摘要：本文結(jié)合我國政府公共投資項目代建制管理模式的運行實際，借鑒國外先進項目管理經(jīng)驗，從合同管理、風(fēng)險控制、主體培育和制度建設(shè)等方面進行深入分析論證，提出了具有可操作性的建議，形成了較為完備的代建制度框架，不論對制度建設(shè)或是項目實際都具有較強的指導(dǎo)意義。
關(guān)鍵詞:代建制 項目管理 委托-代理 管理模式
代建制是我國政府公共投資項目管理體制的一項創(chuàng)新，通過委托管理，發(fā)揮專業(yè)項目管理公司的管理優(yōu)勢，改變傳統(tǒng)的非專業(yè)性、分散化管理模式，從總體上保證項目預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)。雖然代建制無法完全解決投資主體缺位、責(zé)任虛化等問題，但相對傳統(tǒng)的管理模式而言更為科學(xué)、合理。實踐證明，代建制對改變原有落后的管理模式、提高投資效益，已初見成效。
借鑒發(fā)達(dá)國家的先進項目管理經(jīng)驗，結(jié)合我國項目管理運行中存在的問題，本文從制度建設(shè)角度著手，從以下幾個方面對代建制管理模式的完善進行了論述。
1 加強代建合同管理
代建合同是政府和代建單位明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系的“綱領(lǐng)”，具有“工程憲法”之稱。建設(shè)過程中，合同各方必須全面適當(dāng)履行合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)，嚴(yán)格按照合同約定規(guī)范自己的行為。為此，政府加強代建合同的簽訂及管理力度，是保證項目實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的重要舉措。
1.1 明確代建合同性質(zhì)及其適用法律
政府公共投資項目代建合同屬于何種性質(zhì)，適用何種法律目前仍存在爭議。如果代建合同具有行政性，則在遵循合同法一般原則的基礎(chǔ)上，委托人還擁有特權(quán)，享有合同履行中的監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)、解除權(quán)以及制裁權(quán)。如上海水利建設(shè)項目約定，項目法人與工程代建單位(即代建人)的關(guān)系是行政合同關(guān)系，項目法人在履行行政合同中享有監(jiān)督、指揮權(quán)，在汛期等特殊情況下享有單方變更或解除合同的特權(quán)。而在寧波等國內(nèi)大部分城市的代建制實施中均未提到政府單方終止合同的問題。
國際上針對此項內(nèi)容大都設(shè)有一些特殊條款。如美國規(guī)定政府部門有權(quán)在認(rèn)為“符合政府利益”的任何時候終止合同，承包商沒有權(quán)力收回任何將來期望得到的利潤或者造成的損失，該部分損失由保險公司進行賠付。為更好地實現(xiàn)代建制模式的管理優(yōu)勢，應(yīng)加強代建合同性質(zhì)的研究，進一步明確委托人與代理人的權(quán)利義務(wù)與責(zé)任界面。
1.2 明晰代理人的地位與職責(zé)
代建制實踐過程中，由于代建人在國家基本建設(shè)程序中沒有法律賦予或認(rèn)可的地位，無法得到各級政府和建設(shè)相關(guān)管理、備案部門的認(rèn)可，因而在操作過程中遇到很多困難。因此，要取得代建制度的預(yù)期效果，需要從立法層面對代理人的地位和職責(zé)加以確定。
1.3 制定合理的代理取費標(biāo)準(zhǔn)
目前，代理費的收取沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。實踐中代理取費偏低，造成代建單位積極性不高、責(zé)任心不強，整體素質(zhì)難以提高，甚至采取有損于委托人利益的方式獲取非正當(dāng)利益。
代理費宜根據(jù)工作范圍、工作難度和所要承擔(dān)的責(zé)任，在政府制定的基準(zhǔn)價格許可的浮動幅度內(nèi)，由市場主體最終確定?？梢钥紤]在代建單位招標(biāo)過程中，明確要求投標(biāo)單位在投標(biāo)書中列明費用明細(xì)及取費依據(jù)，并請評標(biāo)專家就代建費的合理性做專項評審。
1.4 推薦示范性合同文本
實際工作中，合同簽訂的過程就是合同當(dāng)事人討價還價多次博弈的過程，最終合同文本的公平合理性與當(dāng)事人的談判能力息息相關(guān)。為了保證代建制度的順利推行，避免合同交易談判陷阱，簡化手續(xù)，降低交易成本，推進代建合同管理工作的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化，建議政府制定統(tǒng)一的《政府公共投資項目代建合同示范文本》，加強對政府公共投資項目的規(guī)范引導(dǎo)，促使代建制度不斷完善。
2 構(gòu)建代建風(fēng)險控制體系
信息經(jīng)濟學(xué)的“委托—代理”理論認(rèn)為，委托人與代理人之間存在信息不對稱性，代理人憑借掌握比委托人更多信息的優(yōu)勢獲取更多的利益，造成委托人的損失。信息不對稱性從發(fā)生的時間來看，可分為事前不對稱和事后不對稱，事前不對稱發(fā)生在當(dāng)事人簽訂契約之前，產(chǎn)生逆向選擇；事后不對稱性發(fā)生在簽訂契約之后，產(chǎn)生道德風(fēng)險。
關(guān)鍵詞:代建制 項目管理 委托-代理 管理模式
代建制是我國政府公共投資項目管理體制的一項創(chuàng)新，通過委托管理，發(fā)揮專業(yè)項目管理公司的管理優(yōu)勢，改變傳統(tǒng)的非專業(yè)性、分散化管理模式，從總體上保證項目預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)。雖然代建制無法完全解決投資主體缺位、責(zé)任虛化等問題，但相對傳統(tǒng)的管理模式而言更為科學(xué)、合理。實踐證明，代建制對改變原有落后的管理模式、提高投資效益，已初見成效。
借鑒發(fā)達(dá)國家的先進項目管理經(jīng)驗，結(jié)合我國項目管理運行中存在的問題，本文從制度建設(shè)角度著手，從以下幾個方面對代建制管理模式的完善進行了論述。
1 加強代建合同管理
代建合同是政府和代建單位明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系的“綱領(lǐng)”，具有“工程憲法”之稱。建設(shè)過程中，合同各方必須全面適當(dāng)履行合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)，嚴(yán)格按照合同約定規(guī)范自己的行為。為此，政府加強代建合同的簽訂及管理力度，是保證項目實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的重要舉措。
1.1 明確代建合同性質(zhì)及其適用法律
政府公共投資項目代建合同屬于何種性質(zhì)，適用何種法律目前仍存在爭議。如果代建合同具有行政性，則在遵循合同法一般原則的基礎(chǔ)上，委托人還擁有特權(quán)，享有合同履行中的監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)、解除權(quán)以及制裁權(quán)。如上海水利建設(shè)項目約定，項目法人與工程代建單位(即代建人)的關(guān)系是行政合同關(guān)系，項目法人在履行行政合同中享有監(jiān)督、指揮權(quán)，在汛期等特殊情況下享有單方變更或解除合同的特權(quán)。而在寧波等國內(nèi)大部分城市的代建制實施中均未提到政府單方終止合同的問題。
國際上針對此項內(nèi)容大都設(shè)有一些特殊條款。如美國規(guī)定政府部門有權(quán)在認(rèn)為“符合政府利益”的任何時候終止合同，承包商沒有權(quán)力收回任何將來期望得到的利潤或者造成的損失，該部分損失由保險公司進行賠付。為更好地實現(xiàn)代建制模式的管理優(yōu)勢，應(yīng)加強代建合同性質(zhì)的研究，進一步明確委托人與代理人的權(quán)利義務(wù)與責(zé)任界面。
1.2 明晰代理人的地位與職責(zé)
代建制實踐過程中，由于代建人在國家基本建設(shè)程序中沒有法律賦予或認(rèn)可的地位，無法得到各級政府和建設(shè)相關(guān)管理、備案部門的認(rèn)可，因而在操作過程中遇到很多困難。因此，要取得代建制度的預(yù)期效果，需要從立法層面對代理人的地位和職責(zé)加以確定。
1.3 制定合理的代理取費標(biāo)準(zhǔn)
目前，代理費的收取沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。實踐中代理取費偏低，造成代建單位積極性不高、責(zé)任心不強，整體素質(zhì)難以提高，甚至采取有損于委托人利益的方式獲取非正當(dāng)利益。
代理費宜根據(jù)工作范圍、工作難度和所要承擔(dān)的責(zé)任，在政府制定的基準(zhǔn)價格許可的浮動幅度內(nèi)，由市場主體最終確定?？梢钥紤]在代建單位招標(biāo)過程中，明確要求投標(biāo)單位在投標(biāo)書中列明費用明細(xì)及取費依據(jù)，并請評標(biāo)專家就代建費的合理性做專項評審。
1.4 推薦示范性合同文本
實際工作中，合同簽訂的過程就是合同當(dāng)事人討價還價多次博弈的過程，最終合同文本的公平合理性與當(dāng)事人的談判能力息息相關(guān)。為了保證代建制度的順利推行，避免合同交易談判陷阱，簡化手續(xù)，降低交易成本，推進代建合同管理工作的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化，建議政府制定統(tǒng)一的《政府公共投資項目代建合同示范文本》，加強對政府公共投資項目的規(guī)范引導(dǎo)，促使代建制度不斷完善。
2 構(gòu)建代建風(fēng)險控制體系
信息經(jīng)濟學(xué)的“委托—代理”理論認(rèn)為，委托人與代理人之間存在信息不對稱性，代理人憑借掌握比委托人更多信息的優(yōu)勢獲取更多的利益，造成委托人的損失。信息不對稱性從發(fā)生的時間來看，可分為事前不對稱和事后不對稱，事前不對稱發(fā)生在當(dāng)事人簽訂契約之前，產(chǎn)生逆向選擇；事后不對稱性發(fā)生在簽訂契約之后，產(chǎn)生道德風(fēng)險。