在國務(wù)院處置海南積壓房地產(chǎn)試點工作中，提出以換地權(quán)益書有償收回土地使用權(quán)的閑置土地處理政策，得到各方面積極響應(yīng)和普遍認同。1999年7月14日國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)海南省人民政府、建設(shè)部、財政部、國土資源部、人民銀行處置海南省積壓房地產(chǎn)試點方案的通知》（國辦發(fā)[1999]62號），標志著這一政策的正式確立。1999年11月26日由海南省第二屆人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過、自1999年12月10日起施行的《海南經(jīng)濟特區(qū)換地權(quán)益書管理辦法》，標志著這一政策上升為地方法規(guī)。根據(jù)國辦發(fā)[1999]62號文件的部署，自2000年7月份始，海南以換地權(quán)益書收回閑置土地工作將全面進入實際操作階段。借此會議之機，向兄弟省市的同仁們匯報一下有關(guān)海南省換地權(quán)益書政策的基本情況，并對海南省以換地權(quán)益書有償收回和依法無償收回土地使用權(quán)兩種政策處理閑置土地的預(yù)期效果作出分析，拋磚引玉，集思廣益，以求進一步完善換地權(quán)益書政策，做好海南閑置土地處理和盤活工作?？荚嚧蠓康禺a(chǎn)估價師——值得您收藏的好站點！
一、換地權(quán)益書政策產(chǎn)生的背景
海南是前幾年的“房地產(chǎn)熱”的重災(zāi)區(qū)?！胺康禺a(chǎn)熱”給海南造成了大量的閑置土地、大量的積壓空置商品房、大量的“半拉子”工程和大量沉淀的建設(shè)資金。更為嚴重的是，這些以各種方式進入海南的資金，絕大多數(shù)是出自國內(nèi)各大國有銀行。這些資金的沉淀，已經(jīng)影響了各國有銀行的運作，成為金融風(fēng)險的隱患。海南的積壓房地產(chǎn)問題，已經(jīng)不是一個局部區(qū)域性的問題。因此，1998年12月朱镕基總理視察海南時決定開展處置海南省積壓房地產(chǎn)試點工作。
海南的閑置土地問題的特殊性，是換地權(quán)益書政策產(chǎn)生的客觀原因。
從其影響看，其一，大量土地閑置本身就是資源的巨大浪費；其二，大量的閑置土地造成政府控制的可供給土地不足，削弱了政府調(diào)控和組織經(jīng)濟發(fā)展的能力；其三，遍布全省各市縣的各類閑置土地，使海南難以實現(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)和布局的合理調(diào)整；其四，在閑置土地上沉淀的大量的資金壓跨了企業(yè)，惡化了銀行經(jīng)營狀況。
從其表現(xiàn)看，由于房地產(chǎn)熱期間用地單位普遍投資預(yù)期過高、相當部分用地單位的投機炒作心理和分級限額審批制度下市縣政府無序的土地供應(yīng)行為，使海南的閑置土地情況比較復(fù)雜，包括以下幾種類型：一是經(jīng)過批準，因為土地使用權(quán)人的原因閑置的土地；二是經(jīng)過批準，因為政府或者政府部門原因閑置的土地；三是市縣政府與申請用地單位簽定用地協(xié)議或者合同，收取定金或者部分地價款，但未按照約定辦理用地批準手續(xù)而用地單位已經(jīng)實質(zhì)性占用的土地。
海南閑置土地的復(fù)雜性要求政府在堅持依法無償收回的同時，必須尋求新的法律工具。
二、換地權(quán)益書政策的基本內(nèi)容
經(jīng)過多方協(xié)商和反復(fù)研究，換地權(quán)益書政策已經(jīng)形成如下主要內(nèi)容：
（一）換地權(quán)益書的概念、性質(zhì)、功能和適用范圍
1．換地權(quán)益書的概念：
《海南經(jīng)濟特區(qū)換地權(quán)益書管理辦法》第二條規(guī)定：“換地權(quán)益書是政府收回土地使用權(quán)時，核發(fā)給土地權(quán)益人的法律憑證”，“換地權(quán)益書持有者可以該憑證從政府換回與換地權(quán)益書面值等價的土地權(quán)益?！薄逗Ｄ辖?jīng)濟特區(qū)換地權(quán)益書管理辦法》第三條規(guī)定：“以換地權(quán)益書收回本經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)依法不能無償收回使用權(quán)的閑置土地，適用本辦法?！?BR> 2．換地權(quán)益書的性質(zhì)：
換地權(quán)益書實質(zhì)上是一種債權(quán)的法定憑證，而這種債權(quán)債務(wù)的產(chǎn)生具有法定的強制性。
第一，依法不能無償收回土地使用權(quán)的閑置土地使用權(quán)人，應(yīng)當向政府交回土地使用權(quán)，換取換地權(quán)益書；
第二，換地權(quán)益書的核發(fā)以閑置土地使用權(quán)人向政府交付土地使用權(quán)為前提；
第三、換地權(quán)益書是政府收回閑置土地使用權(quán)時向土地使用權(quán)人簽發(fā)的一種土地權(quán)益證明，這種權(quán)益的實現(xiàn)是在不定期的未來；
第四、換地權(quán)益書持有人享有在一定條件下以換地權(quán)益書從政府換回等價土地權(quán)益的法定權(quán)利；
第五、政府負有在一定條件下按照換地權(quán)益書面值支付換地權(quán)益書持有人土地權(quán)益的法定義務(wù)。
3．換地權(quán)益書的功能：
基本功能：
“換地”功能：政府以換地權(quán)益書換回閑置土地使用權(quán)；換地權(quán)益書持有人憑換地權(quán)益書從政府換回等價的土地使用權(quán)或者其他土地權(quán)益。
其他功能：
有償讓渡功能：換地權(quán)益書可以在海南經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)依法轉(zhuǎn)讓；
無償讓渡功能：換地權(quán)益書可以在海南經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)依法贈與和繼承；
償還債務(wù)功能：換地權(quán)益書可以在海南經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)依法抵償債務(wù)；
擔(dān)保債權(quán)功能：換地權(quán)益書可以在海南經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)依法設(shè)定質(zhì)押權(quán)以擔(dān)保債權(quán)。
4．換地權(quán)益書的適用范圍：
一般適用：
①1998年12月31日前縣級以上人民政府依法批準出讓，但因政府或者政府部門原因造成閑置的土地；
②1998年12月31日前市、縣、自治縣人民政府批準出讓的閑置土地；
③1998年12月31日前土地權(quán)益人與市、縣、自治縣人民政府簽訂用地合同或者協(xié)議、交納定金或者土地出讓金、未依法辦理用地報批手續(xù)但已實質(zhì)性占用的土地。
特殊適用：
①1998年12月31日前土地權(quán)益人與市、縣、自治縣人民政府簽訂用地合同或者協(xié)議、交納定金或者土地出讓金、未依法辦理用地報批手續(xù)且未實質(zhì)性占用土地的；
②停建、緩建工程，土地使用權(quán)人自愿交回土地使用權(quán)，申請換地權(quán)益書保全資產(chǎn)的；
③人民銀行和各大國有商業(yè)銀行在1998年12月31日前發(fā)放用于海南房地產(chǎn)貸款，而在規(guī)定期限內(nèi)對1998年12月31日前形成的、（按照前述一般適用規(guī)定）應(yīng)當以換地權(quán)益書方式收回的閑置土地提出權(quán)益主張，并在規(guī)定期限內(nèi)通過行政或者司法途徑確認的，換地權(quán)益書核發(fā)給對閑置土地有債權(quán)的銀行；
④人民銀行和各大國有商業(yè)銀行在1998年12月31日前發(fā)放用于海南房地產(chǎn)貸款，而在規(guī)定期限內(nèi)對1998年12月31日前形成的、在1999年7月14日以后無償收回的閑置土地或者依法應(yīng)當無償收回尚未收回的閑置土地提出權(quán)益主張，并在規(guī)定期限內(nèi)通過行政或者司法途徑確認的，可以向債權(quán)銀行補發(fā)換地權(quán)益書或者向債權(quán)銀行核發(fā)換地權(quán)益書收回土地使用權(quán)。
（二）換地權(quán)益書政策的基本制度
由于換地權(quán)益書的實際運作是土地權(quán)益人先行交回土地使用權(quán)，其土地權(quán)益憑換地權(quán)益書在不定期的未來實現(xiàn)的，政府和土地權(quán)益人在行使權(quán)利與履行義務(wù)上具有不同時性。所以，在兼顧土地權(quán)益人的權(quán)益和政府利益的同時，如何有效地保障土地權(quán)益人的權(quán)益，就成為實施換地權(quán)益書政策，實現(xiàn)預(yù)期目標的關(guān)鍵。因此，在國辦發(fā)[1999]62號文件、《海南經(jīng)濟特區(qū)換地權(quán)益書管理辦法》、《海南省積壓房地產(chǎn)估價管理暫行辦法》以及《海南省人民政府關(guān)于進一步作好閑置土地處理和盤活工作的通知》等一系列政策、法規(guī)和規(guī)范性文件中，除作出上述換地權(quán)益書的定義、功能和適用范圍等明確規(guī)定外，還就保障政府和土地權(quán)益人特別是土地權(quán)益人的合法權(quán)益，作出了如下制度安排。
1．簽發(fā)的審核制度
核發(fā)換地權(quán)益書收回土地的主體是各市、縣、自治縣人民政府，但市、縣、自治縣人民政府簽發(fā)換地權(quán)益書須經(jīng)省人民政府核準。
2．發(fā)放、流轉(zhuǎn)、收回記名登記和備案制度
市、縣、自治縣人民政府根據(jù)省人民政府核準文件簽發(fā)的換地權(quán)益書，須在規(guī)定期限內(nèi)履行記名登記手續(xù)并向省土地行政主管部門備案；換地權(quán)益書發(fā)生轉(zhuǎn)讓、贈與、繼承、償還債務(wù)以及設(shè)定質(zhì)押的，應(yīng)當在規(guī)定期限內(nèi)辦理變更登記并報省土地行政主管部門備案，未按照規(guī)定辦理變更登記和備案的，其流轉(zhuǎn)和質(zhì)押無效；收回的換地權(quán)益書經(jīng)市、縣、自治縣人民政府土地行政主管部門辦理注銷登記，并報省人民政府審核后，由市、縣、自治縣人民政府組織銷毀。
3．土地權(quán)益評估確定制度
為了保障公正地確定土地權(quán)益人的土地權(quán)益數(shù)量，規(guī)定須對擬收回土地進行現(xiàn)時地價評估，按照現(xiàn)時地價確定土地權(quán)益數(shù)量；為了避免因各市縣基準地價定義、構(gòu)成和測算方法、評估時點不同對權(quán)益數(shù)量核定的影響，規(guī)定其地價評估須根據(jù)省人民政府批準公示的全省基準地價和評估宗地條件，依照土地估價規(guī)程和有關(guān)規(guī)定進行；規(guī)定省內(nèi)具有B級以上土地評估機構(gòu)資質(zhì)的土地評估機構(gòu)方可承擔(dān)以換地權(quán)益書收回土地的評估業(yè)務(wù)；土地評估機構(gòu)的宗地評估結(jié)果須經(jīng)市、縣、自治縣人民政府土地行政主管部門確認。
一、換地權(quán)益書政策產(chǎn)生的背景
海南是前幾年的“房地產(chǎn)熱”的重災(zāi)區(qū)?！胺康禺a(chǎn)熱”給海南造成了大量的閑置土地、大量的積壓空置商品房、大量的“半拉子”工程和大量沉淀的建設(shè)資金。更為嚴重的是，這些以各種方式進入海南的資金，絕大多數(shù)是出自國內(nèi)各大國有銀行。這些資金的沉淀，已經(jīng)影響了各國有銀行的運作，成為金融風(fēng)險的隱患。海南的積壓房地產(chǎn)問題，已經(jīng)不是一個局部區(qū)域性的問題。因此，1998年12月朱镕基總理視察海南時決定開展處置海南省積壓房地產(chǎn)試點工作。
海南的閑置土地問題的特殊性，是換地權(quán)益書政策產(chǎn)生的客觀原因。
從其影響看，其一，大量土地閑置本身就是資源的巨大浪費；其二，大量的閑置土地造成政府控制的可供給土地不足，削弱了政府調(diào)控和組織經(jīng)濟發(fā)展的能力；其三，遍布全省各市縣的各類閑置土地，使海南難以實現(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)和布局的合理調(diào)整；其四，在閑置土地上沉淀的大量的資金壓跨了企業(yè)，惡化了銀行經(jīng)營狀況。
從其表現(xiàn)看，由于房地產(chǎn)熱期間用地單位普遍投資預(yù)期過高、相當部分用地單位的投機炒作心理和分級限額審批制度下市縣政府無序的土地供應(yīng)行為，使海南的閑置土地情況比較復(fù)雜，包括以下幾種類型：一是經(jīng)過批準，因為土地使用權(quán)人的原因閑置的土地；二是經(jīng)過批準，因為政府或者政府部門原因閑置的土地；三是市縣政府與申請用地單位簽定用地協(xié)議或者合同，收取定金或者部分地價款，但未按照約定辦理用地批準手續(xù)而用地單位已經(jīng)實質(zhì)性占用的土地。
海南閑置土地的復(fù)雜性要求政府在堅持依法無償收回的同時，必須尋求新的法律工具。
二、換地權(quán)益書政策的基本內(nèi)容
經(jīng)過多方協(xié)商和反復(fù)研究，換地權(quán)益書政策已經(jīng)形成如下主要內(nèi)容：
（一）換地權(quán)益書的概念、性質(zhì)、功能和適用范圍
1．換地權(quán)益書的概念：
《海南經(jīng)濟特區(qū)換地權(quán)益書管理辦法》第二條規(guī)定：“換地權(quán)益書是政府收回土地使用權(quán)時，核發(fā)給土地權(quán)益人的法律憑證”，“換地權(quán)益書持有者可以該憑證從政府換回與換地權(quán)益書面值等價的土地權(quán)益?！薄逗Ｄ辖?jīng)濟特區(qū)換地權(quán)益書管理辦法》第三條規(guī)定：“以換地權(quán)益書收回本經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)依法不能無償收回使用權(quán)的閑置土地，適用本辦法?！?BR> 2．換地權(quán)益書的性質(zhì)：
換地權(quán)益書實質(zhì)上是一種債權(quán)的法定憑證，而這種債權(quán)債務(wù)的產(chǎn)生具有法定的強制性。
第一，依法不能無償收回土地使用權(quán)的閑置土地使用權(quán)人，應(yīng)當向政府交回土地使用權(quán)，換取換地權(quán)益書；
第二，換地權(quán)益書的核發(fā)以閑置土地使用權(quán)人向政府交付土地使用權(quán)為前提；
第三、換地權(quán)益書是政府收回閑置土地使用權(quán)時向土地使用權(quán)人簽發(fā)的一種土地權(quán)益證明，這種權(quán)益的實現(xiàn)是在不定期的未來；
第四、換地權(quán)益書持有人享有在一定條件下以換地權(quán)益書從政府換回等價土地權(quán)益的法定權(quán)利；
第五、政府負有在一定條件下按照換地權(quán)益書面值支付換地權(quán)益書持有人土地權(quán)益的法定義務(wù)。
3．換地權(quán)益書的功能：
基本功能：
“換地”功能：政府以換地權(quán)益書換回閑置土地使用權(quán)；換地權(quán)益書持有人憑換地權(quán)益書從政府換回等價的土地使用權(quán)或者其他土地權(quán)益。
其他功能：
有償讓渡功能：換地權(quán)益書可以在海南經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)依法轉(zhuǎn)讓；
無償讓渡功能：換地權(quán)益書可以在海南經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)依法贈與和繼承；
償還債務(wù)功能：換地權(quán)益書可以在海南經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)依法抵償債務(wù)；
擔(dān)保債權(quán)功能：換地權(quán)益書可以在海南經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)依法設(shè)定質(zhì)押權(quán)以擔(dān)保債權(quán)。
4．換地權(quán)益書的適用范圍：
一般適用：
①1998年12月31日前縣級以上人民政府依法批準出讓，但因政府或者政府部門原因造成閑置的土地；
②1998年12月31日前市、縣、自治縣人民政府批準出讓的閑置土地；
③1998年12月31日前土地權(quán)益人與市、縣、自治縣人民政府簽訂用地合同或者協(xié)議、交納定金或者土地出讓金、未依法辦理用地報批手續(xù)但已實質(zhì)性占用的土地。
特殊適用：
①1998年12月31日前土地權(quán)益人與市、縣、自治縣人民政府簽訂用地合同或者協(xié)議、交納定金或者土地出讓金、未依法辦理用地報批手續(xù)且未實質(zhì)性占用土地的；
②停建、緩建工程，土地使用權(quán)人自愿交回土地使用權(quán)，申請換地權(quán)益書保全資產(chǎn)的；
③人民銀行和各大國有商業(yè)銀行在1998年12月31日前發(fā)放用于海南房地產(chǎn)貸款，而在規(guī)定期限內(nèi)對1998年12月31日前形成的、（按照前述一般適用規(guī)定）應(yīng)當以換地權(quán)益書方式收回的閑置土地提出權(quán)益主張，并在規(guī)定期限內(nèi)通過行政或者司法途徑確認的，換地權(quán)益書核發(fā)給對閑置土地有債權(quán)的銀行；
④人民銀行和各大國有商業(yè)銀行在1998年12月31日前發(fā)放用于海南房地產(chǎn)貸款，而在規(guī)定期限內(nèi)對1998年12月31日前形成的、在1999年7月14日以后無償收回的閑置土地或者依法應(yīng)當無償收回尚未收回的閑置土地提出權(quán)益主張，并在規(guī)定期限內(nèi)通過行政或者司法途徑確認的，可以向債權(quán)銀行補發(fā)換地權(quán)益書或者向債權(quán)銀行核發(fā)換地權(quán)益書收回土地使用權(quán)。
（二）換地權(quán)益書政策的基本制度
由于換地權(quán)益書的實際運作是土地權(quán)益人先行交回土地使用權(quán)，其土地權(quán)益憑換地權(quán)益書在不定期的未來實現(xiàn)的，政府和土地權(quán)益人在行使權(quán)利與履行義務(wù)上具有不同時性。所以，在兼顧土地權(quán)益人的權(quán)益和政府利益的同時，如何有效地保障土地權(quán)益人的權(quán)益，就成為實施換地權(quán)益書政策，實現(xiàn)預(yù)期目標的關(guān)鍵。因此，在國辦發(fā)[1999]62號文件、《海南經(jīng)濟特區(qū)換地權(quán)益書管理辦法》、《海南省積壓房地產(chǎn)估價管理暫行辦法》以及《海南省人民政府關(guān)于進一步作好閑置土地處理和盤活工作的通知》等一系列政策、法規(guī)和規(guī)范性文件中，除作出上述換地權(quán)益書的定義、功能和適用范圍等明確規(guī)定外，還就保障政府和土地權(quán)益人特別是土地權(quán)益人的合法權(quán)益，作出了如下制度安排。
1．簽發(fā)的審核制度
核發(fā)換地權(quán)益書收回土地的主體是各市、縣、自治縣人民政府，但市、縣、自治縣人民政府簽發(fā)換地權(quán)益書須經(jīng)省人民政府核準。
2．發(fā)放、流轉(zhuǎn)、收回記名登記和備案制度
市、縣、自治縣人民政府根據(jù)省人民政府核準文件簽發(fā)的換地權(quán)益書，須在規(guī)定期限內(nèi)履行記名登記手續(xù)并向省土地行政主管部門備案；換地權(quán)益書發(fā)生轉(zhuǎn)讓、贈與、繼承、償還債務(wù)以及設(shè)定質(zhì)押的，應(yīng)當在規(guī)定期限內(nèi)辦理變更登記并報省土地行政主管部門備案，未按照規(guī)定辦理變更登記和備案的，其流轉(zhuǎn)和質(zhì)押無效；收回的換地權(quán)益書經(jīng)市、縣、自治縣人民政府土地行政主管部門辦理注銷登記，并報省人民政府審核后，由市、縣、自治縣人民政府組織銷毀。
3．土地權(quán)益評估確定制度
為了保障公正地確定土地權(quán)益人的土地權(quán)益數(shù)量，規(guī)定須對擬收回土地進行現(xiàn)時地價評估，按照現(xiàn)時地價確定土地權(quán)益數(shù)量；為了避免因各市縣基準地價定義、構(gòu)成和測算方法、評估時點不同對權(quán)益數(shù)量核定的影響，規(guī)定其地價評估須根據(jù)省人民政府批準公示的全省基準地價和評估宗地條件，依照土地估價規(guī)程和有關(guān)規(guī)定進行；規(guī)定省內(nèi)具有B級以上土地評估機構(gòu)資質(zhì)的土地評估機構(gòu)方可承擔(dān)以換地權(quán)益書收回土地的評估業(yè)務(wù)；土地評估機構(gòu)的宗地評估結(jié)果須經(jīng)市、縣、自治縣人民政府土地行政主管部門確認。