一、鄉(xiāng)村規(guī)劃的概念與發(fā)展
鄉(xiāng)村規(guī)劃指國(guó)家結(jié)合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)鄉(xiāng)村住宅、基礎(chǔ)設(shè)施等各項(xiàng)建設(shè)在用地布局、建設(shè)要求等方面的部署、安排。
鄉(xiāng)村規(guī)劃是隨著城市規(guī)劃而逐漸產(chǎn)生、發(fā)展起來的。城市規(guī)劃起源于19世紀(jì)末西方國(guó)家解決城市貧困問題的過程中，為解決由于人口激增及貧困而出現(xiàn)的各類問題，英國(guó)自19世紀(jì)起開展了公共衛(wèi)生改良運(yùn)動(dòng)，學(xué)者提出了“田園城市”的口號(hào)，出現(xiàn)了以空間規(guī)劃為主的社會(huì)改革方案，但起初的改良運(yùn)動(dòng)還停留在學(xué)者及民間組織主張和呼吁的層面。1909年，英國(guó)制定了《住房與城市規(guī)劃諸法》（The Housing，TownPlanning，etcAct），授予了地方政府編制和用于控制新住宅區(qū)發(fā)展規(guī)劃的權(quán)力[1].自此，城市規(guī)劃從以往作為民間團(tuán)體的倡議性活動(dòng)發(fā)展成為政府的一項(xiàng)職權(quán)，走向了法制化的道路。1932年英國(guó)《住房與城市規(guī)劃諸法》修改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，把鄉(xiāng)村土地納入了規(guī)劃范圍;1947年修改的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將城鄉(xiāng)用地作為整體，對(duì)城鄉(xiāng)土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。鄉(xiāng)村規(guī)劃作為一項(xiàng)制度正式納入了法律的調(diào)整范圍。
基于城市與鄉(xiāng)村在空間用地布局方面的協(xié)調(diào)性和不可分割性，各國(guó)規(guī)劃法一般是在不斷發(fā)展與完善城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上，將鄉(xiāng)村規(guī)劃納入調(diào)整范圍，形成覆蓋城鄉(xiāng)的規(guī)劃法典，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，更好地發(fā)揮規(guī)劃的作用。如德國(guó)的《建設(shè)法典》、新加坡的《規(guī)劃法令》、韓國(guó)的《國(guó)土建設(shè)綜合規(guī)劃法》以及馬來西亞的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等，為統(tǒng)合城市土地與鄉(xiāng)村土地，確立了不同層級(jí)的規(guī)劃，形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。
我國(guó)的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理工作始于改革開放初期。1982年，當(dāng)時(shí)的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部下設(shè)了鄉(xiāng)村建設(shè)管理局，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)農(nóng)房建設(shè)工作，省級(jí)建設(shè)行政主管部門也成立了鄉(xiāng)村建設(shè)處[2].但是這一階段的鄉(xiāng)村規(guī)劃管理工作缺乏法律的規(guī)范，只停留在政策性的行政管理層面。直到1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，以行政法規(guī)的形式規(guī)定了鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)問題，鄉(xiāng)村規(guī)劃制度在我國(guó)才有了法律依據(jù)，開始走上制度化、規(guī)范化。
由于《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》是國(guó)務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)，與1990年實(shí)施《城市規(guī)劃法》相比，前者的效力位階低，且其對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、實(shí)施、修改等方面的規(guī)定較為原則、籠統(tǒng)，這就造成了鄉(xiāng)村規(guī)劃和城市規(guī)劃脫節(jié)、分立，鄉(xiāng)村規(guī)劃可操作性差的局面。為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善居住環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，2007年10月28日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過了《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。
二、鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)
對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)進(jìn)行探討涉及到兩個(gè)層面:行為意義上的鄉(xiāng)村規(guī)劃和結(jié)果意義上的鄉(xiāng)村規(guī)劃。前者指鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定主體依據(jù)法定程序編制、確定、實(shí)施鄉(xiāng)村規(guī)劃的過程，即鄉(xiāng)村規(guī)劃行為;后者指鄉(xiāng)村規(guī)劃制定主體所編制、確定的文本形式的鄉(xiāng)村規(guī)劃，即鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容。
（一）行為意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)
行為意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)指鄉(xiāng)村規(guī)劃在法律上屬于何種類型的行為。作為一種新興的規(guī)劃類別，學(xué)界少有對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃行為法律性質(zhì)的專門探討，而是將鄉(xiāng)村規(guī)劃（或城市規(guī)劃）作為行政規(guī)劃的一個(gè)下屬概念，著重研究行政規(guī)劃的法律性質(zhì)。對(duì)于行政規(guī)劃的法律性質(zhì)，目前學(xué)界有行政立法行為說[3]、具體行政行為說[4]以及具體區(qū)分說[5]等幾種觀點(diǎn)。
由于行政規(guī)劃的領(lǐng)域非常廣泛，其在制定主體、內(nèi)容、程序等方面也存在著差異，學(xué)者們從不同的角度出發(fā)論述行政規(guī)劃的性質(zhì)，因而得出不同的結(jié)論。但是涉及到鄉(xiāng)村規(guī)劃這一具體類型，筆者認(rèn)為應(yīng)在學(xué)界已有研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定以及實(shí)施過程對(duì)其法律性質(zhì)加以考量。
首先是鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定過程。我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十二條規(guī)定鄉(xiāng)村規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的上一級(jí)政府審批確定?？梢姡覈?guó)鄉(xiāng)村規(guī)劃采政府部門組織編制、審批確定的模式，是政府部門的職權(quán)之一。與此相對(duì)應(yīng)的是，西方一些國(guó)家采用由代表市民利益的非政府組織確定規(guī)劃的模式。如在美國(guó)，地方市鎮(zhèn)設(shè)立的獨(dú)立于行政部門的城市規(guī)劃委員會(huì)享有規(guī)劃的確定權(quán)[6].
我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制、確定程序的規(guī)定決定了鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制審批為政府行政行為。因?yàn)檎幹啤⒋_定規(guī)劃的過程是單方行為，不針對(duì)特定的對(duì)象，其結(jié)果是鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容的確定，且規(guī)劃編制、確定主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與縣級(jí)人民政府，這就排除了鄉(xiāng)村規(guī)劃歸屬于行政立法行為與具體行政行為的可能性。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定過程屬于抽象行政行為，即行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為。
此外，應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十二條亦規(guī)定在村莊規(guī)劃報(bào)送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意。這一規(guī)定打破了單純由政府部門審批確定城鄉(xiāng)規(guī)劃的狀況，使村莊規(guī)劃的確定具有了民間性，突破了城鄉(xiāng)規(guī)劃固化為政府行政職權(quán)而忽視公眾意愿的局限。因此，村莊規(guī)劃的編制、確定從作為純粹的抽象行政行為的公權(quán)屬性向私權(quán)自治屬性過渡。
其次是鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施過程。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條第一款規(guī)定在鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的，由建設(shè)單位或個(gè)人提出申請(qǐng)，并由市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。通過頒發(fā)許可證的方式賦予相對(duì)人在規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用土地或進(jìn)行建設(shè)的行為屬于行政許可行為，即在法律一般禁止的情況下，行政主體根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，通過頒發(fā)許可證或執(zhí)照等形式，依法賦予特定相對(duì)人從事某種活動(dòng)或?qū)嵤┠撤N行為的權(quán)利和資格的行為。此外，鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施還包括對(duì)違反鄉(xiāng)村規(guī)劃的，有權(quán)行政部門可以采取行政處罰及行政強(qiáng)制等具體行政行為。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施過程實(shí)際上是政府行使職權(quán)從事具體行政行為的過程。
（二）結(jié)果意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)
鄉(xiāng)村規(guī)劃方案只有經(jīng)過特定的程序，由有權(quán)主體批準(zhǔn)以后，才能正式生效。生效的鄉(xiāng)村規(guī)劃表現(xiàn)形式為規(guī)劃文本、圖紙以及附件。規(guī)劃文本是對(duì)規(guī)劃的各項(xiàng)目標(biāo)和內(nèi)容提出規(guī)定性要求的文件;圖紙用圖像表達(dá)現(xiàn)狀和規(guī)劃設(shè)計(jì)的內(nèi)容，其表達(dá)的內(nèi)容及要求與規(guī)劃文本一致;附件主要包括對(duì)規(guī)劃文本或圖紙做出具體解釋的規(guī)劃說明書和基礎(chǔ)資料匯編（以下統(tǒng)稱鄉(xiāng)村規(guī)劃文本）[7].
結(jié)果意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃法律性質(zhì)的探討涉及到鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容與形式兩個(gè)層面，即鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容的法律性質(zhì)與鄉(xiāng)村規(guī)劃文本的法律性質(zhì)。
首先，鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容的法律性質(zhì)指鄉(xiāng)村規(guī)劃中做出的各種規(guī)定性要求的法律性質(zhì)。由于鄉(xiāng)村規(guī)劃要對(duì)農(nóng)村住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)所等農(nóng)村生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項(xiàng)建設(shè)的用地布局、建設(shè)要求等做出具體安排，這實(shí)際上是限制農(nóng)村土地所有權(quán)人、使用權(quán)人使用土地進(jìn)行建設(shè)的自由。對(duì)于鄉(xiāng)村規(guī)劃的這一屬性，有學(xué)者認(rèn)為屬于公用限制，即為滿足特定的公益事業(yè)的需要而對(duì)特定的財(cái)產(chǎn)權(quán)賦予公法上的限制。更進(jìn)一步分析，此種限制可以細(xì)化為使用管制和密度管制，前者是對(duì)土地用途的限制性規(guī)定，后者是對(duì)建筑物高度、建筑物容積率、基地面積等方面的限制性要求。
其次，鄉(xiāng)村規(guī)劃文本的法律性質(zhì)是指其屬于何種性質(zhì)的文件，具有怎樣的法律效力。結(jié)合《立法法》的規(guī)定，因?yàn)猷l(xiāng)村規(guī)劃由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)確定的，這就排除了其成為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的可能性。但是依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第七條與第九條，鄉(xiāng)村規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)公布，則成為鄉(xiāng)村建設(shè)和規(guī)劃管理的依據(jù)，任何單位都應(yīng)當(dāng)服從規(guī)劃的管理。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃文本屬于沒有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件，即行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的具有普遍約束力的規(guī)范性文件。
鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律救濟(jì)
鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律救濟(jì)指因鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、實(shí)施以及修改等行為違法或不當(dāng)而受到侵害的主體向行政機(jī)關(guān)或法院申請(qǐng)撤銷、變更該行為，并請(qǐng)求彌補(bǔ)因該行為所產(chǎn)生損害的制度。因鄉(xiāng)村規(guī)劃體現(xiàn)為一系列制定、實(shí)施以及修改等過程，且不同階段的行為過程其法律性質(zhì)不同，所以鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律救濟(jì)在不同階段亦存在差異。筆者將根據(jù)鄉(xiāng)村規(guī)劃的不同階段對(duì)其法律救濟(jì)進(jìn)行相應(yīng)的分析和探討。
（一）鄉(xiāng)村規(guī)劃制定的法律救濟(jì)———申訴、控告權(quán)
鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定屬于抽象行政行為，這就排除了對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定行為提起行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)途徑，因?yàn)槲覈?guó)《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》都排除對(duì)抽象行政行為的審查。但是《憲法》第四十一條第一款規(guī)定公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。結(jié)合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十八條的規(guī)定，對(duì)于依法應(yīng)當(dāng)編制鄉(xiāng)村規(guī)劃而未組織編制，或者未按法定程序編制、審批、修改鄉(xiāng)村規(guī)劃的，公民可以向上級(jí)人民政府提出申訴控告或者檢舉，由上級(jí)人民政府責(zé)令改正。
（二）鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施的法律救濟(jì)———申請(qǐng)復(fù)議、訴訟權(quán)
鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施具體包括鄉(xiāng)村規(guī)劃行政許可、鄉(xiāng)村規(guī)劃行政處罰及鄉(xiāng)村規(guī)劃行政強(qiáng)制等具體行政行為。如公民合法權(quán)益受到鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施行為的侵害，其可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷或變更相應(yīng)行為并彌補(bǔ)對(duì)其造成的損失。
再者，如果公民認(rèn)為鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施行為所依據(jù)的鄉(xiāng)村規(guī)劃文本不合法時(shí)，依據(jù)《行政復(fù)議法》第七條，可以在對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施行為申請(qǐng)行政復(fù)議的同時(shí)，一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃文本進(jìn)行審查。因?yàn)猷l(xiāng)村規(guī)劃文本為縣級(jí)人民政府制定的規(guī)范性文件，屬于行政復(fù)議可審查的內(nèi)容。
（三）鄉(xiāng)村規(guī)劃修改的法律救濟(jì)———規(guī)劃保障請(qǐng)求權(quán)
規(guī)劃保障請(qǐng)求權(quán)指基于對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的信賴而從事相關(guān)具體行為的公民，因規(guī)劃的變更而導(dǎo)致合法權(quán)益受到損害的，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)彌補(bǔ)因此造成的損失的權(quán)利。規(guī)劃保障請(qǐng)求權(quán)的理論依據(jù)為信賴保護(hù)原則，即為維護(hù)法律穩(wěn)定、政府誠(chéng)信以及保障公民基本權(quán)利，政府對(duì)其行為應(yīng)守信用，對(duì)個(gè)人或組織對(duì)政府行為的正當(dāng)信賴必須予以合理保護(hù)，以使其免受不可預(yù)計(jì)的不利后果[8].
我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速發(fā)展的時(shí)期，經(jīng)法定程序制定的鄉(xiāng)村規(guī)劃會(huì)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展過程中因具體情況的改變而產(chǎn)生修改的必要性。如果任意修改鄉(xiāng)村規(guī)劃會(huì)削弱其權(quán)威性，甚至?xí)斐舌l(xiāng)村規(guī)劃喪失作用。因此《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確限定了修改鄉(xiāng)村規(guī)劃的程序，即依照鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、審批程序進(jìn)行修改。這就維護(hù)了鄉(xiāng)村規(guī)劃的穩(wěn)定性，有利于保障鄉(xiāng)村規(guī)劃的規(guī)范作用。即使依法對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行修改，信賴原規(guī)劃并且已采取相應(yīng)行為的公民其合法權(quán)益亦存在受到侵害的可能性。此種情形下，合法權(quán)益受到侵害的公民可行使規(guī)劃保障請(qǐng)求權(quán)，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)補(bǔ)償損失。
我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并未明確規(guī)定規(guī)劃保障請(qǐng)求權(quán)，而是概括性地宣示:對(duì)于因規(guī)劃修改而受到損失的利害關(guān)系人，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。具體到鄉(xiāng)村規(guī)劃，第五十條規(guī)定在鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證發(fā)放后，因依法修改鄉(xiāng)村規(guī)劃給被許可人合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。但該規(guī)定沒有明確補(bǔ)償是由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)給予還是由當(dāng)事人提出請(qǐng)求，此外對(duì)補(bǔ)償數(shù)額、補(bǔ)償金的負(fù)擔(dān)以及補(bǔ)償爭(zhēng)議解決等程序問題亦沒有做出規(guī)定。因此，對(duì)于行政機(jī)關(guān)未主動(dòng)補(bǔ)償因修改規(guī)劃而造成的損失時(shí)，應(yīng)賦予公民規(guī)劃保障請(qǐng)求權(quán)。此外，應(yīng)進(jìn)一步明確補(bǔ)償數(shù)額的確定方式以及補(bǔ)償爭(zhēng)議的訴訟解決方式。對(duì)于補(bǔ)償金的負(fù)擔(dān)，可以借鑒日本《都市計(jì)劃法》第75條有關(guān)城市計(jì)劃事業(yè)受益人負(fù)擔(dān)金制度的規(guī)定，由規(guī)劃事業(yè)受益人承擔(dān)。
四、鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律規(guī)范體系
鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律規(guī)范體系指國(guó)家現(xiàn)行的有關(guān)鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、實(shí)施以及修改等方面的法律規(guī)范的總稱。鄉(xiāng)村規(guī)劃作為一項(xiàng)制度，在憲法、法律、法規(guī)以及規(guī)章層面都有相應(yīng)的規(guī)范對(duì)其加以規(guī)定。研究鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律規(guī)范體系有利于系統(tǒng)、全面地把握鄉(xiāng)村規(guī)劃制度，明確鄉(xiāng)村規(guī)劃與其他規(guī)劃制度的聯(lián)系與區(qū)別，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村規(guī)劃制度的發(fā)展與完善。
（一）鄉(xiāng)村規(guī)劃法律規(guī)范體系的構(gòu)成
首先是憲法層面上，《憲法》第十六條第五款規(guī)定:“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理的利用土地?！钡诎耸艞l關(guān)于國(guó)務(wù)院行使的職權(quán)中規(guī)定:“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)?！钡谝话倭闫邨l規(guī)定:“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域的……城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)……等行政工作……”憲法的這些規(guī)定提出了公民合理利用土地的義務(wù)，并且授予政府管理城鄉(xiāng)建設(shè)的權(quán)力，也構(gòu)成鄉(xiāng)村規(guī)劃對(duì)公民使用土地進(jìn)行建設(shè)加以限制的憲法依據(jù)。
其次是法律層面上，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》系統(tǒng)規(guī)定了鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、實(shí)施、修改程序，并明確了相應(yīng)的法律責(zé)任，構(gòu)成鄉(xiāng)村規(guī)劃制度的主要法律依據(jù)?！锻恋毓芾矸ā返谌隆巴恋乩每傮w規(guī)劃”以及第五章“建設(shè)用地”對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)劃和用地程序做出了限定。這些規(guī)定與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中有關(guān)鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容共同構(gòu)成法律層面上的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系。
再次是行政法規(guī)與部門規(guī)章層面上，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布后，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》并未廢止，依舊具有效力。在鄉(xiāng)村規(guī)劃領(lǐng)域，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》未加以規(guī)定的則適用《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》。2008年1月30日建設(shè)部關(guān)于貫徹實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的指導(dǎo)意見作為部門規(guī)章構(gòu)成鄉(xiāng)村規(guī)劃法律規(guī)范體系的內(nèi)容。
最后是地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章層面上，如各地城鄉(xiāng)規(guī)劃條例以及實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃法辦法、實(shí)施《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》辦法等。
（二）鄉(xiāng)村規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃———《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《土地管理法》的競(jìng)合分析
《土地管理法》規(guī)定國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，并且明確鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》亦規(guī)定鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接。上述規(guī)定在法律規(guī)范層面界定了鄉(xiāng)村規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系，即城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制要符合土地利用總體規(guī)劃的要求。細(xì)究之，土地利用總體規(guī)劃是以土地為對(duì)象，界定農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地的范圍。鄉(xiāng)村規(guī)劃則主要以鄉(xiāng)村建設(shè)用地為對(duì)象，合理安排建設(shè)用地內(nèi)的建設(shè)活動(dòng)。因此，從一定意義上可以說土地利用總體規(guī)劃是鄉(xiāng)村規(guī)劃的前提。對(duì)于兩者內(nèi)容沖突的情形，應(yīng)認(rèn)定土地利用總體規(guī)劃效力優(yōu)先于鄉(xiāng)村規(guī)劃。
（三）鄉(xiāng)村規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃———《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》內(nèi)部的二元分立
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》一改《城市規(guī)劃法》只規(guī)定城市規(guī)劃的狀況，將鄉(xiāng)村規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃并列納入了調(diào)整范圍。對(duì)此，學(xué)界給予高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為這一變化改變了城鄉(xiāng)分割的規(guī)劃管理制度，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展[9].在肯定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》涵蓋鄉(xiāng)村規(guī)劃具有積極意義的同時(shí)，筆者認(rèn)為其宣示性意義要大于實(shí)際作用。因?yàn)椤冻青l(xiāng)規(guī)劃法》依舊沿革了將城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村分立的做法，就城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村分別制定城鎮(zhèn)規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃，而不是就一定區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村統(tǒng)一編制城鄉(xiāng)規(guī)劃。對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)該借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，即制定綜合開發(fā)計(jì)劃，將都市土地與非都市土地納入同一個(gè)管制系統(tǒng)，以此達(dá)到協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局的目的[10].
（四）鄉(xiāng)村規(guī)劃與村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃———《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》競(jìng)合分析
《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定，村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃中的城鎮(zhèn)指鄉(xiāng)級(jí)人民政府所在地和縣級(jí)人民政府確認(rèn)由集市發(fā)展而成的作為農(nóng)村一定區(qū)域經(jīng)濟(jì)、文化和生活服務(wù)中心的非建制鎮(zhèn)。該界定與1989年《城市規(guī)劃法》對(duì)城市的界定相對(duì)應(yīng)，即區(qū)別于按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)。可見，村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃在概念上相同，都指城市以外的鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)域的規(guī)劃。因此，依據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，有關(guān)鄉(xiāng)村規(guī)劃問題，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有規(guī)定的，應(yīng)該優(yōu)先適用其規(guī)定。但是應(yīng)當(dāng)指出的是，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的區(qū)域由縣級(jí)以上人民政府確定，規(guī)劃區(qū)以外的區(qū)域不適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》;而《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》規(guī)定村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)為村莊、集鎮(zhèn)建成區(qū)和因村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展需要實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域。可見，村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的范圍要廣于鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的范圍。對(duì)于鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃之外的村莊、集鎮(zhèn)區(qū)域依舊適用《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》。
鄉(xiāng)村規(guī)劃指國(guó)家結(jié)合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)鄉(xiāng)村住宅、基礎(chǔ)設(shè)施等各項(xiàng)建設(shè)在用地布局、建設(shè)要求等方面的部署、安排。
鄉(xiāng)村規(guī)劃是隨著城市規(guī)劃而逐漸產(chǎn)生、發(fā)展起來的。城市規(guī)劃起源于19世紀(jì)末西方國(guó)家解決城市貧困問題的過程中，為解決由于人口激增及貧困而出現(xiàn)的各類問題，英國(guó)自19世紀(jì)起開展了公共衛(wèi)生改良運(yùn)動(dòng)，學(xué)者提出了“田園城市”的口號(hào)，出現(xiàn)了以空間規(guī)劃為主的社會(huì)改革方案，但起初的改良運(yùn)動(dòng)還停留在學(xué)者及民間組織主張和呼吁的層面。1909年，英國(guó)制定了《住房與城市規(guī)劃諸法》（The Housing，TownPlanning，etcAct），授予了地方政府編制和用于控制新住宅區(qū)發(fā)展規(guī)劃的權(quán)力[1].自此，城市規(guī)劃從以往作為民間團(tuán)體的倡議性活動(dòng)發(fā)展成為政府的一項(xiàng)職權(quán)，走向了法制化的道路。1932年英國(guó)《住房與城市規(guī)劃諸法》修改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，把鄉(xiāng)村土地納入了規(guī)劃范圍;1947年修改的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將城鄉(xiāng)用地作為整體，對(duì)城鄉(xiāng)土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。鄉(xiāng)村規(guī)劃作為一項(xiàng)制度正式納入了法律的調(diào)整范圍。
基于城市與鄉(xiāng)村在空間用地布局方面的協(xié)調(diào)性和不可分割性，各國(guó)規(guī)劃法一般是在不斷發(fā)展與完善城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上，將鄉(xiāng)村規(guī)劃納入調(diào)整范圍，形成覆蓋城鄉(xiāng)的規(guī)劃法典，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，更好地發(fā)揮規(guī)劃的作用。如德國(guó)的《建設(shè)法典》、新加坡的《規(guī)劃法令》、韓國(guó)的《國(guó)土建設(shè)綜合規(guī)劃法》以及馬來西亞的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等，為統(tǒng)合城市土地與鄉(xiāng)村土地，確立了不同層級(jí)的規(guī)劃，形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。
我國(guó)的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理工作始于改革開放初期。1982年，當(dāng)時(shí)的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部下設(shè)了鄉(xiāng)村建設(shè)管理局，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)農(nóng)房建設(shè)工作，省級(jí)建設(shè)行政主管部門也成立了鄉(xiāng)村建設(shè)處[2].但是這一階段的鄉(xiāng)村規(guī)劃管理工作缺乏法律的規(guī)范，只停留在政策性的行政管理層面。直到1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，以行政法規(guī)的形式規(guī)定了鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)問題，鄉(xiāng)村規(guī)劃制度在我國(guó)才有了法律依據(jù)，開始走上制度化、規(guī)范化。
由于《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》是國(guó)務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)，與1990年實(shí)施《城市規(guī)劃法》相比，前者的效力位階低，且其對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、實(shí)施、修改等方面的規(guī)定較為原則、籠統(tǒng)，這就造成了鄉(xiāng)村規(guī)劃和城市規(guī)劃脫節(jié)、分立，鄉(xiāng)村規(guī)劃可操作性差的局面。為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善居住環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，2007年10月28日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過了《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。
二、鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)
對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)進(jìn)行探討涉及到兩個(gè)層面:行為意義上的鄉(xiāng)村規(guī)劃和結(jié)果意義上的鄉(xiāng)村規(guī)劃。前者指鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定主體依據(jù)法定程序編制、確定、實(shí)施鄉(xiāng)村規(guī)劃的過程，即鄉(xiāng)村規(guī)劃行為;后者指鄉(xiāng)村規(guī)劃制定主體所編制、確定的文本形式的鄉(xiāng)村規(guī)劃，即鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容。
（一）行為意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)
行為意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)指鄉(xiāng)村規(guī)劃在法律上屬于何種類型的行為。作為一種新興的規(guī)劃類別，學(xué)界少有對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃行為法律性質(zhì)的專門探討，而是將鄉(xiāng)村規(guī)劃（或城市規(guī)劃）作為行政規(guī)劃的一個(gè)下屬概念，著重研究行政規(guī)劃的法律性質(zhì)。對(duì)于行政規(guī)劃的法律性質(zhì)，目前學(xué)界有行政立法行為說[3]、具體行政行為說[4]以及具體區(qū)分說[5]等幾種觀點(diǎn)。
由于行政規(guī)劃的領(lǐng)域非常廣泛，其在制定主體、內(nèi)容、程序等方面也存在著差異，學(xué)者們從不同的角度出發(fā)論述行政規(guī)劃的性質(zhì)，因而得出不同的結(jié)論。但是涉及到鄉(xiāng)村規(guī)劃這一具體類型，筆者認(rèn)為應(yīng)在學(xué)界已有研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定以及實(shí)施過程對(duì)其法律性質(zhì)加以考量。
首先是鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定過程。我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十二條規(guī)定鄉(xiāng)村規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的上一級(jí)政府審批確定?？梢姡覈?guó)鄉(xiāng)村規(guī)劃采政府部門組織編制、審批確定的模式，是政府部門的職權(quán)之一。與此相對(duì)應(yīng)的是，西方一些國(guó)家采用由代表市民利益的非政府組織確定規(guī)劃的模式。如在美國(guó)，地方市鎮(zhèn)設(shè)立的獨(dú)立于行政部門的城市規(guī)劃委員會(huì)享有規(guī)劃的確定權(quán)[6].
我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制、確定程序的規(guī)定決定了鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制審批為政府行政行為。因?yàn)檎幹啤⒋_定規(guī)劃的過程是單方行為，不針對(duì)特定的對(duì)象，其結(jié)果是鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容的確定，且規(guī)劃編制、確定主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與縣級(jí)人民政府，這就排除了鄉(xiāng)村規(guī)劃歸屬于行政立法行為與具體行政行為的可能性。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定過程屬于抽象行政行為，即行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為。
此外，應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十二條亦規(guī)定在村莊規(guī)劃報(bào)送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意。這一規(guī)定打破了單純由政府部門審批確定城鄉(xiāng)規(guī)劃的狀況，使村莊規(guī)劃的確定具有了民間性，突破了城鄉(xiāng)規(guī)劃固化為政府行政職權(quán)而忽視公眾意愿的局限。因此，村莊規(guī)劃的編制、確定從作為純粹的抽象行政行為的公權(quán)屬性向私權(quán)自治屬性過渡。
其次是鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施過程。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條第一款規(guī)定在鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的，由建設(shè)單位或個(gè)人提出申請(qǐng)，并由市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。通過頒發(fā)許可證的方式賦予相對(duì)人在規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用土地或進(jìn)行建設(shè)的行為屬于行政許可行為，即在法律一般禁止的情況下，行政主體根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，通過頒發(fā)許可證或執(zhí)照等形式，依法賦予特定相對(duì)人從事某種活動(dòng)或?qū)嵤┠撤N行為的權(quán)利和資格的行為。此外，鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施還包括對(duì)違反鄉(xiāng)村規(guī)劃的，有權(quán)行政部門可以采取行政處罰及行政強(qiáng)制等具體行政行為。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施過程實(shí)際上是政府行使職權(quán)從事具體行政行為的過程。
（二）結(jié)果意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)
鄉(xiāng)村規(guī)劃方案只有經(jīng)過特定的程序，由有權(quán)主體批準(zhǔn)以后，才能正式生效。生效的鄉(xiāng)村規(guī)劃表現(xiàn)形式為規(guī)劃文本、圖紙以及附件。規(guī)劃文本是對(duì)規(guī)劃的各項(xiàng)目標(biāo)和內(nèi)容提出規(guī)定性要求的文件;圖紙用圖像表達(dá)現(xiàn)狀和規(guī)劃設(shè)計(jì)的內(nèi)容，其表達(dá)的內(nèi)容及要求與規(guī)劃文本一致;附件主要包括對(duì)規(guī)劃文本或圖紙做出具體解釋的規(guī)劃說明書和基礎(chǔ)資料匯編（以下統(tǒng)稱鄉(xiāng)村規(guī)劃文本）[7].
結(jié)果意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃法律性質(zhì)的探討涉及到鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容與形式兩個(gè)層面，即鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容的法律性質(zhì)與鄉(xiāng)村規(guī)劃文本的法律性質(zhì)。
首先，鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容的法律性質(zhì)指鄉(xiāng)村規(guī)劃中做出的各種規(guī)定性要求的法律性質(zhì)。由于鄉(xiāng)村規(guī)劃要對(duì)農(nóng)村住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)所等農(nóng)村生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項(xiàng)建設(shè)的用地布局、建設(shè)要求等做出具體安排，這實(shí)際上是限制農(nóng)村土地所有權(quán)人、使用權(quán)人使用土地進(jìn)行建設(shè)的自由。對(duì)于鄉(xiāng)村規(guī)劃的這一屬性，有學(xué)者認(rèn)為屬于公用限制，即為滿足特定的公益事業(yè)的需要而對(duì)特定的財(cái)產(chǎn)權(quán)賦予公法上的限制。更進(jìn)一步分析，此種限制可以細(xì)化為使用管制和密度管制，前者是對(duì)土地用途的限制性規(guī)定，后者是對(duì)建筑物高度、建筑物容積率、基地面積等方面的限制性要求。
其次，鄉(xiāng)村規(guī)劃文本的法律性質(zhì)是指其屬于何種性質(zhì)的文件，具有怎樣的法律效力。結(jié)合《立法法》的規(guī)定，因?yàn)猷l(xiāng)村規(guī)劃由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)確定的，這就排除了其成為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的可能性。但是依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第七條與第九條，鄉(xiāng)村規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)公布，則成為鄉(xiāng)村建設(shè)和規(guī)劃管理的依據(jù)，任何單位都應(yīng)當(dāng)服從規(guī)劃的管理。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃文本屬于沒有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件，即行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的具有普遍約束力的規(guī)范性文件。
鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律救濟(jì)
鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律救濟(jì)指因鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、實(shí)施以及修改等行為違法或不當(dāng)而受到侵害的主體向行政機(jī)關(guān)或法院申請(qǐng)撤銷、變更該行為，并請(qǐng)求彌補(bǔ)因該行為所產(chǎn)生損害的制度。因鄉(xiāng)村規(guī)劃體現(xiàn)為一系列制定、實(shí)施以及修改等過程，且不同階段的行為過程其法律性質(zhì)不同，所以鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律救濟(jì)在不同階段亦存在差異。筆者將根據(jù)鄉(xiāng)村規(guī)劃的不同階段對(duì)其法律救濟(jì)進(jìn)行相應(yīng)的分析和探討。
（一）鄉(xiāng)村規(guī)劃制定的法律救濟(jì)———申訴、控告權(quán)
鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定屬于抽象行政行為，這就排除了對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定行為提起行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)途徑，因?yàn)槲覈?guó)《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》都排除對(duì)抽象行政行為的審查。但是《憲法》第四十一條第一款規(guī)定公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。結(jié)合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十八條的規(guī)定，對(duì)于依法應(yīng)當(dāng)編制鄉(xiāng)村規(guī)劃而未組織編制，或者未按法定程序編制、審批、修改鄉(xiāng)村規(guī)劃的，公民可以向上級(jí)人民政府提出申訴控告或者檢舉，由上級(jí)人民政府責(zé)令改正。
（二）鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施的法律救濟(jì)———申請(qǐng)復(fù)議、訴訟權(quán)
鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施具體包括鄉(xiāng)村規(guī)劃行政許可、鄉(xiāng)村規(guī)劃行政處罰及鄉(xiāng)村規(guī)劃行政強(qiáng)制等具體行政行為。如公民合法權(quán)益受到鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施行為的侵害，其可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷或變更相應(yīng)行為并彌補(bǔ)對(duì)其造成的損失。
再者，如果公民認(rèn)為鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施行為所依據(jù)的鄉(xiāng)村規(guī)劃文本不合法時(shí)，依據(jù)《行政復(fù)議法》第七條，可以在對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施行為申請(qǐng)行政復(fù)議的同時(shí)，一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃文本進(jìn)行審查。因?yàn)猷l(xiāng)村規(guī)劃文本為縣級(jí)人民政府制定的規(guī)范性文件，屬于行政復(fù)議可審查的內(nèi)容。
（三）鄉(xiāng)村規(guī)劃修改的法律救濟(jì)———規(guī)劃保障請(qǐng)求權(quán)
規(guī)劃保障請(qǐng)求權(quán)指基于對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的信賴而從事相關(guān)具體行為的公民，因規(guī)劃的變更而導(dǎo)致合法權(quán)益受到損害的，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)彌補(bǔ)因此造成的損失的權(quán)利。規(guī)劃保障請(qǐng)求權(quán)的理論依據(jù)為信賴保護(hù)原則，即為維護(hù)法律穩(wěn)定、政府誠(chéng)信以及保障公民基本權(quán)利，政府對(duì)其行為應(yīng)守信用，對(duì)個(gè)人或組織對(duì)政府行為的正當(dāng)信賴必須予以合理保護(hù)，以使其免受不可預(yù)計(jì)的不利后果[8].
我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速發(fā)展的時(shí)期，經(jīng)法定程序制定的鄉(xiāng)村規(guī)劃會(huì)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展過程中因具體情況的改變而產(chǎn)生修改的必要性。如果任意修改鄉(xiāng)村規(guī)劃會(huì)削弱其權(quán)威性，甚至?xí)斐舌l(xiāng)村規(guī)劃喪失作用。因此《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確限定了修改鄉(xiāng)村規(guī)劃的程序，即依照鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、審批程序進(jìn)行修改。這就維護(hù)了鄉(xiāng)村規(guī)劃的穩(wěn)定性，有利于保障鄉(xiāng)村規(guī)劃的規(guī)范作用。即使依法對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行修改，信賴原規(guī)劃并且已采取相應(yīng)行為的公民其合法權(quán)益亦存在受到侵害的可能性。此種情形下，合法權(quán)益受到侵害的公民可行使規(guī)劃保障請(qǐng)求權(quán)，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)補(bǔ)償損失。
我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并未明確規(guī)定規(guī)劃保障請(qǐng)求權(quán)，而是概括性地宣示:對(duì)于因規(guī)劃修改而受到損失的利害關(guān)系人，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。具體到鄉(xiāng)村規(guī)劃，第五十條規(guī)定在鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證發(fā)放后，因依法修改鄉(xiāng)村規(guī)劃給被許可人合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。但該規(guī)定沒有明確補(bǔ)償是由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)給予還是由當(dāng)事人提出請(qǐng)求，此外對(duì)補(bǔ)償數(shù)額、補(bǔ)償金的負(fù)擔(dān)以及補(bǔ)償爭(zhēng)議解決等程序問題亦沒有做出規(guī)定。因此，對(duì)于行政機(jī)關(guān)未主動(dòng)補(bǔ)償因修改規(guī)劃而造成的損失時(shí)，應(yīng)賦予公民規(guī)劃保障請(qǐng)求權(quán)。此外，應(yīng)進(jìn)一步明確補(bǔ)償數(shù)額的確定方式以及補(bǔ)償爭(zhēng)議的訴訟解決方式。對(duì)于補(bǔ)償金的負(fù)擔(dān)，可以借鑒日本《都市計(jì)劃法》第75條有關(guān)城市計(jì)劃事業(yè)受益人負(fù)擔(dān)金制度的規(guī)定，由規(guī)劃事業(yè)受益人承擔(dān)。
四、鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律規(guī)范體系
鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律規(guī)范體系指國(guó)家現(xiàn)行的有關(guān)鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、實(shí)施以及修改等方面的法律規(guī)范的總稱。鄉(xiāng)村規(guī)劃作為一項(xiàng)制度，在憲法、法律、法規(guī)以及規(guī)章層面都有相應(yīng)的規(guī)范對(duì)其加以規(guī)定。研究鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律規(guī)范體系有利于系統(tǒng)、全面地把握鄉(xiāng)村規(guī)劃制度，明確鄉(xiāng)村規(guī)劃與其他規(guī)劃制度的聯(lián)系與區(qū)別，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村規(guī)劃制度的發(fā)展與完善。
（一）鄉(xiāng)村規(guī)劃法律規(guī)范體系的構(gòu)成
首先是憲法層面上，《憲法》第十六條第五款規(guī)定:“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理的利用土地?！钡诎耸艞l關(guān)于國(guó)務(wù)院行使的職權(quán)中規(guī)定:“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)?！钡谝话倭闫邨l規(guī)定:“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域的……城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)……等行政工作……”憲法的這些規(guī)定提出了公民合理利用土地的義務(wù)，并且授予政府管理城鄉(xiāng)建設(shè)的權(quán)力，也構(gòu)成鄉(xiāng)村規(guī)劃對(duì)公民使用土地進(jìn)行建設(shè)加以限制的憲法依據(jù)。
其次是法律層面上，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》系統(tǒng)規(guī)定了鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、實(shí)施、修改程序，并明確了相應(yīng)的法律責(zé)任，構(gòu)成鄉(xiāng)村規(guī)劃制度的主要法律依據(jù)?！锻恋毓芾矸ā返谌隆巴恋乩每傮w規(guī)劃”以及第五章“建設(shè)用地”對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)劃和用地程序做出了限定。這些規(guī)定與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中有關(guān)鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容共同構(gòu)成法律層面上的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系。
再次是行政法規(guī)與部門規(guī)章層面上，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布后，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》并未廢止，依舊具有效力。在鄉(xiāng)村規(guī)劃領(lǐng)域，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》未加以規(guī)定的則適用《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》。2008年1月30日建設(shè)部關(guān)于貫徹實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的指導(dǎo)意見作為部門規(guī)章構(gòu)成鄉(xiāng)村規(guī)劃法律規(guī)范體系的內(nèi)容。
最后是地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章層面上，如各地城鄉(xiāng)規(guī)劃條例以及實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃法辦法、實(shí)施《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》辦法等。
（二）鄉(xiāng)村規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃———《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《土地管理法》的競(jìng)合分析
《土地管理法》規(guī)定國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，并且明確鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》亦規(guī)定鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接。上述規(guī)定在法律規(guī)范層面界定了鄉(xiāng)村規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系，即城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制要符合土地利用總體規(guī)劃的要求。細(xì)究之，土地利用總體規(guī)劃是以土地為對(duì)象，界定農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地的范圍。鄉(xiāng)村規(guī)劃則主要以鄉(xiāng)村建設(shè)用地為對(duì)象，合理安排建設(shè)用地內(nèi)的建設(shè)活動(dòng)。因此，從一定意義上可以說土地利用總體規(guī)劃是鄉(xiāng)村規(guī)劃的前提。對(duì)于兩者內(nèi)容沖突的情形，應(yīng)認(rèn)定土地利用總體規(guī)劃效力優(yōu)先于鄉(xiāng)村規(guī)劃。
（三）鄉(xiāng)村規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃———《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》內(nèi)部的二元分立
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》一改《城市規(guī)劃法》只規(guī)定城市規(guī)劃的狀況，將鄉(xiāng)村規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃并列納入了調(diào)整范圍。對(duì)此，學(xué)界給予高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為這一變化改變了城鄉(xiāng)分割的規(guī)劃管理制度，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展[9].在肯定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》涵蓋鄉(xiāng)村規(guī)劃具有積極意義的同時(shí)，筆者認(rèn)為其宣示性意義要大于實(shí)際作用。因?yàn)椤冻青l(xiāng)規(guī)劃法》依舊沿革了將城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村分立的做法，就城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村分別制定城鎮(zhèn)規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃，而不是就一定區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村統(tǒng)一編制城鄉(xiāng)規(guī)劃。對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)該借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，即制定綜合開發(fā)計(jì)劃，將都市土地與非都市土地納入同一個(gè)管制系統(tǒng)，以此達(dá)到協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局的目的[10].
（四）鄉(xiāng)村規(guī)劃與村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃———《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》競(jìng)合分析
《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定，村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃中的城鎮(zhèn)指鄉(xiāng)級(jí)人民政府所在地和縣級(jí)人民政府確認(rèn)由集市發(fā)展而成的作為農(nóng)村一定區(qū)域經(jīng)濟(jì)、文化和生活服務(wù)中心的非建制鎮(zhèn)。該界定與1989年《城市規(guī)劃法》對(duì)城市的界定相對(duì)應(yīng)，即區(qū)別于按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)。可見，村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃在概念上相同，都指城市以外的鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)域的規(guī)劃。因此，依據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，有關(guān)鄉(xiāng)村規(guī)劃問題，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有規(guī)定的，應(yīng)該優(yōu)先適用其規(guī)定。但是應(yīng)當(dāng)指出的是，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的區(qū)域由縣級(jí)以上人民政府確定，規(guī)劃區(qū)以外的區(qū)域不適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》;而《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》規(guī)定村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)為村莊、集鎮(zhèn)建成區(qū)和因村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展需要實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域。可見，村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的范圍要廣于鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的范圍。對(duì)于鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃之外的村莊、集鎮(zhèn)區(qū)域依舊適用《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》。