在由市、縣人民政府土地管理部門行使國家土地所有權(quán)的收益權(quán)和處分權(quán)(如出讓、租賃、劃撥)時，其應依法報有審批權(quán)的人民政府審批。此時，對外擔任國有土地所有者代表的，仍然是市、縣人民政府土地管理部門。因為從法律關系上看，市、縣人民政府土地管理部門代表國家是以本機關的名義直接與用地者發(fā)生法律上的權(quán)利、義務關系，如簽定出讓合同。明確其具有國有土地所有者代表的身份，才能使其與用地者的法律關系明確、具體，發(fā)生爭議糾紛時也便于確定責任。當市、縣人民政府土地管理部門未經(jīng)依法審批而行使國有土地的收益權(quán)及處分權(quán)時，依《土地管理法》第78條的規(guī)定，認定其行為無效，并依法處理相關的法律后果。
國有土地使用權(quán)作價出資或入股，依現(xiàn)行法規(guī)定，不由人民政府土地管理部門直接作為國有股份代表行使所有權(quán)，而是由土地管理部門與國有股權(quán)的持股單位簽定委托持股合同，由國有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持股。在此，實際存在委托與轉(zhuǎn)委托關系。地方土地管理部門本來是受國務院委托擔任國有土地所有者代表，由于國有土地使用權(quán)在作價出資或入股后已經(jīng)轉(zhuǎn)換為股權(quán)或者其他形式的投資者權(quán)益，它們又將這些權(quán)利委托給國有股權(quán)持股單位，最終由國有股權(quán)持股單位與接受投資的企業(yè)發(fā)生法律關系。因此，從外部法律關系來講，國有股權(quán)持股單位成為國有土地所有者代表。
三、國家土地所有權(quán)的行使與內(nèi)容
國家土地所有權(quán)的行使及其權(quán)利內(nèi)容包括以下方面：
(一)國有土地所有者代表依法將國家土地所有權(quán)的部分權(quán)能讓與土地使用者。國家對土地依法享有收益權(quán)，并保有最終處分權(quán)。
國家土地所有權(quán)的行使有以下特點：
第一，國家土地所有權(quán)主體不能親自行使所有權(quán)，而只能由其授權(quán)的代表代為行使所有權(quán)。這一點明顯區(qū)別于集體土地所有權(quán);集體土地所有權(quán)主體完全可以親自行使所有權(quán)的權(quán)能。
第二，國家土地所有權(quán)主體代表不能親自行使土地所有權(quán)的占有、使用權(quán)能(即使行使占有、使用權(quán)能，其身份也非所有者代表，而為劃撥國有土地使用權(quán)人)。因此，國家土地所有權(quán)主體代表必定將土地所有權(quán)的部分權(quán)能讓與符合法律規(guī)定的用地者。據(jù)此，國家享有實現(xiàn)所有權(quán)經(jīng)濟功能的收益權(quán)。與此相對照，集體土地所有權(quán)主體本身及主體代表可以親自行使土地所有權(quán)的全部四項權(quán)能。
第三，國有土地所有者代表對土地保有最終的處分權(quán)。這是國家土地所有權(quán)的一個十分重要的特征。這種最終處分權(quán)的一個突出表現(xiàn)，就是國家可以依法收回已經(jīng)劃撥或者出讓的國有土地使用權(quán)，并可以將收回的土地的使用權(quán)再次劃撥或者出讓。
(二)國有土地所有者代表可依法通過出讓(含以出讓金出資或入股)、出租和劃撥等方式將國有土地使用權(quán)讓與土地使用者。國有土地所有者代表應遵守其與土地使用者訂立的土地出讓或租賃合同，履行合同義務。國有土地所有者代表可依法收回國有土地使用權(quán)。
國有土地所有者代表行使國家土地所有權(quán)的具體方式。根據(jù)已有的法規(guī)和實踐，目前主要有三種：出讓、出租和劃撥。其中，出讓、出租屬于使用權(quán)的有償讓與，一般采取合同形式。劃撥屬于使用權(quán)的無償授予，一般采用行政文件的形式。在前一種情況下，國有土地所有者代表與土地使用權(quán)人之間構(gòu)成平等主體關系，故要求國有土地所有者代表注意信守合同;在后一種情況下，國有土地所有者代表與土地使用權(quán)人之間構(gòu)成非平等主體關系，國有土地所有者代表可以按照正當行政程序隨時收回土地使用權(quán)。
(三)縣級以上地方人民政府及其職能部門對國有土地行使處分權(quán)的權(quán)限劃分按《土地管理法》第44條的規(guī)定確定。不具審批權(quán)限或超越審批權(quán)限處分國有土地，其處分行為無效。
因為《土地管理法》實施用途管制后，各級政府決定土地命運的權(quán)力集中體現(xiàn)在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、具體項目用地審批、征地審批和土地利用規(guī)劃審批上。征地審批因涉及集體土地，并非國家直接行使土地所有權(quán)，而是行使國家對經(jīng)濟資源進行規(guī)劃利用的宏觀管理職能。故農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和具體項目用地審批權(quán)限實際上已成為劃分各級人民政府土地處分權(quán)的標尺。
(四)縣級以上地方人民政府及其職能部門對國有土地行使收益權(quán)應依法向上級人民政府及其職能部門上繳土地收益。國有土地收益中的新增建設用地的土地有償使用費，30%上繳國家中央財政，70%留給有關地方人民政府。
不同層次的國有土地所有者代表行使土地所有權(quán)，在收益方面的相互關系為：原則上應當層層上交中央，但可以根據(jù)法律規(guī)定或者中央政府的決定，將一部分土地收益留給地方。地方的上下級之間，也可以照此辦理。
第三節(jié)集體土地所有權(quán)
一、集體土地所有權(quán)的客體
集體土地所有權(quán)的客體包括以下內(nèi)容：
(一)農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，有下列情形之一且不屬于《土地管理法實施條例》第2條規(guī)定范圍的，確定為農(nóng)民集體所有：
1、土地改革時分給農(nóng)民并頒發(fā)了土地的所有權(quán)證，現(xiàn)在仍由村或鄉(xiāng)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織或其成員使用的;
2、根據(jù)1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(簡稱“《六十條》”)的規(guī)定，已確定為集體所有的耕地、自留地、自留山、宅基地、山林、水面和草原等;
國有土地使用權(quán)作價出資或入股，依現(xiàn)行法規(guī)定，不由人民政府土地管理部門直接作為國有股份代表行使所有權(quán)，而是由土地管理部門與國有股權(quán)的持股單位簽定委托持股合同，由國有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持股。在此，實際存在委托與轉(zhuǎn)委托關系。地方土地管理部門本來是受國務院委托擔任國有土地所有者代表，由于國有土地使用權(quán)在作價出資或入股后已經(jīng)轉(zhuǎn)換為股權(quán)或者其他形式的投資者權(quán)益，它們又將這些權(quán)利委托給國有股權(quán)持股單位，最終由國有股權(quán)持股單位與接受投資的企業(yè)發(fā)生法律關系。因此，從外部法律關系來講，國有股權(quán)持股單位成為國有土地所有者代表。
三、國家土地所有權(quán)的行使與內(nèi)容
國家土地所有權(quán)的行使及其權(quán)利內(nèi)容包括以下方面：
(一)國有土地所有者代表依法將國家土地所有權(quán)的部分權(quán)能讓與土地使用者。國家對土地依法享有收益權(quán)，并保有最終處分權(quán)。
國家土地所有權(quán)的行使有以下特點：
第一，國家土地所有權(quán)主體不能親自行使所有權(quán)，而只能由其授權(quán)的代表代為行使所有權(quán)。這一點明顯區(qū)別于集體土地所有權(quán);集體土地所有權(quán)主體完全可以親自行使所有權(quán)的權(quán)能。
第二，國家土地所有權(quán)主體代表不能親自行使土地所有權(quán)的占有、使用權(quán)能(即使行使占有、使用權(quán)能，其身份也非所有者代表，而為劃撥國有土地使用權(quán)人)。因此，國家土地所有權(quán)主體代表必定將土地所有權(quán)的部分權(quán)能讓與符合法律規(guī)定的用地者。據(jù)此，國家享有實現(xiàn)所有權(quán)經(jīng)濟功能的收益權(quán)。與此相對照，集體土地所有權(quán)主體本身及主體代表可以親自行使土地所有權(quán)的全部四項權(quán)能。
第三，國有土地所有者代表對土地保有最終的處分權(quán)。這是國家土地所有權(quán)的一個十分重要的特征。這種最終處分權(quán)的一個突出表現(xiàn)，就是國家可以依法收回已經(jīng)劃撥或者出讓的國有土地使用權(quán)，并可以將收回的土地的使用權(quán)再次劃撥或者出讓。
(二)國有土地所有者代表可依法通過出讓(含以出讓金出資或入股)、出租和劃撥等方式將國有土地使用權(quán)讓與土地使用者。國有土地所有者代表應遵守其與土地使用者訂立的土地出讓或租賃合同，履行合同義務。國有土地所有者代表可依法收回國有土地使用權(quán)。
國有土地所有者代表行使國家土地所有權(quán)的具體方式。根據(jù)已有的法規(guī)和實踐，目前主要有三種：出讓、出租和劃撥。其中，出讓、出租屬于使用權(quán)的有償讓與，一般采取合同形式。劃撥屬于使用權(quán)的無償授予，一般采用行政文件的形式。在前一種情況下，國有土地所有者代表與土地使用權(quán)人之間構(gòu)成平等主體關系，故要求國有土地所有者代表注意信守合同;在后一種情況下，國有土地所有者代表與土地使用權(quán)人之間構(gòu)成非平等主體關系，國有土地所有者代表可以按照正當行政程序隨時收回土地使用權(quán)。
(三)縣級以上地方人民政府及其職能部門對國有土地行使處分權(quán)的權(quán)限劃分按《土地管理法》第44條的規(guī)定確定。不具審批權(quán)限或超越審批權(quán)限處分國有土地，其處分行為無效。
因為《土地管理法》實施用途管制后，各級政府決定土地命運的權(quán)力集中體現(xiàn)在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、具體項目用地審批、征地審批和土地利用規(guī)劃審批上。征地審批因涉及集體土地，并非國家直接行使土地所有權(quán)，而是行使國家對經(jīng)濟資源進行規(guī)劃利用的宏觀管理職能。故農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和具體項目用地審批權(quán)限實際上已成為劃分各級人民政府土地處分權(quán)的標尺。
(四)縣級以上地方人民政府及其職能部門對國有土地行使收益權(quán)應依法向上級人民政府及其職能部門上繳土地收益。國有土地收益中的新增建設用地的土地有償使用費，30%上繳國家中央財政，70%留給有關地方人民政府。
不同層次的國有土地所有者代表行使土地所有權(quán)，在收益方面的相互關系為：原則上應當層層上交中央，但可以根據(jù)法律規(guī)定或者中央政府的決定，將一部分土地收益留給地方。地方的上下級之間，也可以照此辦理。
第三節(jié)集體土地所有權(quán)
一、集體土地所有權(quán)的客體
集體土地所有權(quán)的客體包括以下內(nèi)容：
(一)農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，有下列情形之一且不屬于《土地管理法實施條例》第2條規(guī)定范圍的，確定為農(nóng)民集體所有：
1、土地改革時分給農(nóng)民并頒發(fā)了土地的所有權(quán)證，現(xiàn)在仍由村或鄉(xiāng)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織或其成員使用的;
2、根據(jù)1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(簡稱“《六十條》”)的規(guī)定，已確定為集體所有的耕地、自留地、自留山、宅基地、山林、水面和草原等;