在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)“大部制”改革完成階段性任務(wù)后，新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革正式啟動(dòng)。中共十七屆二中全會(huì)明確提出，到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色行政管理體制。
近年特別是今年以來(lái)，一些地方政府已經(jīng)啟動(dòng)機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn)，出現(xiàn)了“海南模式”、“隨州模式”等一些積極的探索和經(jīng)驗(yàn)。這輪地方政府機(jī)構(gòu)改革面臨什么難題?怎么改?社會(huì)各界充滿期待。
1 調(diào)整垂直管理體制建議:理順中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系
當(dāng)前，為了便于指導(dǎo)和管理，中央在很多行業(yè)和領(lǐng)域?qū)嵭辛舜怪惫芾恚绾ｊP(guān)、質(zhì)檢、稅務(wù)、工商等部門。然而很多條條管理的單位分散在全國(guó)各個(gè)地方，其活動(dòng)范圍在地方行政區(qū)域內(nèi)。這樣搞得不好，地方政府可以掌控的資源越來(lái)越少，在某種程度上不利于地方政府進(jìn)行管理?？梢哉f(shuō)中央垂直管理部門與地方政府的關(guān)系處理得好，就能發(fā)揮各方面的積極性；處理得不好，二者俱傷。
因此，如何探索解決中央的條線管理和地方以塊管理的矛盾，顯得十分緊迫?！罢{(diào)整和完善垂直管理體制，進(jìn)一步理順和明確權(quán)責(zé)關(guān)系。”《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》中的這一表述，使大家對(duì)垂直管理體制改革充滿了期待。
2 財(cái)權(quán)與事權(quán)分配不均建議:平衡中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)
事實(shí)上，啟動(dòng)新一輪財(cái)稅改革的呼聲由來(lái)已久，但因其涉及中央地方財(cái)權(quán)、事權(quán)分配，預(yù)算民主化和人大監(jiān)督以及公共財(cái)政的完善等諸多方面，使得中央對(duì)財(cái)稅體制改革慎之又慎。
1994年，我國(guó)實(shí)行分稅制改革后，從中央與地方財(cái)稅關(guān)系存在的問(wèn)題看，財(cái)政總收入中，中央的集中能力越來(lái)越強(qiáng)，中央財(cái)政寬余、地方財(cái)政緊張。為增加本地區(qū)財(cái)政收入，很多地方政府盲目招商引資、大搞“土地財(cái)政”。而基本公共服務(wù)均等化的問(wèn)題，需要地方政府有一定的財(cái)力來(lái)支撐，因此財(cái)稅改革迫在眉睫。
改革的重點(diǎn)，一方面在于改革預(yù)算制度，建立陽(yáng)光預(yù)算；另一方面在于平衡中央和地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)，同時(shí)使轉(zhuǎn)移支付更加科學(xué)、透明、規(guī)范。
3 改革“市管縣”問(wèn)題建議:推行行政“省管縣”模式
當(dāng)前，從地方行政層級(jí)看，最尖銳的矛盾體現(xiàn)在地級(jí)市與縣(市)之間，經(jīng)濟(jì)上爭(zhēng)資源、爭(zhēng)土地、爭(zhēng)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系與行政上的上下級(jí)隸屬關(guān)系屢屢發(fā)生沖突，行政成本高、效能低。汪玉凱認(rèn)為，現(xiàn)行“市管縣”模式增加了行政管理層次，管理效率低下。
“省管縣”有海南模式和浙江模式兩個(gè)改革的方向。以浙江為代表的改革主要是擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限，同時(shí)浙江模式很重要的經(jīng)驗(yàn)就是財(cái)政體制上的“省管縣”，而在社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面還不是完全的“省管縣”。而海南從1988年建省開(kāi)始就沒(méi)有實(shí)行“市管縣”，海南省20余個(gè)縣、縣級(jí)市、地級(jí)市都是由省直接管理，是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元，不存在地級(jí)市對(duì)縣的行政管理問(wèn)題。
浙江模式仍是目前多數(shù)地區(qū)推行“省管縣”改革可供參考的路徑，而海南模式雖然是與其省域面積小、縣級(jí)區(qū)域少的省情密切相關(guān)，但這是一種趨勢(shì)，即從財(cái)政的“省管縣”到行政的“省管縣”。
4“大廳局”有望逐步亮相以“大部制”思路推動(dòng)改革，但省、市、縣不會(huì)搞“一刀切”
在這輪地方機(jī)構(gòu)改革中，指導(dǎo)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的“大部制”思路，將進(jìn)一步延伸到各省市，一批“大廳局”有望逐步亮相。工業(yè)和信息化、人力資源和社會(huì)保障、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域，將率先起步。
關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)，地方政府機(jī)構(gòu)改革會(huì)以‘大部制’思維來(lái)推進(jìn)，在整體上將與中央政府機(jī)構(gòu)改革保持一致。”
但這并不意味著地方會(huì)照抄照搬中央政府機(jī)構(gòu)的改革。因?yàn)橹袊?guó)各個(gè)地方的情況比較復(fù)雜，基于此，省一級(jí)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置將會(huì)與中央政府保持一致性，比如設(shè)立交通運(yùn)輸廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、人力資源和社會(huì)保障廳等。但是越到下一級(jí)政府，尤其是縣級(jí)政府，其機(jī)構(gòu)設(shè)置的差異性可能越大，越會(huì)體現(xiàn)自己的特殊性，從而不一定在機(jī)構(gòu)設(shè)置上與中央對(duì)口。“要考慮地方的特點(diǎn)，要結(jié)合自己的實(shí)際，用共性指導(dǎo)個(gè)性，這輪機(jī)構(gòu)改革，對(duì)地方政府而言，有著很大創(chuàng)新空間。地方政府如何根據(jù)自己的實(shí)際來(lái)操作，將決定改革成效的大小?！蓖粲駝P說(shuō)。此外，中央下發(fā)的《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，還允許各省市可以因地而異，充分考慮政府職能特點(diǎn)設(shè)置機(jī)構(gòu)，不會(huì)搞一刀切。
地方試水
海南試點(diǎn)“大部制”效果良好
據(jù)了解，中央在海南省試點(diǎn)進(jìn)行了一系列地方機(jī)構(gòu)改革探索，并取得良好效果。海南省先于工業(yè)和信息化部，在本省掛牌設(shè)立了工業(yè)經(jīng)濟(jì)和信息產(chǎn)業(yè)局，統(tǒng)籌管理重工業(yè)、輕工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)。這是目前各省市中的一個(gè)。該省還整合設(shè)立了人事勞動(dòng)保障廳，這與人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部合并成立人力資源部和社會(huì)保障部的思路一致。
值得關(guān)注的是，海南省還設(shè)立了文化廣電出版體育廳，而其他省份通常是設(shè)有文化、廣播電影電視、新聞出版、體育四個(gè)部門。這個(gè)名副其實(shí)的“大廳”，加強(qiáng)了四個(gè)相近領(lǐng)域的協(xié)調(diào)管理，而且大大精簡(jiǎn)了官員數(shù)量，提高了行政效能。
這正如中央黨校研究室副主任教授周天勇所言，政府部門應(yīng)逐步向大部制、寬職能、少機(jī)構(gòu)的方向發(fā)展，減少行政層次，解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問(wèn)題。
官少牌子多成隨州一景
湖北省隨州市是全國(guó)較早試行大部門體制的地級(jí)市。
“隨州推行‘大部門制’，其實(shí)是‘無(wú)心插柳’?！彪S州市市長(zhǎng)李紅云代表說(shuō)，隨州本是一個(gè)副廳級(jí)的“省直管市”，2000年8月升格為地級(jí)市。當(dāng)時(shí)湖北省主要領(lǐng)導(dǎo)提出要求:升格，但不許增加編制。“為了達(dá)到這一要求，隨州只能把幾個(gè)部門整合在一起?！北热?，文化局、文物局、體育局、新聞出版局合并，統(tǒng)稱“文體局”。
精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的一個(gè)辦法，是與下級(jí)政府實(shí)行“錯(cuò)位設(shè)置”。直接服務(wù)群眾的部門，在區(qū)、縣一級(jí)的人員編制遠(yuǎn)多于市里。比如隨州市下屬的曾都區(qū)設(shè)了移民局，市里則只在民政局內(nèi)設(shè)一個(gè)移民科。
一些職能相近的機(jī)構(gòu)被合并，有的只掛牌不單設(shè)。由于湖北省一級(jí)的政府還是傳統(tǒng)體制，為了應(yīng)對(duì)各項(xiàng)職能，隨州在一些機(jī)構(gòu)門外掛了好幾塊牌子。整合后，隨州市政府組成部門和直屬事業(yè)機(jī)構(gòu)共25個(gè)，比一般地市州少10個(gè)以上。
近年特別是今年以來(lái)，一些地方政府已經(jīng)啟動(dòng)機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn)，出現(xiàn)了“海南模式”、“隨州模式”等一些積極的探索和經(jīng)驗(yàn)。這輪地方政府機(jī)構(gòu)改革面臨什么難題?怎么改?社會(huì)各界充滿期待。
1 調(diào)整垂直管理體制建議:理順中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系
當(dāng)前，為了便于指導(dǎo)和管理，中央在很多行業(yè)和領(lǐng)域?qū)嵭辛舜怪惫芾恚绾ｊP(guān)、質(zhì)檢、稅務(wù)、工商等部門。然而很多條條管理的單位分散在全國(guó)各個(gè)地方，其活動(dòng)范圍在地方行政區(qū)域內(nèi)。這樣搞得不好，地方政府可以掌控的資源越來(lái)越少，在某種程度上不利于地方政府進(jìn)行管理?？梢哉f(shuō)中央垂直管理部門與地方政府的關(guān)系處理得好，就能發(fā)揮各方面的積極性；處理得不好，二者俱傷。
因此，如何探索解決中央的條線管理和地方以塊管理的矛盾，顯得十分緊迫?！罢{(diào)整和完善垂直管理體制，進(jìn)一步理順和明確權(quán)責(zé)關(guān)系。”《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》中的這一表述，使大家對(duì)垂直管理體制改革充滿了期待。
2 財(cái)權(quán)與事權(quán)分配不均建議:平衡中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)
事實(shí)上，啟動(dòng)新一輪財(cái)稅改革的呼聲由來(lái)已久，但因其涉及中央地方財(cái)權(quán)、事權(quán)分配，預(yù)算民主化和人大監(jiān)督以及公共財(cái)政的完善等諸多方面，使得中央對(duì)財(cái)稅體制改革慎之又慎。
1994年，我國(guó)實(shí)行分稅制改革后，從中央與地方財(cái)稅關(guān)系存在的問(wèn)題看，財(cái)政總收入中，中央的集中能力越來(lái)越強(qiáng)，中央財(cái)政寬余、地方財(cái)政緊張。為增加本地區(qū)財(cái)政收入，很多地方政府盲目招商引資、大搞“土地財(cái)政”。而基本公共服務(wù)均等化的問(wèn)題，需要地方政府有一定的財(cái)力來(lái)支撐，因此財(cái)稅改革迫在眉睫。
改革的重點(diǎn)，一方面在于改革預(yù)算制度，建立陽(yáng)光預(yù)算；另一方面在于平衡中央和地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)，同時(shí)使轉(zhuǎn)移支付更加科學(xué)、透明、規(guī)范。
3 改革“市管縣”問(wèn)題建議:推行行政“省管縣”模式
當(dāng)前，從地方行政層級(jí)看，最尖銳的矛盾體現(xiàn)在地級(jí)市與縣(市)之間，經(jīng)濟(jì)上爭(zhēng)資源、爭(zhēng)土地、爭(zhēng)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系與行政上的上下級(jí)隸屬關(guān)系屢屢發(fā)生沖突，行政成本高、效能低。汪玉凱認(rèn)為，現(xiàn)行“市管縣”模式增加了行政管理層次，管理效率低下。
“省管縣”有海南模式和浙江模式兩個(gè)改革的方向。以浙江為代表的改革主要是擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限，同時(shí)浙江模式很重要的經(jīng)驗(yàn)就是財(cái)政體制上的“省管縣”，而在社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面還不是完全的“省管縣”。而海南從1988年建省開(kāi)始就沒(méi)有實(shí)行“市管縣”，海南省20余個(gè)縣、縣級(jí)市、地級(jí)市都是由省直接管理，是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元，不存在地級(jí)市對(duì)縣的行政管理問(wèn)題。
浙江模式仍是目前多數(shù)地區(qū)推行“省管縣”改革可供參考的路徑，而海南模式雖然是與其省域面積小、縣級(jí)區(qū)域少的省情密切相關(guān)，但這是一種趨勢(shì)，即從財(cái)政的“省管縣”到行政的“省管縣”。
4“大廳局”有望逐步亮相以“大部制”思路推動(dòng)改革，但省、市、縣不會(huì)搞“一刀切”
在這輪地方機(jī)構(gòu)改革中，指導(dǎo)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的“大部制”思路，將進(jìn)一步延伸到各省市，一批“大廳局”有望逐步亮相。工業(yè)和信息化、人力資源和社會(huì)保障、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域，將率先起步。
關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)，地方政府機(jī)構(gòu)改革會(huì)以‘大部制’思維來(lái)推進(jìn)，在整體上將與中央政府機(jī)構(gòu)改革保持一致。”
但這并不意味著地方會(huì)照抄照搬中央政府機(jī)構(gòu)的改革。因?yàn)橹袊?guó)各個(gè)地方的情況比較復(fù)雜，基于此，省一級(jí)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置將會(huì)與中央政府保持一致性，比如設(shè)立交通運(yùn)輸廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、人力資源和社會(huì)保障廳等。但是越到下一級(jí)政府，尤其是縣級(jí)政府，其機(jī)構(gòu)設(shè)置的差異性可能越大，越會(huì)體現(xiàn)自己的特殊性，從而不一定在機(jī)構(gòu)設(shè)置上與中央對(duì)口。“要考慮地方的特點(diǎn)，要結(jié)合自己的實(shí)際，用共性指導(dǎo)個(gè)性，這輪機(jī)構(gòu)改革，對(duì)地方政府而言，有著很大創(chuàng)新空間。地方政府如何根據(jù)自己的實(shí)際來(lái)操作，將決定改革成效的大小?！蓖粲駝P說(shuō)。此外，中央下發(fā)的《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，還允許各省市可以因地而異，充分考慮政府職能特點(diǎn)設(shè)置機(jī)構(gòu)，不會(huì)搞一刀切。
地方試水
海南試點(diǎn)“大部制”效果良好
據(jù)了解，中央在海南省試點(diǎn)進(jìn)行了一系列地方機(jī)構(gòu)改革探索，并取得良好效果。海南省先于工業(yè)和信息化部，在本省掛牌設(shè)立了工業(yè)經(jīng)濟(jì)和信息產(chǎn)業(yè)局，統(tǒng)籌管理重工業(yè)、輕工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)。這是目前各省市中的一個(gè)。該省還整合設(shè)立了人事勞動(dòng)保障廳，這與人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部合并成立人力資源部和社會(huì)保障部的思路一致。
值得關(guān)注的是，海南省還設(shè)立了文化廣電出版體育廳，而其他省份通常是設(shè)有文化、廣播電影電視、新聞出版、體育四個(gè)部門。這個(gè)名副其實(shí)的“大廳”，加強(qiáng)了四個(gè)相近領(lǐng)域的協(xié)調(diào)管理，而且大大精簡(jiǎn)了官員數(shù)量，提高了行政效能。
這正如中央黨校研究室副主任教授周天勇所言，政府部門應(yīng)逐步向大部制、寬職能、少機(jī)構(gòu)的方向發(fā)展，減少行政層次，解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問(wèn)題。
官少牌子多成隨州一景
湖北省隨州市是全國(guó)較早試行大部門體制的地級(jí)市。
“隨州推行‘大部門制’，其實(shí)是‘無(wú)心插柳’?！彪S州市市長(zhǎng)李紅云代表說(shuō)，隨州本是一個(gè)副廳級(jí)的“省直管市”，2000年8月升格為地級(jí)市。當(dāng)時(shí)湖北省主要領(lǐng)導(dǎo)提出要求:升格，但不許增加編制。“為了達(dá)到這一要求，隨州只能把幾個(gè)部門整合在一起?！北热?，文化局、文物局、體育局、新聞出版局合并，統(tǒng)稱“文體局”。
精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的一個(gè)辦法，是與下級(jí)政府實(shí)行“錯(cuò)位設(shè)置”。直接服務(wù)群眾的部門，在區(qū)、縣一級(jí)的人員編制遠(yuǎn)多于市里。比如隨州市下屬的曾都區(qū)設(shè)了移民局，市里則只在民政局內(nèi)設(shè)一個(gè)移民科。
一些職能相近的機(jī)構(gòu)被合并，有的只掛牌不單設(shè)。由于湖北省一級(jí)的政府還是傳統(tǒng)體制，為了應(yīng)對(duì)各項(xiàng)職能，隨州在一些機(jī)構(gòu)門外掛了好幾塊牌子。整合后，隨州市政府組成部門和直屬事業(yè)機(jī)構(gòu)共25個(gè)，比一般地市州少10個(gè)以上。