一、皇權周期性的由強轉(zhuǎn)弱
封建社會中，皇帝通過頒布詔書，下達口諭來指揮國事。凡開國帝王、中興之主或有為之君，無不力求強化皇權，事無大小，都須經(jīng)自己過目，由自己批閱裁定。如秦始皇嚴令各級地方政府凡事都須層層上報，規(guī)定該行文的事項極為繁瑣，《秦律十八種·田律》中明令，凡下了及時雨、谷物抽穗及遇旱、澇、蟲災等事都得行文上報，以致“日夜有呈，不中呈不得休息”（《史記·秦始皇本紀》），他每天親自批閱的簡牘奏章就重達120斤。又如精明強干的明成祖曾斥責秘書機構通政司自行將認為不重要的事不上報，語重心長地對秘書官員說：“欲周知民情，雖細微事不敢忽。蓋上下交則泰，不交則否，自古昏君，其不知民事者多至亡國?！泵髁钔ㄕ尽胺矔嚓P民休戚者，雖小事必聞，朕于所受不厭倦也”（《明史·成祖本紀》），以此牢牢控制政權。這種時期，皇權都很強。
但是，如此一來，朝廷公文驟增。如西漢武帝時，僅刑事文書就“盈于幾閣，典者不能偏睹”（《漢書·刑法志》），公文堆滿房間，連刑事吏員們也來不及閱讀，大量積壓。又如朱元璋為強化皇權，取消中書省，廢除丞相一職，自己以皇帝兼行宰相職權，直接指揮六部，處理國事，導致面臨的事務千頭萬緒，他除了每天設早朝處理外，又增設午朝，仍忙不過來。他試圖事事過問，件件公文由自己批閱，無論從個人精力、能力、時間上而言，客觀上都不可能。為此，朱元璋設立起內(nèi)閣、六科、通政司等眾多的秘書機構，來協(xié)助自己處理公文。
起初，這些帝王只是將大量文書交給秘書機構初閱，分別其輕重緩急，將重要的、急迫的公文篩選出來，呈送皇帝批答。重要的、急迫的公文的增多，又迫使皇帝授權秘書官員對之提出初步意見，如明代內(nèi)閣大學士的“票擬”權。后來，又發(fā)展為由秘書官吏代擬批答，經(jīng)皇帝過目，以皇帝的名義頒發(fā)。如南朝齊、梁時期的中書舍人，幾乎包攬了皇帝詔命的擬制、章奏的批答。這樣，皇帝客觀上將決策權一步步授與秘書機構，自己通過公文指揮國事的作用相對減弱，逐漸成為一具尊貴而神圣的偶像，政令都由權臣控制的秘書機構擬制，加蓋皇帝的玉璽下頒。至此，皇帝便成為一具徹底的偶像，皇權也完全象征化。
隨著皇權的弱化，從貧民百姓到政府官員對皇權的崇拜也日益淡化。如北宋末年，中書省的一些秘書官員公然指出：“至于君，雖得以令臣，而不可違于理而妄作，臣雖所以共君，而不可貳于道而曲從。”（羅大經(jīng)《鶴林玉露》）“所謂君者，非有四目兩喙、鱗頭羽臂也，狀貌或與人同，則夫人固可為也?！保ㄠ嚹痢毒榔罚罢掠芍袝鴦t治，不由中書則亂，天下事當與天下共之，非人主所可得私也?！保ā端问贰㈨陚鳌罚┻@些言論大膽宣布，皇帝并非神，而是人，秘書官員對皇帝的錯誤命令不必屈從，凡政務應當經(jīng)過中書省官員的商議，不應由皇帝一人說了算。這是皇權衰弱時期秘書官員要求擴大職權的代表性意愿。因此，無論從指揮國事上還是觀念上，皇權都周期性地由強轉(zhuǎn)弱，而這就為秘書機構的擴權創(chuàng)設了條件。
二、實務性的秘書機構周期性地由弱轉(zhuǎn)強
自秦始皇建立起統(tǒng)一的中央集權的封建君主專制王朝后，歷代統(tǒng)治者為了管理幅員遼闊、人口眾多的大國，其管理系統(tǒng)必須大大加強縱向溝通，即由統(tǒng)治者發(fā)出指令，經(jīng)過溝通渠道，將指令傳遞給朝廷百司和各級地方官衙，付諸實施，再由朝廷百司和各級地方官衙將實施情況通過溝通渠道，反饋給統(tǒng)治者。溝通渠道擔負的職能是：將統(tǒng)治者的指令以文字擬制成各種公文，或以口語傳達給接收者，并通過調(diào)查、了解等方法將指令實施情況擬制成公文，或以口語反饋給統(tǒng)治者。溝通渠道的表現(xiàn)形式就是中央秘書機構。因此，中央秘書機構是封建王朝政體中必不可少的一個輔助機構，王朝可以更迭，帝王可以廢立，它卻始終存在，使封建國家機器得以連續(xù)運轉(zhuǎn)。它從事著公文擬制、處理、命令傳頒、調(diào)查研究、情況上報等具體事務，與象征性的皇權相對照，它是一個腳踏實地的實務性的辦事機構。實務性成為秘書機構的一個重要性質(zhì)。
這一性質(zhì)決定了秘書機構的組成成員必須是實干家，而不是空發(fā)議論的清談家。歷代中央秘書機構吸收的成員，或是子承父業(yè)、弟承兌業(yè)、代代積累起經(jīng)驗的世襲秘書官吏，或是以科舉考試等形式層層選拔出來的優(yōu)秀人才，以保證它的業(yè)務素質(zhì)。這些秘書官吏在長期從事大量實務性事務中，使其專業(yè)水平日益增進，經(jīng)驗越來越豐富。更重要的，是使他們既熟悉了統(tǒng)治者的決策意圖、方式，又熟悉了執(zhí)行機構的實施方式、技巧，培養(yǎng)了參政、理政能力，使每一個王朝的中央秘書機構總是由弱至強。
這樣，歷代中央秘書機構在皇權強盛、皇帝直接指揮政務時，它一般只從事公文收發(fā)、命令宣達等事務，附屬性明顯，服從性很強，職權較弱；當皇帝無法處理全部政務，將越來越多的公文擬制、初閱、處理及交辦事項委托給它時，它的職權開始擴展，機構擴大、人員增加，地位、作用也隨之提高；當皇權衰弱時期，它的附屬性、服從性減弱，獨立性增強，遂逐步以自己的能力部分或全部地替代了統(tǒng)治集團中的決策、執(zhí)行職能，插手政務，導致職權膨脹。
象征性的皇權總是由強轉(zhuǎn)弱，實務性的秘書機構總是由弱轉(zhuǎn)強，這對矛盾的雙方呈反比同步發(fā)展。當皇權衰弱，秘書機構職權膨脹時，統(tǒng)治集團經(jīng)過激烈的內(nèi)爭或戰(zhàn)爭，推舉出中興之主或開創(chuàng)新王朝后，再度強化皇權，將已膨脹的秘書機構轉(zhuǎn)化為政務中樞或解散，重新設立起附屬性、服從性很強的秘書機構。由此，又開始了下一輪的循環(huán)。如此循環(huán)往復，就形成了規(guī)律性的“膨脹回位”的怪圈。盡管封建統(tǒng)治者力圖吸取前朝的教訓，采取種種措施，試圖制止中央秘書機構職權膨脹，消除這一怪圈。但是，由于他們無法解決這對矛盾，其結果，至多只能延長某一個周期，而始終阻遏不住這怪圈的旋轉(zhuǎn)循環(huán)。
三、權限不明為秘書機構擴權推波助瀾
歷代中央秘書機構權限界定不明確，是形成“膨脹回位”怪圈的又一原因。如前所述，在封建王朝的政體中，中央秘書機構是介于決策者和執(zhí)行者之間的溝通渠道，起橋梁、紐帶作用。如果封建統(tǒng)治者始終將它的職權限制在受命擬制、處理公文、傳達命令等溝通事務的范圍內(nèi)，使它上無決策之權，下無執(zhí)行之權，那么，它將一直是個附屬性很強的輔助機構，不可能職權膨脹。
然而，由于封建帝王不理解這一點，只是將中央秘書機構視為個人得心應手的工具，常隨心所欲地授予一些決策權、執(zhí)行權。其最典型的例子，是南朝宋、齊時期的典簽。典簽本是中央秘書機構中處理文書的小吏，由于經(jīng)常接近皇帝，受到信用，后常被派往各地，監(jiān)視方鎮(zhèn)、宗室諸王及州刺史，名為去典領文書，實是去控制地方的行政權、兵權，使他們攬權一方，勢傾一地，號稱“簽帥”。
如果說典簽的大權加身只是帝王對個別秘書官吏的特殊任用，那么，封建帝王允許尚書臺官員可以裁決奏章、內(nèi)閣大學士可以“票擬”則是從制度上授于中央秘書機構以決策權。據(jù)《明史·職官志》和《明會典·通政使司》記載，通政使司有六項職掌，前五項可歸納為“掌受內(nèi)外章疏敷奏封駁之事”，即收發(fā)、處理各方公文，是典型的秘書業(yè)務；第六項則規(guī)定它可以參與議決大政、大獄及“廷推”（即商議任命朝廷重要官員），允許它參與決策、處理重大案件，具有一定的人事權，即授予了它決策權和執(zhí)行權。
當皇權逐步象征化，皇帝授于中央秘書機構的決策權與執(zhí)行權就越多、越大。因此，從史實上看，歷代中央秘書機構職權的擴展、膨脹，并非它本身在奪權、侵權，而是皇帝在向它放權、授權。正由于這些職權是皇帝明文授予、見諸于規(guī)章制度，使它帶有合法性，因此，歷代中央秘書機構職權的擴展、膨脹沒有受到朝官集團的非議、阻止，而是潛形默化地在進行著。當皇權衰弱時期，它就能理直氣壯地承擔起統(tǒng)治集團中的決策、執(zhí)行職能，使職權膨脹到頂峰。
縱觀以往秘書機構的職責范圍，可以清楚地看出，歷代中央秘書機構在處于弱小時，其職能基本上限定在文書、檔案等秘書事務范疇內(nèi)；當其擴展時，增加了些決策、執(zhí)行權，已不是純粹的秘書機構；當其膨脹時，它實際上已嬗變?yōu)橐粋€政務中樞。由此可見，職權界定不明確，為歷代中央秘書機構的擴展、膨脹鋪設了階梯，起了推波助瀾的作用。與此相反，歷代地方官衙的秘書機構由于職責界定相對明確，它們很少出現(xiàn)“膨脹回位”現(xiàn)象，其機構和秘書人員的名稱長期趨于穩(wěn)定。如秦朝時產(chǎn)生的郡衙門中的記室，其職掌為起草、處理文書及記錄，相當于現(xiàn)代的秘書科，它在封建社會中存在了一千多年。又如秦朝產(chǎn)生的郡、縣衙門中的主簿一職，職掌為典領文書工作，處理官衙中日常事務，相當于現(xiàn)代的辦公室主任，此職一直延續(xù)到清朝滅亡為止。
探究歷代中央秘書機構的設置規(guī)律，有助于古為今用，吸取教訓，獲得啟迪，對進一步明確我國現(xiàn)代秘書機構的性質(zhì)、界定職責范圍、制定規(guī)章制度，乃至精簡機構、提高效率、防止文牘主義等都有一定的借鑒作用。
封建社會中，皇帝通過頒布詔書，下達口諭來指揮國事。凡開國帝王、中興之主或有為之君，無不力求強化皇權，事無大小，都須經(jīng)自己過目，由自己批閱裁定。如秦始皇嚴令各級地方政府凡事都須層層上報，規(guī)定該行文的事項極為繁瑣，《秦律十八種·田律》中明令，凡下了及時雨、谷物抽穗及遇旱、澇、蟲災等事都得行文上報，以致“日夜有呈，不中呈不得休息”（《史記·秦始皇本紀》），他每天親自批閱的簡牘奏章就重達120斤。又如精明強干的明成祖曾斥責秘書機構通政司自行將認為不重要的事不上報，語重心長地對秘書官員說：“欲周知民情，雖細微事不敢忽。蓋上下交則泰，不交則否，自古昏君，其不知民事者多至亡國?！泵髁钔ㄕ尽胺矔嚓P民休戚者，雖小事必聞，朕于所受不厭倦也”（《明史·成祖本紀》），以此牢牢控制政權。這種時期，皇權都很強。
但是，如此一來，朝廷公文驟增。如西漢武帝時，僅刑事文書就“盈于幾閣，典者不能偏睹”（《漢書·刑法志》），公文堆滿房間，連刑事吏員們也來不及閱讀，大量積壓。又如朱元璋為強化皇權，取消中書省，廢除丞相一職，自己以皇帝兼行宰相職權，直接指揮六部，處理國事，導致面臨的事務千頭萬緒，他除了每天設早朝處理外，又增設午朝，仍忙不過來。他試圖事事過問，件件公文由自己批閱，無論從個人精力、能力、時間上而言，客觀上都不可能。為此，朱元璋設立起內(nèi)閣、六科、通政司等眾多的秘書機構，來協(xié)助自己處理公文。
起初，這些帝王只是將大量文書交給秘書機構初閱，分別其輕重緩急，將重要的、急迫的公文篩選出來，呈送皇帝批答。重要的、急迫的公文的增多，又迫使皇帝授權秘書官員對之提出初步意見，如明代內(nèi)閣大學士的“票擬”權。后來，又發(fā)展為由秘書官吏代擬批答，經(jīng)皇帝過目，以皇帝的名義頒發(fā)。如南朝齊、梁時期的中書舍人，幾乎包攬了皇帝詔命的擬制、章奏的批答。這樣，皇帝客觀上將決策權一步步授與秘書機構，自己通過公文指揮國事的作用相對減弱，逐漸成為一具尊貴而神圣的偶像，政令都由權臣控制的秘書機構擬制，加蓋皇帝的玉璽下頒。至此，皇帝便成為一具徹底的偶像，皇權也完全象征化。
隨著皇權的弱化，從貧民百姓到政府官員對皇權的崇拜也日益淡化。如北宋末年，中書省的一些秘書官員公然指出：“至于君，雖得以令臣，而不可違于理而妄作，臣雖所以共君，而不可貳于道而曲從。”（羅大經(jīng)《鶴林玉露》）“所謂君者，非有四目兩喙、鱗頭羽臂也，狀貌或與人同，則夫人固可為也?！保ㄠ嚹痢毒榔罚罢掠芍袝鴦t治，不由中書則亂，天下事當與天下共之，非人主所可得私也?！保ā端问贰㈨陚鳌罚┻@些言論大膽宣布，皇帝并非神，而是人，秘書官員對皇帝的錯誤命令不必屈從，凡政務應當經(jīng)過中書省官員的商議，不應由皇帝一人說了算。這是皇權衰弱時期秘書官員要求擴大職權的代表性意愿。因此，無論從指揮國事上還是觀念上，皇權都周期性地由強轉(zhuǎn)弱，而這就為秘書機構的擴權創(chuàng)設了條件。
二、實務性的秘書機構周期性地由弱轉(zhuǎn)強
自秦始皇建立起統(tǒng)一的中央集權的封建君主專制王朝后，歷代統(tǒng)治者為了管理幅員遼闊、人口眾多的大國，其管理系統(tǒng)必須大大加強縱向溝通，即由統(tǒng)治者發(fā)出指令，經(jīng)過溝通渠道，將指令傳遞給朝廷百司和各級地方官衙，付諸實施，再由朝廷百司和各級地方官衙將實施情況通過溝通渠道，反饋給統(tǒng)治者。溝通渠道擔負的職能是：將統(tǒng)治者的指令以文字擬制成各種公文，或以口語傳達給接收者，并通過調(diào)查、了解等方法將指令實施情況擬制成公文，或以口語反饋給統(tǒng)治者。溝通渠道的表現(xiàn)形式就是中央秘書機構。因此，中央秘書機構是封建王朝政體中必不可少的一個輔助機構，王朝可以更迭，帝王可以廢立，它卻始終存在，使封建國家機器得以連續(xù)運轉(zhuǎn)。它從事著公文擬制、處理、命令傳頒、調(diào)查研究、情況上報等具體事務，與象征性的皇權相對照，它是一個腳踏實地的實務性的辦事機構。實務性成為秘書機構的一個重要性質(zhì)。
這一性質(zhì)決定了秘書機構的組成成員必須是實干家，而不是空發(fā)議論的清談家。歷代中央秘書機構吸收的成員，或是子承父業(yè)、弟承兌業(yè)、代代積累起經(jīng)驗的世襲秘書官吏，或是以科舉考試等形式層層選拔出來的優(yōu)秀人才，以保證它的業(yè)務素質(zhì)。這些秘書官吏在長期從事大量實務性事務中，使其專業(yè)水平日益增進，經(jīng)驗越來越豐富。更重要的，是使他們既熟悉了統(tǒng)治者的決策意圖、方式，又熟悉了執(zhí)行機構的實施方式、技巧，培養(yǎng)了參政、理政能力，使每一個王朝的中央秘書機構總是由弱至強。
這樣，歷代中央秘書機構在皇權強盛、皇帝直接指揮政務時，它一般只從事公文收發(fā)、命令宣達等事務，附屬性明顯，服從性很強，職權較弱；當皇帝無法處理全部政務，將越來越多的公文擬制、初閱、處理及交辦事項委托給它時，它的職權開始擴展，機構擴大、人員增加，地位、作用也隨之提高；當皇權衰弱時期，它的附屬性、服從性減弱，獨立性增強，遂逐步以自己的能力部分或全部地替代了統(tǒng)治集團中的決策、執(zhí)行職能，插手政務，導致職權膨脹。
象征性的皇權總是由強轉(zhuǎn)弱，實務性的秘書機構總是由弱轉(zhuǎn)強，這對矛盾的雙方呈反比同步發(fā)展。當皇權衰弱，秘書機構職權膨脹時，統(tǒng)治集團經(jīng)過激烈的內(nèi)爭或戰(zhàn)爭，推舉出中興之主或開創(chuàng)新王朝后，再度強化皇權，將已膨脹的秘書機構轉(zhuǎn)化為政務中樞或解散，重新設立起附屬性、服從性很強的秘書機構。由此，又開始了下一輪的循環(huán)。如此循環(huán)往復，就形成了規(guī)律性的“膨脹回位”的怪圈。盡管封建統(tǒng)治者力圖吸取前朝的教訓，采取種種措施，試圖制止中央秘書機構職權膨脹，消除這一怪圈。但是，由于他們無法解決這對矛盾，其結果，至多只能延長某一個周期，而始終阻遏不住這怪圈的旋轉(zhuǎn)循環(huán)。
三、權限不明為秘書機構擴權推波助瀾
歷代中央秘書機構權限界定不明確，是形成“膨脹回位”怪圈的又一原因。如前所述，在封建王朝的政體中，中央秘書機構是介于決策者和執(zhí)行者之間的溝通渠道，起橋梁、紐帶作用。如果封建統(tǒng)治者始終將它的職權限制在受命擬制、處理公文、傳達命令等溝通事務的范圍內(nèi)，使它上無決策之權，下無執(zhí)行之權，那么，它將一直是個附屬性很強的輔助機構，不可能職權膨脹。
然而，由于封建帝王不理解這一點，只是將中央秘書機構視為個人得心應手的工具，常隨心所欲地授予一些決策權、執(zhí)行權。其最典型的例子，是南朝宋、齊時期的典簽。典簽本是中央秘書機構中處理文書的小吏，由于經(jīng)常接近皇帝，受到信用，后常被派往各地，監(jiān)視方鎮(zhèn)、宗室諸王及州刺史，名為去典領文書，實是去控制地方的行政權、兵權，使他們攬權一方，勢傾一地，號稱“簽帥”。
如果說典簽的大權加身只是帝王對個別秘書官吏的特殊任用，那么，封建帝王允許尚書臺官員可以裁決奏章、內(nèi)閣大學士可以“票擬”則是從制度上授于中央秘書機構以決策權。據(jù)《明史·職官志》和《明會典·通政使司》記載，通政使司有六項職掌，前五項可歸納為“掌受內(nèi)外章疏敷奏封駁之事”，即收發(fā)、處理各方公文，是典型的秘書業(yè)務；第六項則規(guī)定它可以參與議決大政、大獄及“廷推”（即商議任命朝廷重要官員），允許它參與決策、處理重大案件，具有一定的人事權，即授予了它決策權和執(zhí)行權。
當皇權逐步象征化，皇帝授于中央秘書機構的決策權與執(zhí)行權就越多、越大。因此，從史實上看，歷代中央秘書機構職權的擴展、膨脹，并非它本身在奪權、侵權，而是皇帝在向它放權、授權。正由于這些職權是皇帝明文授予、見諸于規(guī)章制度，使它帶有合法性，因此，歷代中央秘書機構職權的擴展、膨脹沒有受到朝官集團的非議、阻止，而是潛形默化地在進行著。當皇權衰弱時期，它就能理直氣壯地承擔起統(tǒng)治集團中的決策、執(zhí)行職能，使職權膨脹到頂峰。
縱觀以往秘書機構的職責范圍，可以清楚地看出，歷代中央秘書機構在處于弱小時，其職能基本上限定在文書、檔案等秘書事務范疇內(nèi)；當其擴展時，增加了些決策、執(zhí)行權，已不是純粹的秘書機構；當其膨脹時，它實際上已嬗變?yōu)橐粋€政務中樞。由此可見，職權界定不明確，為歷代中央秘書機構的擴展、膨脹鋪設了階梯，起了推波助瀾的作用。與此相反，歷代地方官衙的秘書機構由于職責界定相對明確，它們很少出現(xiàn)“膨脹回位”現(xiàn)象，其機構和秘書人員的名稱長期趨于穩(wěn)定。如秦朝時產(chǎn)生的郡衙門中的記室，其職掌為起草、處理文書及記錄，相當于現(xiàn)代的秘書科，它在封建社會中存在了一千多年。又如秦朝產(chǎn)生的郡、縣衙門中的主簿一職，職掌為典領文書工作，處理官衙中日常事務，相當于現(xiàn)代的辦公室主任，此職一直延續(xù)到清朝滅亡為止。
探究歷代中央秘書機構的設置規(guī)律，有助于古為今用，吸取教訓，獲得啟迪，對進一步明確我國現(xiàn)代秘書機構的性質(zhì)、界定職責范圍、制定規(guī)章制度，乃至精簡機構、提高效率、防止文牘主義等都有一定的借鑒作用。