第六章 國家對環(huán)境與資源的管理
第一節(jié) 環(huán)境與資源管理的概念、原則和范圍
一、環(huán)境與資源管理的概念
環(huán)境與資源管理的概念概括為：環(huán)境與資源管理是國家采用行政、經(jīng)濟、法律、科學技術、教育等多種手段，對各種影響環(huán)境的活動進行規(guī)劃、調(diào)整和監(jiān)督，目的在于協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系，防治環(huán)境污染和破壞，維護生態(tài)平衡。
二、環(huán)境與資源管理的原則
除了遵循國家管理的一般性原則外，還要根據(jù)環(huán)境與資源管理的特點，遵循一些特殊的原則。
綜合性原則
從管理體制、制度、措施、手段都要貫徹綜合性的原則。
法律和經(jīng)濟手段的綜合運用在環(huán)境與資源管理中起著關鍵性的作用。
區(qū)域性原則
包括：
⑴制定環(huán)境政策和標準要盡可能考慮地區(qū)的差異性；
⑵某些環(huán)境要素的保護和污染防治，例如水的利用與保護，土地、森林、漁業(yè)資源的利用和保護等都要考慮區(qū)域性原則；
⑶注意發(fā)揮地方管理機構的作用，以地方為主進行環(huán)境與資源管理。
我國設有長江水源保護辦公室、黃河水利委員會，對這兩大流域水資源的保護主要是發(fā)揮地方機構的作用。
預測性工作的重要性
國家要對環(huán)境實行有效的管理，首先必須掌握環(huán)境狀況和環(huán)境變化趨勢，這就需要進行經(jīng)常性的科學預測。
可靠的預測是科學的環(huán)境與資源管理和決策的基礎和前提。
規(guī)劃和協(xié)調(diào)
環(huán)境規(guī)劃包括長遠規(guī)劃（例如五年）和短期規(guī)劃（一、二年）；全國規(guī)劃和地方規(guī)劃、工業(yè)污染防治規(guī)劃、水域污染防治規(guī)劃、自然環(huán)境保護規(guī)劃等。
三、環(huán)境與資源管理的范圍
由于各國環(huán)境問題的階段性和具體情況的不同，有廣義和狹義之分。
狹義的環(huán)境與資源管理主要指污染控制。
廣義的環(huán)境與資源管理，把污染防治和自然保護結合起來，包括資源、文物古跡、風景名勝、自然保護區(qū)和野生動植物的保護。
更大范圍的環(huán)境與資源管理。
認為協(xié)調(diào)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展、土地利用規(guī)劃、生產(chǎn)力布局、水土保持、森林植被管理、自然資源養(yǎng)護等也是環(huán)境與資源管理的組成部分。
第二節(jié) 國家對環(huán)境與資源管理的歷史發(fā)展
現(xiàn)代環(huán)境問題產(chǎn)生于產(chǎn)業(yè)革命以后。
西方工業(yè)發(fā)達國家環(huán)境與資源管理大致經(jīng)歷了四個發(fā)展階段。
一、第一階段，早期限制時期
從產(chǎn)業(yè)革命開始到本世紀初，西方工業(yè)發(fā)達國家經(jīng)歷了早期的工業(yè)化時期，同時也進入了公害發(fā)生期。
當時的主要環(huán)境問題是工業(yè)生產(chǎn)引起的第一代污染。
倫敦煙霧污染。
二、第二階段，治理時期
從20世紀初至60年代進入了公害發(fā)展與泛濫時期。
出現(xiàn)了一些污染嚴重的新的工業(yè)部門，如石油、化工、電力、汽車等，環(huán)境污染和破壞空前加劇，已從局部地區(qū)發(fā)展成為社會性公害。
主要對策是投入一切可能的技術和財力進行污染治理。
治理階段雖然取得控制污染的顯著效果，但也存在許多問題：
⑴治理是在造成污染之后再進行治理，因而是被動的，可謂“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”，往往是此起彼伏，防不勝防。
⑵治理階段一般是采用“單打一”的單項治理技術，很少采用綜合防治措施，這樣只能著眼于解決部門性的污染源，而不能從整體上和防治結合上有效地解決環(huán)境問題。
⑶單項治理要耗費巨額資金，經(jīng)濟上不合算。
三、第三階段，綜合防治時期
從20世界60年代至70年代，“預防為主”、“綜合防治”。
具有代表性的政策轉(zhuǎn)變的標志是1979年經(jīng)濟與發(fā)展組織（OECD）第二次環(huán)境部長會議紀要提出的建議：各國環(huán)境政策的核心應該是“防重于治”。得到了工業(yè)發(fā)達國家的普遍贊同。
貫徹預防為主、綜合防治政策的主要措施包括以下幾項：
實行區(qū)域綜合規(guī)劃，包括土地利用規(guī)劃，全面解決合理布局問題，做到防患于未然。
實行預防為主的環(huán)境影響評價制度，使損害環(huán)境的工程建設在施工前通過評價得到有效制止。
把污染物排放的“濃度控制”改為“總量控制”。
總量控制是在計算地區(qū)環(huán)境容量（限值）和當?shù)匚廴疚锱欧趴偭康幕A上，根據(jù)環(huán)境指標限定每個排污單位的污染物排放量，這樣，可以使各種污染源排放的污染物總量不超過環(huán)境容量的限值，以保證一定地區(qū)或城市的環(huán)境質(zhì)量。
盡可能把污染物消滅在生產(chǎn)過程中。
從末端處理改為生產(chǎn)全過程的管理，以及采用無害、低害工藝和閉路循環(huán)系統(tǒng)。
把污染物的排放量減少到最低限度后，再采用凈化處理措施。
四、第四階段，制定發(fā)展與環(huán)境的總體戰(zhàn)略，全面調(diào)整人類同環(huán)境的關系
從20世紀70年代以后到目前。
1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會把可持續(xù)發(fā)展作為各國未來的共同發(fā)展戰(zhàn)略。
第三節(jié) 環(huán)境與資源管理是國家的一項基本職責
把環(huán)境與資源管理上升為國家的一項基本職能，則是在20世紀70年代環(huán)境問題成為嚴重的社會公害的時候。
1972年的人類環(huán)境會議是一個轉(zhuǎn)折點。
這次會議指出，環(huán)境問題不僅是一個技術問題，也是一個重要的社會經(jīng)濟問題，不能只用科學技術的方法去解決污染，還需要用經(jīng)濟的、法律的、行政的、綜合的方法和措施，從其與社會經(jīng)濟發(fā)展的聯(lián)系中全面解決環(huán)境問題。
只有把環(huán)境與資源管理作為一項國家職能，全面加強國家對環(huán)境的管理才能做到。
50、60年代嚴酷的現(xiàn)實使發(fā)達國家的政府認識到，環(huán)境問題已經(jīng)成為同政治、經(jīng)濟密切相關的重大社會問題，不把環(huán)境與資源管理列為國家的重要職責，便不能應付這種挑戰(zhàn)。
1971——1972年的，不少國家相繼在憲法里規(guī)定了環(huán)境與資源管理的原則和對策，公民在環(huán)境保護方面的基本權利和義務，把“環(huán)境保護是國家的一項職責”規(guī)定為憲法原則。
第四節(jié) 環(huán)境與資源管理機構
一、外國的環(huán)境與資源管理機構
比較有代表性的環(huán)境與資源管理體制有以下幾種類型：
現(xiàn)有的行政部委兼負環(huán)境保護職責
設立設立機構——委員會
成立行政部一級專門機構
具有重大權限的獨立機構
幾中機構同時并設
建立以“預防為主”的綜合性的環(huán)境與資源管理機構的目的和特征是：
有利于“預防為主，綜合防治”原則的貫徹，并使這種職能得到的發(fā)揮。
盡可能使中央各部門和地方機構的環(huán)境與資源管理活動取得協(xié)調(diào)，在加強中央機構監(jiān)督職能的前提下，更多地發(fā)揮地方機構的作用。
在環(huán)境與資源管理上，必須協(xié)調(diào)人口、資源、發(fā)展與環(huán)境之間的關系，并且承認生態(tài)系統(tǒng)與資源利用以及環(huán)境保護之間有相互依賴的關系，并把這種依賴關系反映到政府的政策和行動中去。
環(huán)境與資源管理體制的設置、機構的職能和權限，應該有助于在環(huán)境政策、規(guī)劃的制定、污染控制、自然保護、社會教育、科學研究等方面，采取綜合處理的辦法，使環(huán)境與資源管理措施能夠全面實施，并且避免國家政策和管理活動的脫節(jié)。
二、我國的環(huán)境與資源管理機構
建國以來，我國的環(huán)境與資源管理機構經(jīng)歷了4次調(diào)整逐漸加強和完善，已經(jīng)形成了一個比較適應環(huán)境與資源管理需要的完整體系。
建國以后至70年代初。由有關部委兼管。
1974年5月，國務院成立了由20多個有關部、委組成的環(huán)境保護領導小組，下設辦公室。
1982年，成立了城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部，同時撤銷國務院環(huán)境保護領導小組。建設部下屬的環(huán)保局為全國環(huán)境保護的主管機構。
1984年5月，成立了國務院環(huán)境保護委員會。
1984年12月，經(jīng)國務院批準，城鄉(xiāng)建設保護部下屬的環(huán)保局改為國家環(huán)保局。
1998年，國家環(huán)保局升格為部級的國家環(huán)境保護總局，撤銷了國務院環(huán)境保護委員會。
另外，根據(jù)《環(huán)境保護法》的規(guī)定，省、市各級政府建立了環(huán)境保護專門機構，工業(yè)較集中的縣一般也設立了專門機構或由有關部門兼管。在較大的工礦企業(yè)里，設有環(huán)?？?、室或?qū)Ｂ毴藛T。
第五節(jié) 我國環(huán)境與資源管理機構的職責
國家環(huán)境保護總局成立后，進一步明確了其主要職責。10條。
第一節(jié) 環(huán)境與資源管理的概念、原則和范圍
一、環(huán)境與資源管理的概念
環(huán)境與資源管理的概念概括為：環(huán)境與資源管理是國家采用行政、經(jīng)濟、法律、科學技術、教育等多種手段，對各種影響環(huán)境的活動進行規(guī)劃、調(diào)整和監(jiān)督，目的在于協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系，防治環(huán)境污染和破壞，維護生態(tài)平衡。
二、環(huán)境與資源管理的原則
除了遵循國家管理的一般性原則外，還要根據(jù)環(huán)境與資源管理的特點，遵循一些特殊的原則。
綜合性原則
從管理體制、制度、措施、手段都要貫徹綜合性的原則。
法律和經(jīng)濟手段的綜合運用在環(huán)境與資源管理中起著關鍵性的作用。
區(qū)域性原則
包括：
⑴制定環(huán)境政策和標準要盡可能考慮地區(qū)的差異性；
⑵某些環(huán)境要素的保護和污染防治，例如水的利用與保護，土地、森林、漁業(yè)資源的利用和保護等都要考慮區(qū)域性原則；
⑶注意發(fā)揮地方管理機構的作用，以地方為主進行環(huán)境與資源管理。
我國設有長江水源保護辦公室、黃河水利委員會，對這兩大流域水資源的保護主要是發(fā)揮地方機構的作用。
預測性工作的重要性
國家要對環(huán)境實行有效的管理，首先必須掌握環(huán)境狀況和環(huán)境變化趨勢，這就需要進行經(jīng)常性的科學預測。
可靠的預測是科學的環(huán)境與資源管理和決策的基礎和前提。
規(guī)劃和協(xié)調(diào)
環(huán)境規(guī)劃包括長遠規(guī)劃（例如五年）和短期規(guī)劃（一、二年）；全國規(guī)劃和地方規(guī)劃、工業(yè)污染防治規(guī)劃、水域污染防治規(guī)劃、自然環(huán)境保護規(guī)劃等。
三、環(huán)境與資源管理的范圍
由于各國環(huán)境問題的階段性和具體情況的不同，有廣義和狹義之分。
狹義的環(huán)境與資源管理主要指污染控制。
廣義的環(huán)境與資源管理，把污染防治和自然保護結合起來，包括資源、文物古跡、風景名勝、自然保護區(qū)和野生動植物的保護。
更大范圍的環(huán)境與資源管理。
認為協(xié)調(diào)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展、土地利用規(guī)劃、生產(chǎn)力布局、水土保持、森林植被管理、自然資源養(yǎng)護等也是環(huán)境與資源管理的組成部分。
第二節(jié) 國家對環(huán)境與資源管理的歷史發(fā)展
現(xiàn)代環(huán)境問題產(chǎn)生于產(chǎn)業(yè)革命以后。
西方工業(yè)發(fā)達國家環(huán)境與資源管理大致經(jīng)歷了四個發(fā)展階段。
一、第一階段，早期限制時期
從產(chǎn)業(yè)革命開始到本世紀初，西方工業(yè)發(fā)達國家經(jīng)歷了早期的工業(yè)化時期，同時也進入了公害發(fā)生期。
當時的主要環(huán)境問題是工業(yè)生產(chǎn)引起的第一代污染。
倫敦煙霧污染。
二、第二階段，治理時期
從20世紀初至60年代進入了公害發(fā)展與泛濫時期。
出現(xiàn)了一些污染嚴重的新的工業(yè)部門，如石油、化工、電力、汽車等，環(huán)境污染和破壞空前加劇，已從局部地區(qū)發(fā)展成為社會性公害。
主要對策是投入一切可能的技術和財力進行污染治理。
治理階段雖然取得控制污染的顯著效果，但也存在許多問題：
⑴治理是在造成污染之后再進行治理，因而是被動的，可謂“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”，往往是此起彼伏，防不勝防。
⑵治理階段一般是采用“單打一”的單項治理技術，很少采用綜合防治措施，這樣只能著眼于解決部門性的污染源，而不能從整體上和防治結合上有效地解決環(huán)境問題。
⑶單項治理要耗費巨額資金，經(jīng)濟上不合算。
三、第三階段，綜合防治時期
從20世界60年代至70年代，“預防為主”、“綜合防治”。
具有代表性的政策轉(zhuǎn)變的標志是1979年經(jīng)濟與發(fā)展組織（OECD）第二次環(huán)境部長會議紀要提出的建議：各國環(huán)境政策的核心應該是“防重于治”。得到了工業(yè)發(fā)達國家的普遍贊同。
貫徹預防為主、綜合防治政策的主要措施包括以下幾項：
實行區(qū)域綜合規(guī)劃，包括土地利用規(guī)劃，全面解決合理布局問題，做到防患于未然。
實行預防為主的環(huán)境影響評價制度，使損害環(huán)境的工程建設在施工前通過評價得到有效制止。
把污染物排放的“濃度控制”改為“總量控制”。
總量控制是在計算地區(qū)環(huán)境容量（限值）和當?shù)匚廴疚锱欧趴偭康幕A上，根據(jù)環(huán)境指標限定每個排污單位的污染物排放量，這樣，可以使各種污染源排放的污染物總量不超過環(huán)境容量的限值，以保證一定地區(qū)或城市的環(huán)境質(zhì)量。
盡可能把污染物消滅在生產(chǎn)過程中。
從末端處理改為生產(chǎn)全過程的管理，以及采用無害、低害工藝和閉路循環(huán)系統(tǒng)。
把污染物的排放量減少到最低限度后，再采用凈化處理措施。
四、第四階段，制定發(fā)展與環(huán)境的總體戰(zhàn)略，全面調(diào)整人類同環(huán)境的關系
從20世紀70年代以后到目前。
1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會把可持續(xù)發(fā)展作為各國未來的共同發(fā)展戰(zhàn)略。
第三節(jié) 環(huán)境與資源管理是國家的一項基本職責
把環(huán)境與資源管理上升為國家的一項基本職能，則是在20世紀70年代環(huán)境問題成為嚴重的社會公害的時候。
1972年的人類環(huán)境會議是一個轉(zhuǎn)折點。
這次會議指出，環(huán)境問題不僅是一個技術問題，也是一個重要的社會經(jīng)濟問題，不能只用科學技術的方法去解決污染，還需要用經(jīng)濟的、法律的、行政的、綜合的方法和措施，從其與社會經(jīng)濟發(fā)展的聯(lián)系中全面解決環(huán)境問題。
只有把環(huán)境與資源管理作為一項國家職能，全面加強國家對環(huán)境的管理才能做到。
50、60年代嚴酷的現(xiàn)實使發(fā)達國家的政府認識到，環(huán)境問題已經(jīng)成為同政治、經(jīng)濟密切相關的重大社會問題，不把環(huán)境與資源管理列為國家的重要職責，便不能應付這種挑戰(zhàn)。
1971——1972年的，不少國家相繼在憲法里規(guī)定了環(huán)境與資源管理的原則和對策，公民在環(huán)境保護方面的基本權利和義務，把“環(huán)境保護是國家的一項職責”規(guī)定為憲法原則。
第四節(jié) 環(huán)境與資源管理機構
一、外國的環(huán)境與資源管理機構
比較有代表性的環(huán)境與資源管理體制有以下幾種類型：
現(xiàn)有的行政部委兼負環(huán)境保護職責
設立設立機構——委員會
成立行政部一級專門機構
具有重大權限的獨立機構
幾中機構同時并設
建立以“預防為主”的綜合性的環(huán)境與資源管理機構的目的和特征是：
有利于“預防為主，綜合防治”原則的貫徹，并使這種職能得到的發(fā)揮。
盡可能使中央各部門和地方機構的環(huán)境與資源管理活動取得協(xié)調(diào)，在加強中央機構監(jiān)督職能的前提下，更多地發(fā)揮地方機構的作用。
在環(huán)境與資源管理上，必須協(xié)調(diào)人口、資源、發(fā)展與環(huán)境之間的關系，并且承認生態(tài)系統(tǒng)與資源利用以及環(huán)境保護之間有相互依賴的關系，并把這種依賴關系反映到政府的政策和行動中去。
環(huán)境與資源管理體制的設置、機構的職能和權限，應該有助于在環(huán)境政策、規(guī)劃的制定、污染控制、自然保護、社會教育、科學研究等方面，采取綜合處理的辦法，使環(huán)境與資源管理措施能夠全面實施，并且避免國家政策和管理活動的脫節(jié)。
二、我國的環(huán)境與資源管理機構
建國以來，我國的環(huán)境與資源管理機構經(jīng)歷了4次調(diào)整逐漸加強和完善，已經(jīng)形成了一個比較適應環(huán)境與資源管理需要的完整體系。
建國以后至70年代初。由有關部委兼管。
1974年5月，國務院成立了由20多個有關部、委組成的環(huán)境保護領導小組，下設辦公室。
1982年，成立了城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部，同時撤銷國務院環(huán)境保護領導小組。建設部下屬的環(huán)保局為全國環(huán)境保護的主管機構。
1984年5月，成立了國務院環(huán)境保護委員會。
1984年12月，經(jīng)國務院批準，城鄉(xiāng)建設保護部下屬的環(huán)保局改為國家環(huán)保局。
1998年，國家環(huán)保局升格為部級的國家環(huán)境保護總局，撤銷了國務院環(huán)境保護委員會。
另外，根據(jù)《環(huán)境保護法》的規(guī)定，省、市各級政府建立了環(huán)境保護專門機構，工業(yè)較集中的縣一般也設立了專門機構或由有關部門兼管。在較大的工礦企業(yè)里，設有環(huán)?？?、室或?qū)Ｂ毴藛T。
第五節(jié) 我國環(huán)境與資源管理機構的職責
國家環(huán)境保護總局成立后，進一步明確了其主要職責。10條。