始于1998年的住房制度貨幣化改革掀起了一場轟轟烈烈“造城運(yùn)動”。不少地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，民眾的住房條件改善了，但“造城運(yùn)動”本身內(nèi)含的制度缺陷也引發(fā)了許多矛盾，諸如利益失衡、分配不公、階層沖突等現(xiàn)象日益嚴(yán)重?？梢院敛豢鋸埖卣f，“造城運(yùn)動”正在制造人與自然、人與社會、人與人、人與自身的種種矛盾與沖突。有必要對房地產(chǎn)市場的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)進(jìn)行深入的反思。
房地產(chǎn)市場諸多問題的癥結(jié)何在？歸納到一點(diǎn)就是，房地產(chǎn)市場并非一個(gè)純粹的私人品市場，它也是一個(gè)具有完全公共性的市場?！肮残浴笔侵刚畱?yīng)按照人民的意志和社會的共同利益，從保證公民利益的基本點(diǎn)出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策?！肮残浴钡墨@取及其保證，包含了政府的政策制定與執(zhí)行的公平公正性，包括了公民的利益能否通過民主的程序得到表達(dá)與整合等[1].所以，房地產(chǎn)市場的公共性，就是指每一位公民的基本居住權(quán)具有根本上的優(yōu)先性，這是房地產(chǎn)市場存在與發(fā)展不證自明的法則。這是現(xiàn)代文明社會公民的基本權(quán)利，也是房地產(chǎn)市場發(fā)展的基本要義①。房地產(chǎn)市場的法律制度、發(fā)展模式、運(yùn)作規(guī)則、利益分配與調(diào)整機(jī)制等只能在這個(gè)基礎(chǔ)上建立、延伸與拓展。離開公共性這個(gè)基礎(chǔ)，就難以實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場的持續(xù)健康發(fā)展。
當(dāng)前我國要素市場發(fā)展不成熟，如果不強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)市場的公共性，不僅容易剝奪絕大多數(shù)公民基本的居住權(quán)利，也容易導(dǎo)致少數(shù)人利用公共資源為其謀利。這不但導(dǎo)致絕大多數(shù)人的住房福利得不到改善，而且弱勢民眾的利益將不斷地受到侵害與掠奪（比如一些房地產(chǎn)開發(fā)商及地方政府的強(qiáng)制性拆遷）。有必要跳出既有的房地產(chǎn)市場發(fā)展思維來討論房地產(chǎn)市場的公共性問題，以尋找更適應(yīng)我國房地產(chǎn)市場發(fā)展的新模式。
一、公民居住權(quán)的優(yōu)先性是房地產(chǎn)市場公共性的基礎(chǔ)
保證每一個(gè)人的衣食住行，是人類社會得以存在和繁衍的基本條件，也是現(xiàn)代文明社會的基本標(biāo)志。因此，在發(fā)達(dá)國家，包括在有一定文明程度的國家中，保證居民的基本自住需求是這些國家的基本政策或政策宗旨。比如，美國住房政策的宗旨或核心就是要讓每一個(gè)美國公民能夠買得起有支付能力的住房①。也就是說，公民居住權(quán)的優(yōu)先性是房地產(chǎn)市場公共性的基礎(chǔ)。離開了這一基本要求，房地產(chǎn)市場其他方面的屬性就無從談起。在我國，保證每一位公民居住權(quán)的優(yōu)先性更是房地產(chǎn)市場發(fā)展的基本國策②。
但是，房地產(chǎn)本身又是一種十分復(fù)雜的商品。它本身兼具投資品和消費(fèi)品的雙重屬性。房地產(chǎn)性質(zhì)的兩棲性更表明住房自住消費(fèi)是房地產(chǎn)市場公共性的重要基礎(chǔ)。因?yàn)?，如果不能從制度上確定住房自住消費(fèi)的公共性，那就不僅不能滿足公民的基本居住需求，而且可能形成對弱勢居民基本居住權(quán)利的剝奪，并導(dǎo)致政府部門對房地產(chǎn)市場的判斷與決策失誤。
比如，目前國家統(tǒng)計(jì)局以國際慣例（其實(shí)也是選擇性國際慣例）為由，把國內(nèi)居民的住房消費(fèi)算作投資，不僅造成國內(nèi)居民當(dāng)前的一塊消費(fèi)完全消融在投資中，統(tǒng)計(jì)報(bào)表上的居民消費(fèi)率連年下降；也使得近幾年的生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)連年快速上漲，卻難以傳導(dǎo)到最終的消費(fèi)品價(jià)格上來。事實(shí)上，前幾年國內(nèi)全部上游產(chǎn)品的價(jià)格上漲都傳導(dǎo)到快速上漲的住房價(jià)格上了，而沒有傳導(dǎo)到居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)上。由于居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)不能反映居民消費(fèi)價(jià)格變化的真實(shí)情況，政府職能部門也就難以對現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)生活做出正確判斷并進(jìn)行正確決策。舉例來講，現(xiàn)實(shí)中居民購買的不少消費(fèi)品價(jià)格在快速上漲，但政府的CPI指數(shù)卻一直在低位徘徊，直到2007年6月才出現(xiàn)轉(zhuǎn)向。
還有，如果按照國家統(tǒng)計(jì)局的分類，住房消費(fèi)是投資，那么在中國資本項(xiàng)目沒有完全開放的情況下，國外資本進(jìn)入國內(nèi)房地產(chǎn)市場應(yīng)受嚴(yán)格管制。就如目前QFII進(jìn)入國內(nèi)股市一樣，國外資本進(jìn)入國內(nèi)資本市場應(yīng)受諸如額度等方面的限制。然而從現(xiàn)實(shí)情況來看，國外資金早就長驅(qū)直入了。既然住房是投資，為什么相關(guān)政府職能部門對此不嚴(yán)格監(jiān)管與限制呢？為什么會允許這些國外資金炒作中國的房地產(chǎn)，推高國內(nèi)房地產(chǎn)市場的價(jià)格呢？
但從另一方面來看，無論是中央政府的“十一五”規(guī)劃，還是國家發(fā)改委的報(bào)告，以及最近幾年來房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的“國八條”、“國六條”，都是把當(dāng)前居民的住房購買看作居民消費(fèi)。在這些文件與報(bào)告看來，國內(nèi)近幾年經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與繁榮得益于國內(nèi)消費(fèi)品的升級換代。而住房需求又占消費(fèi)品升級的比重。既然居民的住房購買是消費(fèi)，那么政府要扭轉(zhuǎn)目前國內(nèi)居民消費(fèi)率過低的現(xiàn)象，就必須加快國內(nèi)居民住宅的建設(shè)，以此來滿足內(nèi)需擴(kuò)大的要求。
可以說，正是由于政府職能部門對居民住房購買的兩棲性認(rèn)識，導(dǎo)致了國內(nèi)房地產(chǎn)市場在一些重要問題上的混亂。比如，房地產(chǎn)開發(fā)商為了推高房價(jià)，就認(rèn)為住房作為投資品，其價(jià)格可以完全由市場供求決定，無需政府管制。這種觀念既為房地產(chǎn)開發(fā)商利用其市場壟斷性操縱房價(jià)提供了理由，也為一些人利用金融杠桿炒作房地產(chǎn)提供了借口。
按照上述理論，既然住房是投資品，那么國內(nèi)大多數(shù)民眾的住房消費(fèi)也就不是市場應(yīng)該解決的問題，而應(yīng)該通過政府的住房保障體系來解決。由于目前住房價(jià)格高企，大部分居民沒有支付能力進(jìn)入高房價(jià)市場，這就會導(dǎo)致我國近10年來的住房改革又回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路。
如果我們的社會或我們的制度、法律，不是把住房消費(fèi)作為房地產(chǎn)市場的第一要義，而是以住房的兩棲性來看待國內(nèi)房地產(chǎn)市場，那么這種認(rèn)識將會導(dǎo)致我們在房地產(chǎn)市場上的一系列重大誤解。不同的政府部門及某些既得利益集團(tuán)都會根據(jù)對房地產(chǎn)的這種兩棲性認(rèn)識做出它們所需要的不同理解，發(fā)布不同的信息，提出不同的要求，并制定各種有利于他們的政策，從中輕易獲利。
所以，充分認(rèn)識房地產(chǎn)市場的公共性乃是當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)當(dāng)對公民居住權(quán)的優(yōu)先性問題進(jìn)行深入反思，并在此基礎(chǔ)上達(dá)成社會共識，讓這種共識以政策和法律形式固化下來。唯此，才能解決房地產(chǎn)市場存在諸多的問題，形成房地產(chǎn)市場良性發(fā)展的局面。
二、房地產(chǎn)發(fā)展模式是房地產(chǎn)市場公共性的核心
我國房地產(chǎn)市場最早發(fā)端于廣東與深圳。由于廣東、深圳與香港的地緣、人緣關(guān)系，國內(nèi)最早的房地產(chǎn)市場發(fā)展走的是香港那種高地價(jià)、高房價(jià)及高福利房的發(fā)展之路[5].這種發(fā)展模式更有利于房地產(chǎn)開發(fā)商及地方政府，所以很快就在國內(nèi)遍地開花。遺憾的是，目前的房地產(chǎn)市場發(fā)展模式只復(fù)制了“香港模式”的高房價(jià)、高地價(jià)，并沒有學(xué)習(xí)高福利房，從而使其既無法建立在房地產(chǎn)消費(fèi)性的基礎(chǔ)上，也無法保護(hù)國內(nèi)絕大多數(shù)居民的基本居住權(quán)利。
其實(shí)，“香港模式”對于一個(gè)區(qū)域面積小、土地公有及土地十分稀缺、經(jīng)濟(jì)繁榮的小經(jīng)濟(jì)體來說，可能是一種無奈的選擇。在土地稀缺程度較高、土地為政府所有的條件下，如果房價(jià)過低，就不能顯示出當(dāng)?shù)赝恋氐南∪背潭?；但房價(jià)過高又必然把絕大多數(shù)中低收入的民眾完全排斥在市場之外，因?yàn)楫?dāng)?shù)卣荒芡ㄟ^特殊的住房保障體系來解決中低收入民眾的住房問題。比如，香港50%以上民眾通過公屋來保證居民基本居住條件，而新加坡的比例比香港還要高。
所以，當(dāng)國內(nèi)房地產(chǎn)市場出現(xiàn)問題時(shí)，或者當(dāng)國內(nèi)房地產(chǎn)市場價(jià)格過高讓絕大多數(shù)民眾沒有支付能力進(jìn)入市場時(shí)，房地產(chǎn)開發(fā)商和地方政府就傾向于把房價(jià)沖突歸結(jié)為住房保障體系的不健全。因此，對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控的目的，就是要穩(wěn)定房價(jià)，讓絕大多數(shù)民眾的住房問題不是進(jìn)入市場來解決，而是進(jìn)入住房保障體系來解決。這就是前幾年有關(guān)房地產(chǎn)市場的文件和政府官員一直強(qiáng)調(diào)房價(jià)不高的理由所在。
大國經(jīng)濟(jì)與島地經(jīng)濟(jì)是難以類比的。且不論“香港模式”存在的弊端，即使是一種發(fā)展較好的模式，也未必適合我國。從國情來看，我國的中低收入者占整個(gè)社會人口的70%以上。讓這70%人口進(jìn)入住房保障體系，需要十分龐大的財(cái)力。即使政府有這種財(cái)力，也只能讓住房體制改革回到以前福利分房的老路上，導(dǎo)致住房制度貨幣化改革的失敗。
那么目前國內(nèi)房地產(chǎn)市場價(jià)格上漲過快是住房保障體系不完善、不健全的問題嗎？我們認(rèn)為這是找錯(cuò)了原因。實(shí)際上，從目前北京、深圳、廣州及上海等地的房地產(chǎn)市場來看，一方面房價(jià)快速上漲，另一方面各地又有大量的樓盤空置沒有出售。這說明，目前國內(nèi)一些地方的房價(jià)快速上漲，完全是房地產(chǎn)開發(fā)商、房地產(chǎn)炒作者惡意炒作的結(jié)果，與住房保障體系不完善關(guān)聯(lián)不大。
從2006年“國六條”及24號文件來看，目前盛行的房地產(chǎn)“香港模式”將發(fā)生重大的變化。這些文件強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)發(fā)展?jié)M足當(dāng)?shù)鼐用褡宰⌒枨蟮闹械蛢r(jià)位、中小套型的普通商品住房，強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)市場是一個(gè)民生的市場。如果這些房地產(chǎn)政策能夠落實(shí)，如果市場生產(chǎn)的產(chǎn)品是絕大多數(shù)人都有支付能力的產(chǎn)品，如果我們的市場是絕大多數(shù)人都能進(jìn)入的市場，那么不僅政府的基本宗旨（即生產(chǎn)更多絕大多數(shù)民眾有支付能力的住房）能得到體現(xiàn)，也能保證國內(nèi)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展。
比如，美國的住房發(fā)展模式就是一個(gè)“大市場、小政府”的二元二級市場住房體系[3-2].所謂“大市場”就是美國家庭住房的95%以上是通過住房市場來解決。目前美國一億多個(gè)家庭中，有7 100萬個(gè)家庭通過市場擁有住房，30%左右的家庭通過市場租房來解決。政府只限于幫助那些無能力支付私人房租的低收入家庭和老年人解決住房問題。政府資助的公共住宅或廉租屋家庭大約在130萬戶，占美國全部家庭的不到2%.加拿大的情況也是如此，政府資助的廉租房家庭不超過5%.
所以，我國住房保障體系的對象只應(yīng)是喪失生活能力的低收入家庭、老年人等少數(shù)困難人群。至于絕大多數(shù)居民的住房問題，只能在政府幫助下通過市場途徑來解決。比如，實(shí)行對不同收入層次的居民采取不同的住房貨幣化補(bǔ)貼、降低住房貸款利率、減免購房稅收等措施，而要做到這一點(diǎn)就必須把目前過高的房價(jià)降下來。
這也就是說，我國的住房保障體系應(yīng)該是一個(gè)多層次的體系。第一層級不足10%的極低收入的家庭、老年人等由政府提供廉租房或公房，通過這種方式來保證最弱勢民眾的居住權(quán)。第二層級20%—80%的中低收入民眾，在政府住房貨幣化補(bǔ)助、優(yōu)惠利率、優(yōu)惠稅收等優(yōu)惠條件下通過住房市場來解決。并且在這一層級中，不同收入民考試，大網(wǎng)站收集眾所獲得的優(yōu)惠條件也不一樣。要做到這一點(diǎn)，政府就得用法律手段保證國內(nèi)住房市場生產(chǎn)出民眾有支付能力的住房。并在此基礎(chǔ)上，把第一、二層次的房地產(chǎn)市場定義為完全的消費(fèi)品市場。第三層級是20%以上中高收入者，他們的住房則完全由市場決定，不納入住房保障體系。
但是，這里同樣有一個(gè)問題必須明確。盡管“國六條”強(qiáng)調(diào)了房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)的調(diào)整，強(qiáng)調(diào)了生產(chǎn)滿足絕大多數(shù)居民需求的住房產(chǎn)品，但是如果占70%的90平方米以下的住房仍不能被清晰地界定為消費(fèi)品，那么投資者同樣可以對這種主流住房產(chǎn)品進(jìn)行投資。這同樣會推高房價(jià)，并會導(dǎo)致絕大多數(shù)無支付能力的居民進(jìn)入高價(jià)的房地產(chǎn)市場。
也就是說，不同的房地產(chǎn)發(fā)展模式?jīng)Q定了對公民居住權(quán)的保護(hù)程度，而房地產(chǎn)發(fā)展模式的公共性，不僅體現(xiàn)其關(guān)系到每一位公民的切身利益與基本權(quán)利，也體現(xiàn)在這種發(fā)展模式是否以房地產(chǎn)的公共性為基礎(chǔ)，是否通過公共決策的方式來確立。如果房地產(chǎn)市場不能夠保證每一位公民的基本居住權(quán)，那么這個(gè)房地產(chǎn)市場的發(fā)展必然與其公共性相悖。正是在這個(gè)意義上，房地產(chǎn)發(fā)展模式是房地產(chǎn)市場公共性的核心。
三、房地產(chǎn)的利益失衡是公共利益失衡
市場經(jīng)濟(jì)存在的理由就在于這個(gè)經(jīng)濟(jì)體制能夠通過有效的激勵與約束機(jī)制來達(dá)到基本的利益均衡，就在于市場能夠通過價(jià)格機(jī)制約束個(gè)人的無限需求。所謂利益均衡，就是在市場中，無論何時(shí)何地，只要出現(xiàn)利益失衡，有效的價(jià)格機(jī)制就能夠把資源從一個(gè)地方轉(zhuǎn)移到另一個(gè)地方，從一個(gè)行業(yè)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)行業(yè)。比如，在市場經(jīng)濟(jì)中，盡管各種要素的價(jià)格表現(xiàn)形式不一樣（勞動力為工資、土地為地租、資金為利息、企業(yè)為利潤），但在有效的市場體系中，這些要素價(jià)格都是趨向平均的，即這些要素的投資回報(bào)率是趨向平均的，否則，就會通過要素的代替或要素的轉(zhuǎn)移來改變這種不均衡的價(jià)格水平。
然而，目前國內(nèi)房地產(chǎn)市場的問題就是存在嚴(yán)重的利益失衡。房地產(chǎn)業(yè)的高利潤使得各行各業(yè)的企業(yè)都涌入其中，導(dǎo)致國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“逆選擇”，即高科技產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)等向房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；并且由于利潤嚴(yán)重不平衡，使得整個(gè)社會的財(cái)富在短期內(nèi)向房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。
那么，房地產(chǎn)市場嚴(yán)重的利益失衡，為什么不能通過有效的市場價(jià)格機(jī)制來調(diào)整、通過市場供求關(guān)系來調(diào)整呢？即使市場機(jī)制失效，為什么不可以通過政府手段來調(diào)整這種失衡的利益關(guān)系呢？其實(shí)，目前房地產(chǎn)利益關(guān)系的失衡，其根源就在于市場忽視了房地產(chǎn)的公共性，并由此導(dǎo)致一系列相關(guān)市場制度的不完善，使得既得利益集團(tuán)通過制度制定，把對整個(gè)社會利益的掠奪制度化。
比如，2003年央行推出的121號文件本來是對房地產(chǎn)市場金融規(guī)范的一個(gè)有效文件，卻因?yàn)樵獾綇?qiáng)大反對而無法實(shí)施，并被一個(gè)完全有利于房地產(chǎn)開發(fā)商及地方政府利益、忽視房地產(chǎn)公共性的18號文件所取代。幾年來的事實(shí)已經(jīng)表明，如果當(dāng)時(shí)不是用18號文件來取代121號文件，國內(nèi)的房地產(chǎn)市場也不會發(fā)展到今天這般混亂地步。因此，2007年央行關(guān)于銀行信貸管理的359號文件，不僅全面肯定了121號文件的內(nèi)容，而且對房地產(chǎn)出現(xiàn)的新情況作了新規(guī)定。
又如，政府為了GDP增長，傾向于扭曲生產(chǎn)要素的價(jià)格，嚴(yán)重壓低利率，一定程度上使得有權(quán)者或接近權(quán)力者能夠輕易獲得銀行資金炒作房地產(chǎn)，使得各地房地產(chǎn)泡沫增大。這些不合理的政策還包括戶口管制，限制農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，城市規(guī)劃管制，等等，這都在一定程度上導(dǎo)致了房價(jià)高企，從而對購房消費(fèi)者產(chǎn)生不利影響。
所以，目前國內(nèi)房地產(chǎn)市場存在的嚴(yán)重的利益不均衡已經(jīng)不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題了，也不僅僅是市場的供求關(guān)系問題了，它早已在一定程度上轉(zhuǎn)化為嚴(yán)重的社會問題，并嚴(yán)重?fù)p害著社會絕大多數(shù)人的利益。而房地產(chǎn)市場的利益失衡，其根源就在于忽視了房地產(chǎn)市場的公共性，從而使房地產(chǎn)市場的許多制度規(guī)則不是建立在公共性基礎(chǔ)上，反而成為少數(shù)利益集團(tuán)制度化掠奪絕大多數(shù)民眾利益的工具。
四、高房價(jià)是一種公共利益轉(zhuǎn)移機(jī)制
房地產(chǎn)市場的利益失衡主要表現(xiàn)是高房價(jià)。在一個(gè)發(fā)達(dá)的市場中，某種商品的價(jià)格高低從來就不是問題。在市場中，既然已經(jīng)出價(jià)，市場總是有買者賣者根據(jù)不同的價(jià)格進(jìn)行交易。但是，目前中國房地產(chǎn)的情況則不是這樣。一方面，房地產(chǎn)市場的公共性是房地產(chǎn)市場發(fā)展的前提，因此房地產(chǎn)的市場價(jià)格只能是其中的一部分；另一方面，房地產(chǎn)作為一種特殊的異質(zhì)性商品，開發(fā)商可以利用全民所有的資源性對其進(jìn)行壟斷性定價(jià)，并試圖以合法方式讓社會財(cái)富快速向少數(shù)人聚集。這樣，高房價(jià)就成了少數(shù)人轉(zhuǎn)移公共利益的一種工具。
首先，目前國內(nèi)的高房價(jià)是政府政策的誤導(dǎo)結(jié)果。因?yàn)樵谡磥?，房地產(chǎn)的宏觀調(diào)控就是穩(wěn)定房價(jià)，就是讓房價(jià)不往下跌。也就是說，政府希望以直接的方式來保證房價(jià)上漲與下落。但是，在任何一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)中，價(jià)格問題都是市場行為，政府能夠做的只是通過調(diào)控市場供求關(guān)系，讓市場價(jià)格達(dá)到均衡水平。直接調(diào)控價(jià)格本身不僅有悖市場法則，也不是政府宏觀調(diào)控要做的事情。如果讓國內(nèi)房地產(chǎn)市場的價(jià)格處于高位運(yùn)行，那么這實(shí)際上是向房地產(chǎn)市場發(fā)出了一個(gè)明確的信號，即既有的房地產(chǎn)市場形勢、市場秩序與規(guī)則、房地產(chǎn)市場利益關(guān)系、運(yùn)作方式，等等，都得維持，都得以現(xiàn)行的市場價(jià)格來保持房地產(chǎn)業(yè)的支柱性地位。
也正是在這樣一種政府觀念或政策引導(dǎo)下，國內(nèi)房地產(chǎn)市場早些年的宏觀調(diào)控效果并不理想。房地產(chǎn)投資依然飛速增長、房價(jià)快速上漲，民眾與房地產(chǎn)商的對立情緒也越來越嚴(yán)重。當(dāng)然，房地產(chǎn)開發(fā)商可以鶯歌燕舞，地方政府可以業(yè)績高照，銀行利潤可以在短期內(nèi)上升到歷史水平，但國內(nèi)絕大多數(shù)民眾離房地產(chǎn)市場則越來越遠(yuǎn)。一個(gè)由于政策原因使得絕大多數(shù)人都不能進(jìn)入的市場，不僅是一個(gè)低效率的市場，也會導(dǎo)致社會的公平性蕩然無存。因?yàn)?，這個(gè)市場的資源不能夠在市場法則支配下自由流動，而一個(gè)低效率的市場的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)無所不在、無時(shí)不有。
其次，房價(jià)的高位運(yùn)行必然會導(dǎo)致整個(gè)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逆選擇、傳統(tǒng)的粗放型增長方式難以轉(zhuǎn)變、各城市競爭力嚴(yán)重削弱。因?yàn)?，房價(jià)高企不僅增加了企業(yè)的運(yùn)營成本，也增加了城市居民的生活成本。對于企業(yè)來說，成本增加導(dǎo)致新的企業(yè)難以進(jìn)入，原有的企業(yè)也只能紛紛退出。例如，20世紀(jì)80年代，香港的制造業(yè)、中小企業(yè)紛紛退出香港遷往內(nèi)地，近年來，上海沿海一線的企業(yè)也紛紛遷入內(nèi)地，這在一定程度上也是房價(jià)高企弱化城市競爭力的結(jié)果。對于城市居民來說，房價(jià)過高使其生活成本急劇上升，并使新的勞動力人口無法源源不斷流入城市。特別是當(dāng)一個(gè)城市房價(jià)高得讓居民無法承受時(shí)，那些潛力較高、競爭力較好的勞動力人口更是會流出該城市，從而導(dǎo)致該城市競爭力嚴(yán)重下降。
再次，房價(jià)高企必然進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府經(jīng)營城市的不當(dāng)觀念。近幾年來，我國打造城市競爭力一直陷于誤區(qū)，即不少官員一談到城市競爭力就是如何來經(jīng)營城市。其實(shí)，對一個(gè)城市來說，政府的職責(zé)無非是通過政府權(quán)力來保護(hù)企業(yè)與民眾的產(chǎn)權(quán)，保護(hù)合約的有效履行，保證民眾的財(cái)富不受到侵犯與掠奪，并以此來為企業(yè)創(chuàng)造好的經(jīng)營環(huán)境，為城市居民提供便利的生活條件。
如果地方政府經(jīng)營城市，那么政府的行為就與其職責(zé)根本上背離。因?yàn)?，如果政府要?jīng)營城市，那么政府就得運(yùn)用權(quán)力來與企業(yè)、民眾爭奪資源。一旦政府的權(quán)力陷入市場運(yùn)作中，并且這種權(quán)力監(jiān)管不嚴(yán)，那么政府就必然傾向于利用其掌握的權(quán)力與民爭利。既然政府的行為如此，那么在企業(yè)與企業(yè)之間、企業(yè)與民眾之間、民眾與民眾之間的利益關(guān)系就會背離市場法則而改變，并通過非市場的方式進(jìn)行調(diào)節(jié)。
特別是當(dāng)這種經(jīng)營城市的行為轉(zhuǎn)化為一種企業(yè)行為時(shí)，城市急劇擴(kuò)張，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的逐利行為就難以遏制。這不僅惡化了整個(gè)企業(yè)經(jīng)營的環(huán)境，也惡化了城市居民的生存條件。事實(shí)上，目前不少地方政府與企業(yè)經(jīng)營城市導(dǎo)致的惡果早已觸目驚心。
可以說，近幾年來，在這種錯(cuò)誤觀念的引導(dǎo)下，國內(nèi)許多城市看上去經(jīng)營得有聲有色：城市GDP迅速增長、城市建筑林立、城市財(cái)政收入迅速膨脹、城市規(guī)模也快速擴(kuò)張。但是這些成績多以國有土地為其政策背景，并借助于對農(nóng)民和城市居民的利益掠奪而建立起來的?？梢哉f，正是由于地方政府這種對城市的經(jīng)營行為，使得中國在極短的時(shí)期內(nèi)，社會財(cái)富向少數(shù)人、少數(shù)企業(yè)聚集，導(dǎo)致了社會財(cái)富分配的嚴(yán)重不公，不少城市與村鎮(zhèn)的社會矛盾也由此而不斷激化。
房價(jià)高企不僅導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，也擴(kuò)大了民眾之間的財(cái)富差距。對于各地區(qū)來說，房價(jià)高企使得越是發(fā)達(dá)的地區(qū)越容易把全國的資金與財(cái)富聚集過來；越是不發(fā)達(dá)的地方，地方的資金與財(cái)富越是傾向于流向發(fā)達(dá)的地方。從這幾年中國各地區(qū)發(fā)展的情況來看，隨著沿海一些地方的房價(jià)快速上漲，全國的信貸資金與財(cái)富考試，大網(wǎng)站收集迅速地向沿海地區(qū)集中?？梢哉f，盡管中央政府一直要平衡各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，比如實(shí)施西部大開發(fā)、中部崛起等戰(zhàn)略，但是實(shí)際上這幾年在沿海地區(qū)，特別是那些高房價(jià)的地區(qū)與城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻越來越快。而這種經(jīng)濟(jì)的快速增長是以犧牲內(nèi)陸省份利益為代價(jià)的，是完全非平衡的，是與中央經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略背道而馳的。這種經(jīng)濟(jì)增長在高房價(jià)下所帶來的矛盾與風(fēng)險(xiǎn)必然會越來越大。
這次房價(jià)飆升的獲利者，除了房地產(chǎn)開發(fā)商，還有與這次房地產(chǎn)發(fā)展關(guān)系密切的掌握權(quán)力和接近權(quán)力的人。而這次房價(jià)飆升利益受損的兩類人，一是廣大的農(nóng)民；二是城市廣大的中低收入者。農(nóng)民可以說是這次房價(jià)飆升的受害者。因?yàn)?，在“造城運(yùn)動”中，盡管有些農(nóng)民通過土地出讓得到一定的補(bǔ)償，但是這種補(bǔ)償與政府土地出讓所獲得的收益相比是九牛一毛。更為嚴(yán)重的是，房價(jià)飆升不僅阻礙了廣大農(nóng)民進(jìn)入城市的機(jī)會，也阻礙了農(nóng)民收入水平的提高?？梢哉f，盡管中央政府有意通過提高城市化率來改善農(nóng)民生活現(xiàn)狀，但是房價(jià)過高從客觀上阻礙了農(nóng)民進(jìn)入城市的機(jī)會，而且也可能使城市化率提高成為一句空話。由于農(nóng)民進(jìn)入城市的機(jī)會減少，農(nóng)民提高收入的機(jī)會也就下降。由此而引起的一系列問題會比這里的分析要嚴(yán)重得多。
對于城市的絕大多數(shù)中低收入民眾來說，房價(jià)飆升不僅使他們遠(yuǎn)離房地產(chǎn)市場，其生存權(quán)可能面臨各種剝奪，并且增加了他們的日常生活壓力，包括居民消費(fèi)的擠壓，以及社會財(cái)富分配不公越來越嚴(yán)重。試想，如果城市居民只能窮其一生甚至幾代人的財(cái)富來購買一套高價(jià)住房，那么他們的生存壓力有多大，社會財(cái)富的分配不公程度有多大！
房地產(chǎn)市場諸多問題的癥結(jié)何在？歸納到一點(diǎn)就是，房地產(chǎn)市場并非一個(gè)純粹的私人品市場，它也是一個(gè)具有完全公共性的市場?！肮残浴笔侵刚畱?yīng)按照人民的意志和社會的共同利益，從保證公民利益的基本點(diǎn)出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策?！肮残浴钡墨@取及其保證，包含了政府的政策制定與執(zhí)行的公平公正性，包括了公民的利益能否通過民主的程序得到表達(dá)與整合等[1].所以，房地產(chǎn)市場的公共性，就是指每一位公民的基本居住權(quán)具有根本上的優(yōu)先性，這是房地產(chǎn)市場存在與發(fā)展不證自明的法則。這是現(xiàn)代文明社會公民的基本權(quán)利，也是房地產(chǎn)市場發(fā)展的基本要義①。房地產(chǎn)市場的法律制度、發(fā)展模式、運(yùn)作規(guī)則、利益分配與調(diào)整機(jī)制等只能在這個(gè)基礎(chǔ)上建立、延伸與拓展。離開公共性這個(gè)基礎(chǔ)，就難以實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場的持續(xù)健康發(fā)展。
當(dāng)前我國要素市場發(fā)展不成熟，如果不強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)市場的公共性，不僅容易剝奪絕大多數(shù)公民基本的居住權(quán)利，也容易導(dǎo)致少數(shù)人利用公共資源為其謀利。這不但導(dǎo)致絕大多數(shù)人的住房福利得不到改善，而且弱勢民眾的利益將不斷地受到侵害與掠奪（比如一些房地產(chǎn)開發(fā)商及地方政府的強(qiáng)制性拆遷）。有必要跳出既有的房地產(chǎn)市場發(fā)展思維來討論房地產(chǎn)市場的公共性問題，以尋找更適應(yīng)我國房地產(chǎn)市場發(fā)展的新模式。
一、公民居住權(quán)的優(yōu)先性是房地產(chǎn)市場公共性的基礎(chǔ)
保證每一個(gè)人的衣食住行，是人類社會得以存在和繁衍的基本條件，也是現(xiàn)代文明社會的基本標(biāo)志。因此，在發(fā)達(dá)國家，包括在有一定文明程度的國家中，保證居民的基本自住需求是這些國家的基本政策或政策宗旨。比如，美國住房政策的宗旨或核心就是要讓每一個(gè)美國公民能夠買得起有支付能力的住房①。也就是說，公民居住權(quán)的優(yōu)先性是房地產(chǎn)市場公共性的基礎(chǔ)。離開了這一基本要求，房地產(chǎn)市場其他方面的屬性就無從談起。在我國，保證每一位公民居住權(quán)的優(yōu)先性更是房地產(chǎn)市場發(fā)展的基本國策②。
但是，房地產(chǎn)本身又是一種十分復(fù)雜的商品。它本身兼具投資品和消費(fèi)品的雙重屬性。房地產(chǎn)性質(zhì)的兩棲性更表明住房自住消費(fèi)是房地產(chǎn)市場公共性的重要基礎(chǔ)。因?yàn)?，如果不能從制度上確定住房自住消費(fèi)的公共性，那就不僅不能滿足公民的基本居住需求，而且可能形成對弱勢居民基本居住權(quán)利的剝奪，并導(dǎo)致政府部門對房地產(chǎn)市場的判斷與決策失誤。
比如，目前國家統(tǒng)計(jì)局以國際慣例（其實(shí)也是選擇性國際慣例）為由，把國內(nèi)居民的住房消費(fèi)算作投資，不僅造成國內(nèi)居民當(dāng)前的一塊消費(fèi)完全消融在投資中，統(tǒng)計(jì)報(bào)表上的居民消費(fèi)率連年下降；也使得近幾年的生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)連年快速上漲，卻難以傳導(dǎo)到最終的消費(fèi)品價(jià)格上來。事實(shí)上，前幾年國內(nèi)全部上游產(chǎn)品的價(jià)格上漲都傳導(dǎo)到快速上漲的住房價(jià)格上了，而沒有傳導(dǎo)到居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)上。由于居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)不能反映居民消費(fèi)價(jià)格變化的真實(shí)情況，政府職能部門也就難以對現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)生活做出正確判斷并進(jìn)行正確決策。舉例來講，現(xiàn)實(shí)中居民購買的不少消費(fèi)品價(jià)格在快速上漲，但政府的CPI指數(shù)卻一直在低位徘徊，直到2007年6月才出現(xiàn)轉(zhuǎn)向。
還有，如果按照國家統(tǒng)計(jì)局的分類，住房消費(fèi)是投資，那么在中國資本項(xiàng)目沒有完全開放的情況下，國外資本進(jìn)入國內(nèi)房地產(chǎn)市場應(yīng)受嚴(yán)格管制。就如目前QFII進(jìn)入國內(nèi)股市一樣，國外資本進(jìn)入國內(nèi)資本市場應(yīng)受諸如額度等方面的限制。然而從現(xiàn)實(shí)情況來看，國外資金早就長驅(qū)直入了。既然住房是投資，為什么相關(guān)政府職能部門對此不嚴(yán)格監(jiān)管與限制呢？為什么會允許這些國外資金炒作中國的房地產(chǎn)，推高國內(nèi)房地產(chǎn)市場的價(jià)格呢？
但從另一方面來看，無論是中央政府的“十一五”規(guī)劃，還是國家發(fā)改委的報(bào)告，以及最近幾年來房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的“國八條”、“國六條”，都是把當(dāng)前居民的住房購買看作居民消費(fèi)。在這些文件與報(bào)告看來，國內(nèi)近幾年經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與繁榮得益于國內(nèi)消費(fèi)品的升級換代。而住房需求又占消費(fèi)品升級的比重。既然居民的住房購買是消費(fèi)，那么政府要扭轉(zhuǎn)目前國內(nèi)居民消費(fèi)率過低的現(xiàn)象，就必須加快國內(nèi)居民住宅的建設(shè)，以此來滿足內(nèi)需擴(kuò)大的要求。
可以說，正是由于政府職能部門對居民住房購買的兩棲性認(rèn)識，導(dǎo)致了國內(nèi)房地產(chǎn)市場在一些重要問題上的混亂。比如，房地產(chǎn)開發(fā)商為了推高房價(jià)，就認(rèn)為住房作為投資品，其價(jià)格可以完全由市場供求決定，無需政府管制。這種觀念既為房地產(chǎn)開發(fā)商利用其市場壟斷性操縱房價(jià)提供了理由，也為一些人利用金融杠桿炒作房地產(chǎn)提供了借口。
按照上述理論，既然住房是投資品，那么國內(nèi)大多數(shù)民眾的住房消費(fèi)也就不是市場應(yīng)該解決的問題，而應(yīng)該通過政府的住房保障體系來解決。由于目前住房價(jià)格高企，大部分居民沒有支付能力進(jìn)入高房價(jià)市場，這就會導(dǎo)致我國近10年來的住房改革又回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路。
如果我們的社會或我們的制度、法律，不是把住房消費(fèi)作為房地產(chǎn)市場的第一要義，而是以住房的兩棲性來看待國內(nèi)房地產(chǎn)市場，那么這種認(rèn)識將會導(dǎo)致我們在房地產(chǎn)市場上的一系列重大誤解。不同的政府部門及某些既得利益集團(tuán)都會根據(jù)對房地產(chǎn)的這種兩棲性認(rèn)識做出它們所需要的不同理解，發(fā)布不同的信息，提出不同的要求，并制定各種有利于他們的政策，從中輕易獲利。
所以，充分認(rèn)識房地產(chǎn)市場的公共性乃是當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)當(dāng)對公民居住權(quán)的優(yōu)先性問題進(jìn)行深入反思，并在此基礎(chǔ)上達(dá)成社會共識，讓這種共識以政策和法律形式固化下來。唯此，才能解決房地產(chǎn)市場存在諸多的問題，形成房地產(chǎn)市場良性發(fā)展的局面。
二、房地產(chǎn)發(fā)展模式是房地產(chǎn)市場公共性的核心
我國房地產(chǎn)市場最早發(fā)端于廣東與深圳。由于廣東、深圳與香港的地緣、人緣關(guān)系，國內(nèi)最早的房地產(chǎn)市場發(fā)展走的是香港那種高地價(jià)、高房價(jià)及高福利房的發(fā)展之路[5].這種發(fā)展模式更有利于房地產(chǎn)開發(fā)商及地方政府，所以很快就在國內(nèi)遍地開花。遺憾的是，目前的房地產(chǎn)市場發(fā)展模式只復(fù)制了“香港模式”的高房價(jià)、高地價(jià)，并沒有學(xué)習(xí)高福利房，從而使其既無法建立在房地產(chǎn)消費(fèi)性的基礎(chǔ)上，也無法保護(hù)國內(nèi)絕大多數(shù)居民的基本居住權(quán)利。
其實(shí)，“香港模式”對于一個(gè)區(qū)域面積小、土地公有及土地十分稀缺、經(jīng)濟(jì)繁榮的小經(jīng)濟(jì)體來說，可能是一種無奈的選擇。在土地稀缺程度較高、土地為政府所有的條件下，如果房價(jià)過低，就不能顯示出當(dāng)?shù)赝恋氐南∪背潭?；但房價(jià)過高又必然把絕大多數(shù)中低收入的民眾完全排斥在市場之外，因?yàn)楫?dāng)?shù)卣荒芡ㄟ^特殊的住房保障體系來解決中低收入民眾的住房問題。比如，香港50%以上民眾通過公屋來保證居民基本居住條件，而新加坡的比例比香港還要高。
所以，當(dāng)國內(nèi)房地產(chǎn)市場出現(xiàn)問題時(shí)，或者當(dāng)國內(nèi)房地產(chǎn)市場價(jià)格過高讓絕大多數(shù)民眾沒有支付能力進(jìn)入市場時(shí)，房地產(chǎn)開發(fā)商和地方政府就傾向于把房價(jià)沖突歸結(jié)為住房保障體系的不健全。因此，對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控的目的，就是要穩(wěn)定房價(jià)，讓絕大多數(shù)民眾的住房問題不是進(jìn)入市場來解決，而是進(jìn)入住房保障體系來解決。這就是前幾年有關(guān)房地產(chǎn)市場的文件和政府官員一直強(qiáng)調(diào)房價(jià)不高的理由所在。
大國經(jīng)濟(jì)與島地經(jīng)濟(jì)是難以類比的。且不論“香港模式”存在的弊端，即使是一種發(fā)展較好的模式，也未必適合我國。從國情來看，我國的中低收入者占整個(gè)社會人口的70%以上。讓這70%人口進(jìn)入住房保障體系，需要十分龐大的財(cái)力。即使政府有這種財(cái)力，也只能讓住房體制改革回到以前福利分房的老路上，導(dǎo)致住房制度貨幣化改革的失敗。
那么目前國內(nèi)房地產(chǎn)市場價(jià)格上漲過快是住房保障體系不完善、不健全的問題嗎？我們認(rèn)為這是找錯(cuò)了原因。實(shí)際上，從目前北京、深圳、廣州及上海等地的房地產(chǎn)市場來看，一方面房價(jià)快速上漲，另一方面各地又有大量的樓盤空置沒有出售。這說明，目前國內(nèi)一些地方的房價(jià)快速上漲，完全是房地產(chǎn)開發(fā)商、房地產(chǎn)炒作者惡意炒作的結(jié)果，與住房保障體系不完善關(guān)聯(lián)不大。
從2006年“國六條”及24號文件來看，目前盛行的房地產(chǎn)“香港模式”將發(fā)生重大的變化。這些文件強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)發(fā)展?jié)M足當(dāng)?shù)鼐用褡宰⌒枨蟮闹械蛢r(jià)位、中小套型的普通商品住房，強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)市場是一個(gè)民生的市場。如果這些房地產(chǎn)政策能夠落實(shí)，如果市場生產(chǎn)的產(chǎn)品是絕大多數(shù)人都有支付能力的產(chǎn)品，如果我們的市場是絕大多數(shù)人都能進(jìn)入的市場，那么不僅政府的基本宗旨（即生產(chǎn)更多絕大多數(shù)民眾有支付能力的住房）能得到體現(xiàn)，也能保證國內(nèi)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展。
比如，美國的住房發(fā)展模式就是一個(gè)“大市場、小政府”的二元二級市場住房體系[3-2].所謂“大市場”就是美國家庭住房的95%以上是通過住房市場來解決。目前美國一億多個(gè)家庭中，有7 100萬個(gè)家庭通過市場擁有住房，30%左右的家庭通過市場租房來解決。政府只限于幫助那些無能力支付私人房租的低收入家庭和老年人解決住房問題。政府資助的公共住宅或廉租屋家庭大約在130萬戶，占美國全部家庭的不到2%.加拿大的情況也是如此，政府資助的廉租房家庭不超過5%.
所以，我國住房保障體系的對象只應(yīng)是喪失生活能力的低收入家庭、老年人等少數(shù)困難人群。至于絕大多數(shù)居民的住房問題，只能在政府幫助下通過市場途徑來解決。比如，實(shí)行對不同收入層次的居民采取不同的住房貨幣化補(bǔ)貼、降低住房貸款利率、減免購房稅收等措施，而要做到這一點(diǎn)就必須把目前過高的房價(jià)降下來。
這也就是說，我國的住房保障體系應(yīng)該是一個(gè)多層次的體系。第一層級不足10%的極低收入的家庭、老年人等由政府提供廉租房或公房，通過這種方式來保證最弱勢民眾的居住權(quán)。第二層級20%—80%的中低收入民眾，在政府住房貨幣化補(bǔ)助、優(yōu)惠利率、優(yōu)惠稅收等優(yōu)惠條件下通過住房市場來解決。并且在這一層級中，不同收入民考試，大網(wǎng)站收集眾所獲得的優(yōu)惠條件也不一樣。要做到這一點(diǎn)，政府就得用法律手段保證國內(nèi)住房市場生產(chǎn)出民眾有支付能力的住房。并在此基礎(chǔ)上，把第一、二層次的房地產(chǎn)市場定義為完全的消費(fèi)品市場。第三層級是20%以上中高收入者，他們的住房則完全由市場決定，不納入住房保障體系。
但是，這里同樣有一個(gè)問題必須明確。盡管“國六條”強(qiáng)調(diào)了房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)的調(diào)整，強(qiáng)調(diào)了生產(chǎn)滿足絕大多數(shù)居民需求的住房產(chǎn)品，但是如果占70%的90平方米以下的住房仍不能被清晰地界定為消費(fèi)品，那么投資者同樣可以對這種主流住房產(chǎn)品進(jìn)行投資。這同樣會推高房價(jià)，并會導(dǎo)致絕大多數(shù)無支付能力的居民進(jìn)入高價(jià)的房地產(chǎn)市場。
也就是說，不同的房地產(chǎn)發(fā)展模式?jīng)Q定了對公民居住權(quán)的保護(hù)程度，而房地產(chǎn)發(fā)展模式的公共性，不僅體現(xiàn)其關(guān)系到每一位公民的切身利益與基本權(quán)利，也體現(xiàn)在這種發(fā)展模式是否以房地產(chǎn)的公共性為基礎(chǔ)，是否通過公共決策的方式來確立。如果房地產(chǎn)市場不能夠保證每一位公民的基本居住權(quán)，那么這個(gè)房地產(chǎn)市場的發(fā)展必然與其公共性相悖。正是在這個(gè)意義上，房地產(chǎn)發(fā)展模式是房地產(chǎn)市場公共性的核心。
三、房地產(chǎn)的利益失衡是公共利益失衡
市場經(jīng)濟(jì)存在的理由就在于這個(gè)經(jīng)濟(jì)體制能夠通過有效的激勵與約束機(jī)制來達(dá)到基本的利益均衡，就在于市場能夠通過價(jià)格機(jī)制約束個(gè)人的無限需求。所謂利益均衡，就是在市場中，無論何時(shí)何地，只要出現(xiàn)利益失衡，有效的價(jià)格機(jī)制就能夠把資源從一個(gè)地方轉(zhuǎn)移到另一個(gè)地方，從一個(gè)行業(yè)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)行業(yè)。比如，在市場經(jīng)濟(jì)中，盡管各種要素的價(jià)格表現(xiàn)形式不一樣（勞動力為工資、土地為地租、資金為利息、企業(yè)為利潤），但在有效的市場體系中，這些要素價(jià)格都是趨向平均的，即這些要素的投資回報(bào)率是趨向平均的，否則，就會通過要素的代替或要素的轉(zhuǎn)移來改變這種不均衡的價(jià)格水平。
然而，目前國內(nèi)房地產(chǎn)市場的問題就是存在嚴(yán)重的利益失衡。房地產(chǎn)業(yè)的高利潤使得各行各業(yè)的企業(yè)都涌入其中，導(dǎo)致國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“逆選擇”，即高科技產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)等向房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；并且由于利潤嚴(yán)重不平衡，使得整個(gè)社會的財(cái)富在短期內(nèi)向房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。
那么，房地產(chǎn)市場嚴(yán)重的利益失衡，為什么不能通過有效的市場價(jià)格機(jī)制來調(diào)整、通過市場供求關(guān)系來調(diào)整呢？即使市場機(jī)制失效，為什么不可以通過政府手段來調(diào)整這種失衡的利益關(guān)系呢？其實(shí)，目前房地產(chǎn)利益關(guān)系的失衡，其根源就在于市場忽視了房地產(chǎn)的公共性，并由此導(dǎo)致一系列相關(guān)市場制度的不完善，使得既得利益集團(tuán)通過制度制定，把對整個(gè)社會利益的掠奪制度化。
比如，2003年央行推出的121號文件本來是對房地產(chǎn)市場金融規(guī)范的一個(gè)有效文件，卻因?yàn)樵獾綇?qiáng)大反對而無法實(shí)施，并被一個(gè)完全有利于房地產(chǎn)開發(fā)商及地方政府利益、忽視房地產(chǎn)公共性的18號文件所取代。幾年來的事實(shí)已經(jīng)表明，如果當(dāng)時(shí)不是用18號文件來取代121號文件，國內(nèi)的房地產(chǎn)市場也不會發(fā)展到今天這般混亂地步。因此，2007年央行關(guān)于銀行信貸管理的359號文件，不僅全面肯定了121號文件的內(nèi)容，而且對房地產(chǎn)出現(xiàn)的新情況作了新規(guī)定。
又如，政府為了GDP增長，傾向于扭曲生產(chǎn)要素的價(jià)格，嚴(yán)重壓低利率，一定程度上使得有權(quán)者或接近權(quán)力者能夠輕易獲得銀行資金炒作房地產(chǎn)，使得各地房地產(chǎn)泡沫增大。這些不合理的政策還包括戶口管制，限制農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，城市規(guī)劃管制，等等，這都在一定程度上導(dǎo)致了房價(jià)高企，從而對購房消費(fèi)者產(chǎn)生不利影響。
所以，目前國內(nèi)房地產(chǎn)市場存在的嚴(yán)重的利益不均衡已經(jīng)不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題了，也不僅僅是市場的供求關(guān)系問題了，它早已在一定程度上轉(zhuǎn)化為嚴(yán)重的社會問題，并嚴(yán)重?fù)p害著社會絕大多數(shù)人的利益。而房地產(chǎn)市場的利益失衡，其根源就在于忽視了房地產(chǎn)市場的公共性，從而使房地產(chǎn)市場的許多制度規(guī)則不是建立在公共性基礎(chǔ)上，反而成為少數(shù)利益集團(tuán)制度化掠奪絕大多數(shù)民眾利益的工具。
四、高房價(jià)是一種公共利益轉(zhuǎn)移機(jī)制
房地產(chǎn)市場的利益失衡主要表現(xiàn)是高房價(jià)。在一個(gè)發(fā)達(dá)的市場中，某種商品的價(jià)格高低從來就不是問題。在市場中，既然已經(jīng)出價(jià)，市場總是有買者賣者根據(jù)不同的價(jià)格進(jìn)行交易。但是，目前中國房地產(chǎn)的情況則不是這樣。一方面，房地產(chǎn)市場的公共性是房地產(chǎn)市場發(fā)展的前提，因此房地產(chǎn)的市場價(jià)格只能是其中的一部分；另一方面，房地產(chǎn)作為一種特殊的異質(zhì)性商品，開發(fā)商可以利用全民所有的資源性對其進(jìn)行壟斷性定價(jià)，并試圖以合法方式讓社會財(cái)富快速向少數(shù)人聚集。這樣，高房價(jià)就成了少數(shù)人轉(zhuǎn)移公共利益的一種工具。
首先，目前國內(nèi)的高房價(jià)是政府政策的誤導(dǎo)結(jié)果。因?yàn)樵谡磥?，房地產(chǎn)的宏觀調(diào)控就是穩(wěn)定房價(jià)，就是讓房價(jià)不往下跌。也就是說，政府希望以直接的方式來保證房價(jià)上漲與下落。但是，在任何一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)中，價(jià)格問題都是市場行為，政府能夠做的只是通過調(diào)控市場供求關(guān)系，讓市場價(jià)格達(dá)到均衡水平。直接調(diào)控價(jià)格本身不僅有悖市場法則，也不是政府宏觀調(diào)控要做的事情。如果讓國內(nèi)房地產(chǎn)市場的價(jià)格處于高位運(yùn)行，那么這實(shí)際上是向房地產(chǎn)市場發(fā)出了一個(gè)明確的信號，即既有的房地產(chǎn)市場形勢、市場秩序與規(guī)則、房地產(chǎn)市場利益關(guān)系、運(yùn)作方式，等等，都得維持，都得以現(xiàn)行的市場價(jià)格來保持房地產(chǎn)業(yè)的支柱性地位。
也正是在這樣一種政府觀念或政策引導(dǎo)下，國內(nèi)房地產(chǎn)市場早些年的宏觀調(diào)控效果并不理想。房地產(chǎn)投資依然飛速增長、房價(jià)快速上漲，民眾與房地產(chǎn)商的對立情緒也越來越嚴(yán)重。當(dāng)然，房地產(chǎn)開發(fā)商可以鶯歌燕舞，地方政府可以業(yè)績高照，銀行利潤可以在短期內(nèi)上升到歷史水平，但國內(nèi)絕大多數(shù)民眾離房地產(chǎn)市場則越來越遠(yuǎn)。一個(gè)由于政策原因使得絕大多數(shù)人都不能進(jìn)入的市場，不僅是一個(gè)低效率的市場，也會導(dǎo)致社會的公平性蕩然無存。因?yàn)?，這個(gè)市場的資源不能夠在市場法則支配下自由流動，而一個(gè)低效率的市場的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)無所不在、無時(shí)不有。
其次，房價(jià)的高位運(yùn)行必然會導(dǎo)致整個(gè)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逆選擇、傳統(tǒng)的粗放型增長方式難以轉(zhuǎn)變、各城市競爭力嚴(yán)重削弱。因?yàn)?，房價(jià)高企不僅增加了企業(yè)的運(yùn)營成本，也增加了城市居民的生活成本。對于企業(yè)來說，成本增加導(dǎo)致新的企業(yè)難以進(jìn)入，原有的企業(yè)也只能紛紛退出。例如，20世紀(jì)80年代，香港的制造業(yè)、中小企業(yè)紛紛退出香港遷往內(nèi)地，近年來，上海沿海一線的企業(yè)也紛紛遷入內(nèi)地，這在一定程度上也是房價(jià)高企弱化城市競爭力的結(jié)果。對于城市居民來說，房價(jià)過高使其生活成本急劇上升，并使新的勞動力人口無法源源不斷流入城市。特別是當(dāng)一個(gè)城市房價(jià)高得讓居民無法承受時(shí)，那些潛力較高、競爭力較好的勞動力人口更是會流出該城市，從而導(dǎo)致該城市競爭力嚴(yán)重下降。
再次，房價(jià)高企必然進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府經(jīng)營城市的不當(dāng)觀念。近幾年來，我國打造城市競爭力一直陷于誤區(qū)，即不少官員一談到城市競爭力就是如何來經(jīng)營城市。其實(shí)，對一個(gè)城市來說，政府的職責(zé)無非是通過政府權(quán)力來保護(hù)企業(yè)與民眾的產(chǎn)權(quán)，保護(hù)合約的有效履行，保證民眾的財(cái)富不受到侵犯與掠奪，并以此來為企業(yè)創(chuàng)造好的經(jīng)營環(huán)境，為城市居民提供便利的生活條件。
如果地方政府經(jīng)營城市，那么政府的行為就與其職責(zé)根本上背離。因?yàn)?，如果政府要?jīng)營城市，那么政府就得運(yùn)用權(quán)力來與企業(yè)、民眾爭奪資源。一旦政府的權(quán)力陷入市場運(yùn)作中，并且這種權(quán)力監(jiān)管不嚴(yán)，那么政府就必然傾向于利用其掌握的權(quán)力與民爭利。既然政府的行為如此，那么在企業(yè)與企業(yè)之間、企業(yè)與民眾之間、民眾與民眾之間的利益關(guān)系就會背離市場法則而改變，并通過非市場的方式進(jìn)行調(diào)節(jié)。
特別是當(dāng)這種經(jīng)營城市的行為轉(zhuǎn)化為一種企業(yè)行為時(shí)，城市急劇擴(kuò)張，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的逐利行為就難以遏制。這不僅惡化了整個(gè)企業(yè)經(jīng)營的環(huán)境，也惡化了城市居民的生存條件。事實(shí)上，目前不少地方政府與企業(yè)經(jīng)營城市導(dǎo)致的惡果早已觸目驚心。
可以說，近幾年來，在這種錯(cuò)誤觀念的引導(dǎo)下，國內(nèi)許多城市看上去經(jīng)營得有聲有色：城市GDP迅速增長、城市建筑林立、城市財(cái)政收入迅速膨脹、城市規(guī)模也快速擴(kuò)張。但是這些成績多以國有土地為其政策背景，并借助于對農(nóng)民和城市居民的利益掠奪而建立起來的?？梢哉f，正是由于地方政府這種對城市的經(jīng)營行為，使得中國在極短的時(shí)期內(nèi)，社會財(cái)富向少數(shù)人、少數(shù)企業(yè)聚集，導(dǎo)致了社會財(cái)富分配的嚴(yán)重不公，不少城市與村鎮(zhèn)的社會矛盾也由此而不斷激化。
房價(jià)高企不僅導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，也擴(kuò)大了民眾之間的財(cái)富差距。對于各地區(qū)來說，房價(jià)高企使得越是發(fā)達(dá)的地區(qū)越容易把全國的資金與財(cái)富聚集過來；越是不發(fā)達(dá)的地方，地方的資金與財(cái)富越是傾向于流向發(fā)達(dá)的地方。從這幾年中國各地區(qū)發(fā)展的情況來看，隨著沿海一些地方的房價(jià)快速上漲，全國的信貸資金與財(cái)富考試，大網(wǎng)站收集迅速地向沿海地區(qū)集中?？梢哉f，盡管中央政府一直要平衡各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，比如實(shí)施西部大開發(fā)、中部崛起等戰(zhàn)略，但是實(shí)際上這幾年在沿海地區(qū)，特別是那些高房價(jià)的地區(qū)與城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻越來越快。而這種經(jīng)濟(jì)的快速增長是以犧牲內(nèi)陸省份利益為代價(jià)的，是完全非平衡的，是與中央經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略背道而馳的。這種經(jīng)濟(jì)增長在高房價(jià)下所帶來的矛盾與風(fēng)險(xiǎn)必然會越來越大。
這次房價(jià)飆升的獲利者，除了房地產(chǎn)開發(fā)商，還有與這次房地產(chǎn)發(fā)展關(guān)系密切的掌握權(quán)力和接近權(quán)力的人。而這次房價(jià)飆升利益受損的兩類人，一是廣大的農(nóng)民；二是城市廣大的中低收入者。農(nóng)民可以說是這次房價(jià)飆升的受害者。因?yàn)?，在“造城運(yùn)動”中，盡管有些農(nóng)民通過土地出讓得到一定的補(bǔ)償，但是這種補(bǔ)償與政府土地出讓所獲得的收益相比是九牛一毛。更為嚴(yán)重的是，房價(jià)飆升不僅阻礙了廣大農(nóng)民進(jìn)入城市的機(jī)會，也阻礙了農(nóng)民收入水平的提高?？梢哉f，盡管中央政府有意通過提高城市化率來改善農(nóng)民生活現(xiàn)狀，但是房價(jià)過高從客觀上阻礙了農(nóng)民進(jìn)入城市的機(jī)會，而且也可能使城市化率提高成為一句空話。由于農(nóng)民進(jìn)入城市的機(jī)會減少，農(nóng)民提高收入的機(jī)會也就下降。由此而引起的一系列問題會比這里的分析要嚴(yán)重得多。
對于城市的絕大多數(shù)中低收入民眾來說，房價(jià)飆升不僅使他們遠(yuǎn)離房地產(chǎn)市場，其生存權(quán)可能面臨各種剝奪，并且增加了他們的日常生活壓力，包括居民消費(fèi)的擠壓，以及社會財(cái)富分配不公越來越嚴(yán)重。試想，如果城市居民只能窮其一生甚至幾代人的財(cái)富來購買一套高價(jià)住房，那么他們的生存壓力有多大，社會財(cái)富的分配不公程度有多大！