制定鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的必要性與適當(dāng)性
1993年6月國務(wù)院發(fā)布了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，對于加強(qiáng)城市和鄉(xiāng)村的規(guī)劃、建設(shè)與管理，遏制城市和鄉(xiāng)村的無序建設(shè)等問題，起到了重要作用。但是，經(jīng)過10多年來的發(fā)展變化，我國鄉(xiāng)村規(guī)劃工作也面臨著一些新問題：一是城鄉(xiāng)分割的規(guī)劃管理制度不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要，由于城鄉(xiāng)二元化的規(guī)劃管理體制，實(shí)踐中由兩個(gè)部門分別負(fù)責(zé)城市規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制管理，客觀上使得城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌考慮和協(xié)調(diào)。這種就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村的規(guī)劃制度與實(shí)施模式，已不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要；二是鄉(xiāng)村規(guī)劃制定和實(shí)施的管理相對滯后，農(nóng)村建設(shè)量大面廣，加上鄉(xiāng)村規(guī)劃管理力量薄弱，管理手段不足，難以應(yīng)對日益增加的農(nóng)民住宅、公益設(shè)|考試大|施和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等建設(shè)的要求，鄉(xiāng)村中無序建設(shè)和浪費(fèi)土地的現(xiàn)象嚴(yán)重。一些鄉(xiāng)村雖然制定了規(guī)劃，但由于沒有體現(xiàn)農(nóng)村特點(diǎn)，難以滿足農(nóng)民生產(chǎn)和生活的需要。
為了落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要，必須做到規(guī)劃先行、全盤考慮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免盲目建設(shè)，從根本上改變農(nóng)村建設(shè)中存在的沒有規(guī)劃、無序建設(shè)和土地資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。對此，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的制定和實(shí)施也作出了相應(yīng)的規(guī)定，如明確鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制主體、編制程序、內(nèi)容及實(shí)施等內(nèi)容。但是，編制鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃也要考慮我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、東西部發(fā)展不平衡的實(shí)際情況，區(qū)分這些情況，作出符合實(shí)際的規(guī)定。規(guī)定城市和鎮(zhèn)應(yīng)依法制定規(guī)劃，并嚴(yán)格按規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，是必要的。鄉(xiāng)和村莊的情況則與城市和鎮(zhèn)有較大不同，目前我國多數(shù)的鄉(xiāng)和村莊還沒有制定規(guī)劃，截至2005年底，僅有51%的村莊編制了村莊建設(shè)規(guī)劃。要求所有鄉(xiāng)和村莊，特別是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)和村莊都要編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，按照規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，目前還難以做到。如果作出統(tǒng)一的法律規(guī)定，難免流于形式，因此，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三條對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制作出了區(qū)別規(guī)定：“城市和鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)依照本法制定城市規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃。城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)活動應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃要求?？h級以上地方人民政府根據(jù)本地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，按照因地制宜、切實(shí)可行的原則，確定應(yīng)當(dāng)制定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的區(qū)域。在|考試大|確定區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)、村莊，應(yīng)當(dāng)依照本法制定規(guī)劃，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)、村莊建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃要求?？h級以上地方人民政府鼓勵(lì)、指導(dǎo)前款規(guī)定以外的區(qū)域的鄉(xiāng)、村莊制定和實(shí)施鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃。”這些規(guī)定體現(xiàn)了因地制宜、分類指導(dǎo)的思想，也要求各地要盡快根據(jù)法律規(guī)定，按照本地的實(shí)際情況，明確鄉(xiāng)村規(guī)劃制定的具體要求。
1993年6月國務(wù)院發(fā)布了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，對于加強(qiáng)城市和鄉(xiāng)村的規(guī)劃、建設(shè)與管理，遏制城市和鄉(xiāng)村的無序建設(shè)等問題，起到了重要作用。但是，經(jīng)過10多年來的發(fā)展變化，我國鄉(xiāng)村規(guī)劃工作也面臨著一些新問題：一是城鄉(xiāng)分割的規(guī)劃管理制度不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要，由于城鄉(xiāng)二元化的規(guī)劃管理體制，實(shí)踐中由兩個(gè)部門分別負(fù)責(zé)城市規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制管理，客觀上使得城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌考慮和協(xié)調(diào)。這種就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村的規(guī)劃制度與實(shí)施模式，已不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要；二是鄉(xiāng)村規(guī)劃制定和實(shí)施的管理相對滯后，農(nóng)村建設(shè)量大面廣，加上鄉(xiāng)村規(guī)劃管理力量薄弱，管理手段不足，難以應(yīng)對日益增加的農(nóng)民住宅、公益設(shè)|考試大|施和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等建設(shè)的要求，鄉(xiāng)村中無序建設(shè)和浪費(fèi)土地的現(xiàn)象嚴(yán)重。一些鄉(xiāng)村雖然制定了規(guī)劃，但由于沒有體現(xiàn)農(nóng)村特點(diǎn)，難以滿足農(nóng)民生產(chǎn)和生活的需要。
為了落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要，必須做到規(guī)劃先行、全盤考慮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免盲目建設(shè)，從根本上改變農(nóng)村建設(shè)中存在的沒有規(guī)劃、無序建設(shè)和土地資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。對此，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的制定和實(shí)施也作出了相應(yīng)的規(guī)定，如明確鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制主體、編制程序、內(nèi)容及實(shí)施等內(nèi)容。但是，編制鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃也要考慮我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、東西部發(fā)展不平衡的實(shí)際情況，區(qū)分這些情況，作出符合實(shí)際的規(guī)定。規(guī)定城市和鎮(zhèn)應(yīng)依法制定規(guī)劃，并嚴(yán)格按規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，是必要的。鄉(xiāng)和村莊的情況則與城市和鎮(zhèn)有較大不同，目前我國多數(shù)的鄉(xiāng)和村莊還沒有制定規(guī)劃，截至2005年底，僅有51%的村莊編制了村莊建設(shè)規(guī)劃。要求所有鄉(xiāng)和村莊，特別是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)和村莊都要編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，按照規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，目前還難以做到。如果作出統(tǒng)一的法律規(guī)定，難免流于形式，因此，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三條對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制作出了區(qū)別規(guī)定：“城市和鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)依照本法制定城市規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃。城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)活動應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃要求?？h級以上地方人民政府根據(jù)本地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，按照因地制宜、切實(shí)可行的原則，確定應(yīng)當(dāng)制定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的區(qū)域。在|考試大|確定區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)、村莊，應(yīng)當(dāng)依照本法制定規(guī)劃，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)、村莊建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃要求?？h級以上地方人民政府鼓勵(lì)、指導(dǎo)前款規(guī)定以外的區(qū)域的鄉(xiāng)、村莊制定和實(shí)施鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃。”這些規(guī)定體現(xiàn)了因地制宜、分類指導(dǎo)的思想，也要求各地要盡快根據(jù)法律規(guī)定，按照本地的實(shí)際情況，明確鄉(xiāng)村規(guī)劃制定的具體要求。