兼談《水污染防治法》修訂增設(shè)拘留處罰
一、惡意環(huán)境違法普遍，需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)新的處罰
1.惡意環(huán)境違法普遍。
2003年至今，針對突出的環(huán)境違法行為，各級環(huán)保部門與有關(guān)部門連續(xù)開展整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)，進(jìn)行集中查處。結(jié)果顯示，違反環(huán)評和“三同時(shí)”、不正常運(yùn)行環(huán)保設(shè)施、生產(chǎn)和使用依法應(yīng)當(dāng)淘汰的落后工藝和設(shè)備、偷排污染物、超標(biāo)排污等故意違法現(xiàn)象普遍存在。
如據(jù)有關(guān)部門對2006年8省(區(qū))億元以上新開工建設(shè)項(xiàng)目的調(diào)查，約有40％的項(xiàng)目在征用土地、環(huán)境評估、審核程序等方面存在違法、違規(guī)現(xiàn)象。另據(jù)調(diào)查，有些縣的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評執(zhí)行率只有30％～40％，即使履行了環(huán)評手續(xù)的企業(yè)，也有50％沒有做到“三同時(shí)”。
今年國家環(huán)?？偩謱春?、海河、黃河、長江及重點(diǎn)湖泊進(jìn)行了專項(xiàng)檢查。檢查到的11個(gè)地區(qū)的126個(gè)工業(yè)園區(qū)中，有110個(gè)存在環(huán)評、“三同時(shí)”等違法問題，違法率達(dá)87％；檢查到的75家城市污水處理廠中，38家存在不正常運(yùn)轉(zhuǎn)、超標(biāo)排污、停運(yùn)治污設(shè)施等現(xiàn)象，違法率達(dá)50％；檢查到的529家企業(yè)中，有234家存在環(huán)境違法行為，違法率達(dá)44％。
2.惡意環(huán)境違法難查。
惡意違法者故意規(guī)避執(zhí)法者的監(jiān)管，為環(huán)境執(zhí)法設(shè)置障礙，造成環(huán)保部門執(zhí)法成本極高。
有這樣一個(gè)實(shí)際的案例:有消息稱，某味精廠在設(shè)有正常排放管道的同時(shí)還設(shè)有偷排暗管。環(huán)境執(zhí)法人員根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)判斷，企業(yè)肯定存在偷排行為，但就是找不到排污口。最后執(zhí)法人員向排污入口丟放乒乓球，但在正常排污口卻怎么也看不見乒乓球出來，這時(shí)企業(yè)才承認(rèn)有偷排行為。
3.惡意環(huán)境違法危害大。
當(dāng)前，環(huán)境形勢已極為嚴(yán)峻，因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件以每年30％的速度在增長，有些環(huán)境違法行為確已嚴(yán)重威脅公眾的身體健康和生命安全，嚴(yán)重危及社會(huì)穩(wěn)定。其中，有法不依、惡意違法，是環(huán)境形勢惡化的重要原因。
針對惡意環(huán)境違法嚴(yán)重的現(xiàn)象，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)多次強(qiáng)調(diào)要加大對環(huán)境違法行為的處罰力度。2007年5月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》中明確提出，要“對惡意排污的行為實(shí)行重罰，追究領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員的責(zé)任”。今年8月，全國人大常委會(huì)第一次審議《水污染防治法(修訂草案)》，在此法公開征求意見過程中，有關(guān)委員和公眾也普遍反映要進(jìn)一步加大處罰力度，特別是對直接責(zé)任人的有效處罰。
二、自由罰在不同國家和地區(qū)的環(huán)境立法中應(yīng)用廣泛
我國的治安管理處罰，基本上是作為刑法的補(bǔ)充來適用的?！吨伟补芾硖幜P法》第二條規(guī)定:“擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，妨害社會(huì)管理，具有社會(huì)危害性，依照《刑法》的規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，由公安機(jī)關(guān)依照本法給予治安管理處罰?！?BR> 在許多國家，并未廣泛適用治安管理處罰。我國歸入治安管理處罰的許多行為，在其他許多國家則屬于輕微犯罪，通過刑罰來制裁。我國香港、臺(tái)灣地區(qū)和其他許多國家的環(huán)境立法中，應(yīng)用刑罰也十分普遍。這不僅包括美國、德國等發(fā)達(dá)國家，同樣包括印度、菲律賓等發(fā)展中國家。
如香港地區(qū)《水污染管制條例》第八條、第十一條規(guī)定，任何人“將任何廢物或污染物質(zhì)排放入水質(zhì)管制區(qū)內(nèi)的香港水域，即屬犯罪”，可處監(jiān)禁6個(gè)月。臺(tái)灣地區(qū)《水污染防治法》(2002年修訂)對排污申報(bào)不實(shí)、無證排放有害物質(zhì)等違法行為，均可處以有期徒刑或拘役。印度的《水污染預(yù)防和控制法》(1974)第四十五A條對違法行為規(guī)定了“兜底”條款:“任何人違反本法規(guī)定或者不遵守依據(jù)本法發(fā)布的命令，可處以3個(gè)月以下監(jiān)禁或者1萬盧比以下罰金，或者并罰；違法行為持續(xù)的，自違法行為確定之日起，另處每日5千盧比罰金。”
在美國，其《清潔水法》適用刑罰十分廣泛。此法第一千三百一十九條對過失違法、故意違法、故意造成危害、虛假陳述等行為，分別規(guī)定了不同幅度的刑事責(zé)任。1.過失違法。過失違反有關(guān)水質(zhì)的排污限值、有毒物質(zhì)和預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)、接受監(jiān)督檢查的義務(wù)、危險(xiǎn)物質(zhì)處置、污泥的處置和使用等方面的規(guī)定，或者過失將污染物或者危險(xiǎn)物質(zhì)排入下水道或公共污水處理設(shè)施，知道或者應(yīng)當(dāng)知道可能導(dǎo)致人身傷害或健康損失，或致使公共污水處理設(shè)施違反排放限制的，應(yīng)處以每天2500美元以上2.5萬美元以下罰金或者1年以下監(jiān)禁，或者并處。如系再犯，應(yīng)被處以5萬美元以下罰金或者兩年以下監(jiān)禁，或者并處。2.故意違法。故意構(gòu)成上述違法行為，處以每天5000美元以上5萬美元以下罰金或者3年以下監(jiān)禁，或者并處。如系再犯，處以10萬美元以下罰金或者6年以下監(jiān)禁，或者并處。3.故意造成危害。故意構(gòu)成上述違法行為，并且同時(shí)知道可能使他人面臨死亡或者嚴(yán)重身體傷害的危險(xiǎn)，處以25萬美元以下罰金或者15年以下監(jiān)禁，或者并罰。單位犯罪的，處100萬美元以下罰金。如系再犯，罰金和監(jiān)禁為前述規(guī)定的兩倍。4.虛假陳述。任何人故意在依法應(yīng)當(dāng)呈報(bào)或者保存的申請、記錄、報(bào)告、計(jì)劃或者其他文件中，在材料作虛假的陳述、描繪或者說明，或者故意對依法應(yīng)當(dāng)保存的任何不準(zhǔn)確的監(jiān)測裝置或者方法進(jìn)行篡改、毀損或者丟棄的，處以1萬美元以下罰金或者兩年以下監(jiān)禁，或者并罰。如再犯，處以每天兩萬美元以下罰金或者4年以下監(jiān)禁，或者并處。
三、通過環(huán)境立法設(shè)定拘留并無立法障礙
《行政處罰法》第九條規(guī)定:“法律可以設(shè)定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。”《立法法》第八條則明確授權(quán)，“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”事項(xiàng)，只能制定法律。《治安管理處罰法》第四條規(guī)定:“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定的外，適用本法?！笨梢?，對違反治安管理行為，“法律有特別規(guī)定的”，同樣可以給予治安管理處罰。
實(shí)際上，據(jù)統(tǒng)計(jì)，除《治安管理處罰法》外，現(xiàn)行立法共有48部規(guī)定了拘留，包括《道路交通安全法》、《護(hù)照法》、《公民出入境管理法》、《槍支管理法》和《戒嚴(yán)法》等治安管理類立法，另外，《銀行法》第四十二條、《安全生產(chǎn)法》第九十一條、《勞動(dòng)法》第九十六條等條款也對拘留做出了相應(yīng)規(guī)定。
由此不難看出，無論是從立法權(quán)限本身，還是從立法實(shí)例，作為全國人大常委會(huì)制定的法律——《水污染防治法》等環(huán)境專項(xiàng)立法和《治安管理處罰法》一樣，也可以規(guī)定拘留這一治安處罰。
四、《治安管理處罰法》關(guān)于環(huán)境違法拘留規(guī)定的分析
現(xiàn)行《治安管理處罰法》第三十條、第三十一條、第三十三條、第五十條，分別對部分有關(guān)環(huán)保方面的違法行為規(guī)定了拘留。主要包括4種情形:一是違反國家規(guī)定，處置毒害性、放射性或者傳染病病原體等危險(xiǎn)物質(zhì)的；二是毒害性、放射性或者傳染病病原體等危險(xiǎn)物質(zhì)丟失未按規(guī)定報(bào)告的；三是損毀環(huán)境監(jiān)測等公共設(shè)施的；四是阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，同樣可以適用于拒絕環(huán)境執(zhí)法人員監(jiān)督檢查的情形。
上述4種拘留情形的規(guī)定，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)打擊惡意環(huán)境違法的實(shí)際需要，有必要在修改相關(guān)環(huán)境法律時(shí)予以補(bǔ)充和完善。
五、關(guān)于在《水污染防治法》修訂中增設(shè)拘留的建議
1.《治安管理處罰法》已有原則規(guī)定的，可在《水污染防治法》修訂過程中進(jìn)一步明確化、具體化。這主要包括3種基本情形:
——拒絕或阻撓環(huán)境監(jiān)督檢查的，予以拘留。這是對《治安管理處罰法》第五十條的具體化。
——違法排放有毒水污染物的，予以拘留。這是對《治安管理處罰法》第三十條關(guān)于違法處置危險(xiǎn)物質(zhì)規(guī)定的具體化。
——拆毀環(huán)境監(jiān)測設(shè)備的，予以拘留。這是對《治安管理處罰法》第三十三條關(guān)于違法處置危險(xiǎn)物質(zhì)的規(guī)定的具體化。
2.根據(jù)環(huán)境執(zhí)法需要，針對突出的惡意環(huán)境違法行為，創(chuàng)設(shè)新的拘留處罰的適用情形。這主要包括以下5種常見的惡意違法情形:
——私設(shè)暗管或者以其他規(guī)避監(jiān)管方式等偷排水污染物的；
——超標(biāo)排放水污染物，經(jīng)責(zé)令改正拒不改正的；
——連續(xù)多次違法，經(jīng)責(zé)令改正拒不改正的；
——違法處于繼續(xù)狀態(tài)，經(jīng)責(zé)令改正拒不改正的；
——涂改、偽造或者銷毀環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的
一、惡意環(huán)境違法普遍，需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)新的處罰
1.惡意環(huán)境違法普遍。
2003年至今，針對突出的環(huán)境違法行為，各級環(huán)保部門與有關(guān)部門連續(xù)開展整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)，進(jìn)行集中查處。結(jié)果顯示，違反環(huán)評和“三同時(shí)”、不正常運(yùn)行環(huán)保設(shè)施、生產(chǎn)和使用依法應(yīng)當(dāng)淘汰的落后工藝和設(shè)備、偷排污染物、超標(biāo)排污等故意違法現(xiàn)象普遍存在。
如據(jù)有關(guān)部門對2006年8省(區(qū))億元以上新開工建設(shè)項(xiàng)目的調(diào)查，約有40％的項(xiàng)目在征用土地、環(huán)境評估、審核程序等方面存在違法、違規(guī)現(xiàn)象。另據(jù)調(diào)查，有些縣的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評執(zhí)行率只有30％～40％，即使履行了環(huán)評手續(xù)的企業(yè)，也有50％沒有做到“三同時(shí)”。
今年國家環(huán)?？偩謱春?、海河、黃河、長江及重點(diǎn)湖泊進(jìn)行了專項(xiàng)檢查。檢查到的11個(gè)地區(qū)的126個(gè)工業(yè)園區(qū)中，有110個(gè)存在環(huán)評、“三同時(shí)”等違法問題，違法率達(dá)87％；檢查到的75家城市污水處理廠中，38家存在不正常運(yùn)轉(zhuǎn)、超標(biāo)排污、停運(yùn)治污設(shè)施等現(xiàn)象，違法率達(dá)50％；檢查到的529家企業(yè)中，有234家存在環(huán)境違法行為，違法率達(dá)44％。
2.惡意環(huán)境違法難查。
惡意違法者故意規(guī)避執(zhí)法者的監(jiān)管，為環(huán)境執(zhí)法設(shè)置障礙，造成環(huán)保部門執(zhí)法成本極高。
有這樣一個(gè)實(shí)際的案例:有消息稱，某味精廠在設(shè)有正常排放管道的同時(shí)還設(shè)有偷排暗管。環(huán)境執(zhí)法人員根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)判斷，企業(yè)肯定存在偷排行為，但就是找不到排污口。最后執(zhí)法人員向排污入口丟放乒乓球，但在正常排污口卻怎么也看不見乒乓球出來，這時(shí)企業(yè)才承認(rèn)有偷排行為。
3.惡意環(huán)境違法危害大。
當(dāng)前，環(huán)境形勢已極為嚴(yán)峻，因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件以每年30％的速度在增長，有些環(huán)境違法行為確已嚴(yán)重威脅公眾的身體健康和生命安全，嚴(yán)重危及社會(huì)穩(wěn)定。其中，有法不依、惡意違法，是環(huán)境形勢惡化的重要原因。
針對惡意環(huán)境違法嚴(yán)重的現(xiàn)象，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)多次強(qiáng)調(diào)要加大對環(huán)境違法行為的處罰力度。2007年5月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》中明確提出，要“對惡意排污的行為實(shí)行重罰，追究領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員的責(zé)任”。今年8月，全國人大常委會(huì)第一次審議《水污染防治法(修訂草案)》，在此法公開征求意見過程中，有關(guān)委員和公眾也普遍反映要進(jìn)一步加大處罰力度，特別是對直接責(zé)任人的有效處罰。
二、自由罰在不同國家和地區(qū)的環(huán)境立法中應(yīng)用廣泛
我國的治安管理處罰，基本上是作為刑法的補(bǔ)充來適用的?！吨伟补芾硖幜P法》第二條規(guī)定:“擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，妨害社會(huì)管理，具有社會(huì)危害性，依照《刑法》的規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，由公安機(jī)關(guān)依照本法給予治安管理處罰?！?BR> 在許多國家，并未廣泛適用治安管理處罰。我國歸入治安管理處罰的許多行為，在其他許多國家則屬于輕微犯罪，通過刑罰來制裁。我國香港、臺(tái)灣地區(qū)和其他許多國家的環(huán)境立法中，應(yīng)用刑罰也十分普遍。這不僅包括美國、德國等發(fā)達(dá)國家，同樣包括印度、菲律賓等發(fā)展中國家。
如香港地區(qū)《水污染管制條例》第八條、第十一條規(guī)定，任何人“將任何廢物或污染物質(zhì)排放入水質(zhì)管制區(qū)內(nèi)的香港水域，即屬犯罪”，可處監(jiān)禁6個(gè)月。臺(tái)灣地區(qū)《水污染防治法》(2002年修訂)對排污申報(bào)不實(shí)、無證排放有害物質(zhì)等違法行為，均可處以有期徒刑或拘役。印度的《水污染預(yù)防和控制法》(1974)第四十五A條對違法行為規(guī)定了“兜底”條款:“任何人違反本法規(guī)定或者不遵守依據(jù)本法發(fā)布的命令，可處以3個(gè)月以下監(jiān)禁或者1萬盧比以下罰金，或者并罰；違法行為持續(xù)的，自違法行為確定之日起，另處每日5千盧比罰金。”
在美國，其《清潔水法》適用刑罰十分廣泛。此法第一千三百一十九條對過失違法、故意違法、故意造成危害、虛假陳述等行為，分別規(guī)定了不同幅度的刑事責(zé)任。1.過失違法。過失違反有關(guān)水質(zhì)的排污限值、有毒物質(zhì)和預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)、接受監(jiān)督檢查的義務(wù)、危險(xiǎn)物質(zhì)處置、污泥的處置和使用等方面的規(guī)定，或者過失將污染物或者危險(xiǎn)物質(zhì)排入下水道或公共污水處理設(shè)施，知道或者應(yīng)當(dāng)知道可能導(dǎo)致人身傷害或健康損失，或致使公共污水處理設(shè)施違反排放限制的，應(yīng)處以每天2500美元以上2.5萬美元以下罰金或者1年以下監(jiān)禁，或者并處。如系再犯，應(yīng)被處以5萬美元以下罰金或者兩年以下監(jiān)禁，或者并處。2.故意違法。故意構(gòu)成上述違法行為，處以每天5000美元以上5萬美元以下罰金或者3年以下監(jiān)禁，或者并處。如系再犯，處以10萬美元以下罰金或者6年以下監(jiān)禁，或者并處。3.故意造成危害。故意構(gòu)成上述違法行為，并且同時(shí)知道可能使他人面臨死亡或者嚴(yán)重身體傷害的危險(xiǎn)，處以25萬美元以下罰金或者15年以下監(jiān)禁，或者并罰。單位犯罪的，處100萬美元以下罰金。如系再犯，罰金和監(jiān)禁為前述規(guī)定的兩倍。4.虛假陳述。任何人故意在依法應(yīng)當(dāng)呈報(bào)或者保存的申請、記錄、報(bào)告、計(jì)劃或者其他文件中，在材料作虛假的陳述、描繪或者說明，或者故意對依法應(yīng)當(dāng)保存的任何不準(zhǔn)確的監(jiān)測裝置或者方法進(jìn)行篡改、毀損或者丟棄的，處以1萬美元以下罰金或者兩年以下監(jiān)禁，或者并罰。如再犯，處以每天兩萬美元以下罰金或者4年以下監(jiān)禁，或者并處。
三、通過環(huán)境立法設(shè)定拘留并無立法障礙
《行政處罰法》第九條規(guī)定:“法律可以設(shè)定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。”《立法法》第八條則明確授權(quán)，“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”事項(xiàng)，只能制定法律。《治安管理處罰法》第四條規(guī)定:“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定的外，適用本法?！笨梢?，對違反治安管理行為，“法律有特別規(guī)定的”，同樣可以給予治安管理處罰。
實(shí)際上，據(jù)統(tǒng)計(jì)，除《治安管理處罰法》外，現(xiàn)行立法共有48部規(guī)定了拘留，包括《道路交通安全法》、《護(hù)照法》、《公民出入境管理法》、《槍支管理法》和《戒嚴(yán)法》等治安管理類立法，另外，《銀行法》第四十二條、《安全生產(chǎn)法》第九十一條、《勞動(dòng)法》第九十六條等條款也對拘留做出了相應(yīng)規(guī)定。
由此不難看出，無論是從立法權(quán)限本身，還是從立法實(shí)例，作為全國人大常委會(huì)制定的法律——《水污染防治法》等環(huán)境專項(xiàng)立法和《治安管理處罰法》一樣，也可以規(guī)定拘留這一治安處罰。
四、《治安管理處罰法》關(guān)于環(huán)境違法拘留規(guī)定的分析
現(xiàn)行《治安管理處罰法》第三十條、第三十一條、第三十三條、第五十條，分別對部分有關(guān)環(huán)保方面的違法行為規(guī)定了拘留。主要包括4種情形:一是違反國家規(guī)定，處置毒害性、放射性或者傳染病病原體等危險(xiǎn)物質(zhì)的；二是毒害性、放射性或者傳染病病原體等危險(xiǎn)物質(zhì)丟失未按規(guī)定報(bào)告的；三是損毀環(huán)境監(jiān)測等公共設(shè)施的；四是阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，同樣可以適用于拒絕環(huán)境執(zhí)法人員監(jiān)督檢查的情形。
上述4種拘留情形的規(guī)定，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)打擊惡意環(huán)境違法的實(shí)際需要，有必要在修改相關(guān)環(huán)境法律時(shí)予以補(bǔ)充和完善。
五、關(guān)于在《水污染防治法》修訂中增設(shè)拘留的建議
1.《治安管理處罰法》已有原則規(guī)定的，可在《水污染防治法》修訂過程中進(jìn)一步明確化、具體化。這主要包括3種基本情形:
——拒絕或阻撓環(huán)境監(jiān)督檢查的，予以拘留。這是對《治安管理處罰法》第五十條的具體化。
——違法排放有毒水污染物的，予以拘留。這是對《治安管理處罰法》第三十條關(guān)于違法處置危險(xiǎn)物質(zhì)規(guī)定的具體化。
——拆毀環(huán)境監(jiān)測設(shè)備的，予以拘留。這是對《治安管理處罰法》第三十三條關(guān)于違法處置危險(xiǎn)物質(zhì)的規(guī)定的具體化。
2.根據(jù)環(huán)境執(zhí)法需要，針對突出的惡意環(huán)境違法行為，創(chuàng)設(shè)新的拘留處罰的適用情形。這主要包括以下5種常見的惡意違法情形:
——私設(shè)暗管或者以其他規(guī)避監(jiān)管方式等偷排水污染物的；
——超標(biāo)排放水污染物，經(jīng)責(zé)令改正拒不改正的；
——連續(xù)多次違法，經(jīng)責(zé)令改正拒不改正的；
——違法處于繼續(xù)狀態(tài)，經(jīng)責(zé)令改正拒不改正的；
——涂改、偽造或者銷毀環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的