為了穩(wěn)定土地使用關(guān)系，鼓勵土地投資和防止政府濫用權(quán)力損害土地使用者的合法權(quán)益，應(yīng)當對國家收回劃撥國有土地使用權(quán)的事由加以限定。根據(jù)《土地管理法》第58條第1款的規(guī)定，有上述5種情形。國家在具備法定事由收回劃撥土地時，對于用地人在土地上的投入，并非一概采取無償收歸國有的辦法。根據(jù)《土地管理法》第58條第2款的規(guī)定，對其中的第1、2兩種情況應(yīng)當予以補償。
第三節(jié) 出讓國有土地使用權(quán)
一、國有土地有償使用制度
(一)國有土地有償使用的概念
國有土地有償使用是相對于國有土地無償使用而言的，它強調(diào)土地的"國有"性及其使用方式的"有償"性，意在實現(xiàn)國家作為土地所有者所應(yīng)享有的收益。在我國，"國有土地有償使用"是作為土地使用制度改革的先導而出現(xiàn)的，它使得國有土地使用由"三無"(無償、無期限、無轉(zhuǎn)讓性)向"三有"(有償、有期限、在一定條件下有轉(zhuǎn)讓性)轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了在堅持土地社會主義公有制(即土地國有身份保持不變)的前提下，培育和發(fā)展地產(chǎn)市場的總構(gòu)想。通過不斷的改革實踐，這種構(gòu)想最終以不同的國有土地使用權(quán)形式在法律制度上得以確認并固定下來。
國有土地使用權(quán)是用地者依其不同取得方式而享有的，具有不同法定權(quán)利內(nèi)容的，與所有權(quán)相分離的，對國有土地以地表為利用中心形成的，最主要的用益性民事財產(chǎn)權(quán)利。這種新型的用益物權(quán)在不違反法律和所有者(國家)意志的情況下，可以通過不同的方式在不同的民事主體之間流轉(zhuǎn)，形成土地使用權(quán)(地產(chǎn))市場，從而利用經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)土地供求，保障土地的合理利用和集約利用，實現(xiàn)土地資源的市場配置。由此可見，"國有土地有償使用"的內(nèi)涵包括：1、確定的所有權(quán)人--國家;2、國有土地使用權(quán)的創(chuàng)設(shè);3、國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓 ;4、國有土地所有權(quán)、國有土地使用權(quán)在法定的相容共存范圍內(nèi)相對穩(wěn)定。
(二)國有土地使用制度的歷史沿革
在長期的社會發(fā)展過程中，中國逐步形成了一套獨特的土地法律制度體系。隨著我國新民主主義革命的勝利以及社會主義革命和社會主義建設(shè)的不斷推進，確立了我國土地社會主義公有制的法律地位，并在土地管理和土地利用上，形成了一套與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的模式。土地使用者只要依法取得批準范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，同時完成對原土地所有者或使用者的補償、安置后，即可無償、無期限地使用土地。此外，土地使用的變更，也都是通過政府行政劃撥方式進行的，不存在土地市場，更談不上市場調(diào)節(jié)，國有土地的動態(tài)繁榮不具備任何條件。直至二十世紀七十年代末，外商投資企業(yè)在我國境內(nèi)出現(xiàn)，這種格局才發(fā)生了改變。外商投資企業(yè)的私有性及營利性，使其與被投資國家存在著相當?shù)睦娌町?，因此，調(diào)整外商投資企業(yè)的用地利益勢在必行。自1979年開始，我國對土地使用制度的改革大致經(jīng)歷了以下三個階段：
1、制度突破階段(國有土地使用費稅制度的確立)
隨著改革開放方針的貫徹實施，市場經(jīng)濟日趨活躍，土地作為一種重要的生產(chǎn)要素游離與市場之外的矛盾更加突出，主要表現(xiàn)在：一是國有土地資產(chǎn)在房產(chǎn)市場、土地隱形市場中大量流失。房產(chǎn)交易開放后，其價格中源自土地級差的巨額收益，成了轉(zhuǎn)讓、出租房屋的土地使用者的額外收入，從而使變相出租土地的隱形市場難以抑制。二是對城市建設(shè)用地使用者而言，客觀上孕育助長了土地資源利用的浪費。建設(shè)用地項目中多征少用、早征遲用、征而不用甚至亂占濫用等現(xiàn)象屢禁不止。1979年7月，第五屆全國人大常委會第二次會議通過的《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》第五條明確規(guī)定："中國合營者的投資可包括為合營企業(yè)經(jīng)營期間提供的場地使用權(quán)。如果場地使用權(quán)未作為中國合營者投資的一部分，合營企業(yè)應(yīng)向中國政府繳納場地使用費"。隨后該法的《實施細則》又對場地使用費的收費辦法等作了進一步的規(guī)定。中外商投資企業(yè)的有償用地，打破了傳統(tǒng)觀念的禁錮，使國有土地的所有權(quán)與使用權(quán)第一次產(chǎn)生分離，以次為契機，開始了國有土地有償使用的時代。與此同時，城鎮(zhèn)土地使用稅的開征也在積極的醞釀中，1988年9月27日，國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，是關(guān)于"合理利用城鎮(zhèn)土地，調(diào)節(jié)土地級差收入，提高土地使用效益，加強土地管理"的一個重要法規(guī)。其"城鎮(zhèn)土地使用稅"的征收，標志著對國有土地無償、無期限使用，無土地市場的不合理土地使用制度的突破，是我國土地管理具有劃時代意義的大事，對鞏固土地社會主義公有制，加強土地管理，增加財政收入具有積極的促進作用。至此，土地使用權(quán)真正脫離所有權(quán)，獨立成為土地上最重要的一項權(quán)利，國有土地使用權(quán)也隨之成為土地使用權(quán)的一種最重要的行使方式。但是，土地稅費的開征僅僅解決了國有土地的使用性質(zhì)問題，即國家作為土地所有者所應(yīng)享有的收益權(quán)問題，卻沒能觸及土地使用權(quán)入市流通的實質(zhì)問題，因而這一階段仍未能形成真正意義上的土地使用權(quán)市場。
2、制度建立階段(國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度的確立)
1987年深圳公布了《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》，在全國范圍內(nèi)率先試行了土地使用權(quán)的有償出讓和轉(zhuǎn)讓，建立了全國第一個土地使用權(quán)市場，從而在國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度上邁出了立法的第一步。1988年4月12日，我國第七屆全國人民代表大會第一次會議通過的《憲法修正案》明確規(guī)定："土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓"，從而為建立土地使用權(quán)市場和完善土地有償使用制度提供了根本的法律依據(jù)。1988年12月29日修改、公布并實施的《中國人民共和國土地管理法》規(guī)定 "國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定"，是"國家依法實行國有土地有償使用制度"的基本法律，標志著我國土地有償使用制度進入了新的法制化階段。1989年5月12日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》，是具體貫徹土地有償使用制度的重要規(guī)范性文件，該通知規(guī)定：土地使用權(quán)有償出讓收入的40%上繳中央財政，60%留歸地方財政，主要用于城市建設(shè)和土地開發(fā)，?？顚Ｓ?。1990年5月19日，國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》，是具體執(zhí)行我國《土地管理法》的重要法規(guī)，其頒布和實施有力地促進了城鄉(xiāng)建設(shè)和國民經(jīng)濟的發(fā)展。
第三節(jié) 出讓國有土地使用權(quán)
一、國有土地有償使用制度
(一)國有土地有償使用的概念
國有土地有償使用是相對于國有土地無償使用而言的，它強調(diào)土地的"國有"性及其使用方式的"有償"性，意在實現(xiàn)國家作為土地所有者所應(yīng)享有的收益。在我國，"國有土地有償使用"是作為土地使用制度改革的先導而出現(xiàn)的，它使得國有土地使用由"三無"(無償、無期限、無轉(zhuǎn)讓性)向"三有"(有償、有期限、在一定條件下有轉(zhuǎn)讓性)轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了在堅持土地社會主義公有制(即土地國有身份保持不變)的前提下，培育和發(fā)展地產(chǎn)市場的總構(gòu)想。通過不斷的改革實踐，這種構(gòu)想最終以不同的國有土地使用權(quán)形式在法律制度上得以確認并固定下來。
國有土地使用權(quán)是用地者依其不同取得方式而享有的，具有不同法定權(quán)利內(nèi)容的，與所有權(quán)相分離的，對國有土地以地表為利用中心形成的，最主要的用益性民事財產(chǎn)權(quán)利。這種新型的用益物權(quán)在不違反法律和所有者(國家)意志的情況下，可以通過不同的方式在不同的民事主體之間流轉(zhuǎn)，形成土地使用權(quán)(地產(chǎn))市場，從而利用經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)土地供求，保障土地的合理利用和集約利用，實現(xiàn)土地資源的市場配置。由此可見，"國有土地有償使用"的內(nèi)涵包括：1、確定的所有權(quán)人--國家;2、國有土地使用權(quán)的創(chuàng)設(shè);3、國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓 ;4、國有土地所有權(quán)、國有土地使用權(quán)在法定的相容共存范圍內(nèi)相對穩(wěn)定。
(二)國有土地使用制度的歷史沿革
在長期的社會發(fā)展過程中，中國逐步形成了一套獨特的土地法律制度體系。隨著我國新民主主義革命的勝利以及社會主義革命和社會主義建設(shè)的不斷推進，確立了我國土地社會主義公有制的法律地位，并在土地管理和土地利用上，形成了一套與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的模式。土地使用者只要依法取得批準范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，同時完成對原土地所有者或使用者的補償、安置后，即可無償、無期限地使用土地。此外，土地使用的變更，也都是通過政府行政劃撥方式進行的，不存在土地市場，更談不上市場調(diào)節(jié)，國有土地的動態(tài)繁榮不具備任何條件。直至二十世紀七十年代末，外商投資企業(yè)在我國境內(nèi)出現(xiàn)，這種格局才發(fā)生了改變。外商投資企業(yè)的私有性及營利性，使其與被投資國家存在著相當?shù)睦娌町?，因此，調(diào)整外商投資企業(yè)的用地利益勢在必行。自1979年開始，我國對土地使用制度的改革大致經(jīng)歷了以下三個階段：
1、制度突破階段(國有土地使用費稅制度的確立)
隨著改革開放方針的貫徹實施，市場經(jīng)濟日趨活躍，土地作為一種重要的生產(chǎn)要素游離與市場之外的矛盾更加突出，主要表現(xiàn)在：一是國有土地資產(chǎn)在房產(chǎn)市場、土地隱形市場中大量流失。房產(chǎn)交易開放后，其價格中源自土地級差的巨額收益，成了轉(zhuǎn)讓、出租房屋的土地使用者的額外收入，從而使變相出租土地的隱形市場難以抑制。二是對城市建設(shè)用地使用者而言，客觀上孕育助長了土地資源利用的浪費。建設(shè)用地項目中多征少用、早征遲用、征而不用甚至亂占濫用等現(xiàn)象屢禁不止。1979年7月，第五屆全國人大常委會第二次會議通過的《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》第五條明確規(guī)定："中國合營者的投資可包括為合營企業(yè)經(jīng)營期間提供的場地使用權(quán)。如果場地使用權(quán)未作為中國合營者投資的一部分，合營企業(yè)應(yīng)向中國政府繳納場地使用費"。隨后該法的《實施細則》又對場地使用費的收費辦法等作了進一步的規(guī)定。中外商投資企業(yè)的有償用地，打破了傳統(tǒng)觀念的禁錮，使國有土地的所有權(quán)與使用權(quán)第一次產(chǎn)生分離，以次為契機，開始了國有土地有償使用的時代。與此同時，城鎮(zhèn)土地使用稅的開征也在積極的醞釀中，1988年9月27日，國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，是關(guān)于"合理利用城鎮(zhèn)土地，調(diào)節(jié)土地級差收入，提高土地使用效益，加強土地管理"的一個重要法規(guī)。其"城鎮(zhèn)土地使用稅"的征收，標志著對國有土地無償、無期限使用，無土地市場的不合理土地使用制度的突破，是我國土地管理具有劃時代意義的大事，對鞏固土地社會主義公有制，加強土地管理，增加財政收入具有積極的促進作用。至此，土地使用權(quán)真正脫離所有權(quán)，獨立成為土地上最重要的一項權(quán)利，國有土地使用權(quán)也隨之成為土地使用權(quán)的一種最重要的行使方式。但是，土地稅費的開征僅僅解決了國有土地的使用性質(zhì)問題，即國家作為土地所有者所應(yīng)享有的收益權(quán)問題，卻沒能觸及土地使用權(quán)入市流通的實質(zhì)問題，因而這一階段仍未能形成真正意義上的土地使用權(quán)市場。
2、制度建立階段(國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度的確立)
1987年深圳公布了《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》，在全國范圍內(nèi)率先試行了土地使用權(quán)的有償出讓和轉(zhuǎn)讓，建立了全國第一個土地使用權(quán)市場，從而在國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度上邁出了立法的第一步。1988年4月12日，我國第七屆全國人民代表大會第一次會議通過的《憲法修正案》明確規(guī)定："土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓"，從而為建立土地使用權(quán)市場和完善土地有償使用制度提供了根本的法律依據(jù)。1988年12月29日修改、公布并實施的《中國人民共和國土地管理法》規(guī)定 "國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定"，是"國家依法實行國有土地有償使用制度"的基本法律，標志著我國土地有償使用制度進入了新的法制化階段。1989年5月12日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》，是具體貫徹土地有償使用制度的重要規(guī)范性文件，該通知規(guī)定：土地使用權(quán)有償出讓收入的40%上繳中央財政，60%留歸地方財政，主要用于城市建設(shè)和土地開發(fā)，?？顚Ｓ?。1990年5月19日，國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》，是具體執(zhí)行我國《土地管理法》的重要法規(guī)，其頒布和實施有力地促進了城鄉(xiāng)建設(shè)和國民經(jīng)濟的發(fā)展。