2．3 公共投資項(xiàng)目資金缺口較大
由于我國(guó)公共投資項(xiàng)目建設(shè)投資的主體單一，缺乏穩(wěn)定、規(guī)范的建設(shè)資金來源，沒有形成公共投資項(xiàng)目建設(shè)的多元化投融資機(jī)制，造成公共投資項(xiàng)目建設(shè)及更新?lián)Q代投資缺口較大。如，交通部規(guī)劃2030年以前要建成高速公路8萬多公里，據(jù)估算資金缺口至少是20000億人民幣。
3 公共投資項(xiàng)目特許權(quán)經(jīng)營(yíng)研究面臨的主要問題
3．1 合同談判時(shí)間長(zhǎng)、消耗成本高
Marcus通過對(duì)英國(guó)特許權(quán)項(xiàng)目的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，98％的特許權(quán)項(xiàng)目在簽訂合同前所耗費(fèi)的時(shí)間都超過非特許權(quán)項(xiàng)目，超出范圍在11％-166％，談判時(shí)所耗費(fèi)的成本超過正常咨詢和投標(biāo)所必須的25％-200％。這種曠日持久、高成本的談判大大阻礙了民營(yíng)資本以特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)入公共投資項(xiàng)目領(lǐng)域。
3．2 特許協(xié)議與我國(guó)民法不一致會(huì)導(dǎo)致政府違約
根據(jù)我國(guó)《民法通則》的規(guī)定，民事合同主體地位平等；而特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，政府的主要身份是社會(huì)管理者和主權(quán)者，政府與私人投資者之間的關(guān)系不是平等的民事主體之間的關(guān)系；其次，民事合同主體雙方權(quán)利義務(wù)具有對(duì)等性，而在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，政府享有行政優(yōu)先權(quán)，可以因行政管理的需要依法變更或解除合同。這種不平等的關(guān)系可能導(dǎo)致政府不守信用甚至違約，這也是特許權(quán)經(jīng)營(yíng)者要面臨的風(fēng)險(xiǎn)之一。
3．3 特許協(xié)議與我國(guó)擔(dān)保法不一致導(dǎo)致政府擔(dān)保作用降低
民法上合同擔(dān)保的保證人是與相對(duì)方平等的民事主體；而在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的政府保證中，政府的身份是社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理者，保證的成立是基于管理與被管理的關(guān)系。民法上的合同擔(dān)保分為品質(zhì)擔(dān)保、權(quán)利擔(dān)保和履約擔(dān)保。而特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中政府保證所針對(duì)的事項(xiàng)是政府可以控制的風(fēng)險(xiǎn)，如價(jià)格、特許經(jīng)營(yíng)期限等。當(dāng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，政府是提供政策支持，而非承擔(dān)民事責(zé)任(如損害賠償，代為履行債務(wù)等)。有時(shí)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)超出政府政策支持的上限，因此，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及政府擔(dān)保的協(xié)議中，還應(yīng)明確雙方風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的上限。
3．4 缺乏對(duì)項(xiàng)目行政審批人員的監(jiān)督
無利可圖的項(xiàng)目不可能吸引民營(yíng)資本，但是將有利可圖的項(xiàng)目給了民間，在項(xiàng)目層層行政審批的過程中，由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，極易出現(xiàn)政府職能部門及工作人員的尋租和腐敗行為，從而增加項(xiàng)目的投資成本，妨礙民間資本的進(jìn)入。
4 有效實(shí)施公共投資項(xiàng)目特許權(quán)經(jīng)營(yíng)應(yīng)的對(duì)策與建議
4．1 建立健全相關(guān)法律法規(guī)
為了克服信用擔(dān)保、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議與我國(guó)有關(guān)法律不一致的問題，應(yīng)加快頒布《特許權(quán)經(jīng)營(yíng)合約法》和盡快制訂相關(guān)實(shí)施細(xì)則，明確特許權(quán)經(jīng)營(yíng)模式中應(yīng)遵循的法律規(guī)范，保障政府和投資者的利益及市場(chǎng)效率的實(shí)現(xiàn)，以最終達(dá)到雙贏或多贏的目的。
特許協(xié)議不是民事合同，不能用我國(guó)現(xiàn)有的民法規(guī)范，如《民法通則》、《擔(dān)保法》、《經(jīng)濟(jì)合同法》、《涉外經(jīng)濟(jì)合同法》等有關(guān)規(guī)定，應(yīng)對(duì)有關(guān)節(jié)法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。
4．2 改革投融資項(xiàng)目審批制度
雖然我們的行政審批制度較改革開放初期有了很大調(diào)整，但仍不適應(yīng)追求高效率市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，因此，還要進(jìn)一步改革投融資項(xiàng)目審批制度，縮減審批環(huán)節(jié)，提高政府的行政辦公效率，避免尋租行為的發(fā)生，為吸引民營(yíng)資本提供一個(gè)良好的服務(wù)環(huán)境。
4．3 建立有效的監(jiān)督機(jī)制與制度
良好的、可執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制是一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目得以順利完成及運(yùn)營(yíng)的重要環(huán)節(jié)。這種監(jiān)管制度是雙向，一方面是對(duì)政府職能部門及工作人員的監(jiān)督，以保證企業(yè)的安全性、降低企業(yè)融資成本、減少尋租行為的發(fā)生；另一方面是對(duì)獲取特許權(quán)企業(yè)的監(jiān)管，以保證其提供的產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量。因?yàn)楣餐顿Y項(xiàng)目的產(chǎn)品及服務(wù)提供常常具有壟斷性，消費(fèi)者沒有進(jìn)行質(zhì)量對(duì)比的條件和對(duì)價(jià)格討價(jià)還價(jià)的能力。因此，消費(fèi)者是市場(chǎng)博弈中的弱勢(shì)群體，所以在引入特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制后，為防止經(jīng)營(yíng)者利用壟斷地位獲取超額暴利，其產(chǎn)品質(zhì)量和價(jià)格服務(wù)等方面必須由政府管制。通過政府對(duì)獲取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，以真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)效益和社會(huì)效益的共同提高。
由于我國(guó)公共投資項(xiàng)目建設(shè)投資的主體單一，缺乏穩(wěn)定、規(guī)范的建設(shè)資金來源，沒有形成公共投資項(xiàng)目建設(shè)的多元化投融資機(jī)制，造成公共投資項(xiàng)目建設(shè)及更新?lián)Q代投資缺口較大。如，交通部規(guī)劃2030年以前要建成高速公路8萬多公里，據(jù)估算資金缺口至少是20000億人民幣。
3 公共投資項(xiàng)目特許權(quán)經(jīng)營(yíng)研究面臨的主要問題
3．1 合同談判時(shí)間長(zhǎng)、消耗成本高
Marcus通過對(duì)英國(guó)特許權(quán)項(xiàng)目的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，98％的特許權(quán)項(xiàng)目在簽訂合同前所耗費(fèi)的時(shí)間都超過非特許權(quán)項(xiàng)目，超出范圍在11％-166％，談判時(shí)所耗費(fèi)的成本超過正常咨詢和投標(biāo)所必須的25％-200％。這種曠日持久、高成本的談判大大阻礙了民營(yíng)資本以特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)入公共投資項(xiàng)目領(lǐng)域。
3．2 特許協(xié)議與我國(guó)民法不一致會(huì)導(dǎo)致政府違約
根據(jù)我國(guó)《民法通則》的規(guī)定，民事合同主體地位平等；而特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，政府的主要身份是社會(huì)管理者和主權(quán)者，政府與私人投資者之間的關(guān)系不是平等的民事主體之間的關(guān)系；其次，民事合同主體雙方權(quán)利義務(wù)具有對(duì)等性，而在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，政府享有行政優(yōu)先權(quán)，可以因行政管理的需要依法變更或解除合同。這種不平等的關(guān)系可能導(dǎo)致政府不守信用甚至違約，這也是特許權(quán)經(jīng)營(yíng)者要面臨的風(fēng)險(xiǎn)之一。
3．3 特許協(xié)議與我國(guó)擔(dān)保法不一致導(dǎo)致政府擔(dān)保作用降低
民法上合同擔(dān)保的保證人是與相對(duì)方平等的民事主體；而在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的政府保證中，政府的身份是社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理者，保證的成立是基于管理與被管理的關(guān)系。民法上的合同擔(dān)保分為品質(zhì)擔(dān)保、權(quán)利擔(dān)保和履約擔(dān)保。而特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中政府保證所針對(duì)的事項(xiàng)是政府可以控制的風(fēng)險(xiǎn)，如價(jià)格、特許經(jīng)營(yíng)期限等。當(dāng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，政府是提供政策支持，而非承擔(dān)民事責(zé)任(如損害賠償，代為履行債務(wù)等)。有時(shí)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)超出政府政策支持的上限，因此，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及政府擔(dān)保的協(xié)議中，還應(yīng)明確雙方風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的上限。
3．4 缺乏對(duì)項(xiàng)目行政審批人員的監(jiān)督
無利可圖的項(xiàng)目不可能吸引民營(yíng)資本，但是將有利可圖的項(xiàng)目給了民間，在項(xiàng)目層層行政審批的過程中，由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，極易出現(xiàn)政府職能部門及工作人員的尋租和腐敗行為，從而增加項(xiàng)目的投資成本，妨礙民間資本的進(jìn)入。
4 有效實(shí)施公共投資項(xiàng)目特許權(quán)經(jīng)營(yíng)應(yīng)的對(duì)策與建議
4．1 建立健全相關(guān)法律法規(guī)
為了克服信用擔(dān)保、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議與我國(guó)有關(guān)法律不一致的問題，應(yīng)加快頒布《特許權(quán)經(jīng)營(yíng)合約法》和盡快制訂相關(guān)實(shí)施細(xì)則，明確特許權(quán)經(jīng)營(yíng)模式中應(yīng)遵循的法律規(guī)范，保障政府和投資者的利益及市場(chǎng)效率的實(shí)現(xiàn)，以最終達(dá)到雙贏或多贏的目的。
特許協(xié)議不是民事合同，不能用我國(guó)現(xiàn)有的民法規(guī)范，如《民法通則》、《擔(dān)保法》、《經(jīng)濟(jì)合同法》、《涉外經(jīng)濟(jì)合同法》等有關(guān)規(guī)定，應(yīng)對(duì)有關(guān)節(jié)法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。
4．2 改革投融資項(xiàng)目審批制度
雖然我們的行政審批制度較改革開放初期有了很大調(diào)整，但仍不適應(yīng)追求高效率市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，因此，還要進(jìn)一步改革投融資項(xiàng)目審批制度，縮減審批環(huán)節(jié)，提高政府的行政辦公效率，避免尋租行為的發(fā)生，為吸引民營(yíng)資本提供一個(gè)良好的服務(wù)環(huán)境。
4．3 建立有效的監(jiān)督機(jī)制與制度
良好的、可執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制是一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目得以順利完成及運(yùn)營(yíng)的重要環(huán)節(jié)。這種監(jiān)管制度是雙向，一方面是對(duì)政府職能部門及工作人員的監(jiān)督，以保證企業(yè)的安全性、降低企業(yè)融資成本、減少尋租行為的發(fā)生；另一方面是對(duì)獲取特許權(quán)企業(yè)的監(jiān)管，以保證其提供的產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量。因?yàn)楣餐顿Y項(xiàng)目的產(chǎn)品及服務(wù)提供常常具有壟斷性，消費(fèi)者沒有進(jìn)行質(zhì)量對(duì)比的條件和對(duì)價(jià)格討價(jià)還價(jià)的能力。因此，消費(fèi)者是市場(chǎng)博弈中的弱勢(shì)群體，所以在引入特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制后，為防止經(jīng)營(yíng)者利用壟斷地位獲取超額暴利，其產(chǎn)品質(zhì)量和價(jià)格服務(wù)等方面必須由政府管制。通過政府對(duì)獲取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，以真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)效益和社會(huì)效益的共同提高。