內(nèi)容提要：國有獨資公司監(jiān)事會制度是維護國家作為國有獨資公司所有者的權益，體現(xiàn)國有資產(chǎn)所有者利益和意志的重要制度，具有合理的法理依據(jù)。我國修正后的《公司法》明確規(guī)定由國務院向國有獨資公司派出監(jiān)事會，這是從體制上、機制上、法律制度上規(guī)范對國有獨資公司的監(jiān)督，是在充分維護國有獨資公司自主權的同時完善所有者（國家）監(jiān)督機制的有效做法，是一種科學的監(jiān)督方式，將在國有獨資公司的法人治理結構中發(fā)揮十分重要的作用。
1999年12月25日，九屆全國人大常委會第十三次會議通過的《中華人民共和國公司法》修正案，明確由國務院向國有獨資公司派出監(jiān)事會。2000年3月15日朱榕基總理簽發(fā)第283號國務院令，發(fā)布實施《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》（以下簡稱《條例》），國有獨資公司監(jiān)事會制度正式付諸實施。國有獨資公司監(jiān)事會制度是維護國家作為國有獨資公司所有者的權益，體現(xiàn)國有資產(chǎn)所有者利益和意志的重要制度，具有合理的法理依據(jù)和科學的監(jiān)督特點，在國有獨資公司法人治理結構中具有十分積極的作用。
一、派出監(jiān)事會制度的法理依據(jù)
由國務院向國有獨資公司派出監(jiān)事會，其法理依據(jù)在于：
（一）國有獨資公司的產(chǎn)權制度決定了資產(chǎn)監(jiān)督權應屬于國家國有獨資公司是指國家授權投資的機構或者國家授權的部門單獨投資設立的有限責任公司。
質言之，國有獨資公司的出資人是國家授權的機構或者部門。根據(jù)“國家統(tǒng)一所有”的原則，毫無疑問，國家是國有獨資公司的惟一所有權人。在中央決定黨政機關和軍隊、武警部隊與所辦企業(yè)脫鉤以后，《中共中央關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》進一步指出“國務院代表國家統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權”，即將國有資產(chǎn)所有權代表的資格明確授予了我國的行政機關一國務院。
根據(jù)“兩權分離”的原則，所有者應主要行使重大經(jīng)營決策審批權、資產(chǎn)受益權、選擇經(jīng)營者權（包括對經(jīng)營者的監(jiān)督權）。國有獨資公司的所有權行使既然屬于國務院，監(jiān)督權的行使當然也就不能例外。
因此，無論是原來的《公司法》還是修正后的《公司法》都規(guī)定：對國有獨資公司實施監(jiān)督管理的權利屬于國家。只不過修正前的《公司法》規(guī)定由國家授權投資的機構或部門行使，而修正后的《公司法》則規(guī)定由國務院派出的監(jiān)事會行使罷了。
（二）國有獨資公司的產(chǎn)權特點和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標要求國家必須行使資產(chǎn)監(jiān)督職權
由國務院向國有獨資公司派出監(jiān)事會，是由國有獨資公司的產(chǎn)權特點所決定的，也是保證國有獨資公司真正成為現(xiàn)代企業(yè)制度的一種有效組織形式的重要條件。因為國有獨資公司只有國家授權的機構或者部門一個股東，沒有天然的人格化的產(chǎn)權主體。對于任何國有主體的個別成員（自然人或個別機構、團體）而言，國有獨資公司及其財產(chǎn)既是我的，又不是我的，既是你的，又不是你的〔1]（P146）。無論怎樣設計公司的所有者和經(jīng)營者及其關系，即精心設計一整套包括股東及股東會、董事及董事會、經(jīng)理及經(jīng)理層、內(nèi)設監(jiān)事及監(jiān)事會在內(nèi)的法人治理結構，都只是在法律或制度上進行模擬而已。由于沒有所有者基于自身利益對國有企業(yè)的控制和支配，這種擬設的治理結構是不能有效發(fā)揮作用的，即使一時奏效，也決不可能長久。而國有獨資企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度必須具備的一個重要要素，就是所有者支配，也即企業(yè)應能切實為其投資者所控制，并服從其意志和利益進行運作[2]（P145-146）。所以，從國有獨資公司產(chǎn)權特點和保證其治理結構的有效性考慮，必須從法律制度上明確國有資產(chǎn)經(jīng)營中各種角色的責、權、利及其相互關系，并在公司內(nèi)設治理機關之外，設置一個由國家控制并能代表和傳遞國家所有者意志和利益的專門機構或人員來對各角色的行為實施監(jiān)督，以形成有效的激勵和約束機制，促使其各司其職、各負其責。這種外部機構應從維護國有資產(chǎn)的國家所有權及其權益出發(fā)，代表國有資產(chǎn)所有者來行使監(jiān)督權利（所有者監(jiān)督）并直接對所有者（具體指其代表—國務院）負責，而不是泛泛地進行國家行政監(jiān)督。所以，從一定意義上說，向國有獨資公司派遣監(jiān)事會是我國國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的客觀必然要求，是深化國有企業(yè)改革的一個重要方面。
（三）傳統(tǒng)體制下國有財產(chǎn)所有者的軟約束和職責不清的委托代理必然削弱監(jiān)督效能，不能形成有效的監(jiān)督機制，從而呼喚外派監(jiān)事會制度的完善
在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌的過程中，在市場化條件下，國有財產(chǎn)主體的非人格化特點，使得政府及其部門不再以所有者身份直接干預國有獨資公司的經(jīng)營行為，從而引發(fā)國有財產(chǎn)運營中普遍缺乏所有者利益驅動機制及其對公司的有效傳導機制（也即“老板”缺位的狀態(tài)），以致國有資產(chǎn)流失、經(jīng)營者頻發(fā)道德危機，“窮廟富方丈”的現(xiàn)象較為普遍地存在。改革開放以來，我國在對國有獨資公司下放經(jīng)營自主權的過程中，忽視了相應責任的下放，疏于對公司進行有效監(jiān)管，許多國有獨資公司的董事會流于形式。由于沒有明確的責任機制，有的董事會不僅不能發(fā)揮對經(jīng)理層的監(jiān)督制約作用，而且淪為經(jīng)理人員侵吞國有財產(chǎn)的幫兇。而政府過去根據(jù)《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》委派的兼職監(jiān)事或監(jiān)事會，往往只是聽聽經(jīng)營者的匯報，發(fā)發(fā)牢騷，很少發(fā)揮應有的監(jiān)督作用（有關統(tǒng)計資料和筆者的調(diào)查采訪表明：大多數(shù)依《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》派出的國有獨資公司監(jiān)事會流于形式，沒有產(chǎn)生應有的監(jiān)督作用。究其原因主要是監(jiān)事會成員由兼職人員擔任，基本上顧不上監(jiān)督，并且沒有形成相應的監(jiān)督機制和明確的監(jiān)督責任，監(jiān)事本人或其所在部門與企業(yè)有著各種各樣的利益關系，不能做到獨立監(jiān)督等。）。國務院稽查特派員制度實行以來，對62家國有重點大型企業(yè)進行稽查監(jiān)督反映出來的問題表明：在傳統(tǒng)的監(jiān)事會制度下，所有者的軟約束和在此情形下失效的董事、經(jīng)理委托代理關系不能保證所有者監(jiān)督的效能，根本無法形成有效的監(jiān)督機制。這些問題突出表現(xiàn)在：
1.國有企業(yè)普遍存在“家底”不清，資產(chǎn)不實的現(xiàn)象。企業(yè)會計報表未能完整、如實地反映企業(yè)真實的資產(chǎn)、負債和權益；有的企業(yè)固定資產(chǎn)、物資管理混亂，流失嚴重；多數(shù)企業(yè)虛列資產(chǎn)；普遍存在賬外財產(chǎn)，長期在體外循環(huán)。
2.違規(guī)調(diào)節(jié)財務數(shù)據(jù)，盈虧不實。不少企業(yè)采取不提或少提折舊、虛列庫存、加大成本、亂攤費用等方式弄虛作假；有的企業(yè)為完成上級下達指標或出于自身利益，不惜貸款交稅、虛列收天，以虛增利潤；有的企業(yè)會計憑證、資料管理混亂，甚至滅失，為經(jīng)濟犯罪提供了可乘之機。
3.管理不善，內(nèi)控失效，投資損失嚴重。有的企業(yè)負責人濫用職權，不按決策程序辦事，或重大決策失誤，上違規(guī)建設項目，濫投資、亂投資，受騙上當事件屢有發(fā)生，造成國有資產(chǎn)巨額損失；有的企業(yè)對外投資收益不人賬，用于濫發(fā)獎金或設小金庫；有的企業(yè)通過各種手段將大量國有資產(chǎn)化為集體財產(chǎn)，甚至化公為私；有些企業(yè)經(jīng)營不善導致利潤減少、虧損增加，但工資、獎金仍舊增長，或工資增長遠遠超過勞動生產(chǎn)率的增長。
4.違法違紀現(xiàn)象突出。如有的企業(yè)違規(guī)炒買炒賣股票、有價證券；高息存款、違規(guī)拆借資金，擾亂國家金融秩序；與不法分子相勾結，走私販私，偷逃關稅；隱匿、轉移回扣、傭金等收人，甚至挪用、私分國有資產(chǎn)，貪污公款中飽私囊。
以上問題，固然有經(jīng)營者素質低和能力水平差的原因，但更主要是由于制度上激勵不充分、監(jiān)督不到位等制度性原因造成的。所以，要消除和改變以上狀況，更應從制度、機制層面上多加檢討，而不是一般地進行個案處理。而派出監(jiān)事會制度正是這一機制和制度的一個重要方面。
1999年12月25日，九屆全國人大常委會第十三次會議通過的《中華人民共和國公司法》修正案，明確由國務院向國有獨資公司派出監(jiān)事會。2000年3月15日朱榕基總理簽發(fā)第283號國務院令，發(fā)布實施《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》（以下簡稱《條例》），國有獨資公司監(jiān)事會制度正式付諸實施。國有獨資公司監(jiān)事會制度是維護國家作為國有獨資公司所有者的權益，體現(xiàn)國有資產(chǎn)所有者利益和意志的重要制度，具有合理的法理依據(jù)和科學的監(jiān)督特點，在國有獨資公司法人治理結構中具有十分積極的作用。
一、派出監(jiān)事會制度的法理依據(jù)
由國務院向國有獨資公司派出監(jiān)事會，其法理依據(jù)在于：
（一）國有獨資公司的產(chǎn)權制度決定了資產(chǎn)監(jiān)督權應屬于國家國有獨資公司是指國家授權投資的機構或者國家授權的部門單獨投資設立的有限責任公司。
質言之，國有獨資公司的出資人是國家授權的機構或者部門。根據(jù)“國家統(tǒng)一所有”的原則，毫無疑問，國家是國有獨資公司的惟一所有權人。在中央決定黨政機關和軍隊、武警部隊與所辦企業(yè)脫鉤以后，《中共中央關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》進一步指出“國務院代表國家統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權”，即將國有資產(chǎn)所有權代表的資格明確授予了我國的行政機關一國務院。
根據(jù)“兩權分離”的原則，所有者應主要行使重大經(jīng)營決策審批權、資產(chǎn)受益權、選擇經(jīng)營者權（包括對經(jīng)營者的監(jiān)督權）。國有獨資公司的所有權行使既然屬于國務院，監(jiān)督權的行使當然也就不能例外。
因此，無論是原來的《公司法》還是修正后的《公司法》都規(guī)定：對國有獨資公司實施監(jiān)督管理的權利屬于國家。只不過修正前的《公司法》規(guī)定由國家授權投資的機構或部門行使，而修正后的《公司法》則規(guī)定由國務院派出的監(jiān)事會行使罷了。
（二）國有獨資公司的產(chǎn)權特點和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標要求國家必須行使資產(chǎn)監(jiān)督職權
由國務院向國有獨資公司派出監(jiān)事會，是由國有獨資公司的產(chǎn)權特點所決定的，也是保證國有獨資公司真正成為現(xiàn)代企業(yè)制度的一種有效組織形式的重要條件。因為國有獨資公司只有國家授權的機構或者部門一個股東，沒有天然的人格化的產(chǎn)權主體。對于任何國有主體的個別成員（自然人或個別機構、團體）而言，國有獨資公司及其財產(chǎn)既是我的，又不是我的，既是你的，又不是你的〔1]（P146）。無論怎樣設計公司的所有者和經(jīng)營者及其關系，即精心設計一整套包括股東及股東會、董事及董事會、經(jīng)理及經(jīng)理層、內(nèi)設監(jiān)事及監(jiān)事會在內(nèi)的法人治理結構，都只是在法律或制度上進行模擬而已。由于沒有所有者基于自身利益對國有企業(yè)的控制和支配，這種擬設的治理結構是不能有效發(fā)揮作用的，即使一時奏效，也決不可能長久。而國有獨資企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度必須具備的一個重要要素，就是所有者支配，也即企業(yè)應能切實為其投資者所控制，并服從其意志和利益進行運作[2]（P145-146）。所以，從國有獨資公司產(chǎn)權特點和保證其治理結構的有效性考慮，必須從法律制度上明確國有資產(chǎn)經(jīng)營中各種角色的責、權、利及其相互關系，并在公司內(nèi)設治理機關之外，設置一個由國家控制并能代表和傳遞國家所有者意志和利益的專門機構或人員來對各角色的行為實施監(jiān)督，以形成有效的激勵和約束機制，促使其各司其職、各負其責。這種外部機構應從維護國有資產(chǎn)的國家所有權及其權益出發(fā)，代表國有資產(chǎn)所有者來行使監(jiān)督權利（所有者監(jiān)督）并直接對所有者（具體指其代表—國務院）負責，而不是泛泛地進行國家行政監(jiān)督。所以，從一定意義上說，向國有獨資公司派遣監(jiān)事會是我國國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的客觀必然要求，是深化國有企業(yè)改革的一個重要方面。
（三）傳統(tǒng)體制下國有財產(chǎn)所有者的軟約束和職責不清的委托代理必然削弱監(jiān)督效能，不能形成有效的監(jiān)督機制，從而呼喚外派監(jiān)事會制度的完善
在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌的過程中，在市場化條件下，國有財產(chǎn)主體的非人格化特點，使得政府及其部門不再以所有者身份直接干預國有獨資公司的經(jīng)營行為，從而引發(fā)國有財產(chǎn)運營中普遍缺乏所有者利益驅動機制及其對公司的有效傳導機制（也即“老板”缺位的狀態(tài)），以致國有資產(chǎn)流失、經(jīng)營者頻發(fā)道德危機，“窮廟富方丈”的現(xiàn)象較為普遍地存在。改革開放以來，我國在對國有獨資公司下放經(jīng)營自主權的過程中，忽視了相應責任的下放，疏于對公司進行有效監(jiān)管，許多國有獨資公司的董事會流于形式。由于沒有明確的責任機制，有的董事會不僅不能發(fā)揮對經(jīng)理層的監(jiān)督制約作用，而且淪為經(jīng)理人員侵吞國有財產(chǎn)的幫兇。而政府過去根據(jù)《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》委派的兼職監(jiān)事或監(jiān)事會，往往只是聽聽經(jīng)營者的匯報，發(fā)發(fā)牢騷，很少發(fā)揮應有的監(jiān)督作用（有關統(tǒng)計資料和筆者的調(diào)查采訪表明：大多數(shù)依《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》派出的國有獨資公司監(jiān)事會流于形式，沒有產(chǎn)生應有的監(jiān)督作用。究其原因主要是監(jiān)事會成員由兼職人員擔任，基本上顧不上監(jiān)督，并且沒有形成相應的監(jiān)督機制和明確的監(jiān)督責任，監(jiān)事本人或其所在部門與企業(yè)有著各種各樣的利益關系，不能做到獨立監(jiān)督等。）。國務院稽查特派員制度實行以來，對62家國有重點大型企業(yè)進行稽查監(jiān)督反映出來的問題表明：在傳統(tǒng)的監(jiān)事會制度下，所有者的軟約束和在此情形下失效的董事、經(jīng)理委托代理關系不能保證所有者監(jiān)督的效能，根本無法形成有效的監(jiān)督機制。這些問題突出表現(xiàn)在：
1.國有企業(yè)普遍存在“家底”不清，資產(chǎn)不實的現(xiàn)象。企業(yè)會計報表未能完整、如實地反映企業(yè)真實的資產(chǎn)、負債和權益；有的企業(yè)固定資產(chǎn)、物資管理混亂，流失嚴重；多數(shù)企業(yè)虛列資產(chǎn)；普遍存在賬外財產(chǎn)，長期在體外循環(huán)。
2.違規(guī)調(diào)節(jié)財務數(shù)據(jù)，盈虧不實。不少企業(yè)采取不提或少提折舊、虛列庫存、加大成本、亂攤費用等方式弄虛作假；有的企業(yè)為完成上級下達指標或出于自身利益，不惜貸款交稅、虛列收天，以虛增利潤；有的企業(yè)會計憑證、資料管理混亂，甚至滅失，為經(jīng)濟犯罪提供了可乘之機。
3.管理不善，內(nèi)控失效，投資損失嚴重。有的企業(yè)負責人濫用職權，不按決策程序辦事，或重大決策失誤，上違規(guī)建設項目，濫投資、亂投資，受騙上當事件屢有發(fā)生，造成國有資產(chǎn)巨額損失；有的企業(yè)對外投資收益不人賬，用于濫發(fā)獎金或設小金庫；有的企業(yè)通過各種手段將大量國有資產(chǎn)化為集體財產(chǎn)，甚至化公為私；有些企業(yè)經(jīng)營不善導致利潤減少、虧損增加，但工資、獎金仍舊增長，或工資增長遠遠超過勞動生產(chǎn)率的增長。
4.違法違紀現(xiàn)象突出。如有的企業(yè)違規(guī)炒買炒賣股票、有價證券；高息存款、違規(guī)拆借資金，擾亂國家金融秩序；與不法分子相勾結，走私販私，偷逃關稅；隱匿、轉移回扣、傭金等收人，甚至挪用、私分國有資產(chǎn)，貪污公款中飽私囊。
以上問題，固然有經(jīng)營者素質低和能力水平差的原因，但更主要是由于制度上激勵不充分、監(jiān)督不到位等制度性原因造成的。所以，要消除和改變以上狀況，更應從制度、機制層面上多加檢討，而不是一般地進行個案處理。而派出監(jiān)事會制度正是這一機制和制度的一個重要方面。