何兵
對(duì)于中國(guó)的司法建設(shè)，我曾發(fā)表若干散論，社會(huì)褒貶不一。鑒于司法關(guān)涉國(guó)本，大是大非必須澄清，我謹(jǐn)獻(xiàn)此文供各界評(píng)說(shuō)。
一、司法建設(shè)的政治責(zé)任
司法建設(shè)成敗與否，直接關(guān)涉執(zhí)政黨的地位。因?yàn)樗痉ú粫?，群眾到處上訪，群體性糾紛頻發(fā)，嚴(yán)重?fù)p害了黨的形象，影響政局穩(wěn)定。對(duì)于司法腐敗的深度和廣度，腐敗背后深層原因，共產(chǎn)黨要有高度的政治警覺(jué)并作深刻的理論研討，從而集中政治力量，舉全黨和全民之力，建設(shè)人民司法制度。
這樣的判斷決定了，司法改革應(yīng)當(dāng)由執(zhí)政黨來(lái)主導(dǎo)。司法改革十年，效用不彰，原因之一是法院在主導(dǎo)司法改革。法院主導(dǎo)司改，存在無(wú)法克服的障礙：一、無(wú)法理順人民與司法、政府與司法、人大與司法、檢察與司法、法院與法院之間的權(quán)力關(guān)系。正本才能清源。不去理順基礎(chǔ)關(guān)系試圖建設(shè)司法，猶如沙灘筑城，一場(chǎng)游戲一場(chǎng)夢(mèng)。二、司法改革是權(quán)力的再分配，涉及20萬(wàn)法官與近千萬(wàn)黨政官員的權(quán)力調(diào)整。阻力之大，變革之難，超乎想象。責(zé)任重于泰山，壓力重于泰山，而法院根本無(wú)力承擔(dān)。三、法院主導(dǎo)司法改革，難免自我謀利，將權(quán)力留給自己，責(zé)任交付人民。
未來(lái)的司法改革，有人主張由人大主導(dǎo)，筆者也曾有此言論。于今看來(lái)，此議不妥。共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，對(duì)國(guó)家負(fù)有政治責(zé)任，司法建設(shè)仍應(yīng)堅(jiān)持由執(zhí)政黨主導(dǎo)。執(zhí)政黨主導(dǎo)司法建設(shè)，應(yīng)當(dāng)程度地發(fā)揚(yáng)人民民主，通過(guò)民主決策和科學(xué)決策，形成法律草案交給人大表決實(shí)施。比較法上，由執(zhí)政黨團(tuán)主導(dǎo)改革、制定法案，通過(guò)黨團(tuán)在議會(huì)的議員交付表決，所在多有。
二、司法改革應(yīng)當(dāng)先行
有人認(rèn)為，司法諸病緣于政治積弊，他們沒(méi)有看到，政治改革不僅包括政黨制度改革、民主選舉，還包括立法、行政、司法等具體國(guó)家政權(quán)制度的改革。政改必須落實(shí)到具體政權(quán)制度改革，否則即為空談。司法權(quán)作為國(guó)家權(quán)力之一，其改革屬于政權(quán)改革重要組成部分，當(dāng)然這不反對(duì)其他政權(quán)領(lǐng)域也需要改革。在政治改革整體推進(jìn)過(guò)程中，執(zhí)政黨從戰(zhàn)略上應(yīng)當(dāng)優(yōu)先實(shí)行司法改革，將司法改革作為政治改革的重中之重，重兵先行突破。理由：
1、司法是正義的最后一道城墻，只要司法能夠維護(hù)基本的正義，人民就會(huì)遵守國(guó)家的法律秩序，否則人民只能到黨、政、人大等各機(jī)關(guān)尋求正義。而這些機(jī)關(guān)并無(wú)提出正義的日常性財(cái)政、人事和程序保障。當(dāng)人民通過(guò)制度程序無(wú)法尋求基本正義之時(shí)，非制度化的反抗必將持續(xù)地、全方位地出現(xiàn)，小則出現(xiàn)局部動(dòng)蕩，大則出現(xiàn)政權(quán)危機(jī)。
2、法院是實(shí)施法律的重要機(jī)關(guān)，法院不法，法律止于法院，執(zhí)政黨的惠民政策和法律落空。法院失控意味著政府失控。就控制政府而言，通過(guò)法院的控制之所以優(yōu)于通過(guò)政黨、人大、上級(jí)政府的控制，是因?yàn)榉ㄔ河幸惶淄陚涞某绦?。人民和政府的紛?zhēng)，可在法院內(nèi)有序地進(jìn)行。
3、人事阻力小，成功概率大。政治改革如優(yōu)先選擇黨政系統(tǒng)，涉及官員近千萬(wàn)，人事阻力難以克服。數(shù)次行政改革未達(dá)理想目的，與突破口選擇不當(dāng)有很大干系。司法改革涉及的法官充其量20萬(wàn)人，成功幾率大。
三、法官職業(yè)化與司法民主化不可偏廢
司法獨(dú)立是指司法獨(dú)立于官僚，而不是指司法獨(dú)立于人民。獨(dú)立于官僚又獨(dú)立于人民的司法，必將走向*。人性弱點(diǎn)的普遍性決定了法官是人不是神，法官必須接受監(jiān)督。法官不接受來(lái)自于人民的監(jiān)督，就必然接受來(lái)自于官僚的監(jiān)督。監(jiān)督官僚與被監(jiān)督官僚一體化的天然動(dòng)力，最終將使法官與官僚一體化。緣此，司法建設(shè)應(yīng)在法官職業(yè)化與司法民主化兩方面同時(shí)推進(jìn)。法官職業(yè)化已有諸多宏論，東施無(wú)須效顰，此處專談司法民主性建設(shè)：
1、完善人民陪審制，讓人民有效參與審判。要從根本上扭轉(zhuǎn)人民陪審員成為“人民陪座員”現(xiàn)狀，讓人民審判人民，實(shí)現(xiàn)司法的法律性和人民性統(tǒng)一。國(guó)外司法審判無(wú)論對(duì)錯(cuò)，人民鮮有上訪，原因之一是人民在審判人民。對(duì)人民判決不服，上訪又有何用？參照我國(guó)的法官人數(shù)和國(guó)際上法官與陪審員的配比，我國(guó)應(yīng)配備60萬(wàn)—80萬(wàn)的陪審員。陪審實(shí)在化的要點(diǎn)在于：一、法庭組成人員中，陪審員要多于職業(yè)法官，保證陪審員聯(lián)合行動(dòng)可以否決職業(yè)法官的意見(jiàn)。二、陪審員每年在法院輪值十天或半個(gè)月，堅(jiān)持陪審員“隨機(jī)挑，當(dāng)庭判”的原則(指形成生效判決意見(jiàn)，而非判決文書(shū))，防止陪審員官僚化和喪失獨(dú)立性。三、有期徒刑以上刑事案件、行政案件、一定金額以上民事案件，請(qǐng)求陪審應(yīng)當(dāng)成為憲法上的權(quán)利。
2、法院制定司法解釋，屬于社會(huì)規(guī)范的一種，不能僅僅征求權(quán)力部門(mén)的意見(jiàn)，必須動(dòng)員律師和其他社會(huì)成員有效參與，杜絕少數(shù)法官閉門(mén)為社會(huì)立法現(xiàn)象，防止法官專斷，防止因腐敗而解釋，因解釋而腐敗。
3、讓人民評(píng)估司法績(jī)效。司法有無(wú)績(jī)效，人民有權(quán)評(píng)估。建議中央政法委仿效中組部，開(kāi)展對(duì)司法滿意度的民調(diào)。調(diào)查是決策的基礎(chǔ)，也是厘清改革主導(dǎo)者政治責(zé)任和歷史功過(guò)的事實(shí)基礎(chǔ)。人民對(duì)司法的滿意度如何？對(duì)司法有何新需求？這些問(wèn)題不能由法院回答，要由社會(huì)回答。準(zhǔn)確地把握人民群眾新需求，將會(huì)增加改革者的決心和勇氣。
4、人民有效參與法官的遴選。對(duì)法官的提名，應(yīng)征求律師、檢察官和社會(huì)各界意見(jiàn)。提名確定后應(yīng)有效地公示，搜索潛弊，訪問(wèn)民情，實(shí)現(xiàn)黨的意志與人民意志有效結(jié)合。
四、法院收歸國(guó)家，法官全國(guó)巡回
地方民主化實(shí)踐必將與現(xiàn)行的中央管理地方的諸多手段相沖突，如果不能有效地改革中央管理地方的手段，地方民主化實(shí)踐難以成功。民主改革應(yīng)當(dāng)“宏觀穩(wěn)定，微觀搞活”。民主的前提是集中，這應(yīng)當(dāng)是中國(guó)式民主改革的基本思路。由此出發(fā)，司法中央化改革應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于地方民主化改革，至少應(yīng)同步推行。
執(zhí)政黨通過(guò)對(duì)地方人事控制和黨紀(jì)檢查，有效地樹(shù)立了中央權(quán)威，保證了中央的宏觀動(dòng)員能力和控制能力。就行政控制而言，上世紀(jì)90年代以來(lái)，對(duì)于重要行政部門(mén)實(shí)行中央或省垂直領(lǐng)導(dǎo)。此外，現(xiàn)行的中央與地稅分稅制，強(qiáng)化了中央的財(cái)政能力，使地方在財(cái)政上依賴于中央政府。正是通過(guò)這種人事和財(cái)政手段，中央保持了絕對(duì)權(quán)威。
這些手段雖然有力地保障了中央集權(quán)，但弊端不容忽視：一、地方民主制度虛化。二、上級(jí)政府的監(jiān)督虛化。當(dāng)?shù)胤饺嗣駸o(wú)法有效監(jiān)督政府，監(jiān)督的責(zé)任自然落到執(zhí)政黨和上級(jí)政府。經(jīng)驗(yàn)一再證明，官僚之間具有一體化的天然本性，在人民監(jiān)督不能有效發(fā)育之時(shí)，上級(jí)與下級(jí)往往沆瀣一氣，監(jiān)督落空。為了加強(qiáng)中央監(jiān)控，近來(lái)又有了中央部委在地方設(shè)立督察機(jī)構(gòu)之舉措。問(wèn)題在于，如果民主不能發(fā)育，督察者與被督察者仍會(huì)一體化，結(jié)果難以樂(lè)觀。
在監(jiān)督機(jī)制一再失靈背景下，地方民主化實(shí)踐悄然前行。在公眾和學(xué)界為地方民主化試驗(yàn)鼓掌相慶之時(shí)，我們必須清醒地看到，如果地方民主化落到實(shí)處，地方保護(hù)主義就有其正當(dāng)性和必然性。地方之間利益沖突，地方與中央的利益沖突勢(shì)將加劇，并失去協(xié)調(diào)和控制機(jī)制。地方官員將更多地考慮地方利益而不是國(guó)家法律和中央政府。民主要發(fā)展，國(guó)家要統(tǒng)一，其間矛盾如何調(diào)處？一個(gè)有效的方法是司法中央化，中級(jí)以上法院進(jìn)行收歸國(guó)家。法官由全國(guó)人大任命，并在全國(guó)巡回。執(zhí)政黨將其政策法律化，由國(guó)家的法官代表國(guó)家執(zhí)行。法院國(guó)家化涉及到憲法、法院組織法、訴訟法等系列法律修改，是一浩大工程，中央應(yīng)未雨綢繆，全盤(pán)斟酌。從國(guó)家穩(wěn)定和統(tǒng)一的角度考量，法院中央化必須優(yōu)先于地方民主化。
為保障司法獨(dú)立審判，加強(qiáng)司法權(quán)威，中院以上法官由全國(guó)人大任命，他們是國(guó)家派駐各地方的法官，而非地方的法官。為保證法官的公正性，必須徹底切斷法官與地方千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，國(guó)家法官必須全國(guó)巡回。制度上，給予他們豐厚的待遇，不僅任職期間衣食無(wú)憂，退職以后待遇也應(yīng)基本不變。
五、各級(jí)法院重新定位并改組
國(guó)家設(shè)立四級(jí)法院，功能并不相同。由于對(duì)各級(jí)法院定位不準(zhǔn)，近年來(lái)司法改革出現(xiàn)失誤。具體有以下幾點(diǎn)：
1、法院。法院屬于政策性法院，而非事務(wù)性法院。其審理案件，應(yīng)屬于具有重大政策意義和法律意義的案件。法院的功用并非在其公正性，而在其法律性和政策性。公正屬于制度性公正，而非人的公正。如果制度合理，基層法院和法院在公正性上，并無(wú)區(qū)別。緣此，對(duì)于基層法院司法不公問(wèn)題，不能指望通過(guò)提高審級(jí)制度來(lái)解決，而要變革基層法院的組織和程序。港澳特別行政區(qū)法院審理案件，法院從不監(jiān)督，但未聞其存在公正性流弊，因?yàn)樘貐^(qū)法院有一套行之有效的司法制度。不解決基層法院的制度缺陷，試圖通過(guò)加大法院的監(jiān)督力度來(lái)提升司法公正，屬于典型的本末倒置。其流弊有：
1)法院引火上身。糾紛所在地即矛盾所在地。公正總是個(gè)案的公正。法院一旦側(cè)重解決公正性問(wèn)題，必須自身審理大量案件。法院成為糾紛的糾集地和矛盾的發(fā)生地。由于法院事實(shí)上無(wú)力通過(guò)訴訟，解決全國(guó)法院的公正性問(wèn)題，當(dāng)事人對(duì)正義的最后希望，演變成對(duì)正義的最后絕望。法院的權(quán)威最終受到損害。
2)法院成為法院。十年改革，法院成了法院，法院成為法院其弊端在于：一、法院法官腐敗風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法控制。法院掌握最終審判權(quán)。因此，法院法官腐敗的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于下級(jí)法院。如果制度相同，法院法官的腐敗率應(yīng)當(dāng)高于下級(jí)法院。權(quán)力，人數(shù)最多，法院控制自身腐敗難度可以推知。二、加大人民訴訟負(fù)擔(dān)。當(dāng)事人千里迢迢訴訟，法官不遠(yuǎn)萬(wàn)里查證，當(dāng)事人苦不堪言。
3)法院法出多門(mén)，矛盾裁判源源不斷，加劇下級(jí)法院司法混亂。法院有著100—200法庭，各法庭法官對(duì)法律和政策自有標(biāo)準(zhǔn)。法院每天輸出大量不同的裁判，矛盾裁判不可避免。下級(jí)法官或無(wú)所適從，或各取所需。上下其手，流弊無(wú)窮。
解決的方法是，法院定位于政策性和法律性法院，只解決具有重大政策和法律意義的糾紛，不主要解決司法公正性問(wèn)題，原則上不審理二審上訴案件，只通過(guò)專門(mén)程序，審理具有審判價(jià)值，具有指導(dǎo)意義的案件。規(guī)模上逐年壓縮，最終至50人左右。裁減下來(lái)的法官，充實(shí)至高院或中院，成為巡回法官。
2、基層法院?；鶎臃ㄔ簩儆谑聦?shí)審法院和事務(wù)性法院。不承擔(dān)政策研究和其它非審案事務(wù)，全心全意案件審理。糾紛在基層，解決在基層，基層必須配重兵。必須通過(guò)完善基層法院司法制度，提升基層司法公正性，降低案件上訴率和再審率。政策上上級(jí)法院的法官必須從基層法官中遴選，基層法院院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)從上級(jí)法院空降的做法，應(yīng)當(dāng)廢止。基層法院法官，應(yīng)當(dāng)?shù)胤交侵醒牖Ｖ饕碛墒?，基層法院是主要事?shí)審，法官必須了解當(dāng)?shù)仫L(fēng)土民情。從可行性角度，國(guó)家不可能將數(shù)以萬(wàn)計(jì)的基層法官，全部中央化并在全國(guó)巡回。由于中級(jí)以上法官必須從基層遴選，機(jī)會(huì)均等，這并不影響基層法官的積極性。
3、中級(jí)法院。中級(jí)法院雖然承擔(dān)案件的事實(shí)審理，但更應(yīng)側(cè)重于法律適用的把握。其法官屬于中央法官，而非地方法官，通過(guò)案件審理監(jiān)督地方法院和政府，保證國(guó)家法律和政策在地方得到準(zhǔn)確和統(tǒng)一執(zhí)行。
4、高級(jí)法院。高級(jí)法院應(yīng)是法律法院，原則上不審理案件事實(shí)。通過(guò)有限的二審或再審，解決下級(jí)法院審理中出現(xiàn)的法律疑難問(wèn)題。法律和司法政策研究，對(duì)下級(jí)法院的監(jiān)管管理，應(yīng)是高級(jí)法院的重要職責(zé)。
為弱化各級(jí)法院審判案件的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，讓各級(jí)法院各就其位，制度上司法經(jīng)費(fèi)應(yīng)與案件受理費(fèi)進(jìn)行根本性的切割。
六、清理法官隊(duì)伍，重塑司法形象
只有面對(duì)現(xiàn)實(shí)，才能生發(fā)政治責(zé)任感、緊逼感和決斷的政治勇氣。司法窩案頻出，貪官級(jí)別之高，讓人瞠目結(jié)舌。對(duì)于司法腐敗的深度和廣度，執(zhí)政黨要勇于面對(duì)，不能回避。據(jù)2003年兩高工作報(bào)告：全國(guó)共查處違法違紀(jì)法官794人，其中52人因涉嫌職務(wù)犯罪被追究刑事責(zé)任。在制度沒(méi)有變遷的背景下，法官犯罪率不會(huì)下降。由于法官犯罪查處難度相對(duì)較大，實(shí)際犯罪人數(shù)可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于此數(shù)。法官違法犯罪的絕對(duì)數(shù)以及在法院干警違法犯罪總?cè)藬?shù)的比例都呈上升趨勢(shì)；法官中的領(lǐng)導(dǎo)干部(院長(zhǎng)與副院長(zhǎng))違法犯罪的數(shù)量與級(jí)別呈上升趨勢(shì)；法官違法犯罪現(xiàn)象在各級(jí)法院頒布基本均勻。
正是對(duì)法官隊(duì)伍現(xiàn)狀的深憂，個(gè)人認(rèn)為，執(zhí)政黨對(duì)于司法腐敗的狀況要有準(zhǔn)確的判斷，從而堅(jiān)決整頓。建國(guó)初，董必武院長(zhǎng)談及司法隊(duì)伍建設(shè)時(shí)，曾語(yǔ)重心長(zhǎng)地告誡：“把武器交給不可信賴的人(不管他有多大才能和學(xué)問(wèn))，那是要犯錯(cuò)誤的！”整頓司法隊(duì)伍，需要借助政黨和人民的力量，人民法院要開(kāi)門(mén)整風(fēng)。
司法建設(shè)30年，尚未取得滿意的收成，教訓(xùn)是什么？教訓(xùn)是，司法建設(shè)絕非一日之功，其難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)人們的想像。執(zhí)政黨和社會(huì)各界，對(duì)司法整頓和制度重建的重要性和難度，應(yīng)當(dāng)有深刻而清醒的認(rèn)識(shí)，采取重大的政治決策并投入重大的政治力量。當(dāng)然，在清理法官隊(duì)伍的同時(shí)，必須對(duì)法院組織制度和訴訟制度進(jìn)行重大改造，否則，前腳趕走狼，后腳迎來(lái)虎。
對(duì)于中國(guó)的司法建設(shè)，我曾發(fā)表若干散論，社會(huì)褒貶不一。鑒于司法關(guān)涉國(guó)本，大是大非必須澄清，我謹(jǐn)獻(xiàn)此文供各界評(píng)說(shuō)。
一、司法建設(shè)的政治責(zé)任
司法建設(shè)成敗與否，直接關(guān)涉執(zhí)政黨的地位。因?yàn)樗痉ú粫?，群眾到處上訪，群體性糾紛頻發(fā)，嚴(yán)重?fù)p害了黨的形象，影響政局穩(wěn)定。對(duì)于司法腐敗的深度和廣度，腐敗背后深層原因，共產(chǎn)黨要有高度的政治警覺(jué)并作深刻的理論研討，從而集中政治力量，舉全黨和全民之力，建設(shè)人民司法制度。
這樣的判斷決定了，司法改革應(yīng)當(dāng)由執(zhí)政黨來(lái)主導(dǎo)。司法改革十年，效用不彰，原因之一是法院在主導(dǎo)司法改革。法院主導(dǎo)司改，存在無(wú)法克服的障礙：一、無(wú)法理順人民與司法、政府與司法、人大與司法、檢察與司法、法院與法院之間的權(quán)力關(guān)系。正本才能清源。不去理順基礎(chǔ)關(guān)系試圖建設(shè)司法，猶如沙灘筑城，一場(chǎng)游戲一場(chǎng)夢(mèng)。二、司法改革是權(quán)力的再分配，涉及20萬(wàn)法官與近千萬(wàn)黨政官員的權(quán)力調(diào)整。阻力之大，變革之難，超乎想象。責(zé)任重于泰山，壓力重于泰山，而法院根本無(wú)力承擔(dān)。三、法院主導(dǎo)司法改革，難免自我謀利，將權(quán)力留給自己，責(zé)任交付人民。
未來(lái)的司法改革，有人主張由人大主導(dǎo)，筆者也曾有此言論。于今看來(lái)，此議不妥。共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，對(duì)國(guó)家負(fù)有政治責(zé)任，司法建設(shè)仍應(yīng)堅(jiān)持由執(zhí)政黨主導(dǎo)。執(zhí)政黨主導(dǎo)司法建設(shè)，應(yīng)當(dāng)程度地發(fā)揚(yáng)人民民主，通過(guò)民主決策和科學(xué)決策，形成法律草案交給人大表決實(shí)施。比較法上，由執(zhí)政黨團(tuán)主導(dǎo)改革、制定法案，通過(guò)黨團(tuán)在議會(huì)的議員交付表決，所在多有。
二、司法改革應(yīng)當(dāng)先行
有人認(rèn)為，司法諸病緣于政治積弊，他們沒(méi)有看到，政治改革不僅包括政黨制度改革、民主選舉，還包括立法、行政、司法等具體國(guó)家政權(quán)制度的改革。政改必須落實(shí)到具體政權(quán)制度改革，否則即為空談。司法權(quán)作為國(guó)家權(quán)力之一，其改革屬于政權(quán)改革重要組成部分，當(dāng)然這不反對(duì)其他政權(quán)領(lǐng)域也需要改革。在政治改革整體推進(jìn)過(guò)程中，執(zhí)政黨從戰(zhàn)略上應(yīng)當(dāng)優(yōu)先實(shí)行司法改革，將司法改革作為政治改革的重中之重，重兵先行突破。理由：
1、司法是正義的最后一道城墻，只要司法能夠維護(hù)基本的正義，人民就會(huì)遵守國(guó)家的法律秩序，否則人民只能到黨、政、人大等各機(jī)關(guān)尋求正義。而這些機(jī)關(guān)并無(wú)提出正義的日常性財(cái)政、人事和程序保障。當(dāng)人民通過(guò)制度程序無(wú)法尋求基本正義之時(shí)，非制度化的反抗必將持續(xù)地、全方位地出現(xiàn)，小則出現(xiàn)局部動(dòng)蕩，大則出現(xiàn)政權(quán)危機(jī)。
2、法院是實(shí)施法律的重要機(jī)關(guān)，法院不法，法律止于法院，執(zhí)政黨的惠民政策和法律落空。法院失控意味著政府失控。就控制政府而言，通過(guò)法院的控制之所以優(yōu)于通過(guò)政黨、人大、上級(jí)政府的控制，是因?yàn)榉ㄔ河幸惶淄陚涞某绦?。人民和政府的紛?zhēng)，可在法院內(nèi)有序地進(jìn)行。
3、人事阻力小，成功概率大。政治改革如優(yōu)先選擇黨政系統(tǒng)，涉及官員近千萬(wàn)，人事阻力難以克服。數(shù)次行政改革未達(dá)理想目的，與突破口選擇不當(dāng)有很大干系。司法改革涉及的法官充其量20萬(wàn)人，成功幾率大。
三、法官職業(yè)化與司法民主化不可偏廢
司法獨(dú)立是指司法獨(dú)立于官僚，而不是指司法獨(dú)立于人民。獨(dú)立于官僚又獨(dú)立于人民的司法，必將走向*。人性弱點(diǎn)的普遍性決定了法官是人不是神，法官必須接受監(jiān)督。法官不接受來(lái)自于人民的監(jiān)督，就必然接受來(lái)自于官僚的監(jiān)督。監(jiān)督官僚與被監(jiān)督官僚一體化的天然動(dòng)力，最終將使法官與官僚一體化。緣此，司法建設(shè)應(yīng)在法官職業(yè)化與司法民主化兩方面同時(shí)推進(jìn)。法官職業(yè)化已有諸多宏論，東施無(wú)須效顰，此處專談司法民主性建設(shè)：
1、完善人民陪審制，讓人民有效參與審判。要從根本上扭轉(zhuǎn)人民陪審員成為“人民陪座員”現(xiàn)狀，讓人民審判人民，實(shí)現(xiàn)司法的法律性和人民性統(tǒng)一。國(guó)外司法審判無(wú)論對(duì)錯(cuò)，人民鮮有上訪，原因之一是人民在審判人民。對(duì)人民判決不服，上訪又有何用？參照我國(guó)的法官人數(shù)和國(guó)際上法官與陪審員的配比，我國(guó)應(yīng)配備60萬(wàn)—80萬(wàn)的陪審員。陪審實(shí)在化的要點(diǎn)在于：一、法庭組成人員中，陪審員要多于職業(yè)法官，保證陪審員聯(lián)合行動(dòng)可以否決職業(yè)法官的意見(jiàn)。二、陪審員每年在法院輪值十天或半個(gè)月，堅(jiān)持陪審員“隨機(jī)挑，當(dāng)庭判”的原則(指形成生效判決意見(jiàn)，而非判決文書(shū))，防止陪審員官僚化和喪失獨(dú)立性。三、有期徒刑以上刑事案件、行政案件、一定金額以上民事案件，請(qǐng)求陪審應(yīng)當(dāng)成為憲法上的權(quán)利。
2、法院制定司法解釋，屬于社會(huì)規(guī)范的一種，不能僅僅征求權(quán)力部門(mén)的意見(jiàn)，必須動(dòng)員律師和其他社會(huì)成員有效參與，杜絕少數(shù)法官閉門(mén)為社會(huì)立法現(xiàn)象，防止法官專斷，防止因腐敗而解釋，因解釋而腐敗。
3、讓人民評(píng)估司法績(jī)效。司法有無(wú)績(jī)效，人民有權(quán)評(píng)估。建議中央政法委仿效中組部，開(kāi)展對(duì)司法滿意度的民調(diào)。調(diào)查是決策的基礎(chǔ)，也是厘清改革主導(dǎo)者政治責(zé)任和歷史功過(guò)的事實(shí)基礎(chǔ)。人民對(duì)司法的滿意度如何？對(duì)司法有何新需求？這些問(wèn)題不能由法院回答，要由社會(huì)回答。準(zhǔn)確地把握人民群眾新需求，將會(huì)增加改革者的決心和勇氣。
4、人民有效參與法官的遴選。對(duì)法官的提名，應(yīng)征求律師、檢察官和社會(huì)各界意見(jiàn)。提名確定后應(yīng)有效地公示，搜索潛弊，訪問(wèn)民情，實(shí)現(xiàn)黨的意志與人民意志有效結(jié)合。
四、法院收歸國(guó)家，法官全國(guó)巡回
地方民主化實(shí)踐必將與現(xiàn)行的中央管理地方的諸多手段相沖突，如果不能有效地改革中央管理地方的手段，地方民主化實(shí)踐難以成功。民主改革應(yīng)當(dāng)“宏觀穩(wěn)定，微觀搞活”。民主的前提是集中，這應(yīng)當(dāng)是中國(guó)式民主改革的基本思路。由此出發(fā)，司法中央化改革應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于地方民主化改革，至少應(yīng)同步推行。
執(zhí)政黨通過(guò)對(duì)地方人事控制和黨紀(jì)檢查，有效地樹(shù)立了中央權(quán)威，保證了中央的宏觀動(dòng)員能力和控制能力。就行政控制而言，上世紀(jì)90年代以來(lái)，對(duì)于重要行政部門(mén)實(shí)行中央或省垂直領(lǐng)導(dǎo)。此外，現(xiàn)行的中央與地稅分稅制，強(qiáng)化了中央的財(cái)政能力，使地方在財(cái)政上依賴于中央政府。正是通過(guò)這種人事和財(cái)政手段，中央保持了絕對(duì)權(quán)威。
這些手段雖然有力地保障了中央集權(quán)，但弊端不容忽視：一、地方民主制度虛化。二、上級(jí)政府的監(jiān)督虛化。當(dāng)?shù)胤饺嗣駸o(wú)法有效監(jiān)督政府，監(jiān)督的責(zé)任自然落到執(zhí)政黨和上級(jí)政府。經(jīng)驗(yàn)一再證明，官僚之間具有一體化的天然本性，在人民監(jiān)督不能有效發(fā)育之時(shí)，上級(jí)與下級(jí)往往沆瀣一氣，監(jiān)督落空。為了加強(qiáng)中央監(jiān)控，近來(lái)又有了中央部委在地方設(shè)立督察機(jī)構(gòu)之舉措。問(wèn)題在于，如果民主不能發(fā)育，督察者與被督察者仍會(huì)一體化，結(jié)果難以樂(lè)觀。
在監(jiān)督機(jī)制一再失靈背景下，地方民主化實(shí)踐悄然前行。在公眾和學(xué)界為地方民主化試驗(yàn)鼓掌相慶之時(shí)，我們必須清醒地看到，如果地方民主化落到實(shí)處，地方保護(hù)主義就有其正當(dāng)性和必然性。地方之間利益沖突，地方與中央的利益沖突勢(shì)將加劇，并失去協(xié)調(diào)和控制機(jī)制。地方官員將更多地考慮地方利益而不是國(guó)家法律和中央政府。民主要發(fā)展，國(guó)家要統(tǒng)一，其間矛盾如何調(diào)處？一個(gè)有效的方法是司法中央化，中級(jí)以上法院進(jìn)行收歸國(guó)家。法官由全國(guó)人大任命，并在全國(guó)巡回。執(zhí)政黨將其政策法律化，由國(guó)家的法官代表國(guó)家執(zhí)行。法院國(guó)家化涉及到憲法、法院組織法、訴訟法等系列法律修改，是一浩大工程，中央應(yīng)未雨綢繆，全盤(pán)斟酌。從國(guó)家穩(wěn)定和統(tǒng)一的角度考量，法院中央化必須優(yōu)先于地方民主化。
為保障司法獨(dú)立審判，加強(qiáng)司法權(quán)威，中院以上法官由全國(guó)人大任命，他們是國(guó)家派駐各地方的法官，而非地方的法官。為保證法官的公正性，必須徹底切斷法官與地方千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，國(guó)家法官必須全國(guó)巡回。制度上，給予他們豐厚的待遇，不僅任職期間衣食無(wú)憂，退職以后待遇也應(yīng)基本不變。
五、各級(jí)法院重新定位并改組
國(guó)家設(shè)立四級(jí)法院，功能并不相同。由于對(duì)各級(jí)法院定位不準(zhǔn)，近年來(lái)司法改革出現(xiàn)失誤。具體有以下幾點(diǎn)：
1、法院。法院屬于政策性法院，而非事務(wù)性法院。其審理案件，應(yīng)屬于具有重大政策意義和法律意義的案件。法院的功用并非在其公正性，而在其法律性和政策性。公正屬于制度性公正，而非人的公正。如果制度合理，基層法院和法院在公正性上，并無(wú)區(qū)別。緣此，對(duì)于基層法院司法不公問(wèn)題，不能指望通過(guò)提高審級(jí)制度來(lái)解決，而要變革基層法院的組織和程序。港澳特別行政區(qū)法院審理案件，法院從不監(jiān)督，但未聞其存在公正性流弊，因?yàn)樘貐^(qū)法院有一套行之有效的司法制度。不解決基層法院的制度缺陷，試圖通過(guò)加大法院的監(jiān)督力度來(lái)提升司法公正，屬于典型的本末倒置。其流弊有：
1)法院引火上身。糾紛所在地即矛盾所在地。公正總是個(gè)案的公正。法院一旦側(cè)重解決公正性問(wèn)題，必須自身審理大量案件。法院成為糾紛的糾集地和矛盾的發(fā)生地。由于法院事實(shí)上無(wú)力通過(guò)訴訟，解決全國(guó)法院的公正性問(wèn)題，當(dāng)事人對(duì)正義的最后希望，演變成對(duì)正義的最后絕望。法院的權(quán)威最終受到損害。
2)法院成為法院。十年改革，法院成了法院，法院成為法院其弊端在于：一、法院法官腐敗風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法控制。法院掌握最終審判權(quán)。因此，法院法官腐敗的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于下級(jí)法院。如果制度相同，法院法官的腐敗率應(yīng)當(dāng)高于下級(jí)法院。權(quán)力，人數(shù)最多，法院控制自身腐敗難度可以推知。二、加大人民訴訟負(fù)擔(dān)。當(dāng)事人千里迢迢訴訟，法官不遠(yuǎn)萬(wàn)里查證，當(dāng)事人苦不堪言。
3)法院法出多門(mén)，矛盾裁判源源不斷，加劇下級(jí)法院司法混亂。法院有著100—200法庭，各法庭法官對(duì)法律和政策自有標(biāo)準(zhǔn)。法院每天輸出大量不同的裁判，矛盾裁判不可避免。下級(jí)法官或無(wú)所適從，或各取所需。上下其手，流弊無(wú)窮。
解決的方法是，法院定位于政策性和法律性法院，只解決具有重大政策和法律意義的糾紛，不主要解決司法公正性問(wèn)題，原則上不審理二審上訴案件，只通過(guò)專門(mén)程序，審理具有審判價(jià)值，具有指導(dǎo)意義的案件。規(guī)模上逐年壓縮，最終至50人左右。裁減下來(lái)的法官，充實(shí)至高院或中院，成為巡回法官。
2、基層法院?；鶎臃ㄔ簩儆谑聦?shí)審法院和事務(wù)性法院。不承擔(dān)政策研究和其它非審案事務(wù)，全心全意案件審理。糾紛在基層，解決在基層，基層必須配重兵。必須通過(guò)完善基層法院司法制度，提升基層司法公正性，降低案件上訴率和再審率。政策上上級(jí)法院的法官必須從基層法官中遴選，基層法院院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)從上級(jí)法院空降的做法，應(yīng)當(dāng)廢止。基層法院法官，應(yīng)當(dāng)?shù)胤交侵醒牖Ｖ饕碛墒?，基層法院是主要事?shí)審，法官必須了解當(dāng)?shù)仫L(fēng)土民情。從可行性角度，國(guó)家不可能將數(shù)以萬(wàn)計(jì)的基層法官，全部中央化并在全國(guó)巡回。由于中級(jí)以上法官必須從基層遴選，機(jī)會(huì)均等，這并不影響基層法官的積極性。
3、中級(jí)法院。中級(jí)法院雖然承擔(dān)案件的事實(shí)審理，但更應(yīng)側(cè)重于法律適用的把握。其法官屬于中央法官，而非地方法官，通過(guò)案件審理監(jiān)督地方法院和政府，保證國(guó)家法律和政策在地方得到準(zhǔn)確和統(tǒng)一執(zhí)行。
4、高級(jí)法院。高級(jí)法院應(yīng)是法律法院，原則上不審理案件事實(shí)。通過(guò)有限的二審或再審，解決下級(jí)法院審理中出現(xiàn)的法律疑難問(wèn)題。法律和司法政策研究，對(duì)下級(jí)法院的監(jiān)管管理，應(yīng)是高級(jí)法院的重要職責(zé)。
為弱化各級(jí)法院審判案件的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，讓各級(jí)法院各就其位，制度上司法經(jīng)費(fèi)應(yīng)與案件受理費(fèi)進(jìn)行根本性的切割。
六、清理法官隊(duì)伍，重塑司法形象
只有面對(duì)現(xiàn)實(shí)，才能生發(fā)政治責(zé)任感、緊逼感和決斷的政治勇氣。司法窩案頻出，貪官級(jí)別之高，讓人瞠目結(jié)舌。對(duì)于司法腐敗的深度和廣度，執(zhí)政黨要勇于面對(duì)，不能回避。據(jù)2003年兩高工作報(bào)告：全國(guó)共查處違法違紀(jì)法官794人，其中52人因涉嫌職務(wù)犯罪被追究刑事責(zé)任。在制度沒(méi)有變遷的背景下，法官犯罪率不會(huì)下降。由于法官犯罪查處難度相對(duì)較大，實(shí)際犯罪人數(shù)可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于此數(shù)。法官違法犯罪的絕對(duì)數(shù)以及在法院干警違法犯罪總?cè)藬?shù)的比例都呈上升趨勢(shì)；法官中的領(lǐng)導(dǎo)干部(院長(zhǎng)與副院長(zhǎng))違法犯罪的數(shù)量與級(jí)別呈上升趨勢(shì)；法官違法犯罪現(xiàn)象在各級(jí)法院頒布基本均勻。
正是對(duì)法官隊(duì)伍現(xiàn)狀的深憂，個(gè)人認(rèn)為，執(zhí)政黨對(duì)于司法腐敗的狀況要有準(zhǔn)確的判斷，從而堅(jiān)決整頓。建國(guó)初，董必武院長(zhǎng)談及司法隊(duì)伍建設(shè)時(shí)，曾語(yǔ)重心長(zhǎng)地告誡：“把武器交給不可信賴的人(不管他有多大才能和學(xué)問(wèn))，那是要犯錯(cuò)誤的！”整頓司法隊(duì)伍，需要借助政黨和人民的力量，人民法院要開(kāi)門(mén)整風(fēng)。
司法建設(shè)30年，尚未取得滿意的收成，教訓(xùn)是什么？教訓(xùn)是，司法建設(shè)絕非一日之功，其難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)人們的想像。執(zhí)政黨和社會(huì)各界，對(duì)司法整頓和制度重建的重要性和難度，應(yīng)當(dāng)有深刻而清醒的認(rèn)識(shí)，采取重大的政治決策并投入重大的政治力量。當(dāng)然，在清理法官隊(duì)伍的同時(shí)，必須對(duì)法院組織制度和訴訟制度進(jìn)行重大改造，否則，前腳趕走狼，后腳迎來(lái)虎。