三分之一。這部分監(jiān)測(cè)系統(tǒng)已全面，減排效果已經(jīng)體現(xiàn)，甚至超額完成，所以不需要稅收調(diào)節(jié)；但是另外三分之二是分布于城市邊緣地區(qū)的小污染源，由于采取低控排放，比電廠危害更大，極需環(huán)境稅的調(diào)控。
由于排污收費(fèi)制度長(zhǎng)期疏于“污染源的普查”，環(huán)境稅根本沒(méi)有“小污染源排放”的名錄，也就無(wú)從建立可靠的排污申報(bào)和核實(shí)制?！安徽莆账呐欧艩顩r，如何征稅？如果稅收不上來(lái)，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)它的調(diào)節(jié)功能，后只能實(shí)現(xiàn)一個(gè)宣傳功能?！瘪R中說(shuō)。
關(guān)于“排污費(fèi)征收中的監(jiān)測(cè)難”問(wèn)題，咨詢了環(huán)保部政策法規(guī)司一位袁姓工作人員。他表示，環(huán)境監(jiān)測(cè)正在努力加強(qiáng)，但因?yàn)槠髽I(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度都很快，目前還是在“還欠賬”的狀態(tài)?！碍h(huán)保部專門的監(jiān)測(cè)隊(duì)伍是監(jiān)察大隊(duì)，規(guī)模沒(méi)有稅務(wù)部門那么龐大，監(jiān)測(cè)范圍也比較窄。”
王金南認(rèn)為，環(huán)境稅開征后，需要建立一支穩(wěn)定的征收隊(duì)伍，而其中稅務(wù)部門與環(huán)保部門等能否建立有效的信息溝通和聯(lián)動(dòng)，成為一個(gè)關(guān)鍵。
更重要的是我國(guó)現(xiàn)行的“納稅人自主申報(bào)、稅務(wù)機(jī)關(guān)重點(diǎn)稽查”的稅收征管模式，并不適應(yīng)環(huán)境稅的需求。排污企業(yè)很容易為逃避稅收，瞞報(bào)、少報(bào)污染物的排放量，而稅務(wù)部門事后稽查又很難獲得可靠憑證。此時(shí)，環(huán)境稅征管人員的培訓(xùn)就需要聯(lián)合環(huán)保部門、稅務(wù)部門雙方的實(shí)力和技術(shù)來(lái)共同完成。
由此，不同部門的利益目標(biāo)需要新的協(xié)調(diào)，征收能力建設(shè)的成本要共同承擔(dān)。
業(yè)內(nèi)人士表示，環(huán)境稅不是一劑萬(wàn)能藥。王金南說(shuō)，宏觀調(diào)控以后，行政手段受到的限制很大，大家都寄希望于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題?！暗荒苓^(guò)分看高它?！?
環(huán)保部將推進(jìn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行，絕不紙上談兵---一個(gè)月前，環(huán)保部副部長(zhǎng)潘岳在綠色中國(guó)論壇上的高調(diào)表態(tài)，強(qiáng)化了從年初起就逐漸升溫的對(duì)于環(huán)境稅出臺(tái)的預(yù)期。
早在8個(gè)月前，由環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院主導(dǎo)設(shè)計(jì)的“獨(dú)立型環(huán)境稅的征收方案”，已經(jīng)形成了比較明確的框架思路并報(bào)送了環(huán)保部。而這一方案的基礎(chǔ)，是2005年環(huán)保、財(cái)政、稅務(wù)等部門屬下的研究機(jī)構(gòu)聯(lián)手完成的環(huán)境稅征收實(shí)施方案。
接觸的多部門的參與者，對(duì)于方案提出的稅率和推出的時(shí)間表，都不愿透露。
但這并不妨礙“環(huán)境稅有望開征”的消息四處傳揚(yáng)。而爭(zhēng)論也在發(fā)生，有人對(duì)須與開征環(huán)境稅相匹配的監(jiān)測(cè)能力表示疑慮，也有人擔(dān)憂在經(jīng)濟(jì)大勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，環(huán)境稅會(huì)讓企業(yè)負(fù)累更多。把環(huán)評(píng)工程師站點(diǎn)加入收藏夾
中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授馬中認(rèn)為：“環(huán)境稅討論這么多年，從近環(huán)保部釋放出的信號(hào)來(lái)看，正式亮相的時(shí)間不會(huì)太久了。”
對(duì)此，從上世紀(jì)70年代起就在環(huán)保部任職、如今為NGO負(fù)責(zé)人的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)副秘書長(zhǎng)李恒遠(yuǎn)說(shuō)：“不管是期待還是疑慮，環(huán)境稅和它隱寓的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，已經(jīng)成為環(huán)保部門在經(jīng)過(guò)多種嘗試以后,為突破環(huán)境治理種種困境，做出的一種新選擇。”
等待16年的“新選擇”
所謂“新選擇”，其實(shí)是漫長(zhǎng)等待的結(jié)果。
早在1992年在里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展高峰會(huì)議上，響應(yīng)聯(lián)合國(guó)號(hào)召，中國(guó)政府明確表示將開展環(huán)境稅的研究和試點(diǎn)工作。
“此后每重要的文件都會(huì)寬泛地提到環(huán)境稅，將它和金融、財(cái)政并列提出，作為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。但是作為一種獨(dú)立的環(huán)境稅，真正采取行動(dòng)，就不行了?！瘪R中說(shuō)。
“十一五”規(guī)劃綱要征求意見(jiàn)稿發(fā)布時(shí)，曾提出“研究開征環(huán)境保護(hù)稅”，這原本被認(rèn)為是環(huán)境稅正式納入國(guó)家政策制定議程的信號(hào)。然而，2006年3月這一綱要正式公布時(shí)，環(huán)境稅的表述并不在其中。直到松花江水污染事件之后，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一份“加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定”，方才表態(tài)要落實(shí)環(huán)境稅收政策。
盡管政策層面徘徊不前，學(xué)界對(duì)環(huán)境稅的研究已于1996年在OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)的影響下起步。
上世紀(jì)70年代初，OECD環(huán)境委員會(huì)首次提出“污染者付費(fèi)”原則，排污收費(fèi)制度開始實(shí)施。此時(shí)，處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的中國(guó)只是個(gè)旁觀者。
90年代開始，西方又掀起了“綠色稅收”改革的浪潮，征收環(huán)境稅的目的擴(kuò)展到促進(jìn)資源節(jié)約、促進(jìn)生產(chǎn)模式和消費(fèi)模式的轉(zhuǎn)變。在實(shí)施環(huán)境稅制度較早的OECD國(guó)家，開征的環(huán)境稅種類達(dá)十幾種。
1998年，在當(dāng)時(shí)的國(guó)家環(huán)保局的支持下，其下屬的環(huán)境規(guī)劃院和OECD一起舉辦了環(huán)境稅研討會(huì)。
“相當(dāng)于對(duì)中國(guó)的稅收體系進(jìn)行綠色評(píng)估，把我國(guó)跟OECD國(guó)家做個(gè)比較，看看我們的稅收體系中綠色的成分占多少，也叫環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算?！眹?guó)內(nèi)早從事環(huán)境稅研究的學(xué)者、環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)王金南，“比較的結(jié)果是比西方國(guó)家差得很多?！?BR> 此后，高校和研究機(jī)構(gòu)紛紛涉足環(huán)境稅領(lǐng)域。與高校偏重理論化相比，王金南說(shuō)環(huán)境規(guī)劃院主要聚焦政策設(shè)計(jì)。而政策設(shè)計(jì)過(guò)程中，很少得到相關(guān)部門的支持。
“從國(guó)家立項(xiàng)角度來(lái)講，早的支持就是在‘十五’科技攻關(guān)計(jì)劃項(xiàng)目里列了一個(gè)課題‘中國(guó)環(huán)境稅收政策及其實(shí)施研究’，算是大的突破。”王金南說(shuō)。
這種學(xué)界高調(diào)、政界低調(diào)的狀況，近年有了改變?！霸?005年10月召開的環(huán)境稅收與公共財(cái)政國(guó)際研討會(huì)上，財(cái)政部財(cái)科所、稅務(wù)總局稅科所都參與進(jìn)來(lái)，國(guó)家稅務(wù)總局、環(huán)保部都很熱心，財(cái)政部來(lái)牽頭?！蓖踅鹉险f(shuō)。
此后，環(huán)境稅的研究項(xiàng)目進(jìn)一步在官方主持下推進(jìn)。2008年7月7日，國(guó)家稅務(wù)總局在北京召開“中國(guó)環(huán)境稅收制度建設(shè)問(wèn)題研究”項(xiàng)目結(jié)題會(huì)。
“開征環(huán)境稅”呼聲漸高，背后是節(jié)能減排的硬性指標(biāo)。而嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)則被認(rèn)為是更為迫切的理由。馬中教授指出，“國(guó)家認(rèn)識(shí)到排放已非常嚴(yán)重，不容易控制，所以要采取各種手段”?！ ⌒枰熬G化”整個(gè)稅制
環(huán)境稅是用稅收激勵(lì)制度向企業(yè)或個(gè)人發(fā)出保護(hù)環(huán)境的信號(hào)。在環(huán)境危機(jī)無(wú)法忽視的態(tài)勢(shì)下，開征環(huán)境稅與節(jié)能減排目標(biāo)似乎一起成了扭轉(zhuǎn)中國(guó)環(huán)境治理的希望。
然而，環(huán)境稅能否成為解決環(huán)境問(wèn)題的一個(gè)出路，是環(huán)境稅設(shè)計(jì)首先要解決的。
2005年11月底，一直備受關(guān)注的環(huán)境稅征收方案在東亞環(huán)境與自然資源經(jīng)濟(jì)學(xué)研討會(huì)上初露雛形。在這份由中國(guó)環(huán)境規(guī)劃院、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所、稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所等4家科研機(jī)構(gòu)合作而成的環(huán)境稅征收實(shí)施方案中，提出了獨(dú)立型、融入型環(huán)境稅方案以及環(huán)境稅費(fèi)方案這三種環(huán)境稅征收方案。
“2005年提出的三種方案，現(xiàn)在已經(jīng)被普遍接受?！蓖踅鹉险f(shuō)，環(huán)境稅的設(shè)計(jì)一直在步步推進(jìn)，在此基礎(chǔ)上，2008年2月由環(huán)境規(guī)劃院主導(dǎo)設(shè)計(jì)的“獨(dú)立型環(huán)境稅的征收方案”，形成了比較明確的框架思路。
然而，在環(huán)境稅的設(shè)計(jì)中，融入型的方案也同時(shí)被保留提出。原因是，雖然終目標(biāo)是建立獨(dú)立型的環(huán)境稅政策，但由于環(huán)境稅涉及到費(fèi)改稅、稅收調(diào)整等政策問(wèn)題，同時(shí)關(guān)系到整個(gè)財(cái)稅政策，國(guó)民經(jīng)濟(jì)、企業(yè)和公眾的接受程度，環(huán)境稅的建立不可能一步到位，只能采取先易后難、漸進(jìn)實(shí)施的戰(zhàn)略。
馬中對(duì)此作出進(jìn)一步解釋：獨(dú)立的環(huán)境稅通常和整個(gè)稅收體系不容易協(xié)調(diào)。稅本一般沒(méi)有特別明確的目的，主要功能是增加政府收入；而環(huán)境稅有定向的目標(biāo)，要改變排污狀況。同時(shí)它不僅不以收入為目的，還可能導(dǎo)致稅收減少，因?yàn)榕盼壅呓K是在它的調(diào)節(jié)下減排了。所以，環(huán)境稅至少在一段時(shí)間內(nèi)是整個(gè)稅收體系中的“另類”。
但是在發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是OECD成員國(guó)，環(huán)境稅已經(jīng)融入整個(gè)稅收體系，整個(gè)稅制出現(xiàn)了“綠色化”——整個(gè)稅額中有利于環(huán)保的稅收比重在提高，不利于環(huán)境的稅收在降低。把環(huán)評(píng)工程師站點(diǎn)加入收藏夾
為此，方案建議在獨(dú)立型環(huán)境稅的征收中采取三步走戰(zhàn)略：首先消除不利于環(huán)保的補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策；其次，綜合考慮環(huán)境稅和環(huán)境收費(fèi)政策，逐步提高稅收綠色化程度、完善排污收費(fèi)制度，建立獨(dú)立的環(huán)境稅；再次，深入開展費(fèi)稅改革。
“目前，中國(guó)已進(jìn)入第二步，特別在稅制的綠化方面。”王金南指出，光靠環(huán)境稅解決不了什么問(wèn)題。必須在已有稅種里把環(huán)境因素考慮進(jìn)去。
而這就意味著要在中國(guó)現(xiàn)行的稅制里進(jìn)行改革。改革的對(duì)象包括資源稅、消費(fèi)稅、增值稅等稅種。例如9月1日起實(shí)施的大排量汽車消費(fèi)稅就屬于“綠化”的一部分，其間接含義是采用稅率差別的政策引導(dǎo)節(jié)能減排。
對(duì)此，人大環(huán)境學(xué)院副院長(zhǎng)鄒冀指出，雖然從2006年開始，現(xiàn)行消費(fèi)稅收從促進(jìn)環(huán)保的角度，將11大類增加到14大類，但在資源稅等更多的稅種當(dāng)中，仍沒(méi)有充分考慮節(jié)約資源和降低污染的功能。因此空間還很大。
稅率的設(shè)計(jì)相當(dāng)有技巧
然而，在借鑒國(guó)際上通行的“綠色稅制”的過(guò)程中，環(huán)境稅的設(shè)計(jì)只有順利地對(duì)接國(guó)情才有機(jī)會(huì)以合適的姿態(tài)出現(xiàn)。
“我們的特色是針對(duì)自己的環(huán)境問(wèn)題提出解決方案?！蓖踅鹉险f(shuō)，比如二氧化硫，中國(guó)占了全世界30%的排放量，如何去控制？環(huán)境稅方案是針對(duì)電廠，還是針對(duì)全行業(yè)？發(fā)達(dá)國(guó)家主要是針對(duì)電廠這些“大老虎”，但中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家則不能完全靠這個(gè)解決。
在稅率的設(shè)計(jì)上，制約環(huán)境稅方案選擇的種種現(xiàn)實(shí)因素反映充分。
按照環(huán)境保護(hù)稅收原理，要達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的，就要把環(huán)境稅的稅率確定在較高的水平上。然而王金南指出，稅率太高，企業(yè)肯定會(huì)有人出來(lái)說(shuō)話。尤其今年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻，沿海一帶中小企業(yè)不少在關(guān)閉，環(huán)境稅開征會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的顧慮確實(shí)存在。
“肯定會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，不過(guò)根本的還是環(huán)境與經(jīng)濟(jì)平衡的問(wèn)題，要環(huán)境，還是要經(jīng)濟(jì)。實(shí)際上從短期來(lái)看對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響是有的，從長(zhǎng)期來(lái)講有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整?！编u冀認(rèn)為。
由此對(duì)稅率的設(shè)計(jì)提出了更高的要求?！斑@個(gè)政策的設(shè)計(jì)相當(dāng)有技巧。”王金南指出，為減少對(duì)企業(yè)的沖擊，可以先選擇低稅率。例如2010年一個(gè)排放當(dāng)量征收1.2元，2015年征收2元，此后，隨著治污技術(shù)的提高，稅率逐年增加，直到理想水平。
馬中教授認(rèn)為，這里面隱藏了一種長(zhǎng)期引導(dǎo)減排行為的信號(hào)，同時(shí)也保證了收入。類似于預(yù)告的方式。同樣有效的措施包括，國(guó)家可以今年公布要開征環(huán)境稅，先釋放政策信號(hào)，讓各方面有所準(zhǔn)備，幾年后再正式實(shí)施。
在環(huán)境稅的設(shè)計(jì)中，由于政府相關(guān)部門的推動(dòng)至關(guān)重要，設(shè)計(jì)方案可能導(dǎo)致的部門利益變動(dòng)，也成為必須考慮的現(xiàn)實(shí)因素。
“比如稅率很高，企業(yè)都把污染都降下來(lái)，錢收不上來(lái)，從環(huán)保的角度來(lái)講是理想的。但從財(cái)政的角度看，忙了半天，收入沒(méi)有?！?BR> 王金南指出，這些因素影響著采納環(huán)境稅方案的政治意愿強(qiáng)弱。環(huán)境稅的制定和實(shí)施往往意味著各方的妥協(xié)。
“經(jīng)常要做做平衡，妥協(xié)也是為了順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)稅改革大的趨勢(shì)，從另一方面講，也算是減少改革的阻力?！瘪R中表示。
環(huán)境稅不是一劑萬(wàn)能藥
在獨(dú)立型環(huán)境稅征收的實(shí)施過(guò)程中，“費(fèi)改稅”始終被認(rèn)為是一個(gè)大方向?！碍h(huán)境稅要落實(shí)，很重要的一項(xiàng)工作是和現(xiàn)有排污收費(fèi)制度進(jìn)行銜接和配套?！编u冀指出。
排污收費(fèi)制度在中國(guó)已實(shí)施近30年，雖然為環(huán)境稅的開征打下一些基礎(chǔ)，卻并不能避免讓環(huán)境稅的開征陷入更多的困境。
“經(jīng)常有人說(shuō)排污費(fèi)還沒(méi)收到位，征什么環(huán)境稅?！蓖踅鹉险f(shuō)，現(xiàn)行排污費(fèi)里設(shè)計(jì)了幾十種項(xiàng)目，但真正能收上來(lái)的只有幾種。同時(shí)排污費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)?shù)汀?
早在1994年中國(guó)就和世界銀行合作研究中國(guó)的排污費(fèi)制度改革，王金南主持了整個(gè)項(xiàng)目，他記得研究之后提出的標(biāo)準(zhǔn)約是1公斤二氧化硫1.2元。但是2003年決策部門真正定下來(lái)的是：分三年到位，二氧化硫0.67元，與設(shè)計(jì)的價(jià)格差了一倍。
“如果環(huán)境稅也是這么低的一個(gè)成本，不足以刺激企業(yè)的減排動(dòng)力。”王金南說(shuō)。
“為了收錢，排污費(fèi)征收是越簡(jiǎn)單越好，如果是為了保護(hù)環(huán)境、削減污染，當(dāng)然要針對(duì)不同的污染物制定標(biāo)準(zhǔn)。問(wèn)題是現(xiàn)有的污染物標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化?！编u冀指出。由于環(huán)境稅征收依據(jù)有從量的，也有從價(jià)的，在征收管理上更加復(fù)雜。
這種復(fù)雜性要求大量專業(yè)技術(shù)人員親臨現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)，對(duì)企業(yè)排放的各種污染物進(jìn)行分析和計(jì)量。按照這種要求，環(huán)保部門征收排污費(fèi)的隊(duì)伍可以直接代征，或者轉(zhuǎn)移到稅務(wù)部門。
“大量的小污染源沒(méi)法監(jiān)測(cè)”成為環(huán)境稅開征面臨的更大困境。馬中解釋說(shuō)，例如二氧化硫分兩類源，一類是大污染源，就是大電廠，它們的排放量大約占到總排放量的三分之一。這部分監(jiān)測(cè)系統(tǒng)已全面，減排效果已經(jīng)體現(xiàn)，甚至超額完成，所以不需要稅收調(diào)節(jié)；但是另外三分之二是分布于城市邊緣地區(qū)的小污染源，由于采取低控排放，比電廠危害更大，極需環(huán)境稅的調(diào)控。
由于排污收費(fèi)制度長(zhǎng)期疏于“污染源的普查”，環(huán)境稅根本沒(méi)有“小污染源排放”的名錄，也就無(wú)從建立可靠的排污申報(bào)和核實(shí)制?！安徽莆账呐欧艩顩r，如何征稅？如果稅收不上來(lái)，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)它的調(diào)節(jié)功能，后只能實(shí)現(xiàn)一個(gè)宣傳功能?！瘪R中說(shuō)。
關(guān)于“排污費(fèi)征收中的監(jiān)測(cè)難”問(wèn)題，咨詢了環(huán)保部政策法規(guī)司一位袁姓工作人員。他表示，環(huán)境監(jiān)測(cè)正在努力加強(qiáng)，但因?yàn)槠髽I(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度都很快，目前還是在“還欠賬”的狀態(tài)?！碍h(huán)保部專門的監(jiān)測(cè)隊(duì)伍是監(jiān)察大隊(duì)，規(guī)模沒(méi)有稅務(wù)部門那么龐大，監(jiān)測(cè)范圍也比較窄。”
王金南認(rèn)為，環(huán)境稅開征后，需要建立一支穩(wěn)定的征收隊(duì)伍，而其中稅務(wù)部門與環(huán)保部門等能否建立有效的信息溝通和聯(lián)動(dòng)，成為一個(gè)關(guān)鍵。
更重要的是我國(guó)現(xiàn)行的“納稅人自主申報(bào)、稅務(wù)機(jī)關(guān)重點(diǎn)稽查”的稅收征管模式，并不適應(yīng)環(huán)境稅的需求。排污企業(yè)很容易為逃避稅收，瞞報(bào)、少報(bào)污染物的排放量，而稅務(wù)部門事后稽查又很難獲得可靠憑證。此時(shí)，環(huán)境稅征管人員的培訓(xùn)就需要聯(lián)合環(huán)保部門、稅務(wù)部門雙方的實(shí)力和技術(shù)來(lái)共同完成。
由此，不同部門的利益目標(biāo)需要新的協(xié)調(diào)，征收能力建設(shè)的成本要共同承擔(dān)。
業(yè)內(nèi)人士表示，環(huán)境稅不是一劑萬(wàn)能藥。王金南說(shuō)，宏觀調(diào)控以后，行政手段受到的限制很大，大家都寄希望于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題?！暗荒苓^(guò)分看高它?！?