一、皇權(quán)周期性的由強(qiáng)轉(zhuǎn)弱
封建社會(huì)中，皇帝通過(guò)頒布詔書(shū)，下達(dá)口諭來(lái)指揮國(guó)事。凡開(kāi)國(guó)帝王、中興之主或有為之君，無(wú)不力求強(qiáng)化皇權(quán)，事無(wú)大小，都須經(jīng)自己過(guò)目，由自己批閱裁定。如秦始皇嚴(yán)令各級(jí)地方政府凡事都須層層上報(bào)，規(guī)定該行文的事項(xiàng)極為繁瑣，《秦律十八種·田律》中明令，凡下了及時(shí)雨、谷物抽穗及遇旱、澇、蟲(chóng)災(zāi)等事都得行文上報(bào)，以致“日夜有呈，不中呈不得休息”（《史記·秦始皇本紀(jì)》），他每天親自批閱的簡(jiǎn)牘奏章就重達(dá)120斤。又如精明強(qiáng)干的明成祖曾斥責(zé)秘書(shū)機(jī)構(gòu)通政司自行將認(rèn)為不重要的事不上報(bào)，語(yǔ)重心長(zhǎng)地對(duì)秘書(shū)官員說(shuō)：“欲周知民情，雖細(xì)微事不敢忽。蓋上下交則泰，不交則否，自古昏君，其不知民事者多至亡國(guó)?！泵髁钔ㄕ尽胺矔?shū)奏關(guān)民休戚者，雖小事必聞，朕于所受不厭倦也”（《明史·成祖本紀(jì)》），以此牢牢控制政權(quán)。這種時(shí)期，皇權(quán)都很強(qiáng)。
但是，如此一來(lái)，朝廷公文驟增。如西漢武帝時(shí)，僅刑事文書(shū)就“盈于幾閣，典者不能偏睹”（《漢書(shū)·刑法志》），公文堆滿房間，連刑事吏員們也來(lái)不及閱讀，大量積壓。又如朱元璋為強(qiáng)化皇權(quán)，取消中書(shū)省，廢除丞相一職，自己以皇帝兼行宰相職權(quán)，直接指揮六部，處理國(guó)事，導(dǎo)致面臨的事務(wù)千頭萬(wàn)緒，他除了每天設(shè)早朝處理外，又增設(shè)午朝，仍忙不過(guò)來(lái)。他試圖事事過(guò)問(wèn)，件件公文由自己批閱，無(wú)論從個(gè)人精力、能力、時(shí)間上而言，客觀上都不可能。為此，朱元璋設(shè)立起內(nèi)閣、六科、通政司等眾多的秘書(shū)機(jī)構(gòu)，來(lái)協(xié)助自己處理公文。
起初，這些帝王只是將大量文書(shū)交給秘書(shū)機(jī)構(gòu)初閱，分別其輕重緩急，將重要的、急迫的公文篩選出來(lái)，呈送皇帝批答。重要的、急迫的公文的增多，又迫使皇帝授權(quán)秘書(shū)官員對(duì)之提出初步意見(jiàn)，如明代內(nèi)閣大學(xué)士的“票擬”權(quán)。后來(lái)，又發(fā)展為由秘書(shū)官吏代擬批答，經(jīng)皇帝過(guò)目，以皇帝的名義頒發(fā)。如南朝齊、梁時(shí)期的中書(shū)舍人，幾乎包攬了皇帝詔命的擬制、章奏的批答。這樣，皇帝客觀上將決策權(quán)一步步授與秘書(shū)機(jī)構(gòu)，自己通過(guò)公文指揮國(guó)事的作用相對(duì)減弱，逐漸成為一具尊貴而神圣的偶像，政令都由權(quán)臣控制的秘書(shū)機(jī)構(gòu)擬制，加蓋皇帝的玉璽下頒。至此，皇帝便成為一具徹底的偶像，皇權(quán)也完全象征化。
隨著皇權(quán)的弱化，從貧民百姓到政府官員對(duì)皇權(quán)的崇拜也日益淡化。如北宋末年，中書(shū)省的一些秘書(shū)官員公然指出：“至于君，雖得以令臣，而不可違于理而妄作，臣雖所以共君，而不可貳于道而曲從?！保_大經(jīng)《鶴林玉露》）“所謂君者，非有四目?jī)舌?、鱗頭羽臂也，狀貌或與人同，則夫人固可為也?！保ㄠ嚹痢毒榔罚罢掠芍袝?shū)則治，不由中書(shū)則亂，天下事當(dāng)與天下共之，非人主所可得私也?！保ā端问贰㈨陚鳌罚┻@些言論大膽宣布，皇帝并非神，而是人，秘書(shū)官員對(duì)皇帝的錯(cuò)誤命令不必屈從，凡政務(wù)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)中書(shū)省官員的商議，不應(yīng)由皇帝一人說(shuō)了算。這是皇權(quán)衰弱時(shí)期秘書(shū)官員要求擴(kuò)大職權(quán)的代表性意愿。因此，無(wú)論從指揮國(guó)事上還是觀念上，皇權(quán)都周期性地由強(qiáng)轉(zhuǎn)弱，而這就為秘書(shū)機(jī)構(gòu)的擴(kuò)權(quán)創(chuàng)設(shè)了條件。
二、實(shí)務(wù)性的秘書(shū)機(jī)構(gòu)周期性地由弱轉(zhuǎn)強(qiáng)
自秦始皇建立起統(tǒng)一的中央集權(quán)的封建君主專制王朝后，歷代統(tǒng)治者為了管理幅員遼闊、人口眾多的大國(guó)，其管理系統(tǒng)必須大大加強(qiáng)縱向溝通，即由統(tǒng)治者發(fā)出指令，經(jīng)過(guò)溝通渠道，將指令傳遞給朝廷百司和各級(jí)地方官衙，付諸實(shí)施，再由朝廷百司和各級(jí)地方官衙將實(shí)施情況通過(guò)溝通渠道，反饋給統(tǒng)治者。溝通渠道擔(dān)負(fù)的職能是：將統(tǒng)治者的指令以文字?jǐn)M制成各種公文，或以口語(yǔ)傳達(dá)給接收者，并通過(guò)調(diào)查、了解等方法將指令實(shí)施情況擬制成公文，或以口語(yǔ)反饋給統(tǒng)治者。溝通渠道的表現(xiàn)形式就是中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)。因此，中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)是封建王朝政體中必不可少的一個(gè)輔助機(jī)構(gòu)，王朝可以更迭，帝王可以廢立，它卻始終存在，使封建國(guó)家機(jī)器得以連續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。它從事著公文擬制、處理、命令傳頒、調(diào)查研究、情況上報(bào)等具體事務(wù)，與象征性的皇權(quán)相對(duì)照，它是一個(gè)腳踏實(shí)地的實(shí)務(wù)性的辦事機(jī)構(gòu)。實(shí)務(wù)性成為秘書(shū)機(jī)構(gòu)的一個(gè)重要性質(zhì)。
這一性質(zhì)決定了秘書(shū)機(jī)構(gòu)的組成成員必須是實(shí)干家，而不是空發(fā)議論的清談家。歷代中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)吸收的成員，或是子承父業(yè)、弟承兌業(yè)、代代積累起經(jīng)驗(yàn)的世襲秘書(shū)官吏，或是以科舉考試等形式層層選拔出來(lái)的優(yōu)秀人才，以保證它的業(yè)務(wù)素質(zhì)。這些秘書(shū)官吏在長(zhǎng)期從事大量實(shí)務(wù)性事務(wù)中，使其專業(yè)水平日益增進(jìn)，經(jīng)驗(yàn)越來(lái)越豐富。更重要的，是使他們既熟悉了統(tǒng)治者的決策意圖、方式，又熟悉了執(zhí)行機(jī)構(gòu)的實(shí)施方式、技巧，培養(yǎng)了參政、理政能力，使每一個(gè)王朝的中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)總是由弱至強(qiáng)。
這樣，歷代中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)在皇權(quán)強(qiáng)盛、皇帝直接指揮政務(wù)時(shí)，它一般只從事公文收發(fā)、命令宣達(dá)等事務(wù)，附屬性明顯，服從性很強(qiáng)，職權(quán)較弱；當(dāng)皇帝無(wú)法處理全部政務(wù)，將越來(lái)越多的公文擬制、初閱、處理及交辦事項(xiàng)委托給它時(shí)，它的職權(quán)開(kāi)始擴(kuò)展，機(jī)構(gòu)擴(kuò)大、人員增加，地位、作用也隨之提高；當(dāng)皇權(quán)衰弱時(shí)期，它的附屬性、服從性減弱，獨(dú)立性增強(qiáng)，遂逐步以自己的能力部分或全部地替代了統(tǒng)治集團(tuán)中的決策、執(zhí)行職能，插手政務(wù)，導(dǎo)致職權(quán)膨脹。
象征性的皇權(quán)總是由強(qiáng)轉(zhuǎn)弱，實(shí)務(wù)性的秘書(shū)機(jī)構(gòu)總是由弱轉(zhuǎn)強(qiáng)，這對(duì)矛盾的雙方呈反比同步發(fā)展。當(dāng)皇權(quán)衰弱，秘書(shū)機(jī)構(gòu)職權(quán)膨脹時(shí)，統(tǒng)治集團(tuán)經(jīng)過(guò)激烈的內(nèi)爭(zhēng)或戰(zhàn)爭(zhēng)，推舉出中興之主或開(kāi)創(chuàng)新王朝后，再度強(qiáng)化皇權(quán)，將已膨脹的秘書(shū)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為政務(wù)中樞或解散，重新設(shè)立起附屬性、服從性很強(qiáng)的秘書(shū)機(jī)構(gòu)。由此，又開(kāi)始了下一輪的循環(huán)。如此循環(huán)往復(fù)，就形成了規(guī)律性的“膨脹回位”的怪圈。盡管封建統(tǒng)治者力圖吸取前朝的教訓(xùn)，采取種種措施，試圖制止中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)職權(quán)膨脹，消除這一怪圈。但是，由于他們無(wú)法解決這對(duì)矛盾，其結(jié)果，至多只能延長(zhǎng)某一個(gè)周期，而始終阻遏不住這怪圈的旋轉(zhuǎn)循環(huán)。
三、權(quán)限不明為秘書(shū)機(jī)構(gòu)擴(kuò)權(quán)推波助瀾
歷代中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)權(quán)限界定不明確，是形成“膨脹回位”怪圈的又一原因。如前所述，在封建王朝的政體中，中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)是介于決策者和執(zhí)行者之間的溝通渠道，起橋梁、紐帶作用。如果封建統(tǒng)治者始終將它的職權(quán)限制在受命擬制、處理公文、傳達(dá)命令等溝通事務(wù)的范圍內(nèi)，使它上無(wú)決策之權(quán)，下無(wú)執(zhí)行之權(quán)，那么，它將一直是個(gè)附屬性很強(qiáng)的輔助機(jī)構(gòu)，不可能職權(quán)膨脹。
然而，由于封建帝王不理解這一點(diǎn)，只是將中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)視為個(gè)人得心應(yīng)手的工具，常隨心所欲地授予一些決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)。其最典型的例子，是南朝宋、齊時(shí)期的典簽。典簽本是中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)中處理文書(shū)的小吏，由于經(jīng)常接近皇帝，受到信用，后常被派往各地，監(jiān)視方鎮(zhèn)、宗室諸王及州刺史，名為去典領(lǐng)文書(shū)，實(shí)是去控制地方的行政權(quán)、兵權(quán)，使他們攬權(quán)一方，勢(shì)傾一地，號(hào)稱“簽帥”。
如果說(shuō)典簽的大權(quán)加身只是帝王對(duì)個(gè)別秘書(shū)官吏的特殊任用，那么，封建帝王允許尚書(shū)臺(tái)官員可以裁決奏章、內(nèi)閣大學(xué)士可以“票擬”則是從制度上授于中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)以決策權(quán)。據(jù)《明史·職官志》和《明會(huì)典·通政使司》記載，通政使司有六項(xiàng)職掌，前五項(xiàng)可歸納為“掌受內(nèi)外章疏敷奏封駁之事”，即收發(fā)、處理各方公文，是典型的秘書(shū)業(yè)務(wù)；第六項(xiàng)則規(guī)定它可以參與議決大政、大獄及“廷推”（即商議任命朝廷重要官員），允許它參與決策、處理重大案件，具有一定的人事權(quán)，即授予了它決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。
當(dāng)皇權(quán)逐步象征化，皇帝授于中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)就越多、越大。因此，從史實(shí)上看，歷代中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)職權(quán)的擴(kuò)展、膨脹，并非它本身在奪權(quán)、侵權(quán)，而是皇帝在向它放權(quán)、授權(quán)。正由于這些職權(quán)是皇帝明文授予、見(jiàn)諸于規(guī)章制度，使它帶有合法性，因此，歷代中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)職權(quán)的擴(kuò)展、膨脹沒(méi)有受到朝官集團(tuán)的非議、阻止，而是潛形默化地在進(jìn)行著。當(dāng)皇權(quán)衰弱時(shí)期，它就能理直氣壯地承擔(dān)起統(tǒng)治集團(tuán)中的決策、執(zhí)行職能，使職權(quán)膨脹到頂峰。
縱觀以往秘書(shū)機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，可以清楚地看出，歷代中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)在處于弱小時(shí)，其職能基本上限定在文書(shū)、檔案等秘書(shū)事務(wù)范疇內(nèi)；當(dāng)其擴(kuò)展時(shí)，增加了些決策、執(zhí)行權(quán)，已不是純粹的秘書(shū)機(jī)構(gòu)；當(dāng)其膨脹時(shí)，它實(shí)際上已嬗變?yōu)橐粋€(gè)政務(wù)中樞。由此可見(jiàn)，職權(quán)界定不明確，為歷代中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)的擴(kuò)展、膨脹鋪設(shè)了階梯，起了推波助瀾的作用。與此相反，歷代地方官衙的秘書(shū)機(jī)構(gòu)由于職責(zé)界定相對(duì)明確，它們很少出現(xiàn)“膨脹回位”現(xiàn)象，其機(jī)構(gòu)和秘書(shū)人員的名稱長(zhǎng)期趨于穩(wěn)定。如秦朝時(shí)產(chǎn)生的郡衙門(mén)中的記室，其職掌為起草、處理文書(shū)及記錄，相當(dāng)于現(xiàn)代的秘書(shū)科，它在封建社會(huì)中存在了一千多年。又如秦朝產(chǎn)生的郡、縣衙門(mén)中的主簿一職，職掌為典領(lǐng)文書(shū)工作，處理官衙中日常事務(wù)，相當(dāng)于現(xiàn)代的辦公室主任，此職一直延續(xù)到清朝滅亡為止。
探究歷代中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)的設(shè)置規(guī)律，有助于古為今用，吸取教訓(xùn)，獲得啟迪，對(duì)進(jìn)一步明確我國(guó)現(xiàn)代秘書(shū)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、界定職責(zé)范圍、制定規(guī)章制度，乃至精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高效率、防止文牘主義等都有一定的借鑒作用。
封建社會(huì)中，皇帝通過(guò)頒布詔書(shū)，下達(dá)口諭來(lái)指揮國(guó)事。凡開(kāi)國(guó)帝王、中興之主或有為之君，無(wú)不力求強(qiáng)化皇權(quán)，事無(wú)大小，都須經(jīng)自己過(guò)目，由自己批閱裁定。如秦始皇嚴(yán)令各級(jí)地方政府凡事都須層層上報(bào)，規(guī)定該行文的事項(xiàng)極為繁瑣，《秦律十八種·田律》中明令，凡下了及時(shí)雨、谷物抽穗及遇旱、澇、蟲(chóng)災(zāi)等事都得行文上報(bào)，以致“日夜有呈，不中呈不得休息”（《史記·秦始皇本紀(jì)》），他每天親自批閱的簡(jiǎn)牘奏章就重達(dá)120斤。又如精明強(qiáng)干的明成祖曾斥責(zé)秘書(shū)機(jī)構(gòu)通政司自行將認(rèn)為不重要的事不上報(bào)，語(yǔ)重心長(zhǎng)地對(duì)秘書(shū)官員說(shuō)：“欲周知民情，雖細(xì)微事不敢忽。蓋上下交則泰，不交則否，自古昏君，其不知民事者多至亡國(guó)?！泵髁钔ㄕ尽胺矔?shū)奏關(guān)民休戚者，雖小事必聞，朕于所受不厭倦也”（《明史·成祖本紀(jì)》），以此牢牢控制政權(quán)。這種時(shí)期，皇權(quán)都很強(qiáng)。
但是，如此一來(lái)，朝廷公文驟增。如西漢武帝時(shí)，僅刑事文書(shū)就“盈于幾閣，典者不能偏睹”（《漢書(shū)·刑法志》），公文堆滿房間，連刑事吏員們也來(lái)不及閱讀，大量積壓。又如朱元璋為強(qiáng)化皇權(quán)，取消中書(shū)省，廢除丞相一職，自己以皇帝兼行宰相職權(quán)，直接指揮六部，處理國(guó)事，導(dǎo)致面臨的事務(wù)千頭萬(wàn)緒，他除了每天設(shè)早朝處理外，又增設(shè)午朝，仍忙不過(guò)來(lái)。他試圖事事過(guò)問(wèn)，件件公文由自己批閱，無(wú)論從個(gè)人精力、能力、時(shí)間上而言，客觀上都不可能。為此，朱元璋設(shè)立起內(nèi)閣、六科、通政司等眾多的秘書(shū)機(jī)構(gòu)，來(lái)協(xié)助自己處理公文。
起初，這些帝王只是將大量文書(shū)交給秘書(shū)機(jī)構(gòu)初閱，分別其輕重緩急，將重要的、急迫的公文篩選出來(lái)，呈送皇帝批答。重要的、急迫的公文的增多，又迫使皇帝授權(quán)秘書(shū)官員對(duì)之提出初步意見(jiàn)，如明代內(nèi)閣大學(xué)士的“票擬”權(quán)。后來(lái)，又發(fā)展為由秘書(shū)官吏代擬批答，經(jīng)皇帝過(guò)目，以皇帝的名義頒發(fā)。如南朝齊、梁時(shí)期的中書(shū)舍人，幾乎包攬了皇帝詔命的擬制、章奏的批答。這樣，皇帝客觀上將決策權(quán)一步步授與秘書(shū)機(jī)構(gòu)，自己通過(guò)公文指揮國(guó)事的作用相對(duì)減弱，逐漸成為一具尊貴而神圣的偶像，政令都由權(quán)臣控制的秘書(shū)機(jī)構(gòu)擬制，加蓋皇帝的玉璽下頒。至此，皇帝便成為一具徹底的偶像，皇權(quán)也完全象征化。
隨著皇權(quán)的弱化，從貧民百姓到政府官員對(duì)皇權(quán)的崇拜也日益淡化。如北宋末年，中書(shū)省的一些秘書(shū)官員公然指出：“至于君，雖得以令臣，而不可違于理而妄作，臣雖所以共君，而不可貳于道而曲從?！保_大經(jīng)《鶴林玉露》）“所謂君者，非有四目?jī)舌?、鱗頭羽臂也，狀貌或與人同，則夫人固可為也?！保ㄠ嚹痢毒榔罚罢掠芍袝?shū)則治，不由中書(shū)則亂，天下事當(dāng)與天下共之，非人主所可得私也?！保ā端问贰㈨陚鳌罚┻@些言論大膽宣布，皇帝并非神，而是人，秘書(shū)官員對(duì)皇帝的錯(cuò)誤命令不必屈從，凡政務(wù)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)中書(shū)省官員的商議，不應(yīng)由皇帝一人說(shuō)了算。這是皇權(quán)衰弱時(shí)期秘書(shū)官員要求擴(kuò)大職權(quán)的代表性意愿。因此，無(wú)論從指揮國(guó)事上還是觀念上，皇權(quán)都周期性地由強(qiáng)轉(zhuǎn)弱，而這就為秘書(shū)機(jī)構(gòu)的擴(kuò)權(quán)創(chuàng)設(shè)了條件。
二、實(shí)務(wù)性的秘書(shū)機(jī)構(gòu)周期性地由弱轉(zhuǎn)強(qiáng)
自秦始皇建立起統(tǒng)一的中央集權(quán)的封建君主專制王朝后，歷代統(tǒng)治者為了管理幅員遼闊、人口眾多的大國(guó)，其管理系統(tǒng)必須大大加強(qiáng)縱向溝通，即由統(tǒng)治者發(fā)出指令，經(jīng)過(guò)溝通渠道，將指令傳遞給朝廷百司和各級(jí)地方官衙，付諸實(shí)施，再由朝廷百司和各級(jí)地方官衙將實(shí)施情況通過(guò)溝通渠道，反饋給統(tǒng)治者。溝通渠道擔(dān)負(fù)的職能是：將統(tǒng)治者的指令以文字?jǐn)M制成各種公文，或以口語(yǔ)傳達(dá)給接收者，并通過(guò)調(diào)查、了解等方法將指令實(shí)施情況擬制成公文，或以口語(yǔ)反饋給統(tǒng)治者。溝通渠道的表現(xiàn)形式就是中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)。因此，中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)是封建王朝政體中必不可少的一個(gè)輔助機(jī)構(gòu)，王朝可以更迭，帝王可以廢立，它卻始終存在，使封建國(guó)家機(jī)器得以連續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。它從事著公文擬制、處理、命令傳頒、調(diào)查研究、情況上報(bào)等具體事務(wù)，與象征性的皇權(quán)相對(duì)照，它是一個(gè)腳踏實(shí)地的實(shí)務(wù)性的辦事機(jī)構(gòu)。實(shí)務(wù)性成為秘書(shū)機(jī)構(gòu)的一個(gè)重要性質(zhì)。
這一性質(zhì)決定了秘書(shū)機(jī)構(gòu)的組成成員必須是實(shí)干家，而不是空發(fā)議論的清談家。歷代中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)吸收的成員，或是子承父業(yè)、弟承兌業(yè)、代代積累起經(jīng)驗(yàn)的世襲秘書(shū)官吏，或是以科舉考試等形式層層選拔出來(lái)的優(yōu)秀人才，以保證它的業(yè)務(wù)素質(zhì)。這些秘書(shū)官吏在長(zhǎng)期從事大量實(shí)務(wù)性事務(wù)中，使其專業(yè)水平日益增進(jìn)，經(jīng)驗(yàn)越來(lái)越豐富。更重要的，是使他們既熟悉了統(tǒng)治者的決策意圖、方式，又熟悉了執(zhí)行機(jī)構(gòu)的實(shí)施方式、技巧，培養(yǎng)了參政、理政能力，使每一個(gè)王朝的中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)總是由弱至強(qiáng)。
這樣，歷代中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)在皇權(quán)強(qiáng)盛、皇帝直接指揮政務(wù)時(shí)，它一般只從事公文收發(fā)、命令宣達(dá)等事務(wù)，附屬性明顯，服從性很強(qiáng)，職權(quán)較弱；當(dāng)皇帝無(wú)法處理全部政務(wù)，將越來(lái)越多的公文擬制、初閱、處理及交辦事項(xiàng)委托給它時(shí)，它的職權(quán)開(kāi)始擴(kuò)展，機(jī)構(gòu)擴(kuò)大、人員增加，地位、作用也隨之提高；當(dāng)皇權(quán)衰弱時(shí)期，它的附屬性、服從性減弱，獨(dú)立性增強(qiáng)，遂逐步以自己的能力部分或全部地替代了統(tǒng)治集團(tuán)中的決策、執(zhí)行職能，插手政務(wù)，導(dǎo)致職權(quán)膨脹。
象征性的皇權(quán)總是由強(qiáng)轉(zhuǎn)弱，實(shí)務(wù)性的秘書(shū)機(jī)構(gòu)總是由弱轉(zhuǎn)強(qiáng)，這對(duì)矛盾的雙方呈反比同步發(fā)展。當(dāng)皇權(quán)衰弱，秘書(shū)機(jī)構(gòu)職權(quán)膨脹時(shí)，統(tǒng)治集團(tuán)經(jīng)過(guò)激烈的內(nèi)爭(zhēng)或戰(zhàn)爭(zhēng)，推舉出中興之主或開(kāi)創(chuàng)新王朝后，再度強(qiáng)化皇權(quán)，將已膨脹的秘書(shū)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為政務(wù)中樞或解散，重新設(shè)立起附屬性、服從性很強(qiáng)的秘書(shū)機(jī)構(gòu)。由此，又開(kāi)始了下一輪的循環(huán)。如此循環(huán)往復(fù)，就形成了規(guī)律性的“膨脹回位”的怪圈。盡管封建統(tǒng)治者力圖吸取前朝的教訓(xùn)，采取種種措施，試圖制止中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)職權(quán)膨脹，消除這一怪圈。但是，由于他們無(wú)法解決這對(duì)矛盾，其結(jié)果，至多只能延長(zhǎng)某一個(gè)周期，而始終阻遏不住這怪圈的旋轉(zhuǎn)循環(huán)。
三、權(quán)限不明為秘書(shū)機(jī)構(gòu)擴(kuò)權(quán)推波助瀾
歷代中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)權(quán)限界定不明確，是形成“膨脹回位”怪圈的又一原因。如前所述，在封建王朝的政體中，中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)是介于決策者和執(zhí)行者之間的溝通渠道，起橋梁、紐帶作用。如果封建統(tǒng)治者始終將它的職權(quán)限制在受命擬制、處理公文、傳達(dá)命令等溝通事務(wù)的范圍內(nèi)，使它上無(wú)決策之權(quán)，下無(wú)執(zhí)行之權(quán)，那么，它將一直是個(gè)附屬性很強(qiáng)的輔助機(jī)構(gòu)，不可能職權(quán)膨脹。
然而，由于封建帝王不理解這一點(diǎn)，只是將中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)視為個(gè)人得心應(yīng)手的工具，常隨心所欲地授予一些決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)。其最典型的例子，是南朝宋、齊時(shí)期的典簽。典簽本是中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)中處理文書(shū)的小吏，由于經(jīng)常接近皇帝，受到信用，后常被派往各地，監(jiān)視方鎮(zhèn)、宗室諸王及州刺史，名為去典領(lǐng)文書(shū)，實(shí)是去控制地方的行政權(quán)、兵權(quán)，使他們攬權(quán)一方，勢(shì)傾一地，號(hào)稱“簽帥”。
如果說(shuō)典簽的大權(quán)加身只是帝王對(duì)個(gè)別秘書(shū)官吏的特殊任用，那么，封建帝王允許尚書(shū)臺(tái)官員可以裁決奏章、內(nèi)閣大學(xué)士可以“票擬”則是從制度上授于中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)以決策權(quán)。據(jù)《明史·職官志》和《明會(huì)典·通政使司》記載，通政使司有六項(xiàng)職掌，前五項(xiàng)可歸納為“掌受內(nèi)外章疏敷奏封駁之事”，即收發(fā)、處理各方公文，是典型的秘書(shū)業(yè)務(wù)；第六項(xiàng)則規(guī)定它可以參與議決大政、大獄及“廷推”（即商議任命朝廷重要官員），允許它參與決策、處理重大案件，具有一定的人事權(quán)，即授予了它決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。
當(dāng)皇權(quán)逐步象征化，皇帝授于中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)就越多、越大。因此，從史實(shí)上看，歷代中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)職權(quán)的擴(kuò)展、膨脹，并非它本身在奪權(quán)、侵權(quán)，而是皇帝在向它放權(quán)、授權(quán)。正由于這些職權(quán)是皇帝明文授予、見(jiàn)諸于規(guī)章制度，使它帶有合法性，因此，歷代中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)職權(quán)的擴(kuò)展、膨脹沒(méi)有受到朝官集團(tuán)的非議、阻止，而是潛形默化地在進(jìn)行著。當(dāng)皇權(quán)衰弱時(shí)期，它就能理直氣壯地承擔(dān)起統(tǒng)治集團(tuán)中的決策、執(zhí)行職能，使職權(quán)膨脹到頂峰。
縱觀以往秘書(shū)機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，可以清楚地看出，歷代中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)在處于弱小時(shí)，其職能基本上限定在文書(shū)、檔案等秘書(shū)事務(wù)范疇內(nèi)；當(dāng)其擴(kuò)展時(shí)，增加了些決策、執(zhí)行權(quán)，已不是純粹的秘書(shū)機(jī)構(gòu)；當(dāng)其膨脹時(shí)，它實(shí)際上已嬗變?yōu)橐粋€(gè)政務(wù)中樞。由此可見(jiàn)，職權(quán)界定不明確，為歷代中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)的擴(kuò)展、膨脹鋪設(shè)了階梯，起了推波助瀾的作用。與此相反，歷代地方官衙的秘書(shū)機(jī)構(gòu)由于職責(zé)界定相對(duì)明確，它們很少出現(xiàn)“膨脹回位”現(xiàn)象，其機(jī)構(gòu)和秘書(shū)人員的名稱長(zhǎng)期趨于穩(wěn)定。如秦朝時(shí)產(chǎn)生的郡衙門(mén)中的記室，其職掌為起草、處理文書(shū)及記錄，相當(dāng)于現(xiàn)代的秘書(shū)科，它在封建社會(huì)中存在了一千多年。又如秦朝產(chǎn)生的郡、縣衙門(mén)中的主簿一職，職掌為典領(lǐng)文書(shū)工作，處理官衙中日常事務(wù)，相當(dāng)于現(xiàn)代的辦公室主任，此職一直延續(xù)到清朝滅亡為止。
探究歷代中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)的設(shè)置規(guī)律，有助于古為今用，吸取教訓(xùn)，獲得啟迪，對(duì)進(jìn)一步明確我國(guó)現(xiàn)代秘書(shū)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、界定職責(zé)范圍、制定規(guī)章制度，乃至精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高效率、防止文牘主義等都有一定的借鑒作用。