在由市、縣人民政府土地管理部門行使國(guó)家土地所有權(quán)的收益權(quán)和處分權(quán)(如出讓、租賃、劃撥)時(shí)，其應(yīng)依法報(bào)有審批權(quán)的人民政府審批。此時(shí)，對(duì)外擔(dān)任國(guó)有土地所有者代表的，仍然是市、縣人民政府土地管理部門。因?yàn)閺姆申P(guān)系上看，市、縣人民政府土地管理部門代表國(guó)家是以本機(jī)關(guān)的名義直接與用地者發(fā)生法律上的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，如簽定出讓合同。明確其具有國(guó)有土地所有者代表的身份，才能使其與用地者的法律關(guān)系明確、具體，發(fā)生爭(zhēng)議糾紛時(shí)也便于確定責(zé)任。當(dāng)市、縣人民政府土地管理部門未經(jīng)依法審批而行使國(guó)有土地的收益權(quán)及處分權(quán)時(shí)，依《土地管理法》第78條的規(guī)定，認(rèn)定其行為無效，并依法處理相關(guān)的法律后果。
國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或入股，依現(xiàn)行法規(guī)定，不由人民政府土地管理部門直接作為國(guó)有股份代表行使所有權(quán)，而是由土地管理部門與國(guó)有股權(quán)的持股單位簽定委托持股合同，由國(guó)有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持股。在此，實(shí)際存在委托與轉(zhuǎn)委托關(guān)系。地方土地管理部門本來是受國(guó)務(wù)院委托擔(dān)任國(guó)有土地所有者代表，由于國(guó)有土地使用權(quán)在作價(jià)出資或入股后已經(jīng)轉(zhuǎn)換為股權(quán)或者其他形式的投資者權(quán)益，它們又將這些權(quán)利委托給國(guó)有股權(quán)持股單位，最終由國(guó)有股權(quán)持股單位與接受投資的企業(yè)發(fā)生法律關(guān)系。因此，從外部法律關(guān)系來講，國(guó)有股權(quán)持股單位成為國(guó)有土地所有者代表。
三、國(guó)家土地所有權(quán)的行使與內(nèi)容
國(guó)家土地所有權(quán)的行使及其權(quán)利內(nèi)容包括以下方面：
(一)國(guó)有土地所有者代表依法將國(guó)家土地所有權(quán)的部分權(quán)能讓與土地使用者。國(guó)家對(duì)土地依法享有收益權(quán)，并保有最終處分權(quán)。
國(guó)家土地所有權(quán)的行使有以下特點(diǎn)：
第一，國(guó)家土地所有權(quán)主體不能親自行使所有權(quán)，而只能由其授權(quán)的代表代為行使所有權(quán)。這一點(diǎn)明顯區(qū)別于集體土地所有權(quán);集體土地所有權(quán)主體完全可以親自行使所有權(quán)的權(quán)能。
第二，國(guó)家土地所有權(quán)主體代表不能親自行使土地所有權(quán)的占有、使用權(quán)能(即使行使占有、使用權(quán)能，其身份也非所有者代表，而為劃撥國(guó)有土地使用權(quán)人)。因此，國(guó)家土地所有權(quán)主體代表必定將土地所有權(quán)的部分權(quán)能讓與符合法律規(guī)定的用地者。據(jù)此，國(guó)家享有實(shí)現(xiàn)所有權(quán)經(jīng)濟(jì)功能的收益權(quán)。與此相對(duì)照，集體土地所有權(quán)主體本身及主體代表可以親自行使土地所有權(quán)的全部四項(xiàng)權(quán)能。
第三，國(guó)有土地所有者代表對(duì)土地保有最終的處分權(quán)。這是國(guó)家土地所有權(quán)的一個(gè)十分重要的特征。這種最終處分權(quán)的一個(gè)突出表現(xiàn)，就是國(guó)家可以依法收回已經(jīng)劃撥或者出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，并可以將收回的土地的使用權(quán)再次劃撥或者出讓。
(二)國(guó)有土地所有者代表可依法通過出讓(含以出讓金出資或入股)、出租和劃撥等方式將國(guó)有土地使用權(quán)讓與土地使用者。國(guó)有土地所有者代表應(yīng)遵守其與土地使用者訂立的土地出讓或租賃合同，履行合同義務(wù)。國(guó)有土地所有者代表可依法收回國(guó)有土地使用權(quán)。
國(guó)有土地所有者代表行使國(guó)家土地所有權(quán)的具體方式。根據(jù)已有的法規(guī)和實(shí)踐，目前主要有三種：出讓、出租和劃撥。其中，出讓、出租屬于使用權(quán)的有償讓與，一般采取合同形式。劃撥屬于使用權(quán)的無償授予，一般采用行政文件的形式。在前一種情況下，國(guó)有土地所有者代表與土地使用權(quán)人之間構(gòu)成平等主體關(guān)系，故要求國(guó)有土地所有者代表注意信守合同;在后一種情況下，國(guó)有土地所有者代表與土地使用權(quán)人之間構(gòu)成非平等主體關(guān)系，國(guó)有土地所有者代表可以按照正當(dāng)行政程序隨時(shí)收回土地使用權(quán)。
(三)縣級(jí)以上地方人民政府及其職能部門對(duì)國(guó)有土地行使處分權(quán)的權(quán)限劃分按《土地管理法》第44條的規(guī)定確定。不具審批權(quán)限或超越審批權(quán)限處分國(guó)有土地，其處分行為無效。
因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā穼?shí)施用途管制后，各級(jí)政府決定土地命運(yùn)的權(quán)力集中體現(xiàn)在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、具體項(xiàng)目用地審批、征地審批和土地利用規(guī)劃審批上。征地審批因涉及集體土地，并非國(guó)家直接行使土地所有權(quán)，而是行使國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行規(guī)劃利用的宏觀管理職能。故農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和具體項(xiàng)目用地審批權(quán)限實(shí)際上已成為劃分各級(jí)人民政府土地處分權(quán)的標(biāo)尺。
(四)縣級(jí)以上地方人民政府及其職能部門對(duì)國(guó)有土地行使收益權(quán)應(yīng)依法向上級(jí)人民政府及其職能部門上繳土地收益。國(guó)有土地收益中的新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，30%上繳國(guó)家中央財(cái)政，70%留給有關(guān)地方人民政府。
不同層次的國(guó)有土地所有者代表行使土地所有權(quán)，在收益方面的相互關(guān)系為：原則上應(yīng)當(dāng)層層上交中央，但可以根據(jù)法律規(guī)定或者中央政府的決定，將一部分土地收益留給地方。地方的上下級(jí)之間，也可以照此辦理。
第三節(jié)集體土地所有權(quán)
一、集體土地所有權(quán)的客體
集體土地所有權(quán)的客體包括以下內(nèi)容：
(一)農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，有下列情形之一且不屬于《土地管理法實(shí)施條例》第2條規(guī)定范圍的，確定為農(nóng)民集體所有：
1、土地改革時(shí)分給農(nóng)民并頒發(fā)了土地的所有權(quán)證，現(xiàn)在仍由村或鄉(xiāng)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或其成員使用的;
2、根據(jù)1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(簡(jiǎn)稱“《六十條》”)的規(guī)定，已確定為集體所有的耕地、自留地、自留山、宅基地、山林、水面和草原等;
國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或入股，依現(xiàn)行法規(guī)定，不由人民政府土地管理部門直接作為國(guó)有股份代表行使所有權(quán)，而是由土地管理部門與國(guó)有股權(quán)的持股單位簽定委托持股合同，由國(guó)有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持股。在此，實(shí)際存在委托與轉(zhuǎn)委托關(guān)系。地方土地管理部門本來是受國(guó)務(wù)院委托擔(dān)任國(guó)有土地所有者代表，由于國(guó)有土地使用權(quán)在作價(jià)出資或入股后已經(jīng)轉(zhuǎn)換為股權(quán)或者其他形式的投資者權(quán)益，它們又將這些權(quán)利委托給國(guó)有股權(quán)持股單位，最終由國(guó)有股權(quán)持股單位與接受投資的企業(yè)發(fā)生法律關(guān)系。因此，從外部法律關(guān)系來講，國(guó)有股權(quán)持股單位成為國(guó)有土地所有者代表。
三、國(guó)家土地所有權(quán)的行使與內(nèi)容
國(guó)家土地所有權(quán)的行使及其權(quán)利內(nèi)容包括以下方面：
(一)國(guó)有土地所有者代表依法將國(guó)家土地所有權(quán)的部分權(quán)能讓與土地使用者。國(guó)家對(duì)土地依法享有收益權(quán)，并保有最終處分權(quán)。
國(guó)家土地所有權(quán)的行使有以下特點(diǎn)：
第一，國(guó)家土地所有權(quán)主體不能親自行使所有權(quán)，而只能由其授權(quán)的代表代為行使所有權(quán)。這一點(diǎn)明顯區(qū)別于集體土地所有權(quán);集體土地所有權(quán)主體完全可以親自行使所有權(quán)的權(quán)能。
第二，國(guó)家土地所有權(quán)主體代表不能親自行使土地所有權(quán)的占有、使用權(quán)能(即使行使占有、使用權(quán)能，其身份也非所有者代表，而為劃撥國(guó)有土地使用權(quán)人)。因此，國(guó)家土地所有權(quán)主體代表必定將土地所有權(quán)的部分權(quán)能讓與符合法律規(guī)定的用地者。據(jù)此，國(guó)家享有實(shí)現(xiàn)所有權(quán)經(jīng)濟(jì)功能的收益權(quán)。與此相對(duì)照，集體土地所有權(quán)主體本身及主體代表可以親自行使土地所有權(quán)的全部四項(xiàng)權(quán)能。
第三，國(guó)有土地所有者代表對(duì)土地保有最終的處分權(quán)。這是國(guó)家土地所有權(quán)的一個(gè)十分重要的特征。這種最終處分權(quán)的一個(gè)突出表現(xiàn)，就是國(guó)家可以依法收回已經(jīng)劃撥或者出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，并可以將收回的土地的使用權(quán)再次劃撥或者出讓。
(二)國(guó)有土地所有者代表可依法通過出讓(含以出讓金出資或入股)、出租和劃撥等方式將國(guó)有土地使用權(quán)讓與土地使用者。國(guó)有土地所有者代表應(yīng)遵守其與土地使用者訂立的土地出讓或租賃合同，履行合同義務(wù)。國(guó)有土地所有者代表可依法收回國(guó)有土地使用權(quán)。
國(guó)有土地所有者代表行使國(guó)家土地所有權(quán)的具體方式。根據(jù)已有的法規(guī)和實(shí)踐，目前主要有三種：出讓、出租和劃撥。其中，出讓、出租屬于使用權(quán)的有償讓與，一般采取合同形式。劃撥屬于使用權(quán)的無償授予，一般采用行政文件的形式。在前一種情況下，國(guó)有土地所有者代表與土地使用權(quán)人之間構(gòu)成平等主體關(guān)系，故要求國(guó)有土地所有者代表注意信守合同;在后一種情況下，國(guó)有土地所有者代表與土地使用權(quán)人之間構(gòu)成非平等主體關(guān)系，國(guó)有土地所有者代表可以按照正當(dāng)行政程序隨時(shí)收回土地使用權(quán)。
(三)縣級(jí)以上地方人民政府及其職能部門對(duì)國(guó)有土地行使處分權(quán)的權(quán)限劃分按《土地管理法》第44條的規(guī)定確定。不具審批權(quán)限或超越審批權(quán)限處分國(guó)有土地，其處分行為無效。
因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā穼?shí)施用途管制后，各級(jí)政府決定土地命運(yùn)的權(quán)力集中體現(xiàn)在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、具體項(xiàng)目用地審批、征地審批和土地利用規(guī)劃審批上。征地審批因涉及集體土地，并非國(guó)家直接行使土地所有權(quán)，而是行使國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行規(guī)劃利用的宏觀管理職能。故農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和具體項(xiàng)目用地審批權(quán)限實(shí)際上已成為劃分各級(jí)人民政府土地處分權(quán)的標(biāo)尺。
(四)縣級(jí)以上地方人民政府及其職能部門對(duì)國(guó)有土地行使收益權(quán)應(yīng)依法向上級(jí)人民政府及其職能部門上繳土地收益。國(guó)有土地收益中的新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，30%上繳國(guó)家中央財(cái)政，70%留給有關(guān)地方人民政府。
不同層次的國(guó)有土地所有者代表行使土地所有權(quán)，在收益方面的相互關(guān)系為：原則上應(yīng)當(dāng)層層上交中央，但可以根據(jù)法律規(guī)定或者中央政府的決定，將一部分土地收益留給地方。地方的上下級(jí)之間，也可以照此辦理。
第三節(jié)集體土地所有權(quán)
一、集體土地所有權(quán)的客體
集體土地所有權(quán)的客體包括以下內(nèi)容：
(一)農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，有下列情形之一且不屬于《土地管理法實(shí)施條例》第2條規(guī)定范圍的，確定為農(nóng)民集體所有：
1、土地改革時(shí)分給農(nóng)民并頒發(fā)了土地的所有權(quán)證，現(xiàn)在仍由村或鄉(xiāng)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或其成員使用的;
2、根據(jù)1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(簡(jiǎn)稱“《六十條》”)的規(guī)定，已確定為集體所有的耕地、自留地、自留山、宅基地、山林、水面和草原等;